發布時間：2023-08-04 17:18:46
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的社會治理政策樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
【關鍵詞】政治社會化 《形勢與政策課》 關系 啟示
大學階段是青年學習政治文化、完善政治人格的重要時期。世界各國普遍重視本國國民特別是大學生的思想政治教育。我國高校《形勢與政策課》主要承擔對大學生進行形勢與政策的教育、進而完成思想政治教育的任務。近年來，由于國際國內環境的復雜性，國內高校在社會轉型變革的客觀環境中，傳統的思想政治教育理論和工作理念、工作方法遇到了挑戰，西方國家通過各種途徑影響著我國公民特別是大學生的政治認同。面對這樣的挑戰，高校應當借鑒西方政治社會化理論及實踐提升《形勢與政策課》的有效性。
大學生政治社會化的內涵
“政治社會化”的概念源于美國，西方學者對政治社會化的定義主要從“過程”的角度去把握，認為政治社會化是公民學習獲得的，對政治世界形成一定認識的過程，是將其政治標準和政治信仰從一代傳給下一代的方式。我國學者借鑒西方學者的研究，提出了比較公認的政治社會化的內涵，只是說法略有差異。比較有代表性的如李元書、楊海龍認為：“政治社會化是社會個體在社會政治互動中接受政治文化教化、學習政治知識、掌握政治技能、內化政治規范、形成政治態度、完善政治人格的辯證過程。”①
大學生政治社會化屬于政治社會化的范疇，同時具有一定的特殊性，劉世麗和馬瑩華的定義具有代表性，他們認為，“大學生政治社會化是個體逐漸接受現存政治制度所肯定的政治信念和規范，形成特定的政治態度和政治行為，并積極參與社會政治活動的過程。”②這種具有代表性的觀點也是從“過程”的角度去把握其內涵，而另一種觀點則從“結果”的角度作定義，比較有代表性的是張雪梅的論述，她認為，“大學生政治社會化就是指大學生學習并內化政治主導文化，逐步成為具有穩固的政治認知、政治情感、政治態度、政治價值觀、政治信念等一系列反應和傾向的政治人。”③這兩種觀點，是目前學術界比較主流的觀點，看似重點不一，卻都強調大學生與社會的雙向共同互動的過程，即大學生認識政治、形成政治人格與社會對大學生進行政治塑造兩個方向運動過程的辯證統一。
借鑒西方和我國學者的代表觀點，筆者認為大學生政治社會化就是大學生按照社會的政治規范要求，內化為自身的言行規范，逐步成為合格的“政治人”的過程。在這一過程中，大學生作為個體與社會這個整體進行雙向互動：一方面，社會將政治信仰和政治標準教化給每一個大學生個體；另一方面，大學生個體能動地接受政治輿論、形成獨立的政治信仰并以實踐的方式反作用于社會這個整體。就是在這樣的雙向互通過程中，完成大學生政治社會化這一過程，實現整體與個體的辯證統一。
大學生政治社會化與高校《形勢與政策課》的關系
兩者的聯系。首先是對象相同，都是在校大學生。在校大學生生理年齡已經成年，然而他們中的絕大多數還處在世界觀、人生觀和價值觀尚未完全成熟的關鍵時期，求知欲最為旺盛，可塑性也最強。這些特點為大學生政治社會化提供了施展的空間，也為《形勢與政策課》取得實效提供了可能。
其次是性質相同，都具有階級性。兩者始終貫穿著統治階級的意志并維護統治階級的利益，都通過特定的方式和渠道將統治階級的意識形態傳播給大學生個體，教育和引導他們成為符合統治階級要求的、合格的“政治人”。
最后是目的相同，都具有培養社會主義事業接班人和建設者這一目的。將大學生通過一定的政治思想加以教化，教育和引導其掌握必要的政治知識和政治技能，從而具備一定的政治參與能力，最終認同本國的政治制度和政治文化，自覺成為統治階級的接班人和建設者。
兩者的區別。一是范圍不同。《形勢與政策課》是思想政治理論課組成部分，而思想政治理論課又從屬于思想政治教育這一范疇，思想政治教育的空間范圍主要在學校，輔之以校外的社會實踐活動。在大學生政治社會化這一過程里，其范圍涵蓋了整個社會，即除了學校這一主要場所外，社會也是對大學生政治社會化關鍵期作用的環節。
二是方式不同。《形勢與政策課》主要以課堂教學和實踐教學相結合的方式開展，一般采取知識點傳授、社會實踐、參觀考察、主題演講、主題辯論等手段進行，延伸到整個學校的文化環境。而大學生政治社會化所采取的方式更為廣泛，除了上述方式、手段外，還有諸如面向全社會成員的大眾傳媒、國際互聯網，甚至手機短信、公益廣告等其他方式。
三是目標不同。開設《形勢與政策課》，是教會運用大學生觀點來分析問題，以大學生的全面發展為最終目標。而大學生政治社會化的目標，主要是通過間接的、隱性的方式來改變大學生的政治態度及行為。在這一點上，《形勢與政策課》的目標更為高遠。
兩者的辯證統一。兩者有著相同的對象、性質和目的，在社會主義國家都是為無產階級服務的，都統一于培養社會主義事業的接班人和建設者。而正由于兩者在實現方式上的不同，才為《形勢與政策課》的課程建設提供了有價值的借鑒。認識到兩者的辯證統一關系，有利于我們理解兩者既有相同之處，又有區別：在理論研究時，應當將他們作為辯證統一的整體加以研究，這樣才能從整體上去把握；而在實際運用中，應當借鑒政治社會化的理論及實踐成果為我們的思想政治教育工作、特別是為提升《形勢與政策課》實效，做到為我所用，服務于培養合格建設者和可靠接班人這個大局，服務于大學生成長成才的現實需要。
西方政治社會化理論及實踐的幾點啟示
我國大學生政治社會化的目的在于，把社會主義政治規范內化為大學生的政治信念，使大學生具有較高的政治覺悟、政治情感及政治行為習慣，從而推進大學生從“社會人”向“政治人”的轉化。在此背景下，研究政治社會化對于高校《形勢與政策課》的借鑒意義，發揮思想政治教育這一傳統優勢，具有時代意義。
充實教學內容。教育部在每學期開學前出臺本學期《形勢與政策教育教學要點》，對全國高校的授課內容作指導性規定。各高校根據這個《要點》制定本高校的教學內容、安排教學計劃，這就為借鑒政治社會化理論、最大程度地充實《形勢與政策課》的教學內容提供了可能。就西方學者研究的政治社會化主題而言，涵蓋了政治社會化個體的微觀研究、宏觀系統的研究、政治社會化介體的研究、公民教育的研究、女性政治社會化的研究等等。單就政治社會化的內容來說，還包括用政治學的理論培養人的政治認同、政治意識和政治經驗，以公民教育的內容進行愛國主義教育、法制教育和素質教育，這些內容都可以充實到《形勢與政策課》的教學內容當中，取其所長、為我所用。
改進教學方法。當前，或者由于高校職能部門甚至主要領導主觀因素的影響，或者出于高校硬件設備、教學資源的限制，大多數高校至今仍采取以課堂教學為主的教學模式，在教學方法上仍限于傳統的“灌輸法”甚至能引起學生反感的“填鴨式”教學，這對這門課程的實效性提升大為不利。應當對傳統意義上的“教師在講臺上講，學生在課桌上聽”進行升級改造，采取諸如主題演講、課堂辯論、座談交流的方式，讓學生們參與進來，充分發表自己的看法、闡明自己的觀點，老師則可以在此基礎上作點評。可以按照專題授課的方式，確定好每個專題的重點內容，對涉及到的知識點以延伸閱讀的形式進行拓展，力求將知識點講實在、講透徹，并在潛移默化中完成思想政治教育的任務。
拓寬教學途徑。學校教育是政治社會化的重要途徑，而在信息化時代，大眾傳媒在政治社會化中的作用就越發顯得重要起來。要想提升高校《形勢與政策課》的實效性，除了鞏固學校教育這一傳統途徑外，家庭和社會的力量也不能忽視。應當摒棄《形勢與政策課》實踐教學“另起爐灶”的做法，即把它游離于日常的思想政治教育，只是采取參觀、考察、訪談等簡單的“游覽式”教學模式，不僅起不到應有的效果，還會浪費人力物力，甚至催發學生的逆反情緒。一方面，可以通過“中秋節”、“春節”、“清明節”等中國傳統節日開展還能愛國愛家教育，另一方面還要組織學生走出校園、走上社會，以社會實踐、參觀考察等方式融入到國家經濟社會發展的洪流之中，還可以邀請社會各方人士走進校園、走近學生，以演講、座談的形式開展各種互動，全方位拓寬這門課程的教學途徑。
【作者單位分別為南京工業大學黨委宣傳部，南京工業大學城建學院；本文系南京工業大學黨建與思想政治教育研究會重點課題“基于大學生政治社會化促進形勢與政策教育教學創新升級”研究成果，項目編號：SZZD2012011】
【注釋】
①李元書，楊海龍：“論政治社會化的一般過程”，《政治學研究》，1997年第2期。
②劉世麗，馬瑩華：“當代中國青年政治社會化效果分析”，《青年研究》，2001年第11期。
論文關鍵詞：職業性別歧視 社會學理論 社會政策建設
論文摘要：職業性別歧視是一個世界性的難題，經濟學、社會學和文化人類學都做了深入研究。職業性別歧視不僅是經濟現象，更是社會問題，社會學理論以獨特的視角解釋了這一現象，且具有較強的解釋力。同時，作為一種社會現象，社會政策當仁不讓地擔負起其消除職業性別歧視的職責。
勞動力市場同樣受“供需關系”的掌控，但現行中國顯然是勞動力的買方市場，雇主的價值、偏好將導致不同的市場結果。學者趙耀對雇主雇傭行為調查表明，勞動力市場上的歧視是存在的，一些雇主堅持不選擇女性，認為女性不能兼顧家庭和事業，生育和照顧家庭會影響工作和加大支出成本，75.6%的調查者“同意”或“很同意”這種觀點。還有部分對雇主對女性未來發展的適應性、工作內容和崗位變動的應變性表示擔憂。
我國勞動力市場上職業性別歧視現象主要體現在三方面，即女性人口就業率較低、下崗失業比重大和職業報酬差距大。雖然每年的調查結果有所變動，總體狀況沒有明顯改善。經濟學、社會學和文化人類學都非常深入地研究了職業性別歧視，社會學以獨特的視角彌補了經濟學純理性考量的缺陷，且非常有解釋力。
一、社會學理論的解釋
1.女性勞動就業中的角色期待。大多數學者認為，在社會化過程中對社會性別意識的強化以及對男女兩性在家庭和社會中不同角色的期望是女性在勞動力市場上處于劣勢的主要原因之一，不僅影響到女性是否參與勞動力市場的決策，而且決定了女性進入勞動力市場后的職業選擇，也會影響雇主的招聘行為。
2.個人偏見理論。該理論是由貝爾克（Becker）創立，是在“身心不悅”的基礎上建立的，用貝爾克的話說就是，“如果某個人具有歧視的偏好”，那么他就樂于以某一群體替代另一群體并為此支付某種費用。他認為，這種偏見來自雇主、雇員、顧客三個方面。（1）雇主歧視。假設一些雇主對一部分人具有主觀的偏愛或對另一部分人具有嫌惡情緒，而與其技能無關。如一部分男性雇主對女性雇員抱有偏見，即使女性與男性有相同的勞動生產率，他們也只愿雇傭男性，除非女性雇員和男性雇員之間的工資差別大到足以抵消對女性的偏見的程度，才會雇傭女性。（2）雇員歧視。這與工作職位的競爭、工作中的磨擦、人們對民族、種族、性別、年齡、健康等的認識的不同有關。例如，大多數白人對有色人種持有偏見，有些男性雇員不愿接受女上司的領導，或者有些人不愿跟老年人、殘疾人一起工作，即使他們能夠勝任。（3）顧客歧視。顧客有時對被服務的對象也會有偏見。如外科醫生、機械工程師、司機顧客喜歡男性提供的服務;護士、導游、空中小姐，顧客喜歡女性提供的服務。
3.互動理論。斯坦福大學的理姬薇 （ceciliaL.Ridgeway）教授于1997年在解釋兩性職業和報酬不平等的問題時提出這一理論，她認為，人們生活在互動的交往中，在求職、應聘、面試時都會有直接和間接的互動。基于性別的顯著差異，互動過程形成了男性和女性不同的地位信心。在男性優于女性，更勝任工作的觀念影響下，造成具有與男性同等能力的女性對自我的期望不同。同時，男性利用占據權威位置的機會，故意忽視或消除對他們不利的因素以維護他們的利益，使得女性很難改變這種狀況。評價職業報酬時，人們通常較少選擇異性參照群體，更多的采用與同等任職資歷的、同樣性別的人相比較的方法。這種通行參照群體的選擇，導致社會網絡的同性化和職業性別隔離。
4.激進女權主義的自行就業觀點。激進女權主義從強調私生活領域的問題出發，認為女性在社會勞動中處于不平等的地位，主要根源在于她們在性和生育方面受男性控制，不能自主。因此他們提供的戰略便是使女性與男性分離，鼓勵女性去創建自己的產業，如商店、銀行、企業、飯店、醫院、書店等，以做到自行就業，免受社會就業市場的性別歧視。 轉貼于
二、消除職業性別歧視的社會政策建設
1.公共政策的大力支持。一些發達國家為促進女性就業實行積極的勞動力市場政策值得借鑒，包括職業教育和培訓政策、失業保險政策、職業介紹和指導政策、公共就業工程等政策。美國（“一攬子職業中心”）、法國設立專門機構開展針對性的培訓和就業指導。很多發達國家積極介入女性就業，財政撥款補貼公立職業介紹所，為婦女就業和企業用人提供免費服務；大力興辦公共工程，為婦女提供就業崗位；鼓勵女性自主創業，制訂了明確的支持政策，這方面美國和歐盟都走在前列，取得顯著成效。
2.進一步完善社會保障制度。第一，我國社會需要制訂《反就業歧視法》，依靠法律的強制來保證女性獲得與男性平等的就業機會，實現同工同酬；當前，不少中小私營企業違反勞動合同法，不繳納包括生育保險在內的五項保險的行為，嚴重損害女性勞動者，法律要制定細則予以糾正。第二，女性承擔著生育和照顧家庭兩大社會責任，女工生育保險應盡快轉變為社會統籌，實現企業的成本向社會轉移，由社會來承擔婦女生育哺乳費用以及生育保險金。第三，應該健全和完善女性的最低生活保障制度，為長期失業和下崗的女性提供最低生活保障，并且各級社會保障部門應該學習發達國家經驗，積極幫助她們尋找就業機會，開展再就業服務，把保障和服務結合起來。第四，擴大社會保障的覆蓋面，對象應包括各種類型的女性從業人員，使養老保險、失業保險、生育保險和失業保險能夠惠及所有女性，提高三條保障線的救助水平和力度，使失業女性的貧困狀態能夠得到緩解直至消除。
參考文獻
[1]趙耀.中國勞動力市場雇傭歧視研究[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2007：77.
[2]蘇艷明，曾春媛.我國勞動力市場性別歧視現狀及原因分析[J].當代經濟，2006，（3上）.
關鍵詞：利益集團；公共政策；行為模式；房地產
1房地產利益集團政府的雙方關系
在西方,利益集團又稱利益團體、壓力團體、院外活動集團等,關于利益集團的研究滲透于西方政治學、經濟學、社會學等多門學科,是一個綜合性的范疇。在我國，最近幾年對于利益集團的研究發展迅速。戴維•杜魯門在《政府過程》中指出,利益集團是任何建立在享有一個或更多共同看法基礎上,并且向社會其他集團或組織提出某種要求的組織。利益集團是自愿性的組織,由具有共同利益的人，為了尋求某種目標而結合在一起。大多數利益集團只代表一部分人的利益,甚至僅代表一小部分人的利益。
改革開放以來，中國形成了一些強大的既得利益集團，將國家的政策推向更有利于個人，而不是國家利益的方向。利益集團參與政治的結果就有可能導致強勢群體控制公共政策,進而損害公共利益。其中，房地產行業逐漸成為中國最強大的游說團體，影響著公共政策的制定。
目前,我國房地產市場存在著一系列問題:房地產市場總體上處于供給的結構性過剩和高房價收入比以及消費預期導致的居民有效需求不足的狀態;商品房的高空置率和居民住房不足的矛盾;土地資源的低效率使用等等。
隨著房價逐步由一個經濟問題演變成一個政治問題，政府開始了針對房地產市場的強有力的宏觀調控。然而,實際效果卻不如人意,甚至出現“愈調愈高”的現象。其中的原因是多方面的,但房地產宏觀調控政策的針對性和可操作性不強是主要原因。在房地產市場上政府、開發商和消費者三個行為主體中,對房地產價格產生最大影響的兩個主體是政府和房地產開發商,政府和房地產開發商雙方利益集團都會為了自身的利益在政策制定過程中不斷博弈，這也是在我國經濟轉型階段房地產市場的一個重要特點。
2房地產利益集團與政府之間的博弈行為模式
假設待開發的土地是閑置的空地。在博弈的第一個階段,政府判斷是否拍賣土地的開發權,若不拍賣,則其收益為零。影響政府選擇的因素很多,比如土地的面積、地理位置、周圍環境,城區規劃等。如果決定拍賣土地使用權,政府要作前期規劃,設計拍賣規則,并對參加競拍的開發商進行審查,包括公司的財務狀況、資信水平、工程質量等。拍賣過程中,各開發商憑借對該土地帶來的預期經濟收益的判斷和成本的比較,分輪叫出能接受的價格,直至能接受的最高價格,最終由出價最高的開發商得到使用權。
在博弈的第二個階段,房地產開發商在取得規劃行政管理部門核發的《建設用地規劃許可證》以后,向相關行政管理部門辦理商品房屋建設預備項目計劃備案手續。之后,房地產開發商方可向建設行政管理部門辦理施工許可手續。在開發建設中,房地產開發商應當在規劃、土地、建設行政管理部門規定的期限內，辦理房地產開發項目的各項審批手續,并按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限，進行房地產項目開發建設。在這一階段,政府則監督開發商是否有違規違法建設。
博弈的第三個階段,由建設行政主管部門綜合驗收。對綜合驗收合格的項目核發綜合驗收合格證,同意交付使用;綜合驗收不合格的,建設行政主管部門應當提出整改意見。
在這種行為模式中，土地交易可能存在暗箱操作，導致腐敗現象的產生。在標價最高者中標的拍賣方式下,隱含著一些對賣方不利的危險因素,若競標人之間形成某種形式上的串通,會使土地的價格大大降低,從而導致最終國有資產的流失。解決這個問題,可以預先設置一個底價,若最高競價達不到這個價格,則不能成交,同時要求投標人支付一定的投標費用,促使投標人積極爭取中標。當然也不能迷信公開招標或拍賣形式下所形成的土地價格就是市場價格,因為開發商對未來市場的樂觀預測、開發商之間的博弈和非理以及伴隨著開發商的道德風險等,都有可能使其可接受的交易價格偏離市場的軌道。因此，還需要公共政策制定者加強對房地產業的宏觀調控。
3公共政策制定者加強對房地產業宏觀調控的建議
（1）地方政府不斷規范自身行為，加強宏觀調控力度。由于拍賣土地的收入由地方政府支配，導致一些地方政府熱衷于“以地生財”,只想通過地價的開高,從而獲得更多的收入。面對上漲過快的房價,一些地方政府并沒有從國家調控政策中找辦法、想對策,相反卻“空置”政策,大搞招商引資工程、新城市建設工程和拆遷改造工程,繼續通過大拆大建來刺激房地產,增加經營城市的籌碼,調控似乎不在他們考慮之列。因此,要想使調控不放空,地方政府就應該擺正自己的位置。作為人民政府,首先要完成肩負的解決“居者有其屋”的問題、維護市場秩序的基本任務。國家進行房地產市場宏觀調控,除加大監督檢查外,問責措施也要跟上;同時，對宏觀調控取得實際成效的地方，政府要給予通報表揚,納入政績考核。宏觀調控措施能不能從文件變為現實,關鍵就看各級政府落實的決心和力度。
（2）加強政府監督。雖然市場經濟中開發商可以自主定價,但根據有關法律法規規定,企業自主定價需要以成本為基礎,低于成本的低價傾銷和大大高于成本的暴利,都是法律法規不允許的。房地產不同于普通商品，它總價高,意味著開發商能夠輕易獲取巨額利潤。在實際操作中,一些開發商善用“虛擬成本”、“虛假需求”、“預期價值”、“設計概念”等來為其高房價自圓其說,如黃金地段、國外理念、綠色家園、環保裝修、教育地產等等,通過炒作概念不斷放大價格信號,最終的銷售價格大大偏離真實成本,而這正是開發商獲取暴利的玄機。面對這塊虛增的高額利潤,目前缺乏有效的約束與監控,而這恰恰應是下一步房市宏觀調控的著力點之一。
（3）完善公共政策，加大對開發商違背政策的懲罰。在國內的很多城市,開發商未取得預售證而擅自售房、一房多售、不按期開盤等違規操作之所以屢禁不止,一方面是由于規則有待進一步明晰,執法力度有待加強;另一方面則在于規則本身的“疲軟“,如對于開發商的違規行為,有關部門的處理結果僅僅是罰款,但少數的罰款和高額的利潤比起來是那么的微不足道。如果違規者需要付出的成本很低而收益卻很大,則由于存在巨大的潛在利潤而使得規則本身的威嚴無以維系;反之,若違反規則的代價大到足以威懾意圖違規者,則不需過分強調,也可起到規范與震懾作用。
參考文獻
［1］李恩平.超大城市房地產發展的歧路［N］.中國經濟時報,2005-05-16.
［2］張維迎.博弈論與信息經濟學［M］.上海:上海人民出版社,1996.
關鍵詞 聘用護理員 思想 問題 決策
中圖分類號：R179 文獻標識碼：A
隨著中國老齡化進程的不斷加快，選擇入住社會福利院養老的老人日益增多。社會福利院作為服務性事業單位，其編制數有限，為更好的提高養老服務品質，福利院只能通過聘用部分護理員來滿足入住老人的需求。所以福利院聘用護理員隊伍也是職工隊伍中必不可少的一部分，要服務好老人，必須以思想政治工作為先導，思想政治教育的好壞直接影響到福利院老人的切身利益，是福利院工作的重中之重。
一、社會福利院聘用護理員思想政治問題分析
思想政治工作就是以人為對象，解決人的思想、觀點、政治立場問題，提高人們思想覺悟的工作。護理員工作就是對不同護理等級的老年人日常生活進行照料，但目前由于實際工作情況出現以下問題：
從思想政治工作本身存在的問題看：沒有處理好護理工作與思想政治工作的關系，抓護理質量比較積極，抓思想政治工作相對較弱，導致護理工作與基礎工作、護理員素質提升不同步。其原因：思想認識上存在誤區。社會福利院認為思想政治工作是虛的，是軟任務，提高護理質量，提升服務水平是實的，是硬任務，忽視了思想政治教育，對相關思想政治培訓和時政新聞漠不關心或者敷衍了事，這嚴重阻礙了護理員整體思想政治工作的開展。
從護理員思想動態中反映的共性問題分析看：當前影響護理員思想穩定的主要因素：一是收入水平低。近幾年，在福利事業的改革進程中，增加了專業技術崗位的設置，使各類專業技術人員在薪資體系和崗位晉升上得到了保障，而忽視了聘用工作待遇和相關機制的建立，工作積極性不高，工作消極應付，缺乏對社會福利院的歸屬感，影響了護理員思想的穩定。二是工作任務重。隨著養老事業的不斷推進，服務對象的家屬都希望老人在社會福利院里能得到好的照顧和護理，對護理員工作提出更高的要求，護理個案化、服務親情化、操作規范化，加之社會福利院運營成本有限，有的護理員一人兼多崗，部分業務崗位人員除要認真完成本職崗位工作以外，還要兼顧其他工作，從而造成工作忙于應付，質量有所下降，造成這部分護理員的工作壓力和精神壓力較大。三是護理員的心理壓力大，情緒化較嚴重。入住福利院的老人中臥床和老年癡呆老人所占比例較大，護理員要照顧好他們的日常生活，并要求護理員做到打不還手，罵不還口。被認為是“伺候人”的工作，其他行業人員投來異樣的眼光，加之由于癡呆老人的特殊性，有的護理員甚至不公平待遇，對員工造成很大的工作壓力和心理壓力，工作中容易出現情緒波動。這種思想雖不是主流，但具有一定的代表性。
二、聘用護理員思想政治問題的對策
（一）加強聘用護理員學習，提高自身技術水平。
聘用護理員整體年齡層次偏大，加強對理論知識的學習尤為重要，可以通過青年職工帶動護理員學習的形式，采用看報、看新聞、讀書等通熟易懂的方式了解時政，學習黨的思想方針、政策以及黨的十大會議精神，用知識武裝頭腦，與時俱進，才能確保政治上的堅定和思想道德上的純潔性，只有學好科學理論，不斷更新思維方法和工作思路，才能做好老年人的服務工作。其次，加強專業知識學習，鼓勵聘用護理員參加全國養老護理員職業技能考試，既能對護理員職業道德以及相關法律法規有所了解，還能規范實際操作流程，掌握護理技能，讓他們學以致用，更好的為老人服務，提升服務質量，同時提高自身的專業水平。
（二）建立健全機制，穩定聘用護理員隊伍。
1、建立領導機制，結合思想政治工作的新形勢，為使想想政治工作常態化、制度化、規范化，成立專門思想政治工作領導小組，有專門的分管領導負責護理員的思想政治工作，做到抓思想政治工作的力量不消弱，抓思想政治工作的勁頭不放松，抓思想政治工作的領導不空缺，把思想政治工作與業務工作放在同等的位置，齊抓齊管。
2、健全考評考核等相關機制，將護理員工作根據福利院相關規章制度，對護理員崗位工作進行量化、細化，對于日常護理工作勤抓勤考核，并可以建立一些激勵機制，例如，工齡增長機制，在護理員工資中增加工齡補貼，即對于工作時間超過1年的人員每年遞增工齡補貼；多帶多拿機制，即在保證護理質量的同時，鼓勵護理員服務于更多的老人，給予額外的工作補貼；專業技術崗位設置機制，即對于取得不同級別的護理員給予不同的崗位工資等等多方面鼓勵護理員，促使他們主觀上去改變自己不足的地方，充實自己，以此來穩定護理員隊伍。
（三）豐富護理員生活，做好正確引導。
1、成立心理咨詢室，注重心理健康教育。聘用護理員長期在福利院面對老弱病殘的人員，有的老人甚至是老年癡呆，除了會遇到不順心的事情外，有的護理員可能會被老年癡呆老人無故打傷，他們會感到壓抑，受到情緒困擾，成立心理咨詢室，請專業人員幫助他們理順情緒，疏導他們的情緒，積極引導他們向積極的方面去看問題，不僅能增進護理員的心理健康水平，而且還能提高護理員的心理素質。
2、開展娛樂活動，豐富護理員的文化生活。比如護理員聯歡會、運動會等，讓他們再活動中放松自己，同時也在活動中充分表現他們的聰明才智，形成一批活動的積極分子，也是幫助他們解壓的一種方式。
3、定期開展評優評先活動，為客觀、公正、合理的評價護理員人員的德、才表現和工作實績，用制度來激勵，督促護理員認真履行自身的工作職責，定期表彰一批愛崗敬業、開拓進取的先進典型，建設一支高素質的護理人員隊伍，進一步提高社會福利院的精神文明和職業道德建設水平。
(一) 政策網絡治理的興起
上世紀七十年代以來, 歐美各國面臨的治理困境日漸加重, 層出不窮的經濟問題和社會問題讓政府的治理出現了失靈的現象, 政府開始意識到單純依賴官僚制無法解決這些牽扯方面眾多的復雜社會問題。西方國家開始漸漸嘗試, 試圖讓社會分擔政府的治理工作, 體現在國家層面的決策不再是政府一言堂, 即出現了分權化的趨勢, 社會去中心化開始初現端倪。政策網絡治理也是從那時開始萌生的。
(二) 政策網絡治理的基本概念
政策網絡的起源于鐵三角模型。所謂鐵三角是行政機關、立法機關和有關利益方三者組成一個執政聯盟, 負責指定各種公共政策。但是社會在不斷發展, 社會情況變得日益復雜, 任何一個社會問題都牽扯眾多的利益相關方, 這就給公共政策的制定帶來了諸多困難, 此外, 民眾意識的覺醒也給官僚機制的運行提出了很大輿論壓力, 政府越來越難以單獨完成一個公共政策的整個制定過程, 政府必須與利益相關者合作來整合社會資源才能推動政策發展。鐵三角模型在日益復雜的社會顯示面前作用有限, 后來在此基礎上誕生了政策網絡。
現代公共政策牽扯眾多的利益相關方, 制定過程也離不開各方的參與, 否則即便政策推出也難以執行, 政策制定的各方參與者共同構成了一個網絡。政策網絡還代表著一種利益關系, 網絡中的各參與者都代表著各自的利益, 在網絡中的目的就是維護自己的利益。政策網絡治理模式不是立體式的頂層到底層的治理模式, 也不是完全的扁平化治理模式, 而是以政府為居中協調模式下的各方共同協商推動問題治理的模式。
(三) 政策網絡治理的要素
1. 治理主體
傳統的社會治理主體是政府, 其他社會組織、私營機構、廣大公民都是政府占絕對支配地位之下的合作資源。但是在政策網絡治理理論中, 治理主體并不只有政府, 其他社會組織、私營機構等也屬于主體的一部分, 政策制定要由這些主體共同參與。但是, 不同于多中心治理理論, 政策網絡理論中政府的地位依然占核心地位, 政策的推動離不開政府的主導, 其核心在于政府能否與其他主體通力合作。
2. 治理結構
政策網絡中, 各個治理主體圍繞某個議題, 通過對話協商等方式共同推動問題的治理, 出臺相應的公共政策來解決問題。在這個治理過程中, 各個主體之間形成一個橫縱交織的組織網絡, 網絡的節點就是各個主體。主體之間對資源的占有不是各自獨占, 而是共存共享, 彼此之間互相通力合作共同形成一個組織結構。
3. 治理機制
政策網絡的治理機制是一個群策群力的集體行為, 這其中有一套治理的機制, 分別是政治互信、協商探討以及學習機制。政治互信是政策網絡能發揮作用的前提條件, 眾多治理主體必須要具有高度的政治互信才能夠一同協作。政策網絡是由多元化的主體共同構成的, 因此一個公共政策的誕生到執行都必須有一個有效的協商探討機制才能完成。各主體在公共政策制定執行過程中要處于動態的學習過程, 不斷通過學習來加強自身的業務能力, 有助于政策水平的不斷提升。
二、從科層治理模式到政策網絡治理模式
原有的官僚制政府整理體系在復雜社會問題治理方面力不從心, 從而出現了政策網絡治理。隨著社會經濟的發展, 多元化趨勢越發明顯, 出現了大量的社會組織、企業組織, 同時公民意識不斷覺醒, 政府不再是單一的決策中心, 逐漸開始與社會協作。如今的政府的行政已經與社會形成了垂直、扁平相互交織的治理網絡, 政府與社會已經從開始廣泛合作, 新的公私協同的治理模式開始替代原有的官僚制治理。
原有的官僚制組織模式面對當前復雜多變的社會治理形勢, 出現平行分離以及權力分化的趨勢, 政府與社會組織之間的統治關系變成了一種介于正式與非正式之間的互動關系網絡, 與之而來的是政府的行政職責從單方面的統治變成了在網絡中與多方的互動。這種組織關系是政策網絡治理的基本出發點, 也就是多方共同形成網絡共同治理。
三、政策網絡治理的優勢和不足
(一) 政策網絡治理的優點
政策網絡治理為當前日益復雜的社會問題提供了一種新的解決思路, 代表著新的治理理論。眾多治理主體形成一個穩定的關系網絡, 政府與社會機構、公民個人在這個框架內廣泛合作, 推動政策的落地以及問題的解決。這種治理模式可以彌補傳統治理模式所面臨的失效問題。
在政策網絡中, 政府居中協調各方凝聚共識, 推動問題的解決。政策形成到落地的過程不是一蹴而就, 而是需要政府進行宏觀控制, 這個責任也只有政府能夠承擔得起。政府協調、激勵多方參與者一同推動問題的解決, 既能有助于社會治理, 也有助于讓人民群眾更加滿意。
(二) 政策網絡治理存在的問題
首先, 政策網絡是一種治理模式, 不同治理主體之間必須要有共識才有政策推動的可能。各治理主體代表著不同的利益群體, 要想通過正式的行政程序規劃出臺一個公共政策談何容易, 這背后可見的與無形的阻礙太大, 雖然政府在其中占主要地位, 但是政策網絡牽扯的相關方太多, 并不是說政策網絡就一定能解決政府的治理痛處。
其次, 由于政策網絡是眾多治理主體組成的一個非正式非官方的組織, 缺少必要的權威監督, 極有可能出現權力濫用以及爭權或者互相推諉的情況。政策網絡公共治理的前提條件是各治理主體之間共享社會資源、共享權力、各自承擔責任, 但是具體執行起來可能出現政府機關與社會組織之間權責交織難以分清的情況, 就會給政府執政合法性帶來沖擊。
最后, 由于各個治理主體之間要共享權力, 卻不可避免的會造成權力分化, 但是又會導致國家空洞化, 這是不可調和的矛盾[8]。政策網絡治理會一定程度上削弱政府權力, 也會降低政府承擔的責任, 如何在權責之間做好平衡是一個棘手的問題。
四、提高政策網絡治理水平的主要策略
政策網絡中的各個治理主體在政策制定過程中互相協商, 各主體之間沒有明確的上下級關系, 缺少一個占支配地位的領導主體對其他主體進行規范, 那么解決社會問題時可能會效率低下, 甚至可能出現治理失靈。為了最大程度的發揮政策網絡的優勢, 促進有關各方的合作、消弭各方間隙, 下面將給出幾點意見:
(一) 加強治理參與的廣泛度
政策網絡要政府與社會組織共同參與, 要想治理日益復雜的社會情況, 就必須要讓更多的主體參與到治理過程中來, 讓各方帶著各自的智慧與專業技術為問題解決提供建議。政府的角色也極為關鍵, 在制定政策應該廣泛采納更多主體的意見, 促進主體在網絡中的參與。
(二) 促進深入交流
各治理主體在政策制定過程中要保持深入的交流, 通過交流來減少分歧、強化共識, 公共政策的制定需要各個主體之間互相交流提供更多可供抉擇的信息。交流是政策網絡運行過程中非常關鍵的, 交流的方式可以會議的形式, 多方聯席會議是交流的絕佳途徑。除此之外, 在需要時也要利用各種通信技術保持主體之間信息的暢通。
(三) 強化政治互信
各治理主體之間能夠互相協作的前提是政治互信, 在信任的基礎上才能開展交流協作。政策的出臺、后續的執行, 都需要各主體的互相信任, 如果沒有信任將使得政策網絡的運行舉步維艱。各主體之間需要了解信任, 相互合作起來才更有效率。
(四) 消弭間隙加強共識
各治理主體代表著不同的利益群體, 在公共政策的過程中容易發生利益沖突, 因此為了避免因利益沖突而導致網絡失效, 政府作為政策網絡的主要主體, 要根據具體情況盡可能的消弭沖突, 尋找各主體之間的利益共同點, 促進有關各方以協商對話解決問題。
(五) 優化組織架構
政策網絡中各主體都會對政策產生影響, 如何組織這些主體不僅事關政策的制定, 也決定了政策網絡的社會治理效果。在這方面, 政府要承擔起主要責任, 優化網絡的組織架構, 建立一個以效率為導向的網狀網絡, 力求構建一個最優的網絡, 在制定政策時既準確又及時地解決問題, 提升人民群眾的滿意度。
(六) 建立恰當的激勵機制
政策網絡并不是一個官方的正式組織, 對各個主體不具備法律規定的強制約束力, 因此為了調動各個主體的積極性, 保持網絡穩定性, 就必須要建立一個合適的激勵機制。激勵的方式有多種, 可以對廣大公民進行宣傳教育、對主體進行一些獎懲機制等。通過激勵來最大程度的發揮政策網絡的執行效率。
五、總結
政策網絡理論為后現代的社會問題治理提供了一個全新的思路, 在社會問題越來越復雜的今天, 愈發能體現其優勢。這雖然是一種新的治理模式, 在具體社會實踐上還不足夠成熟, 但是在當前傳統官僚制治理難以應對社會問題的情況下, 政策網絡治理依然具有很強的現實意義。作為一種應對政府失效問題的治理方案, 政策網絡治理理論對我國政府體制機制改革具有一定的參考意義, 因此, 為了推動公共治理水平的進步, 應該進一步研究政策網絡的理論和實踐問題。
參考文獻
[1]R A W Rhodes.Beyond Westminster and white hall:The Sub Central Governments of Britain[M].London:Unwin Hyman, 1998.57.
[2]胡偉, 石凱.理解公共政策:政策網絡的途徑[J].上海交通大學學報 (哲學社會科學版) , 2006, 14 (4) :17-24.
[3]張康之.公共行政的行動主義[M].江蘇:江蘇人民出版社, 2014.
[4]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社, 2000.6.
[5]孫柏瑛, 李卓青.政策網絡治理:公共治理的新途徑[J].2008.
[6]Kooiman Jan.Modern Governance:New Government-Society Interactions.London:Sage, 1993:1-2.
[7]王貽志, 莫建備.國外社會科學前沿2005 (第9輯) [M].上海:上海社會科學院出版社, 2006:182-183.
[8]史美強, 廖興中.知識經濟、網絡社會與新治理模式之探討[R].知識經濟與政府施政學術研討會, 2001.
【關鍵詞】高等教育;治理體系;現代化建設;改革思路;策略探討
在未來很長一段時間內，現代化都將是我國高等教育事業改革與發展的主要方向之一。高等教育現代化建設是一項復雜的系統化工程，除了涉及到教育理念、人才培養目標、教學管理過程等方面的現代化，還包括體制改革、辦學能力的現代化，而教育治理體系的建設則對高等教育的現代化發展起到關鍵性的支持和引導作用。因此，高校領導層應高度重視教育治理現代化體系的建設工作，確定明確的改革思路并積極采取相應的措施，全面促進我國高等教育事業朝著現代化的發展方向蓬勃發展。
一、高等教育治理體系的基本概念和要求
所謂的教育治理體系是指由國家教育部門制定并大力推行的一種教育制度，在高等教育現代化發展進程不斷加快的今天，唯有不斷完善當前的政策制度和教育治理體系，才能充分保障高等教育事業健康可持續的發展。總的來說，高等教育現代化發展對教育治理體系建設提出的要求主要如下:第一，全面完整性。高等教育事業并非孤立發展的，而是一項復雜的系統化工程。因此，要想促進高等教育改革的穩定發展，僅僅靠制定一些政策制度是遠遠不夠的，還應對整個治理體系和制度系統進行全面完整的規劃，既要有總管全面的長期文件，也要有針對教育事業具體發展方向的專門文件。第二，重點突出性。高等教育管理內容繁雜，涉及面極廣，因此，國家有關部門應以突出重難點為基本邏輯來開展教育治理現代化體系的建設工作。就目前而言，高等教育現代化發展中亟需解決的重點問題主要包括政策文件的規格、效力以及傳承三個方面，在合理范圍內，有關部門應力求制定并更高規格的政策文件以引起社會各界的高度重視，促進相關資源的優化整合工作。第三，具有鮮明的方向和特色。我國高等教育治理現代化體系的建設工作一定程度上借鑒了國外先進的發展經驗，同時也應具有本國特色，能夠反映出我國高等教育的基本實情。高校應以社會主義為最終方向辦學，培養出符合社會經濟發展實際需求的高素質人才。第四，開放創新性。要想促進高等教育的深化改革，不斷優化當前的教育制度是必然。隨著時間的發展，任何一項政策決定都會失去其原有的效應，因此，有關部門應以開放性的思想對這些政策文件進行及時的修改與創新，確保高等教育現代化建設的總目標得以順利實現。
二、高等教育治理現代化體系建設的基本思路
現階段，從宏觀角度來看，高等教育治理現代化體系的建設工作可以從以下幾點出發來確定基本的工作思路:第一，從法律層面賦予高校一定的自，詳細列入具體的權利清單，同時還要明確界定政府等相關職能部門的權限;第二，加強有關資源分配的立法與監督管理，將高校各個職能部門進行有效歸攏，改善因不同部門資源配置方式不同、手段隨意等引發的混亂現象;第三，將法律法規中已明確規定的自深入貫徹落實到各項教學管理工作當中，使其充分發揮應有的法律效應，而不僅僅是一種象征性的政策文件;第四，促進政府角色的轉變，使其由管制型逐漸向服務型過渡，建立并健全信息公開系統，為高校教育現代化發展提供更為便捷的服務。需要注意的是，實行權利下放的最終目的并不代表讓高校擁有絕對的自，而是為了充分激發其面向市場和面向社會的辦學活力，同時使其更加明白自身的職責所在。此外，要想實現高等教育治理現代化體系的建設，僅僅依靠宏觀的制度安排或政府部門是遠遠不夠的，高校自身還應從自身出發，結合教學管理的實際情況和人才培養目標，制訂一系列更為成熟的內部教育治理體系以確保高等教育現代化的科學全面發展。
三、加強高等教育治理現代化體系建設的具體策略
教育治理現代化體系的建設主要集中體現在政策制度的建設方面，要想切實推進我國教育治理體系現代化進程的發展，有必要根據我國高等教育發展特點設立與之相適應的政策制度，建立具有中國特色的教育治理現代化體系，具體可以采取以下幾點策略:
(一)將教育政策轉化為實際行動力
教育部門在設計好教育政策制度后，關鍵步驟在于將其落實到教育管理的實際工作當中，使其徹底轉化為執行力。高校可以適當地開展宣傳學習活動，幫助廣大師生更好地理解政策文件精神，夯實教育思想基礎，進而確保教育政策制度的全面落實。要想加強高等教育治理現代化體系的建設，一方面要加強下級執行機構對教育政策文件的宣講能力，認真學習的講話精神，理清各級各層面的政策安排與整體教育政策制度之間的關系，避免出現斷章取義、一知半解、生搬硬套的現象，充分考慮每一項政策環節之間的內在聯系，做好銜接工作，在立足于長期政策的基礎上落實每一項階段性政策。需要注意的是，在執行過程中既不能以偏概全，也不能以整體發展取代局部發展，既不能因為過于靈活而破壞教育政策制度的原則性，也不能用原則去束縛實際執行方案。另一方面，政府部門應采取積極措施支持和引導教育政策文件的貫徹落實，防止基層機構只是簡單地傳達文件通過，以會議的方式來執行相關要求。對于部分基層單位急功近利、持消極觀望態度的現象，有關部門應及時予以相應的督促和指導，不斷強化他們的責任意識，使其全身心地投入到高等教育治理現代化體系的建設工作當中，狠抓落實政策文件要求。
(二)將社會資源轉化為教育治理現代化的正能量
要想推動中國高等教育治理體系現代化進程的發展，必須擁有足夠寬闊的視野和靈活的工作思路。前面也曾提過，教育并非是一項獨立發展的事業，它涉及到全社會人民的利益，因此，教育治理現代化體系的建設工作需要社會外界的共同參與。推進教育治理體系的現代化實際上就是要與國家治理體系的建設工作相適應，教育部門應根據高等教育自身發展的客觀規律和社會經濟發展對教育現代化提出的實際需求，以構建學校、政府、社會之間的新型關系為核心任務，以政府角色和職能轉變為重要突破口，逐步建立起一個系統化的，能夠科學規范運行的教育治理體系，最終形成政府宏觀監控，學校享有一定的自主辦學權利，社會各界廣泛參與并支持的教育治理新格局，充分調動中央和地方政府的積極性，最大程度地將社會資源轉化為教育治理現代化體系建設的正能量，進而有效激發各個高校的辦學活力，使其能夠更好地履行培養高素質人才的社會職責。對于地方政府而言，當務之急是加快自身角色和職能的轉變，由以往的管理型政府向服務型政府過渡轉變，適當下放權力，不斷創新自身的工作方式，積極引導并全力支持高等教育治理體系的現代化建設工作。
(三)構建高水平的良性互動政策環境
高等教育事業的現代化發展離不開教育治理體系的現代化，而高等教育治理現代化體系的建設則與良好的政策環境密切相關，只有提升了外界教育政策的環境水平，教育治理體系才會充分發揮出應用的作用，彰顯教育政策的價值。加強教育治理體系建設的過程實際上也是對其可行性進行實踐檢驗。教育治理現代化體系中對于高等教育現代化發展有利的一些政策因素將會在新一輪建設工作中再次得到強化，而正向作用不明顯的因素則會被弱化甚至消除，通過這種方式不斷加強教育治理現代化體系建設，最大程度地促進高等教育的現代化發展。構建高水平的政策環境，一方面需要各級政府簡政放權，履行自身權力掌控范圍的職責，對于高等教育治理體系的建設工作實施宏觀管理，做到不越位、不缺位;另一方面，學校也應以辦學主體為基本出發點，明確各職能部門間的權利責任，不斷加強自身的教學管理工作，充分行使自主辦學的權利，努力提高學校的辦學水平。除此之外，社會外界也應積極參與到教育治理現代化體系的建設工作當中，例如評價學校的教學質量、監督政府教育決策、檢驗教學成果等等，實現管、辦、評教育權責的落實到位，最終構建起一個高水平的良性互動政策環境，共同推動高等教育治理體系的現代化建設。
【參考文獻】
［1］別敦榮．治理體系和治理能力現代化與高等教育現代化的關系［J］．中國高教研究，2015(1)
［2］別敦榮，韋莉娜，唐漢琦．高等教育治理體系和治理能力現代化的基本原則［J］．復旦教育論壇，2015(3)
2017年7月，國務院印發《新一代人工智能發展規劃》，不僅對人工智能的發展做出了戰略性部署，還確立了“三步走”的政策目標，力爭到2030年將我國建設成為世界主要的人工智能創新中心。[1]值得注意的是，此次規劃不僅僅只是技術或產業發展規劃，還同時包括了社會建設、制度重構、全球治理等方方面面的內容。之所以如此，是由于人工智能技術本身具有通用性和基礎性。換句話說，為助推人工智能時代的崛起，我們面對的任務不是實現某一個專業領域或產業領域內的顛覆性技術突破，而是大力推動源于技術發展而引發的綜合性變革。
也正因為如此，人工智能發展進程中所面臨的挑戰才不僅僅局限于技術或產業領域，而更多體現在經濟、社會、政治領域的公共政策選擇上。首先，普遍建立在科層制基礎上的公共事務治理結構，是否能夠適應技術發展和應用過程中所大規模激發的不確定性和不可預知性?再者，長久以來圍繞人類行為的規制制度，是否同樣能夠適應以數據、算法為主體的應用環境?最后，如何構建新的治理體系和治理工具來應對伴隨人工智能發展而興起的新的經濟、社會、政治問題?
應對上述挑戰并不完全取決于技術發展或商業創新本身，而更多依賴于我們的公共政策選擇。本文試圖在分析人工智能發展邏輯及其所引發的風險挑戰的基礎上，對人工智能時代的公共政策選擇做出分析，并討論未來改革的可能路徑，這也就構成了人工智能治理的三個基本問題。具體而言，人工智能本身成為治理對象，其發展與應用構成了治理挑戰，而在此基礎上如何做出公共政策選擇便是未來治理變革的方向。
全文共分為四個部分：第一部分將探討人工智能的概念及特征，并進而對其發展邏輯進行闡述。作為一項顛覆性技術創新，其本身的技術門檻對決策者而言構成了挑戰，梳理并捋清人工智能的本質內涵因而成為制定相關公共政策的前提;第二部分將著重分析人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰，主要包括三個方面，即傳統科層治理結構應對人工智能新的生產模式的滯后性、建基于行為因果關系之上的傳統治理邏輯應對人工智能新主體的不適用性，以及人工智能發展所引發的新議題的治理空白;面對上述挑戰，各國都出臺了相關政策，本文第三部分對此進行了綜述性對比分析，并指出了其進步意義所在。需要指出的是，盡管各國的政策目標都試圖追求人工智能發展與監管的二維平衡，但由于缺乏對人工智能內涵及其發展邏輯的完整認識，當前的公共政策選擇有失綜合性;本文第四部分將提出新的治理思路以及公共政策選擇的其他可能路徑，以推動圍繞人工智能治理的相關公共政策議題的深入討論。
一、人工智能的概念及技術發展邏輯：算法與數據
伴隨著人工智能技術的快速發展，尤其是其近年來在棋類對弈、自動駕駛、人臉識別等領域的廣泛應用，圍繞人工智能所可能引發的社會變革產生了激烈爭論。在一方面，以霍金[2]、馬斯克[3]、比爾-蓋茨[4]、赫拉利[5]為代表的諸多人士呼吁加強監管，警惕“人工智能成為人類文明史的終結”;在另一方面，包括奧巴馬[6]在內的政治家、學者又認為應該放松監管，充分釋放人工智能的技術潛力以造福社會。未來發展的不確定性固然是引發當前爭論的重要原因之一，但圍繞“人工智能”概念內涵理解的不同，以及對其發展邏輯認識的不清晰，可能也同樣嚴重地加劇了人們的分歧。正因為此，廓清人工智能的概念內涵和發展邏輯不僅是回應爭論的需要，也是進一步提出公共政策建議的前提。
就相關研究領域而言，人們對于“人工智能”這一概念的定義并未形成普遍共識。計算機領域的先驅阿蘭-圖靈曾在《計算機器與智能》一文中提出，重要的不是機器模仿人類思維過程的能力，而是機器重復人類思維外在表現行為的能力。[7]正是由此理解出發，著名的“圖靈測試”方案被提出。但如同斯坦福大學計算機系教授約翰·麥卡錫所指出的，“圖靈測試”僅僅只是“人工智能”概念的一部分，不模仿人類但同時也能完成相關行為的機器同樣應被視為“智能”的。[8]事實上，約翰·麥卡錫正是現代人工智能概念的提出者。在他看來，“智能”關乎完成某種目標的行為“機制”，而機器既可以通過模仿人來實現行為機制，也可以自由地使用任何辦法來創造行為機制。[9]由此，我們便得到了人工智能領域另一個非常重要的概念——“機器學習”。
人工智能研究的目標是使機器達到人類級別的智能能力，而其中最重要的便是學習能力。[10]因此，盡管“機器學習”是“人工智能”的子域，但很多時候我們都將這兩個概念等同起來。[11]就實現過程而言，機器學習是指利用某些算法指導計算機利用已知數據得出適當模型，并利用此模型對新的情境給出判斷，從而完成行為機制的過程。此處需要強調一下機器學習算法與傳統算法的差異。算法本質上就是一系列指令，告訴計算機該做什么。對于傳統算法而言，其往往事無巨細地規定好了機器在既定條件下的既定動作;機器學習算法卻是通過對已有數據的“學習”，使機器能夠在與歷史數據不同的新情境下做出判斷。以機器人行走的實現為例，傳統算法下，程序員要仔細規定好機器人在既定環境下每一個動作的實現流程;而機器學習算法下，程序員要做的則是使計算機分析并模擬人類的行走動作，以使其即使在完全陌生的環境中也能實現行走。
由此，我們可以對“人工智能”設定一個“工作定義”以方便進一步的討論：人工智能是建立在現代算法基礎上，以歷史數據為支撐，而形成的具有感知、推理、學習、決策等思維活動并能夠按照一定目標完成相應行為的計算系統。這一概念盡管可能仍不完善，但它突出了人工智能技術發展和應用的兩大基石——算法與數據，有助于討論人工智能的治理問題。
首先，算法即是規則，它不僅確立了機器所試圖實現的目標，同時也指出了實現目標的路徑與方法。就人工智能當前的技術發展史而言，算法主要可被劃分為五個類別：符號學派、聯接學派、進化學派、類推學派和貝葉斯學派。[12]每個學派都遵循不同的邏輯、以不同的理念實現了人工智能(也即“機器學習”)的過程。舉例而言，“符號學派”將所有的信息處理簡化為對符號的操縱，由此學習過程被簡化(抽象)為基于數據和假設的規則歸納過程。在數據(即歷史事實)和已有知識(即預先設定的條件)的基礎上，符號學派通過“提出假設-數據驗證-進一步提出新假設-歸納新規則”的過程來訓練機器的學習能力，并由此實現在新環境下的決策判斷。
從對“符號學派”的描述中可以發現，機器學習模型成功的關鍵不僅是算法，還有數據。數據的缺失和預設條件的不合理將直接影響機器學習的輸出(就符號學派而言，即決策規則的歸納)。最明顯體現這一問題的例子便是羅素的“歸納主義者火雞”問題：火雞在觀察10天(數據集不完整)之后得出結論(代表預設條件不合理，超過10個確認數據即接受規則)，主人會在每天早上9點給它喂食;但接下來是平安夜的早餐，主人沒有喂它而是宰了它。
所有算法類型盡管理念不同，但模型成功的關鍵都聚焦于“算法”和“數據”。事實上，如果跳出具體學派的思維束縛，每種機器學習算法都可被概括為“表示方法、評估、優化”這三個部分。[13]盡管機器可以不斷的自我優化以提升學習能力，且原則上可以學習任何東西，但評估的方法和原則(算法)以及用以評估的數據(數據)都是人為決定的——而這也正是人工智能治理的關鍵所在。算法與數據不僅是人工智能發展邏輯的基石，其同樣是治理的對象和關鍵。
總而言之，圍繞“人工智能是否會取代人類”的爭論事實上并無太大意義，更重要的反而是在廓清人工智能的內涵并理解其發展邏輯之后，回答“治理什么”和“如何治理”的問題。就此而言，明確治理對象為算法和數據無疑是重要的一步。但接下來的重要問題仍然在于，人工智能時代的崛起所帶來的治理挑戰究竟是什么?當前的制度設計是否能夠對其做出有效應對?如果答案是否定的，我們又該如何重構治理體系以迎接人工智能時代的崛起?本文余下部分將對此做進一步的闡述。
二、人工智能時代崛起的治理挑戰
不同于其他顛覆性技術，人工智能的發展并不局限于某一特定產業，而是能夠支撐所有產業變革的通用型技術。也正因為此，其具有廣泛的社會溢出效應，在政治、經濟、社會等各個領域都會帶來深刻變革，并將同時引發治理方面的挑戰。具體而言，挑戰主要體現在以下三個方面。
首先，治理結構的僵化性，即傳統的科層制治理結構可能難以應對人工智能快速發展而形成的開放性和不確定性。之所以需要對人工智能加以監管，原因在于其可能成為公共危險的源頭，例如當自動駕駛技術普及之后，一旦出現問題，便可能導致大規模的連續性傷害。但不同機、大型水壩、原子核科技等二十世紀的公共危險源，人工智能的發展具有極強的開放性，任何一個程序員或公司都可以毫無門檻的進行人工智能程序的開發與應用。這一方面是由于互聯網時代的到來，使得基于代碼的生產門檻被大大降低[14];另一方面，這也是人工智能本身發展規律的需要。正如前文所提到，唯有大規模的數據輸入才可能得到較好的機器學習結果，因此將人工智能的平臺(也即算法)以開源形式公開出來，以使更多的人在不同場景之下加以利用并由此吸收更多、更完備的數據以完善算法本身，就成為了大多數人工智能公司的必然選擇。與此同時，人工智能生產模式的開放性也必然帶來發展的不確定性，在缺乏有效約束或引導的情況下，人工智能的發展很可能走向歧途。面對這一新形勢，傳統的、基于科層制的治理結構顯然難以做出有效應對。一方面，政府試圖全范圍覆蓋的事前監管已經成為不可能，開放的人工智能生產網絡使得監管機構幾乎找不到監管對象;另一方面，由上至下的權威結構既不能傳遞給生產者，信息不對稱問題的加劇還可能導致監管行為走向反面。調整治理結構與治理邏輯，并形成適應具有開放性、不確定性特征的人工智能生產模式，是當前面臨的治理挑戰之一。
再者，治理方法的滯后性，即長久以來建立在人類行為因果關系基礎上的法律規制體系，可能難以適用于以算法、數據為主體的應用環境。人工智能的價值并不在于模仿人類行為，而是其具備自主的學習和決策能力;正因為如此，人工智能技術才不能簡單地理解為其創造者(即人)意志的表達。程序員給出的只是學習規則，但真正做出決策的是基于大規模數據訓練后的算法本身，而這一結果與程序員的意志并無直接因果關聯。事實上也正由于這個特點，AlphaGo才可能連續擊敗圍棋冠軍，而其設計者卻并非圍棋頂尖大師。也正是在這個意義上，我們才回到了福柯所言的“技術的主體性”概念。在他看來，“技術并不僅僅是工具，或者不僅僅是達到目的的手段;相反，其是政治行動者，手段與目的密不可分”。[15]就此而言，長久以來通過探究行為與后果之因果關系來規范人的行為的法律規制體系，便可能遭遇窘境：如果將人工智能所造成的侵權行為歸咎于其設計者，無疑不具有說服力;但如果要歸咎于人工智能本身，我們又該如何問責一個機器呢?由此，如何應對以算法、數據為核心的技術主體所帶來的公共責任分配問題，是當前面臨的第二個治理挑戰。
最后，治理范圍的狹隘性，即對于受人工智能發展沖擊而引發的新的社會議題，需要構建新的治理體系和發展新的治理工具。人工智能發展所引發的治理挑戰不僅僅體現在現有體系的不適應上，同時還有新議題所面臨的治理空白問題。具體而言，這又主要包括以下議題：算法是否能夠享有言論自由的憲法保護，數據的權屬關系究竟如何界定，如何緩解人工智能所可能加劇的不平等現象，以及如何平衡人工智能的發展與失業問題。在人工智能時代之前，上述問題并不存在，或者說并不突出;但伴隨著人工智能的快速發展和應用普及，它們的重要性便日漸顯著。以最為人所關注的失業問題為例，就技術可能性來說，人工智能和機器人的廣泛應用代替人工勞動，已是一個不可否定的事實了。無論是新聞記者，還是股市分析員，甚至是法律工作者，其都有可能為機器所取代。在一個“充分自動化(Full Automation)”的世界中，如何重新認識勞動與福利保障的關系、重構勞動和福利保障制度，便成為最迫切需要解決的治理挑戰之一。[16]
上述三方面共同構成了人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰。面對這些挑戰，各國也做出了相應的公共政策選擇。本文第三部分將對各國人工智能的治理政策進行對比性分析。在此基礎上，第四部分將提出本文的政策建議。
三、各國人工智能治理政策及監管路徑綜述
人工智能時代的崛起作為一種普遍現象，其所引發的治理挑戰是各國面臨的共同問題，各國也陸續出臺了相關公共政策以試圖推動并規范人工智能的快速發展。
美國于2016年同時頒布了《國家人工智能研究與發展戰略規劃》和《為人工智能的未來做好準備》兩個國家級政策框架，前者側重從技術角度指出美國人工智能戰略的目的、愿景和重點方向，而后者則更多從治理角度探討政府在促進創新、保障公共安全方面所應扮演的角色和作用。就具體的監管政策而言，《為人工智能的未來做好準備》提出了一般性的應對方法，強調基于風險評估和成本-收益考量的原則以決定是否對人工智能技術的研發與應用施以監管負擔。[17]日本同樣于2016年出臺了《第五期(2016～2020年度)科學技術基本計劃》，提出了“超智能社會5.0”的概念，強調通過推動數據標準化、建設社會服務平臺、協調發展多領域智能系統等各方面工作促進人工智能的發展和應用。[18]
盡管美國和日本的政策著力點不同，但其共有的特點是對人工智能的發展及其所引發的挑戰持普遍的包容與開放態度。就當前的政策框架而言，美日兩國的政策目標更傾斜于推動技術創新、保持其國家競爭力的優勢地位;當涉及對人工智能所可能引發的公共問題施以監管時，其政策選擇也更傾向于遵循“無需批準式(permissionless)”的監管邏輯，即強調除非有充分案例證明其危害性，新技術和新商業模式默認為都是被允許的。[19]至于人工智能的發展對個人數據隱私、社會公共安全的潛在威脅，盡管兩國的政策框架都有所涉及，卻并非其政策重心——相比之下，英國、法國則采取了不同的政策路徑。
英國政府2016年了《人工智能：未來決策制定的機遇與影響》，對人工智能的變革性影響以及如何利用人工智能做出了闡述與規劃，尤其關注到了人工智能發展所帶來的法律和倫理風險。在該報告中，英國政府強調了機器學習與個人數據相結合而對個人自由及隱私等基本權利所帶來的影響，明確了對使用人工智能所制定出的決策采用問責的概念和機制，并同時在算法透明度、算法一致性、風險分配等具體政策方面做出了規定。[20]與英國類似，法國在2017年的《人工智能戰略》中延續了其在2006年通過的《信息社會法案》的立法精神，同樣強調加強對新技術的“共同調控”，以在享有技術發展所帶來的福利改進的同時，充分保護個人權利和公共利益。[21]與美日相比，英法的公共政策更偏向于“審慎監管(precautionary)”的政策邏輯，即強調新技術或新的商業模式只有在開發者證明其無害的前提下才被允許使用。[22]
在本文看來，無論是“無需批準式監管”還是“審慎監管”，在應對人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰方面都有其可取之處：前者側重于推動創新，而后者則因重視安全而更顯穩健。但需要指出的是，這兩種監管路徑的不足卻也十分明顯。正如前文第二部分所指出，一方面，快速迭代的技術發展與商業模式創新必將引發新的社會議題，無論是算法是否受到言論自由的權利保護還是普遍失業對社會形成的挑戰，它們都在客觀上要求公共政策做出應對，而非片面的“無需批準式監管”能夠處理。更重要的是，“無需批準式監管”的潛在假設是事后監管的有效性;然而，在事實上，正如2010年5月6日美國道瓊斯工業指數“瞬間崩盤”事件所揭示的，即使單個電子交易程序合規運行，當各個系統行為聚合在一起時反而卻造成了更大的危機。[23]在此種情形下，依賴于合規性判斷的“事后監管”基本上難以有效實施。另一方面，人工智能本身的自主性和主體性使得建立在人類行為因果關系基礎上的“審慎監管”邏輯存在天然缺陷：既然人類無法預知人工智能系統可能的行為或決策，開發者又如何證明人工智能系統的無害性?
正如本文所反復強調的，人工智能與其他革命性技術的不同之處，正是在于其所帶來的社會沖擊的綜合性和基礎性。人工智能并非單個領域、單個產業的技術突破，而是對于社會運行狀態的根本性變革;人工智能時代的崛起也并非一夜之功，而是建立在計算機革命、互聯網革命直至數字革命基礎上的“奇點”變革。因此，面對人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰，我們同樣應該制定綜合性的公共政策框架，而非僅僅沿襲傳統治理邏輯，例如只是針對具體議題在“創新”與“安全”這個二元維度下進行艱難選擇。本文在第四部分從承認技術的主體性、重構社會治理制度、推進人工智能全球治理這三方面提出了政策建議，并希望以此推動更深入地圍繞人工智能時代公共政策選擇的研究與討論。
四、人工智能時代的公共政策選擇
《新一代人工智能發展規劃》明確提出了到2030年我國人工智能發展的“三步走”目標，而在每一個階段，人工智能法律法規、倫理規范和政策體系的逐步建立與完善都是必不可少的重要內容。面對人工智能時代崛起的治理挑戰，究竟應該如何重構治理體系、創新治理機制、發展治理工具，是擺在決策者面前的重要難題。本文基于對人工智能基本概念和發展邏輯的梳理分析，結合各國已有政策的對比分析，提出以下三方面的改革思路，以為人工智能時代的公共選擇提供參考。
第一，人工智能發展的基石是算法與數據，建立并完善圍繞算法和數據的治理體系與治理機制，是人工智能時代公共政策選擇的首要命題，也是應對治理挑戰、賦予算法和數據以主體性的必然要求。(1)就算法治理而言，涉及的核心議題是算法的制定權及相應的監督程序問題。算法作為人工智能時代的主要規則，究竟誰有權并通過何種程序來加以制定，誰來對其進行監督且又如何監督?長久以來公眾針對社交媒體臉書(Facebook)的質疑正體現了這一問題的重要性：公眾如何相信臉書向用戶自動推薦的新聞內容不會摻雜特殊利益的取向?[24]當越來越多的人依賴定制化的新聞推送時，人工智能甚至會影響到總統選舉。也正因為此，包括透明要求、開源要求在內的諸多治理原則，應當被納入到算法治理相關議題的考慮之中。(2)就數據治理而言，伴隨著人工智能越來越多地依賴于大規模數據的收集與利用，個人隱私的保護、數據價值的分配、數據安全等相關議題也必將成為公共政策的焦點。如何平衡不同價值需求、規范數據的分享與應用，也同樣成為人工智能時代公共政策選擇的另一重要抓手。
第二，創新社會治理制度，進一步完善社會保障體系，在最大程度上緩解人工智能發展所可能帶來的不確定性沖擊。與歷史上的技術革命類似，人工智能的發展同樣會導致利益的分化與重構，而如何保證技術革命成本的承受者得到最大限度的彌補并使所有人都享有技術發展的“獲得感”，不僅是社會發展公平、正義的必然要求，也是促進技術革命更快完成的催化劑。就此而言，在人工智能相關公共政策的考量中，我們不僅應該關注產業和經濟政策，同時也應該關注社會政策，因為只有后者的完善才能夠控制工人或企業家所承擔的風險，并幫助他們判斷是否支持或抵制變革的發生。就具體的政策設計來說，為緩解人工智能所可能帶來的失業潮，基本收入制度的普遍建立可能應該被提上討論議程了。“基本收入”是指政治共同體(如國家)向所有成員不加任何限制條件地支付一定數額的收入，以滿足其基本生活的需求。盡管存在“養懶漢”的質疑，但有研究者已指出，自18世紀就開始構想的基本收入制度很有可能反過來促進就業。[25]芬蘭政府已經于2017年初開始了相關實驗，美國的一些州、瑞士也做出了一定探索。在人工智能時代尚未完全展現其“猙容”之前，創新社會治理機制、完善社會保障體系，可能是平衡技術創新與社會風險的最佳路徑。
第三，構建人工智能全球治理機制，以多種形式促進人工智能重大國際共性問題的解決，共同應對開放性人工智能生產模式的全球性挑戰。人工智能的發展具有開放性和不確定性的特征，生產門檻的降低使得人工智能技術研發的跨國流動性很強，相關標準的制定、開放平臺的搭建、共享合作框架的形成，無不要求構建相應的全球治理機制。另一方面，跨境數據流動在廣度和深度上的快速發展成為了人工智能技術進步的直接推動力，但各國數據規制制度的巨大差異在制約跨境數據流動進一步發展的同時，也將影響人工智能時代的全面到來。[26]故此，創新全球治理機制，在承認各國制度差異的前提下尋找合作共享的可能性，便成為人工智能時代公共政策選擇的重要考量之一。就具體的機制設計而言，可以在人工智能全球治理機制的構建中引入多利益相關模式;另一方面，為防止巨頭壟斷的形成，充分發揮主權國家作用的多邊主義模式同樣不可忽視。作為影響深遠的基礎性技術變革，互聯網全球治理機制的經驗和教訓值得人工智能發展所借鑒。
上述三方面從整體上對人工智能時代的公共政策框架做出了闡述。與傳統政策局限于“創新”與“安全”之間做出二維選擇不同，本文以更綜合的視角提出了未來公共政策選擇的可能路徑。就其內在聯系來講，建立并完善圍繞算法和數據的治理體系是起點，其將重構人工智能時代的規則與制度;創新社會治理機制并完善社會保障體系是底線，其將緩解人工智能所帶來的影響與波動;構建全球治理機制則成為了制度性的基礎設施，推動各國在此之上共同走向人工智能時代的“人類命運共同體”。
五、結語
在經歷了60余年的發展之后，人工智能終于在互聯網、大數據、機器學習等諸多技術取得突破的基礎上實現了騰飛。在未來的人類生活中，人工智能也必將扮演越來越重要的角色。對于這樣的圖景，我們自不必驚慌，但卻也不可掉以輕心。對于人工智能的治理，找到正確的方向并采取合理的措施，正是當下所應該重視的政策議題。而本文的主旨也正在于此：打破長久以來人們對于人工智能的“籠統”式擔憂，指出人工智能技術發展的技術邏輯及其所引發的治理挑戰，并在此基礎上提出相應的政策選擇。人工智能治理的這三個基本問題，是重構治理體系、創新治理機制、發展治理工具所必須思考的前提。伴隨著我國國家層面戰略規劃的出臺，我國人工智能的發展也必將躍上新臺階。在此背景下，深入探討人工智能治理的相關公共政策議題，對于助推一個人工智能時代的崛起而言，既有其必要性，也有其迫切性。（來源：中國行政管理 文/賈開 蔣余浩 編選：中國電子商務研究中心）
[參考文獻]
[1]國務院關于印發新一代人工智能發展規劃的通知[EB/OL]. http：//gov.cn/zhengce/content/2017-07/20/content_5211996.htm.
[2]霍金. AI可能成就或者終結人類文明[EB/OL].http：//raincent.com/content-10-7672-1.html.
[3] Elon Musk. Artificial Intelligence is Our Biggest Existential Threat. https：//theguardian.com/technology/2014/oct/27/elon-musk-artificial-intelligence-ai-biggest-existential-threat.
[4] Microsoft's Bill Gates Insists AI is A Threat. http：//bbc.com/news/31047780. 2017-8-14.
[5] [以]赫拉利.人類簡史[M].北京：中信出版社，2014.
[6] The President in Conversation With MIT’s Joi Ito and WIRED’s Scott Dadich. https：//wired.com/2016/10/president-obama-mit-joi-ito-interview/. 2017-8-14.
[7] Turing，A. M. Computing Machinery and Intelligence. Mind，1950，59(236).
[8] [9][10] McCarthy，J.What is Artificial Intelligence. URL：http：//www-formal.stanford.edu/jmc/whatisai/whatisai.html.
[11] [12][13] [美]佩德羅-多明戈斯.終極算法：機器學習和人工智能如何重塑世界[M].黃芳萍譯.北京：中信出版社，2016.
[14] Benkler，Y. The Wealth of Networks：How Social Production Transforms Markets and Freedom. Yale University Press，2006.
[15] Foucoult，M. Discipline and Punish. A. Sheridan，Tr.，Paris，FR，Gallimard，1975.
[16] Srnicek，N.，& Williams，A. The Future isn't Working. Juncture，2015，22(3)：243-247.
[17] Preparing for the Future of Artificial Intelligence. https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/whitehouse_files/microsites/ostp/NSTC/preparing_for_the_future_of_ai.pdf. 2017-8-14.
[18]薛亮.“日本推動實現超智能社會‘社會5.0’”[EB/OL]. http：//istis.sh.cn/list/list.aspx?id=10535.
[19] Thierer，A. Permissionless Innovation：The Continuing Case for Comprehensive Technological Freedom. Mercatus Center at George Mason University，2016.
[20] Artificial Intelligence：Opportunities and Implications for the Future of Decision Making.https：//gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/566075/gs-16-19-artificial-intelligence-ai-report.pdf.
[21]周衍冰.大數據產業在法國的發展及應用[N].學習時報，2014-11-03.
[22] Thierer，A. D.，& Watney，C. J. Comment on the Federal Automated Vehicles Policy，2016.
[23] [美]杰瑞·卡普蘭.人工智能時代：人機共生下財富、工作與思維的大未來[M].杭州浙江人民出版社，2016.
[24] Marcel Rosenbach. How Google and Facebook Can Reshape Elections.http：//spiegel.de/international/germany/google-and-facebook-could-help-decide-2017-german-election-a-1120156.html.
[25] Van Parijs，P. Basic Income：A Simple and Powerful Idea for the Twenty-first Century. Politics & Society，2004，32(1).
公立醫院治理是關于政府作為所有者和監管者與公立醫院管理者之間的職責、權利和義務的制度化安排。廣義的公立醫院治理涉及三個層次:第一層次是宏觀治理，即公立醫院運行的宏觀外部制度環境;第二層次是中觀治理，即公立醫院組織自身的權力架構及制衡;第三層次是微觀治理，即公立醫院的內部管理。［1］狹義的公立醫院治理僅指第二層次的中觀治理，它是連接公立醫院管理體制和內部運行機制的承上啟下的重要環節。本文重點討論第二層次的中觀治理。從世界范圍看，公立醫院治理改革一般采取自主化和法人化兩種形式。自主化指公立醫院仍然保持國家所有，政府對公立醫院不同程度地下放經營管理權，醫院擁有部分剩余索取權。因而自主化改革基本限于擴大管理自的改革。法人化指公立醫院最終所有權仍保留在公共部門，醫院成為具有法人組織結構的獨立法人實體，并擁有更大的剩余索取權。法人化改革把醫院轉變為直接面對市場壓力的半官方法人機構。［2］
1為什么要進行公立醫院治理改革
世界上大多數國家的公立醫院都是向國民提供基本醫療服務的重要載體，是國家醫療衛生安全網的重要組成部分，是各國公共部門的重要組成部分。公立醫院為國民提供了大量的基本醫療服務，同時也消耗了大量的公共開支，包括政府的基本建設投入和社會醫療保險資金對醫療服務的支付。醫院費用支出也是衛生費用支出的最大組成部分。因而，世界各國的政府和公眾都必然關心公立醫院的服務效率、服務質量、醫療安全和經濟運行情況。公立醫院在這些方面存在的諸多問題，使人們感到有必要改革公立醫院治理，試圖通過改革政府與公立醫院之間的治理關系，理清公立醫院的所有者、監管者、管理者之間的責權利關系，使之對公立醫院的運行產生有效的激勵和約束。因此，公立醫院改革的核心其實是改革公立醫院的治理。
2我國公立醫院治理改革面臨的主要挑戰
2．1對改革方向的認識不統一和操作路徑不清晰
緩解“看病難，看病貴”是一個體現衛生改革效果的目標。公立醫院回歸公益性是其作為政府公共服務載體在組織功能上的改革目標。而公立醫院作為基本醫療服務的實體組織的改革目標是要改革成為既是相對獨立的，又不同于國有企業的公益事業法人實體。這是社會主義市場經濟體制對社會管理體制和事業單位改革的要求。堅持和發展社會主義市場經濟一百年不動搖是黨和國家已確定的基本路線，圍繞這一大政策方針，國家的經濟體制、財政體制、社會管理體制和政治體制都需要做出改革創新。因此，在市場經濟環境下，在一個人口大國，公立醫院如何堅持公益性是需要認真加以解決的。公立醫院堅持公益性，不等于就要簡單地實行收支兩條線，不等于就要國家全部包下來，不等于就要回歸計劃體制。因為這樣就會與國家的宏觀經濟和社會發展環境不相適應，與人民群眾的巨大服務需求不相適應，是走不通的。改革開放以來，在建立社會主義市場經濟體制的大趨勢下，公立醫院實行了所有權和經營權分離的擴大經營管理自的改革，其改革方向與國家經濟社會改革和發展的方向是一致的，因而帶來了公立醫院的大發展，滿足了人民群眾的多層次醫療服務需求。這一改革過程中存在的問題是，對公立醫院放權的同時，對其公益性責任缺乏明確具體的約定，更沒有相應的財政補助經費保障，對公立醫院基本建設經費的保障也嚴重不足，公立醫院管理者權責不對稱，在相當長的一個時期內大多數國民的社會醫療保障缺失，人民群眾的基本醫療服務可及性被嚴重削弱。如何解決這些問題，需要統一認識，明確操作路徑，以便政府各部門在相關政策的制定和落實上形成合力。［3］
2．2改革的動力不足
建國以來伴隨計劃經濟體制的建立，我國建立了單一公有制體制，在衛生領域構建了龐大的公立醫院體系，公立醫院先天集中了醫學精英和優質的醫療資源，改革后發展起來的民營醫療機構就其質量和數量，對公立醫院遠不足以構成市場競爭壓力。因而，公立醫院與國有企業不同，并不存在生存危機。此為改革動力不足之一。30年的公立醫院放權改革，雖然有一些應當放給醫院管理者的權利沒有放下去，如人事管理權;但是，也存在某些權利放權過度的問題，如投資決策權。在這種情況下，各方都不希望既有利益格局被打破。而公立醫院治理改革不論是規范自主化改革還是推進法人化改革，都會對不合理的權責關系做出調整，在很多方面表現為收權，即屬于所有者的權利要收歸出資人代表。但是，屬于管理者的權利要下放給管理者，而由于體制的束縛可能很難放下去。而且，規范公立醫院治理的改革會帶來加強出資人監管和社會的公共問責，這讓公立醫院管理者會感到干預太多。尤其在補償機制改革不到位的情況下，公立醫院正常的運行就會受到影響。此為改革動力不足之二。
2．3存在公共治理與公司治理的認識誤區
20世紀90年代以來，一些地方政府在財力緊張的背景下，沿著80年代以來形成的所有權和經營權分離的改革思路，進一步借鑒國有企業改革的政企分開和產權多元化、混合所有制的改革經驗，試圖引入民營資本和社會力量，通過對公立醫院改制實現多渠道籌資舉辦醫療機構，以減輕地方政府的財政負擔。這種情況下的公立醫院治理改革往往采取兩種形式:一是將公立醫院產權部分轉讓給國有企業或其他公立醫院，即國有資本參股的形式;二是將公立醫院產權部分轉讓給民營企業，并由地方政府控股的形式。這兩種形式按照黨的十五大以來的改革理論和政策，都屬于公有制的實現形式。第一種情況仍然屬于公有制，不過產權主體多元化了。第二種情況屬于混合所有制，但是由于政府控股，使公有產權通過控股可以支配更多的資源，因而仍然屬于公有制范疇。問題是這兩種股份制改革都違背了公立醫院的非營利性的經營性質，并以公司治理代替了公共治理。但是，國家雖然有明確的政策規定政府不舉辦營利性醫療機構，從政策上禁止了公立醫院的股份制形式改革，卻沒有制定操作性政策，從正面明確公立醫院應當怎樣進行公私合作。因而，在考慮公立醫院治理改革時，地方政府為了解決籌資問題，往往進入股份制改革的誤區。
2．4公共治理的社會參與發展薄弱
公立醫院不同于國有企業，雖然二者都是國有部門，但是公立醫院的經營性質是不以營利為目的。對公立醫院的放權和委托責任以及激勵約束機制將不同于國有企業。因此，公共治理就決定了公立醫院董事會(理事會)的權利不是來源于股權。在發達國家往往是由地方衛生行政部門董事會(理事會)成員的條件，通過媒體向社會公開招聘董事會(理事會)成員，董事會(理事會)成員為公益目的進入董事會(理事會)，董事會(理事會)成員不是股權的代表，而是民意和社會群體的代表。因而，董事會(理事會)不僅表達國有出資人的意志，還是一種表達民意、實現社會參與和公眾參與公共治理的形式，它實行公共協商決策機制，而不是公司治理，即對重大問題不是依據股權大小進行表決的機制。董事會(理事會)就醫院發展的重大問題對地方行政長官負責，并接受其問責。董事會(理事會)對醫院院長的經營管理進行問責，并有權聘任和解聘院長。上述公共治理的實施，在發達國家產生于民主政治的基礎上，民眾可以通過多種形式廣泛參與公共部門的治理和社會治理，而且社會大眾對公共事務治理的參與意識強，社會參與的歷史長、范圍廣，基礎深厚。而在我國政治體制改革千呼萬喚遲遲難以推進的情況下，社會參與公共治理的基礎薄弱，衛生部門率先推進公立醫院治理改革，即便作為事業單位改革的試點也是存在一定風險的。
2．5管辦分開和政事分開的操作思路尚未厘清
管辦分開的含義應是政府作為所有者舉辦公立醫院的出資人職能和醫療服務的行業監管職能分開。政事分開的含義應是政府作為所有者的出資人職能與醫院管理者的經營管理職能分開。對此，國務院辦公廳的《2011年公立醫院改革試點工作安排》做了清晰而詳盡的闡述。［4］管辦分開有利于集中政府對公立醫院的所有者職能，以形成對公立醫院管理者的統一問責。而法人治理條件下的政事分開，公立醫院通過醫院理事會履行出資人責任，有利于決策更貼近需求，提高公立醫院對居民需求的反應性;同時，通過理事會的治理有利于政府規避公眾對公立醫院不滿意時的“公共危機”，有政策調整和解決問題的回旋余地。管辦分開和政事分開都是要政府放權，明確所有者職能和出資人責任。這里面的區分是，如果由公立醫院管理機構承擔出資人責任，與衛生部門的監管職能分離，實行管辦分開，則管理機構與醫院之間只能是自主化管理的分權關系。如果確立公立醫院的獨立法人地位，醫院董事會(理事會)承擔出資人責任，則同時操作了管辦分開和政事分開，就不存在政府職能的管辦分開問題。這兩種做法在我國目前情況下各有利弊。管理機構的法人化比較結合我國現實國情，有現成的組織資源可以轉化，易于盡快加強所有者職能，治理一些混亂的情況，但是，對公立醫院收權比較多，對今后進一步改革放權，形成社會參與公共治理的格局，使之增強對居民需求的反應性，則易于形成障礙。如果由醫院董事會(理事會)承擔出資人責任，則與落實公立醫院獨立法人地位的醫改政策精神相一致，但是這對社會的公共治理能力要求比較高，這是在民主政治的基礎上產生的公民參與公共治理的方式，在我國真正落實公共部門的法人治理還需要較長時間的學習和實踐活動，甚至需要在操作過程中進行廣泛的基本知識的學習與培訓。
2．6公立醫院治理改革的外部環境不配套
公立醫院改革的實質是改革政府對公立醫院的治理，是公共部門改革的一個組成部分，其本質是改革政府職能。在我國，公共部門基本是由事業單位組成，事業單位有很多制度規定是統一的，形成了事業單位體制。因此公立醫院作為實體組織的改革，需要事業單位改革的總體原則和制度準則來規范。如果缺乏規范各類事業單位行為的法律法規，包括醫療機構法和公立醫院條例等，公立醫院改革將難以推進，就如同國有企業改革如果沒有《公司法》的出臺將難以推進一樣。而且，事業單位更多是具有社會服務功能的組織，人力資源是其最重要的資源，在人事制度上如果沒有相對統一的改革政策，公立醫院先行改革將困難重重。此外，通過價格改革形成合理的醫療服務價格體系，不僅有利于解決以藥養醫，合理體現醫務人員技術勞務價值的問題，而且有利于形成正確的價格信號來引導衛生人力資源配置。如果醫療服務價格體系不改革，繼續扭曲下去，將抵消公立醫院一系列改革措施的效果。同時，必要的財政經費保障不可或缺。對公立醫院的公益性責任必須落實財政經費保障，對基礎設施的建設和更新也要有相應的財政投入機制予以必要的保障，這是規范公立醫院行為、調動公立醫院改革積極性的重要措施。同樣，社會醫療保障籌資水平尤其是新農合籌資水平的提高，以及三大社會醫療保險支付方式的改革是公立醫院補償機制改革的重要保證，也是醫療行為監管的重要制度措施。上述都是公立醫院治理改革需要配套的外部環境改革措施，如果這些改革不能與公立醫院治理改革配套推進，并且協調一致，形成正向激勵，外部環境改革的滯后將構成公立醫院改革的巨大挑戰，并將抵消公立醫院自身改革的效果。公立醫院治理改革面臨的以上六大挑戰，表明我國的公立醫院治理改革還停留在粗線條的改革方向和改革原則上，尚未以落實公立醫院獨立法人地位的組織變革為目標，形成清晰的政策框架、改革政策措施以及相應的制度安排。
3推進公立醫院治理改革的解決思路
3．1明確公立醫院組織變革的最終目標公立醫院組織變革的最終目標是實現公立醫院公益事業法人治理。要以建立公立醫院公益事業法人治理為核心推進公立醫院改革。在這一目標下構建公立醫院治理改革的制度框架，圍繞這一目標和制度框架制定改革的一系列相關政策，制定保障公立醫院公益性的相關政策措施。
3．2大力推進相關配套改革公立醫院治理改革需要外部的制度環境相配套，否則，其治理機制不可能理順。在政治體制改革尚未推進的背景下，目前可以操作推進醫療服務價格體系改革、社會醫療保險制度改革和財政衛生投入機制改革。這是在經濟體制改革階段尚未完成的工作，現在必須補上才能保證基本醫療服務體系的正常運行。(1)調整醫療服務價格體系，提高醫療技術勞務的收費標準。糾正價格信號扭曲的狀況，以促進衛生資源的合理配置。(2)考慮結合加強縣級醫院綜合改革，提高新農合籌資水平，推進社會醫療保險支付方式改革。推進縣域內三大社會醫療保險制度整合，打破部門隸屬，建立縣域社會醫療保險基金，統一籌資，統一支付。為進一步將三大社會醫療保險在市(地)范圍內整合奠定基礎。(3)在加強財政經費保障的同時轉變財政投入機制。公立醫院的財政投入與項目預算管理及其問責相結合，明確公立醫院的公共衛生任務等公益性責任，并確立相應的財政經費保障，實施公共衛生任務及專項投入的績效考核和問責。
