發布時間：2023-07-21 17:13:15
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2018年基本建立人地掛鉤機制
《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》確立了1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的發展目標，提出探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤的政策。
“建立人地掛鉤機制，既能實現對新型城鎮化的用地保障，也是對土地城鎮化的制約。”國土資源部規劃司副司長周建春說，“目前，我國城鎮化水平總體還不高，土地的城鎮化快于人口的城鎮化，不解決人的城鎮化，只有城市規模的盲目擴大，會造成土地被大量占用和浪費。在全面推進新型城鎮化過程中，必須使城市發展與人口增長相適應，提高戶籍人口城鎮化率和城鎮化質量，促進城鄉基本公共服務均等化。這就需要建立人地掛鉤機制，實現土地城鎮化與人口城鎮化相協調。”
《實施意見》提出，到2018年，基本建立人地掛鉤機制，形成部門聯動、上下銜接、有利于促進新型城鎮化發展的建設用地供應制度；到2020年，全面建立科學合理的人地掛鉤機制政策體系，區域和城鄉用地結構布局更加優化，土地節約集約利用水平顯著提高，為如期實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶提供用地保障。
實行差別化用地標準
關于進城落戶人口人均用地標準問題，《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》提出，人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內。據此，《實施意見》綜合考慮城鎮容納空間等因素，實行差別化的用地標準。
人均城鎮建設用地不超過100平方米的城鎮，對于進城落戶人口，按人均100平方米標準安排新增城鎮建設用地；人均水平100～150平方米的城鎮，按照人均80平方米標準安排；人均水平超過150平方米的城鎮，按照人均50平方米標準安排。超大和特大城市的中心城區原則上不因吸納農業轉移人口安排新增建設用地。
周建春表示，綜合考慮東中西部不同地區經濟社會發展和自然條件的差異，以及非農業轉移落戶人口和取得居住證的常住非戶籍人口用地需求，允許各省份根據實際對標準進行適當調整，幅度控制在10%以內。“這一標準既給予各地一定的靈活性，又能夠防止地方調整幅度過大、擠占生態用地和耕地。”
在土地供應結構方面，周建春提出，要方便進城落戶人口生產生活，優先保障住房特別是落戶人口的保障房，以及教育、醫療、養老、就業等民生和城鎮基礎設施建設用地，合理安排必要的產業用地。
周建春介紹，2015年～2020年全國新增建設用地總規模約3900萬畝，其中進城落戶1億人口的各類用地需求，初步估算為1200萬畝。如果按以往規劃編制方法，農村流動人口按照城鎮人均建設用地標準的60%安排用地，1億農村流動人口用地約為720萬畝。因此，從現行規劃看，土地供應可以滿足進城落戶人口發展用地需求。
在確保進城落戶人口建設用地需求方面，《實施意見》提出，在土地利用總體規劃編制中要更加突出進城落戶人口因素，合理確定城鎮建設用地規模；在制定三年滾動用地計劃和分解下達年度用地計劃時，充分考慮新型城鎮化和進城落戶人口的用地需求，各省（區、市）要根據進城落戶人口專項安排用地指標，確保合理用地需求。
不得以退出“三權”作為進城落戶條件
如何切實保護進城落戶農民的權益，是《實施意見》的重點內容。周建春說，要切實維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，現階段不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。要充分尊重農民意愿，切實保障其合法權益。
關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；過程異化
中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0039—04
城鄉建設用地增減掛鉤是指農村集體建設用地減少跟城市建設用地增加掛鉤，依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地（或農用地）的農村建設用地地塊（拆舊區）和擬用于城鎮建設、農民居住區建設的地塊（新建區），共同組成建新拆舊項目區，通過農村建設用地的建新拆舊和土地復墾，最終實現建新拆舊項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理，集約化水平大幅度提高的土地整理工作。作為國土資源部出臺的一項重大戰略決策，城鄉建設用地增減掛鉤進一步盤活了利用農村存量建設用地，提高了土地利用效率，緩解了城鄉用地供需矛盾，受到各地的普遍歡迎。然而，在具體實施過程中，某些地方“增減掛鉤”發生異化，出現了一些新情況、新問題，必須引起高度重視。
一、城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施及成效
近年來，為加強耕地保護，國家出臺耕地占補平衡辦法，要求各地要嚴格按照建設項目占地的數量，進行耕地占補平衡，補充的耕地要在數量和質量上與原有耕地相當，并要求縣級以上國土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對依法批準占用耕地的非農業建設用地補充耕地方案的落實情況進行檢查核實。2004年國務院出臺了城鄉建設用地增減掛鉤政策，支持農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤，最終達到既盤活農村存量建設用地，緩解城市建設用地擴張對農用地的壓力，又實現增加耕地數量、提升耕地質量的目的，其本質是“占補平衡”的創新。2006年國土部開始在全國五省市開展試點，2008年又增列19省市為試點。試點政策的出臺在全社會產生了廣泛的影響，在政策的不斷完善與創新下，拓寬了建設用地空間，保護了耕地，提高了耕地質量。
各地在試點過程中，因地制宜，探索了不同的增減掛鉤模式。從實施主體來看，主要有政府主導、市場主導和農村集體自主運作等類型。所謂政府主導，主要指由政府統籌管理和組織，負責項目立項選址、規劃編制、方案設計、資金籌措、工程督辦和項目區驗收等。項目實施企業作為具體的執行單位，負責拆舊區農民安置和新建區工程。所謂市場主導，是指政府通過提供優惠政策，運用市場機制來引導企業參與項目實施，企業通過投資、拆舊和安置，獲得項目用地， 政府在這個過程中只是監督、引導、協調和服務。農村集體自主型運作，指新區建設和舊地復墾都由農村集體組織依據政策自行控制的模式。政府主導型是目前全國各地比較普遍的模式，市場主導型也有一定比例，農村集體自主型運作的情況相對比例較少，一般對農村集體的經濟實力要求較高，同時村民要充分了解政策，對改善居住環境具有較強的意愿。從具體的實施方法上看，又有四種：第一，就地城鎮化。主要是經濟發展較好的城市或縣城郊區，其主要做法是將城市建設和農村建設統籌規劃，通過增減掛鉤政策將農村居民點整理后，周轉出的指標全部用于城鎮建設，而原拆舊區轉化為城市社區，農村居民相應轉變為城市居民。第二，場鎮擴展。實施范圍在小場鎮及周圍的農村，主要做法就是引導場鎮附近農民向場鎮集中，通過整理農村居民點的建設用地指標，用于場鎮建設，壯大地方小城鎮規模，并引導農村剩余勞動力從事二三產業。第三，拆村并村。將幾個居民點分散、居住條件不好的村落整合，通過規劃選址，加強基礎設施建設，將幾個村落的居民合并到相對集中的一處或幾處居住。第四，整村搬遷。主要指在一些自然條件惡劣的山區和地質災害易發區，通過增減掛鉤將所有農村居民點進行復耕，選擇地理條件較好的新區重新規劃建設，節約的用地指標用于發展城鎮建設。
城鄉建設用地增減掛鉤政策在執行中取得了以下較好成效。
1.緩解了城市供地緊張的矛盾。當前國家對各地城市發展中年度用地指標有嚴格的規定，導致各地在推進工業化、城鎮化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉建設用地增減掛鉤，在滿足大的耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮建設，既不占用地年度指標，也不占用規劃期內建設用地規模指標，有效緩解了城鎮建設用地指標的壓力，為推動新型工業化、新型城鎮化提供了用地支持。
2.推動了統籌城鄉發展。長期來，我國大多數農民習慣于自然院落形式分散居住，村莊建設大部分是以農民自主建設為主，由于未經過科學規劃指導，村莊布局不合理，制約了農村的發展。通過增減掛鉤，整體規劃，推進田、水、路、林、村綜合整治，改善了農民生產、生活水平，提高了農業生產能力，有效解決了耕地保護和節約用地“缺動力”、農業發展和農民增收“缺渠道”、新農村建設“缺資金”、城鄉統籌“缺抓手”的問題，有效地推動了農民向城鎮和新村集中、土地向適度規模經營集中，有力促進了城鄉統籌發展。
3.促進了集約節約用地。通過增減掛鉤，有效整合農村居民點用地，對原有散亂、廢棄和閑置的農村建設用地進行整治，農村居民點“小、散、亂”現象有所改善，形成集聚效應和規模效應。共用設施建設，降低了人均用地標準，節約了大量土地，同時通過建設標準化的田間地塊，整體改善土地質量，促進土地利用的有序化、合理化、科學化，提高了土地利用效率。根據全國已試驗的增減掛鉤試點調查，舊村莊整治后一般節地在50%左右。劉彥隨等通過高分遙感影像調查，認為全國64萬個行政村330萬個自然村通過綜合整治，近期增地潛力可達757.89萬公頃，約合1.14億畝，而若能保障轉移進城人口全面小康住房用地需求，并實現快速城鎮化發展后農村人口、產業、用地相對集中，我國農村綜合整治遠期增地可達992.16萬公頃，約合1.49億畝。
4.撬動了農村土地管理制度改革。眾做周知，我國實現最嚴格的土地管理制度。受農村土地及集體經濟組織等方面法律法規的限制，農村土地所有權人主體的問題、運行管理問題、權益保障問題缺乏具體的政策辦法，農村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農村集體建設用地尚不能充分實現合理的市場化價值，市場化流轉還存在一定的障礙。而增減掛鉤則通過合法途徑對土地權屬進行調整，對建設用地進行流轉，對耕地保護提出措施，對農民權益進行保障，對低效使用土地進行整治，成為推動土地資源向土地資產、土地資本轉變的一個重要抓手，成為撬動農村土地管理制度改革的一個“導火索”，對促進土地要素在城鄉之間合理流動，提升農村土地資產的價值，讓邊遠農村共享城市改革發展取得的成果具有重要的意義；對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農村產權抵押貸款等有重大促進和導向作用。
二、綜合評估滯后使“掛鉤”實施面臨異化風險
作為一項解決工業用地、城市發展用地供需矛盾的工具性措施，城鄉建設用地增減掛鉤政策從開始試點就受到各地的普遍歡迎，同時由于對增減掛鉤的具體評估缺乏統一規定和實施細則，導致部分地方在“掛鉤”過程中前期調查評估不夠，中期監管不力，后期驗收不規范，從而使“掛鉤”效果出現偏離耕地占補平衡目標的風險。
1.重前期申報不重中后期評估驗收，耕地占補平衡運行面臨異化風險。按照國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）文件的要求，城鄉建設用地增減掛鉤項目要嚴格按照前期調查評估、中期監督管理、后期驗收評估等環節實施，要重視征求農民集體和農戶意見，對涉及權屬調整的集體土地使用權及土地承包經營權進行摸底調查，編制《土地權屬調整初步方案》，并委托有資質的專業評估機構對建設用地整理項目進行技術審查，出具技術審查報告。要求加強監管，整治項目自立項批復之日起時必須完成復墾整理工作。項目實施后要進行嚴格的數量、質量評估驗收。而目前部分地方增減掛鉤的實際運行中，耕地占補平衡存在被異化的可能。主要有幾種情況：一是“實占虛補”風險。有些地方只注重“占”，不注重“補”。新區建設工作熱心，拆舊區復墾工作滯后，難以按規定時間歸還臺賬，導致被占良田已經成為城市建設用地，而補充或新增耕地卻遲遲得不到落實。二是“實優虛劣”風險。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質條件較好，而偏遠農村地區可能位于高原山區或土質較差的丘陵山地，同時又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設用地，復墾成為與城市周邊耕地質量一樣的良田相對較難，在耕地質量上有可能形成用質量較差的替換質量較好的風險。三是農地“非農化”風險。由于土地整理成本相對較高，而純粹的農業生產缺乏比較優勢，不少地方土地整理以后，不是用來進行農業生產，而是進行一些“非農化”的經營牟取更大的經濟效益。四是耕地“非糧化”風險。在各地的土地整理以后，即使仍然從事農業生產的，也有不少地方更傾向于種植花木、蔬菜等經濟作物，而不是單純的生產經濟效益相對較差的糧食。
2.補償標準不一和新村建設規劃缺少評估使農民增收、農村建設面臨風險。城鄉建設用地增減掛鉤政策實施的初衷是解決城鄉合理用地問題，同時也是推進和落實以城帶鄉、以工促農戰略的一條有效路徑，可以通過建設用地指標的流轉將城市發展成果轉移到農村，使城市資金通過一定的方式支持農村建設。但在實施過程中，存在四方主體，即政府、企業、農村集體組織和農民。國家有關部門在房屋拆遷和建設用地復墾為耕地上并沒有出臺具體的收益分配標準，有些地方工作做得好的，農民不需花費太多就可以搬到新區或新村。而也有少數地方將增減掛鉤的補償標準參照傳統征地補償，據國家有關資料統計，被征土地征用費的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企業占40%—50%，村級組織占25%—30%，農民僅占5%—10%，造成農民利益受損。另一方面，新區或新村建設規劃評估不足，導致新建集中區在具體使用時，不符合農民生產生活習慣，造成較大生活成本。如有些地方只是考慮讓農民集中居住，但卻未考慮農民飼養牲畜的習慣，新建區未規劃牲畜飼養空間，導致新區建成后農民入住率低。也有的地方不考慮文化風俗習慣，導致新區建成后，原有村落長久形成的歷史非物質文化丟失或遭到破壞。
3.掛鉤項目與相關規劃缺少銜接評估使農村用地面臨結構失衡風險。規劃編制質量不高，規劃滯后，規劃意識不強，是長期以來我國農村發展和建設無序的癥結之一。開展農村土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤，就是要變無序為有序，提高農村用地的質量和效率。因此，城鄉建設用地增減掛鉤的前期申報工作必須強調統籌規劃，即以科學規劃為引導，嚴格按照土地使用規劃，通過典型示范，推動農村土地綜合整治工作有序進行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮建設用地指標緊缺的壓力，在增減掛鉤項目選址上只顧眼前，不顧長遠，隨意劃地，導致掛鉤規劃與土地利用總體規劃不銜接，與城鄉規劃不協調，對農用地、建設用地和未利用地三大一級類用地的結構缺乏科學規范的引導和控制，使三類用地在數量、質量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險，難以實現促進社會主義新農村建設、統籌城鄉綜合配套改革、建立新型城鄉形態的戰略目標，各種爭地矛盾很難得到有效解決。
4.置換土地質量缺少評估使國家糧食安全面臨風險。保障國家糧食安全是城鄉建設用地增減掛鉤政策的根本要求，是國家規定18億畝耕地紅線的政策本底。目前各地在增減掛鉤后，對新補充耕地的質量評估還需要更加嚴格，形成更為完備的標準。盡管表面上通過增減掛鉤，一些地方在耕地總量上保持大體平衡，但實際上新復墾的耕地要形成較好的生產力，還需要多年的精心培育。各地掛鉤過程中存在劣地換良田現象，補充耕地的質量與被占用耕地的質量之間存在較大的差距，實際上是耕地在減少，與耕地占補平衡戰略“使存量耕地產出能力總量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面積沒有減少，但實際上糧食產量下降，這種情況一旦成為普遍現象將嚴重影響國家糧食安全。
三、科學實施增減掛鉤政策的對策建議
1.堅持統籌規劃，健全完善項目規劃管理體制機制。政府應當本著公平、公正的原則，根據地方城市發展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰略地位等重要因素確定每年進行城鄉建設用地掛鉤的總量。按照統籌規劃的要求，把拆舊區和新建區作為一個整體放到區域經濟發展大局中進行科學定位，統籌考慮市縣域城鄉空間、產業布局和農田、生態保護，形成城鎮和村莊相互銜接、架構合理的城鄉形態。要分區域明確產業結構、人口密度、復墾耕地標準、環境保護等要求，建立統籌產業發展、新區建設、生態環境建設和文化保護等的綜合規劃評估體系。強化項目規劃的實施與監督，規劃編制、審查和監督要適當分離，以便規劃嚴格執行。
2.創新農村產權制度，推動農村建設用地優化配置。明晰農村產權關系和權能，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度。全面開展農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和農村房屋產權確權登記頒證，這是開展農村土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤的基礎。要在技術方面對確權工作進行規范，堅持實測確權，在管理上加強指導和監督，建立健全農村產權維護和糾紛調處機制。完善農村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建設強度，探索建立宅基地有償使用、有償退出機制和農村房屋產權流轉、交易、處置機制。
3.建立科學合理的補償標準和責任評估體系。在嚴格執行規劃的前提下，逐步提高農民在土地非農化和增減掛鉤過程產生的增值收益中的分配比例。明晰建設用地作為一種商品的價值構成要素，在補償標準方面要綜合考慮區位、自然生產力、開發成本、機會成本、復墾成本、預期收益、社會保障價值因素等。建立專業、權威的評估機構，科學估算土地價值的合理區間，將其作為監督土地交易市場正常運行的依據。明確土地使用權交易各方的責任與義務，作為土地轉換之后續工作的考評與監督依據。
4.建立項目區招投標和規范化管理機制。在項目區掛鉤實施過程中，嚴格依據條件實行項目區招投標管理。如在增減掛鉤試點中對土地復墾整理可以采取項目法人制、公告制、合同制、招投標制、監理制、財務請撥款制和報賬提款制等。嚴格控制周轉指標規模，規范管理，不得違反規劃擴大試點范圍，避免借農村土地整理過快擴張城鎮建設用地的規模。在實施耕地總量動態平衡的過程中，既要注重耕地的數量不減少，又要保證整理后耕地的質量不降低，要做好耕地質量評估檢查。
實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，推動建立城鄉統一的建設用地市場，促進城鄉建設用地的雙向互動和協調運行，對緩解當前我國經濟發展速度與耕地保護之間的矛盾具有緊迫性和現實性。而如果不重視“掛鉤”過程中的綜合評估和管理，則一項好的政策也會異化為侵害農民權益、造成國家糧食安全的隱患。因此，探索制度創新，完善體制機制設計，對進一步科學實施增減掛鉤政策、促進城鄉一體化發展具有重要意義。
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參考文獻
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關鍵詞：土地資源環境承載力；預警機制；“短板”因素
中山市是我國沿海開放城市之一。改革開放以來，中山市高度重視城市品牌經濟的發展，成為珠江口西岸重要的先進制造業城市和現代服務業基地，是廣東省產業集群升級創新試點城市。近幾年，隨著珠三角產業結構調整升級和轉移的步伐加快，在當前城市發展仍在繼續、建設用地壓力加大的特殊背景下，中山市的進一步發展面臨著土地供給和科學管理的嚴峻挑戰。因此，亟需開展土地資源承載力研究，識別對城市經濟社會發展形成制約的主要“短板”，研究土地資源承載力的預警機制及分析預警機制的變化趨勢。
一、土地資源承載力的定義
根據國內的研究總結，承載力的研究早在1990年后已逐步擴展到自然資源和環境承載力的研究。土地資源承載力是指在未來不同時間尺度上，以一定經濟、技術和社會發展水平及與此相適應的物質生活水準為依據，一個國家或地區利用自身的（土地）資源所能持續供養的人口數量。首先，土地資源承載力所承載的對象最終落在“人口數量”上。這體現了“承載力”的核心本質，即在自然、經濟、社會、生態等系統中，人是一切活動的主體。沒有人就沒有社會經濟活動，也沒有對資源環境的需求等，也就談不上承載力的問題。其次，土地資源承載力由不同城市的資源和發展條件以及人們的需求水平決定。其中，城市資源和發展條件包括城市的土地資源、經濟社會發展、生態環境、基礎設施等狀況和發展水平。綜上，中山市土地資源承載力的預警機制研究主要從土地資源人口承載力、土地資源建設規模承載力、土地資源經濟承載力三個方面闡述。
二、預警機制指標體系構建
1、指標的選取
對于土地資源人口承載力而言，耕地是生態系統和綠色空間的重要組成部分，也是農業人口生活的重要保障；建設用地是人口和經濟承載的主要載體，故而選取人均建設用地和人均耕地作為人口承載力的評價指標。
土地資源建設規模承載力是在一定的經濟社會發展需求和城市基礎設施條件下，建設用地上所能承載的適宜城鄉建設用地規模，通常可用建設用地開發強度和城鄉建設用地比率來衡量。土地資源經濟承載力是在一定的經濟技術條件和城市區位條件下，城市土地的經濟價值產出能力，它從土地資源角度反映了城市的經濟規模和增值潛力，通常用單位用地經濟效益等指標表示。根據經濟承載力特點，結合中山市經濟社會發展實際情況，確定固定資產投入強度與地均GDP作為經濟承載力的評價指標。
因此，中山市土地資源環境承載力預警機制主要由土地資源人口承載力、建設規模承載力、經濟承載力三個準則層六個具體指標組成。評價指標的選取結果詳見表1。
2、狀態指數級別劃分
土地資源承載力的指標預警分析，是基于短板理論（既某事物發展的限制因素）選擇若干對城市社會經濟與環境可持續發展制約最大的指標。參考與該指標相關的國際國內標準（規范）及研究成果，結合中山市的實際情況，確定相應指標的閾值區間及其狀態指數和狀態級別的過程。
將中山市人口承載力、建設規模承載力、經濟承載力和生態承載力各預警指標的2013年現狀值與閾值區間相比較，采用極差歸一化方法計算正向指標和逆向指標的狀態指數（R），用以衡量該指標所處的狀態級別。根據狀態指數級別劃分表確定各指標的預警機制情況，狀態指數高于1.0的指標，承載力狀態處于良好狀態；狀態指數處于0-1.0的指標，承載狀態處于一般狀態；狀態指數處于-1.0-0之間的指標，承載狀態處于預警狀態；狀態指數小于-1.0的指標，承載狀態處于危機狀態，詳見表2。
R正=■ R負=■
其中，B現狀值為預警指標的實際狀態值，B最大值為閾值區間內的最大值，B最小值為閾值區間內的最小值。
三、指標現狀分析及閾值確定
1、土地資源人口承載力承載現狀及閾值確定
2014年中山市共有建設用地66934.32hm2，約占全部土地資源的37.53%，人均建設用地為209.65m2。參照《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011），中山市屬于第IV建筑氣候區，中山市的人均建設用地范圍為90.00-110.00m2。結合中山市“三個適宜”的城市發展定位和中山市城市總體規劃控制型上限為125m2，確定中山市合理的人均建設用地范圍為90.00-125.00m2。
2014年中山市耕地（含可調整地類）面積49829.96hm2，人均耕地面積為0.4790畝。參考聯合國確定的人均耕地警戒線0.8畝，和《關于廣東省第二次全國土地調查主要數據成果的公報》中廣東省人均耕地（含可調整地類）面積0.48畝，確定人均耕地閾值區間為0.48-0.80畝。
2、土地資源建設規模承載力承載現狀及閾值確定
建設用地開發強度是指建設用地總量占行政區域面積的比例，與城市用地的現狀、土地利用經濟效益和地價有密切聯系。2014年中山市建設用地面積為66934.32hm2，占全部土地資源的37.53%。參考中山市土地利用總體規劃中預計2020年建設用地的約束值占中山市土地總面積的30.39%，以及根據近6年的建設用地平均增長率預測至2020年建設用地占土地總面積的41.78%，確定城鄉建設用地比率的閾值區間為30.39%-41.78%。
城鄉建設用地占城市土地的比例與城市用地的現狀、功能定位和發展目標有密切聯系。2014年中山市城鄉建設用地面積為61428.76hm2，占全部土地資源的34.44%。參考中山市土地利用總體規劃中預計2020年城鄉建設用地的約束值占中山市土地總面積的26.97%，以及根據近6年的建設用地平均增長率預測至2020年建設用地占土地總面積的38.28%，確定城鄉建設用地比率的閾值區間為26.97%-38.28%。
3、土地資源經濟承載力承載現狀及閾值確定
2014年中山市固定資產投資總額為9036570萬元，固定資產投入強度為50.66萬元/公頃。參考廣東省固定資產投入強度平均值12.71萬元/公頃，和中山市土地利用總體規劃中預計2020年的固定資產投入強度82.44萬元/公頃，確定固定資產投入強度的閾值區間為12.71-82.44萬元/公頃。
2014年中山市地區生產總值為28230069萬元，其中第二產業生產總值為1589802萬元，第三產業生產總值為1116487萬元；建設用地地均GDP為411.75萬元/公頃。參考廣東省地均GDP平均水平306.02萬元/公頃，以及中山市土地利用總體規劃中2020年的建設用地地均GDP目標值607.38萬元/公頃，確定地均GDP的閾值區間為306.02-607.38萬元/公頃。
四、短板因素分析
基于上述建立的土地資源承載力評價指標體系基本框架，進行預警及情景分析（詳見表3）。
全市土地資源人口承載力中人均建設用地處于危機狀態，可見中山市人均建設用地數值過大，土地利用節約集約性較差，是其土地資源承載力的“短板”因素；人均耕地處于預警狀態，是主要限制性因素。土地資源建設規模承載力中的建設用地開發強度和城鄉建設用地比率均處于一般狀態；土地資源經濟承載力中的固定資產投資強度和建設用地地均GDP均處于一般狀態，仍有進一步提升的空間。
五、預警狀態變化趨勢分析
從近六年狀態指數趨勢圖分析，全市人均建設用地狀態指數由2009年的-2.3497上升到2010年-2.1749，主要原因是2010年中山市總人口增長幅度較建設用地擴展幅度大。人均建設用地狀態指數自2010年開始逐年下降到2014年的-2.4186，全市及各鎮區的人均建設用地狀態指數總體呈下降趨勢，危機程度加劇。建設用地在擴展的同時，人口規模也在不斷擴大，導致中山市建設用地的約束作用趨強。
全市人均耕地面積的狀態指數總體呈現下降趨勢，由2009年的0.1213下降到2014年的-0.0031，危機程度不斷加劇，其中2011年狀態指數略有上升，其原因為當年耕地中可調整地類數量的增多。城市化率逐年提高，全市總人口逐年上升；同時，建設占用耕地面積逐年加劇，耕地面積逐漸減少，致使全市及各鎮區人均耕地面積狀態指數總體下降。中山市人均耕地面積的約束作用進一步趨緊。
全市建設用地開發強度狀態指數均呈現逐年下降的趨勢，由2009年的0.6435下降到2014年的0.3731；城鄉建設用地比率狀態指數的趨勢與建設用地開發強度類似，呈現下降趨勢，由2009年的0.5827下降到2014年的0.3395。隨著中山市中心城區、火炬開發區、小欖鎮和三鄉鎮等協調互利發展，以及“十二五”規劃以來各鎮區更加關注區域經濟增長，導致新增建設用地外延擴張速度加快，全市及各鎮區城鄉建設用地狀態指數逐年下降，城鄉建設用地約束作用趨強。
全市固定資產投入強度狀態指數呈逐年穩步上升的趨勢，由2009年的0.2564上升到2013年的0.5920，后下降至2014年的0.5440，主要是受到近幾年經濟下行壓力的影響。2014年中山市固定資產投資總額有所降低，建設用地地均GDP狀態指數呈逐年上升的趨勢。
六、小結
從現狀預警狀態及近年來的預警變化趨勢分析可知，當前影響中山市經濟社會發展的最關鍵因素是土地資源和生態環境等，尤其是土地資源對未來發展的約束效應將進一步趨緊。因此，全市應以資源節約為重點發展模式，同時各鎮特色發展，如石岐區、西區、南區等以加快推進產業結構調整和舊城更新改造，提升土地利用效益為主，嚴格控制城鄉建設用地規模；板芙鎮、神灣鎮、民眾鎮和三角鎮等加強建設基本農田重點保護地區，五桂山則在堅持保護生態環境的前提下適度發展。通過全市統籌協調，各鎮逐步提升，從而全面提高中山市土地的承載力，使其在人口持續增加的情況下，人口、資源與環境協調發展，促進土地資源的節約集約利用，獲得最大的社會、經濟和生態效益。
參考文獻
[1] 張海魚：土地生產潛力及人口承載量的研究[J].自然資源研究，1987（4）.
【關鍵詞】城鄉統籌；城鄉規劃；用地分類
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
一、前言
隨著城鎮化進程的加快和城市規模的不斷擴張,除了城市經濟總量和人口規模不斷增加之外。各種城市問題也隨之而來，并且在這一過程中存在所謂異速增長的規律即城市問題隨著城市規模的增加。并不是呈現線性增長的趨勢，而是呈現加速增長的態勢。從某種角度來說,這種客觀規律是眾多規劃空間管制失靈的根本原因。這需要我們更多地從城市之外來探討和解決城市問題，需要從區域的角度和城鄉統籌的角度來思考城鄉規劃中的用地分類。
二、目前城鄉發展現狀和問題分析
我國城鄉二元結構長期存在并呈現加劇的趨勢。與城市相區別，鄉村指的是城市以外的一切地域，嚴格來說是指城市建成區以外的空間地域。城鄉人口分布、職能、土地利用的特征及相對隔離程度等背景差距引起了城鄉差異性發展。鄉村的發展為城市的發展提供了資金和人力資源，鄉村基礎設施發展落后，各種社會保障沒有落實，這樣發展下去不利于社會的整體發展，也會帶來各種社會矛盾，鄉村與城市真正平衡發展、平等發展很難做到，但我們要為這種平衡發展創造條件，盡量減少這種不平衡。
鑒于城鄉功能互補、互利的共生模式，我們應當為實現城鄉統籌，平衡發展創造條件，探索統籌規劃方法，避免城市規劃與鄉村規劃的脫節。由于二元結構的復雜性和長期性，城鄉統籌是一個漫長的過程，在這個過程中，一方面需要堅持市場機制在資源配置中的基礎性作用，另一方面需要充分發揮政府宏觀調控的作用，城鄉之間需要加快包括產業、空間、生態、景觀、道路與配套設施在內的相互對接，以及城鄉政策方面的統一，打破城市和農之間的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促使城鄉之間人流、物流、資金流、信息流等的便捷通暢，逐步縮小城鄉差距。
目前，做為規劃編制單位,要做好城鄉統籌規劃的研究和編制工作。國內城鄉統籌規劃主要是結合城市規劃和土地利用規劃，通過調控城鄉土地的使用，使城鄉發展相互銜接；或通過農田、水體和森林做為綠地引入城市，并建立區域基礎設施，使城鄉融為一體，事實上為了實現城鄉統籌的最終目標而編制的一種區域發展和建設規劃。因此真正意義上的城鄉統籌規劃起碼應該從城鄉政治、經濟、社會、人口、文化、生態、環境、技術、信息、住房和土地空間等角度出發，進行綜合的、整體的、動態的且開放的規劃。但鑒于城市規劃人員的精力和知識面的局限性及其專業特長，目前只能針對城鄉統籌規劃發展的核心問題或迫切需要。希望通過城鄉物質環境建設規劃對城鄉經濟社會的協調作用與調配能力，來引導城鄉經濟社會的健康、持續、有序發展，達到城鄉統籌規劃的目的，目前一些地方的城鄉統籌規劃，其內容過于簡略，除簡單的描述城鄉統籌規劃的內涵和特征之外，僅從地域空間形態上分出城鎮密集區、開敞區和生態敏感區，或分為城鎮建設區、基本農田保護區、農業風景區及山林保護區，達不到城鄉統籌規劃的目的。
三、用地分類的相關研究進展
用地分類是規劃調查和管理的基礎，大多數國家和地區均制訂了相應的用地分類體系。盡管因各自國情和分類目的差異，這些分類往往具有不同的制定標準和表達方式。但卻都在一定程度上體現了對規劃范圍的全域關注，尤其是對城市建設用地以外部分的重視。較具影響力的土地分類包括：美國地質調查局(USGS)制定的土地利用分類體系(LULC)．這是一個包括自然景觀和土地利用形式等的綜合分類；聯合國糧農組織和聯合國環境規劃署制定的土地覆被分類系統(LCCS)，主要是基于土地利用／土地覆被數據制定。
英國著名地理學家斯坦普于20世紀30年代初擬定的英國第一次土地利用調查分類，將土地分為城市或建成區、草地和永久草地、公園地等9個一級分類；1998年，英國環境、交通等部門提出的土地利用分類體系，首次將土地分為城市用地和農村用地。體現了保護和控制的思想。日本國土面積狹小，管理精細，城鄉土地統一分類，統一調查、統一規劃．并且將管制分區與功能分類相結合。日本政府根據國情，將全部國土按其特性及未來的規劃目標分為五大地域，即都市地域，農業地域、森林地域．自然公園地域、自然環境保全地域．并對每類功能地域做出了具體的劃分等。相對國外而言，我國對土地利用分類方法的研究成型較晚．早期的土地分類可追溯至20世紀30年代．金陵大學凱(Buck)教授和國立中央大學任美鍔教授先后各自提出了我國土地利用分類方案。而影響較為深刻、廣泛的分類體系主要是20世紀80年代及以后制定的幾個方案．
四、城鄉統籌視角下的城鄉規劃用地分類方案
1.城鄉用地分類適用于市域內全部土地(重點在規劃區全域土地)，以滿足市域(尤其是規劃區)土地使用的規劃編制、用地統計、用地管理等工作需求。在規劃調查、編制和管理工作中．應該根據土地實際使用的主要性質和規劃引導的主要性質進行劃分和歸類．市域范圍內(特別是規劃區范圍內)所有用地都應列人該分類中的某一類別．并且不能同時列人兩項或兩項以上的功能類別。
具體而言．將市域或規劃區范圍內的用地分為2大類9中類。大類層次包含建設用地和非建設用地2個并列的類別。從統籌城鄉發展的角度將二者作為同等重要的因素來考慮，做到了市域或規劃區范圍內的全域管制和引導，其中建設用地包括城鄉居民點建設用地，區域交通設施用地，區域公用設施用地，特殊用地，采礦用地以及其他建設用地6個中類。非建設用地包括水域、農林用地和其他非建設用地，并且體現了每一種非建設用地的含義、作用和引導方向，其介紹如下：
（一）農林用地。涵蓋農林業生產的用地與土地利用現狀分類的一級地類。耕地園地,林地,草地完全銜接。對于農林用地的認識和利用主要在于統籌規劃區域城鄉建設。保護耕地和林地等生態資源和農業生產條件，而不在于具體農林用地內部的布局和調整利用。因此，該大類用地應是控制開發的重點區域，同時為建設用地提供良好的生態本底支撐。
（二）其他非建設用地。與土地利用現狀分類的一級地類其他土地完全銜接。包括空閑地、設施農用地、田坎、鹽堿地沼澤地、沙地、裸地。其中設施農用地承載了種植或養殖等農業生產活動指直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地以及農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。
2.突出城鄉差異,強化建設空間管制
用地分類方案加強了對建設用地的空間管制注重土地使用過程中的城鄉差異。主要反映在城鄉居民點建設用地的類別上。建設用地大類下包含了城鄉居民點建設用地，區域交通設施用地，既能在明確城鄉差異的基礎上．通過城市、鎮、鄉村莊的建設用地與《城鄉規劃法>所確定的規劃編制體系的規劃層級相對應，又突出體現了統籌考慮、統籌管理城鄉居民點建設用地的思想，也為編制城鄉居民點建設用地標準奠定了基礎。
五、結束語
城鄉統籌視角下的規劃用地分類對于城鄉共同長遠發展有著重要的意義。這也應是未來城鄉規劃體系建設應努力的方向。城鄉統籌規劃視角下的規劃用地分類還要注重關于體制改革、政策法規、財稅金融、宏觀管理、規劃協調、指導監督、發展時序等一系列問題的研究并提出合乎實際的規劃實施建議。
參考文獻：
【關鍵詞】新型城鎮化；土地；改革
一、我國土地制度特點
我國土地實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。與其他多數國家不同，我國土地制度的基本特征是一種城鄉分割的土地制度，城市市區土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。在這種城鄉分割的土地所有制基礎上，城市國有土地和農村集體土地的產權性質和產權的附屬權益，也就是所謂的權能也不一樣。
同時，目前我國實行的是建設用地總量控制。任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有建設用地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。此外，我國有比較嚴格的土地管理制度。當前土地管理制度是高度計劃的，其目的是確保糧食安全，所以我國有最嚴格的耕地保護制度，即通過計劃手段保護億畝耕地紅線。在建設用地供給方式上也采取計劃管理，即通過土地征收制度，政府從農村直接征收土地，而征收土地后，實行土地出讓招拍掛制度。
二、土地利用中存在的問題
（一）小城鎮建設的用地問題
土地利用規劃缺乏科學規范，目前我國在小城鎮發展過程中忽視鄉鎮級土地利用總體規劃，忽視城鎮體系規劃，規劃體系不完善，內容不完整，可操作性差，使鄉鎮土地利用總體規劃流于形式，難以真正發揮作用；小城鎮建設中用地粗放，集約化程度低，小城鎮建設中缺乏科學合理的統一規劃，盲目追求超規模，在缺乏項目、資金和第二、三產業集聚規模的情況下，必然導致粗放用地；大量占用耕地等。
（二）滯后城鎮化的中等城市用土地問題
城市土地利用結構不合理。由于歷史原因，我國城市土地利用結構長期處于不合理的狀態，一些土地利用效益較低的單位占據著城市的中心區和高地價區，城市土地級差地租得不到體現，以致城市土地產出率低。另外，工業用地比重偏大，城市綠地和交通用地比重偏小。
同時，土地規劃和城市規劃間也存在矛盾，缺乏對土地利用的有效控制。
（三）過度城鎮化的大城市用地問題
這種發展模式是以犧牲農業、掠奪性開發資源為代價的，并且明顯超越工業化和經濟發展水平的承載能力。其主要特征是：城鎮化速度過快，但城市發展不是建立在工業化和農業發展的基礎之上，而主要依賴于傳統的第三產業如商業、服務業來推動；城鎮化質量不高，城市基礎建設滯后，不能為居民提供必要的就業機會和生活條件，容易引發嚴重的“城市病”。
三、深化土地管理制度改革
實行最嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。
（一）建立城鎮用地規模結構調控機制
嚴格控制新增城鎮建設用地規模，嚴格執行城市用地分類與規劃建設用地標準，實行增量供給與存量挖潛相結合的供地、用地政策，提高城鎮建設使用存量用地比例。探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策。有效控制特大城市新增建設用地規模，適度增加集約用地程度高、發展潛力大、吸納人口多的衛星城、中小城市和縣城建設用地供給。適當控制工業用地，優先安排和增加住宅用地，合理安排生態用地，保護城郊菜地和水田，統籌安排基礎設施和公共服務設施用地。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。
（二）健全節約集約用地制度
完善各類建設用地標準體系，嚴格執行土地使用標準，適當提高工業項目容積率、土地產出率門檻，探索實行長期租賃、先租后讓、租讓結合的工業用地供應制度，加強工程建設項目用地標準控制。建立健全規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮低效用地再開發激勵約束機制，盤活利用現有城鎮存量建設用地，建立存量建設用地退出激勵機制，推進老城區、舊廠房、城中村的改造和保護性開發，發揮政府土地儲備對盤活城鎮低效用地的作用。加強農村土地綜合整治，健全運行機制，規范推進城鄉建設用地增減掛鉤，總結推廣工礦廢棄地復墾利用等做法。禁止未經評估和無害化治理的污染場地進行土地流轉和開發利用。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。
（三）深化國有建設用地有償使用制度改革
擴大國有土地有償使用范圍，逐步對經營性基礎設施和社會事業用地實行有償使用。減少非公益性用地劃撥，對以劃撥方式取得用于經營性項目的土地，通過征收土地年租金等多種方式納入有償使用范圍。
（四）推進農村土地管理制度改革
全面完成農村土地確權登記頒證工作，依法維護農民土地承包經營權。在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，在試點基礎上慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，嚴格執行宅基地使用標準，嚴格禁止一戶多宅。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。
（五）深化征地制度改革
縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，保障被征地農民長遠發展生計。健全爭議協調裁決制度。
參考文獻：
[1]劉立峰.對新型城鎮化進程中若干問題的思考[J].宏觀經濟管理，2014，5
第一條 為貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，提升土地資源對經濟社會發展的承載能力，促進生態文明建設，根據《中華人民共和國土地管理法》和《國務院關于促進節約集約用地的通知》，制定本規定。
第二條 本規定所稱節約集約利用土地，是指通過規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、盤活利用等手段，達到節約土地、減量用地、提升用地強度、促進低效廢棄地再利用、優化土地利用結構和布局、提高土地利用效率的各項行為與活動。
第三條 土地管理和利用應當遵循下列原則：
(一)堅持節約優先的原則，各項建設少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地;
(二)堅持合理使用的原則，盤活存量土地資源，構建符合資源國情的城鄉土地利用新格局;
(三)堅持市場配置的原則，妥善處理好政府與市場的關系，充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用;
(四)堅持改革創新的原則，探索土地管理新機制，創新節約集約用地新模式。
第四條 縣級以上地方國土資源主管部門應當加強與發展改革、財政、城鄉規劃、環境保護等部門的溝通協調，將土地節約集約利用的目標和政策措施納入地方經濟社會發展總體框架、相關規劃和考核評價體系。
第五條 國土資源主管部門應當建立節約集約用地制度，開展節約集約用地活動，組織制定節地標準體系和相關標準規范，探索節約集約用地新機制，鼓勵采用節約集約用地新技術和新模式，促進土地利用效率的提高。
第六條 在節約集約用地方面成效顯著的市、縣政府，由國土資源部按照有關規定給予表彰和獎勵。
第二章 規模引導
第七條 國家通過土地利用總體規劃，確定建設用地的規模、布局、結構和時序安排，對建設用地實行總量控制。
土地利用總體規劃確定的約束性指標和分區管制規定不得突破。
下級土地利用總體規劃不得突破上級土地利用總體規劃確定的約束性指標。
第八條 土地利用總體規劃對各區域、各行業發展用地規模和布局具有統籌作用。
產業發展、城鄉建設、基礎設施布局、生態環境建設等相關規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模和布局必須符合土地利用總體規劃的安排。
相關規劃超出土地利用總體規劃確定的建設用地規模的，應當及時調整或者修改，核減用地規模，調整用地布局。
第九條 國土資源主管部門應當通過規劃、計劃、用地標準、市場引導等手段，有效控制特大城市新增建設用地規模，適度增加集約用地程度高、發展潛力大的地區和中小城市、縣城建設用地供給，合理保障民生用地需求。
第三章 布局優化
第十條 城鄉土地利用應當體現布局優化的原則。引導工業向開發區集中、人口向城鎮集中、住宅向社區集中，推動農村人口向中心村、中心鎮集聚，產業向功能區集中，耕地向適度規模經營集中。
禁止在土地利用總體規劃和城鄉規劃確定的城鎮建設用地范圍之外設立各類城市新區、開發區和工業園區。
鼓勵線性基礎設施并線規劃和建設，促進集約布局和節約用地。
第十一條 國土資源主管部門應當在土地利用總體規劃中劃定城市開發邊界和禁止建設的邊界，實行建設用地空間管制。
城市建設用地應當因地制宜采取組團式、串聯式、衛星城式布局，避免占用優質耕地。
第十二條 市、縣國土資源主管部門應當加強與城鄉規劃主管部門的協商，促進現有城鎮用地內部結構調整優化，控制生產用地，保障生活用地，提高生態用地的比例，加大城鎮建設使用存量用地的比例，促進城鎮用地效率的提高。
第十三條 鼓勵建設項目用地優化設計、分層布局，鼓勵充分利用地上、地下空間。
建設用地使用權在地上、地下分層設立的，其取得方式和使用年期參照在地表設立的建設用地使用權的相關規定。
出讓分層設立的建設用地使用權，應當根據當地基準地價和不動產實際交易情況，評估確定分層出讓的建設用地最低價標準。
第十四條 促進整體設計、合理布局的建設項目用地節約集約開發。
對不同用途高度關聯、需要整體規劃建設、確實難以分割供應的綜合用途建設項目用地，市、縣國土資源主管部門可以按照一宗土地實行整體出讓供應，綜合確定出讓底價。
綜合用途建設項目用地供應，包含需要通過招標拍賣掛牌的方式出讓的，整宗土地應當采用招標拍賣掛牌的方式出讓。
第四章 標準控制
第十五條 國家實行建設項目用地標準控制制度。
國土資源部會同有關部門制定工程建設項目用地控制指標、工業項目建設用地控制指標、房地產開發用地宗地規模和容積率等建設項目用地控制標準。
地方國土資源主管部門可以根據本地實際，制定和實施更加節約集約的地方性建設項目用地控制標準。
第十六條 建設項目應當嚴格按照建設項目用地控制標準進行測算、設計和施工。
市、縣國土資源主管部門應當加強對用地者和勘察設計單位落實建設項目用地控制標準的督促和指導。
第十七條 建設項目用地審查、供應和使用，應當符合建設項目用地控制標準和供地政策。
對違反建設項目用地控制標準和供地政策使用土地的，縣級以上國土資源主管部門應當責令糾正，并依法予以處理。
第十八條 國家和地方尚未出臺建設項目用地控制標準的建設項目，或者因安全生產、特殊工藝、地形地貌等原因，確實需要超標準建設的項目，
縣級以上國土資源主管部門應當組織開展建設項目用地評價，并將其作為建設用地供應的依據。
第十九條 國土資源部會同有關部門根據國家經濟社會發展狀況和宏觀產業政策，制定《禁止用地項目目錄》和《限制用地項目目錄》，促進土地節約集約利用。
國土資源主管部門為限制用地的建設項目辦理建設用地供應手續必須符合規定的條件;不得為禁止用地的建設項目辦理建設用地供應手續。
第五章 市場配置
第二十條 各類有償使用的土地供應應當充分貫徹市場配置的原則，通過運用土地租金和價格杠桿，促進土地節約集約利用。
第二十一條 國家擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。
除軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應外，國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產業)、城市基礎設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，實行有償使用。
具體辦法由國土資源部另行規定。
第二十二條 經營性用地應當以招標拍賣掛牌的方式確定土地使用者和土地價格。
各類有償使用的土地供應不得低于國家規定的用地最低價標準。
禁止以土地換項目、先征后返、補貼、獎勵等形式變相減免土地出讓價款。
第二十三條 市、縣國土資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年期內實行縮短出讓年期等方式出讓土地。
采取先出租后出讓方式供應工業用地的，應當符合國土資源部規定的行業目錄。
第二十四條 鼓勵土地使用者在符合規劃的前提下，通過廠房加層、廠區改造、內部用地整理等途徑提高土地利用率。
在符合規劃、不改變用途的前提下，現有工業用地提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。
第二十五條 符合節約集約用地要求、屬于國家鼓勵產業的工業用地，可以實行差別化的地價政策。
分期建設的大中型工業項目，可以預留規劃范圍，根據建設進度，實行分期供地。
具體辦法由國土資源部另行規定。
第二十六條 市、縣國土資源主管部門供應工業用地，應當將工業項目投資強度、容積率、建筑系數、綠地率、非生產設施占地比例等控制性指標納入土地使用條件。
第二十七條 市、縣國土資源主管部門在有償供應各類建設用地時，應當在建設用地使用權出讓、出租合同中明確節約集約用地的規定。
在供應住宅用地時，應當將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數和住宅建設套型等規劃條件寫入建設用地使用權出讓合同。
第六章 盤活利用
第二十八條 國家鼓勵土地整治。縣級以上地方國土資源主管部門應當會同有關部門，依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，對田、水、路、林、村進行綜合治理，對歷史遺留的工礦等廢棄地進行復墾利用，對城鄉低效利用土地進行再開發，提高土地利用效率和效益，促進土地節約集約利用。
第二十九條 農用地整治應當促進耕地集中連片，增加有效耕地面積，提升耕地質量，改善生產條件和生態環境，優化用地結構和布局。
宜農未利用地開發，應當根據環境和資源承載能力，堅持有利于保護和改善生態環境的原則，因地制宜適度開展。
第三十條 高標準基本農田建設，應當嚴格控制田間基礎設施占地規模，合理縮減田間基礎設施占地率。
對基礎設施占地率超過國家高標準基本農田建設相關標準規范要求的，縣級以上地方國土資源主管部門不得通過項目驗收。
第三十一條 縣級以上地方國土資源主管部門可以依據國家有關規定，統籌開展農村建設用地整治、歷史遺留工礦廢棄地和自然災害毀損土地的整治，提高建設用地利用效率和效益，改善人民群眾生產生活條件和生態環境。
第三十二條 縣級以上地方國土資源主管部門在本級政府的領導下，會同有關部門建立城鎮低效用地再開發、廢棄地再利用的激勵機制，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地進行再開發，對因采礦損毀、交通改線、居民點搬遷、產業調整形成的廢棄地實行復墾再利用，促進土地優化利用。
鼓勵社會資金參與城鎮低效用地、廢棄地再開發和利用。鼓勵土地使用者自行開發或者合作開發。
第七章 監督考評
第三十三條 縣級以上國土資源主管部門應當加強土地市場動態監測與監管，對建設用地批準和供應后的開況實行全程監管，定期在門戶網站上公布土地供應、合同履行、欠繳土地價款等情況，接受社會監督。
第三十四條 省級國土資源主管部門應當對本行政區域內的節約集約用地情況進行監督，在用地審批、土地供應和土地使用等環節加強用地準入條件、功能分區、用地規模、用地標準、投入產出強度等方面的檢查，依據法律法規對浪費土地的行為和責任主體予以處理并公開通報。
第三十五條 縣級以上國土資源主管部門應當組織開展本行政區域內的建設用地利用情況普查，全面掌握建設用地開發利用和投入產出情況、集約利用程度、潛力規模與空間分布等情況，并將其作為土地管理和節約集約用地評價的基礎。
第三十六條 縣級以上國土資源主管部門應當根據建設用地利用情況普查，組織開展區域、城市和開發區節約集約用地評價，并將評價結果向社會公開。
節約集約用地評價結果作為主管部門績效管理和開發區升級、擴區、區位調整和退出的重要依據。
第八章 法律責任
第三十七條 縣級以上國土資源主管部門及其工作人員違反本規定，有下列情形之一的，對有關責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)違反本規定第十七條規定，為不符合建設項目用地標準和供地政策的建設項目供地的;
(二)違反本規定第十九條規定，為禁止或者不符合限制用地條件的建設項目辦理建設用地供應手續的;
(三)違反本規定第二十二條規定，低于國家規定的工業用地最低價標準供應工業用地的;
(四)違反本規定第三十條規定，通過高標準基本農田項目驗收的;
(五)其他玩忽職守的行為。
【摘 要】當前社會經濟飛速發展的大環境下，土地資源開發過度，環境問題加劇，對生態可持續發展造成不利的影響。本文簡要探討城鄉規劃管理中的土地資源管理問題，并探討資源環境的未來發展情況，以促進社會經濟發展與環境保護的協調一致，僅供相關人員參考。
【關鍵字】 城鄉規劃；資源環境；土地資源
一、課題研究的背景與意義
城鄉規劃管理工作中，土地資源管理水平較低，在多種因素的影響下，城鄉規劃管理中土地資源的實際利用效率較低，缺乏一定的合理性和科學性，導致城鄉規劃建設缺乏獨特性，并且在一定程度上制約著土地資源環境的可持續發展。因此加大力度對城鄉規劃管理過程中土地資源管理與資源環境的發展問題進行深入研究和分析，具有重要的現實意義。
二、城鄉規劃管理中土地資源管理方面存在的問題
（一）城鄉規劃管理中土地資源管理措施不到位
城市化建設的快速推進，有些城市缺乏科學的規劃建設布局，沒有根據當地的實際情況出發來合理規劃布局，對城市的公共設施服務區和工業區以及一些的生活區和商業區沒有進行科學有效的合理布局，特別是在對于人均土地利用規模和建設用地上都有相關的規定方面。這些土地利用在區位上揭示了城市各項活動在不同的城市服務區中進行不同比例的分配，這些城市土地的不同利用類型可以在一定程度上滿足區位上的需求，遵循城市規劃建設的用地標準【1】。
（二）城鄉規劃管理與土地資源管理銜接不緊密
城鄉規劃管理建設中要能夠緊密地與土地資源管理聯系在一起，兩者之間是相互影響和相互制約的關系。而在實際的工作中要能夠準確處理兩者之間的關系，合理地利用好每一寸土地，走可持續發展的節約路線。對于存在的違法建設用地，我們要能夠對其進行深入的研究和探討，并仔細分析其形成的原因，不斷加強城市執法和管理工作，促進城市規劃建設工作的順利進行。而在另外一方面，城市規劃和國民經濟的規劃以及土地利用上的規劃都顯得很不協調，他們之間還沒有形成有效的影響力和吸引力，從而影響到整個城鄉規劃管理建設土地資源管理水平的提高，這樣反而對城市今后的發展產生不利的影響。
三、城鄉規劃管理中土地資源管理與資源環境的協調發展策略
（一）建立健全城鄉規劃管理體系
在城鄉規劃管理過程中，為切實提高土地資源管理效果，并實現資源與環境的協調發展，應當積極加大城鄉規劃建設中生態環境保護的力度，結合城鄉規劃的實際情況進行衡量和分析，建立健全具有高度適宜性的城鄉規劃建設方案，明確土地資源管理體制，完善土地利用規劃，真正實現城鄉土地資源的優化配置和合理利用，通過城鄉規劃各部門之間的協調配合，促進其職能的充分發揮，切實提高城鄉規劃管理中土地資源管理的總體效果，推進城鄉建設的現代化發展。
在此過程中，城鄉規劃建設過程中相關職能部門也應當做好生態環境的保護工作，積極建設滿足城鄉建設發展實際標準的環保設施，并充分做好管理工作，促進各項環保設施的實際應用價值能夠得到有效的發揮。也就是說，城鄉規劃管理過程中，要積極加強城鄉生態環境保護，強化生態建設的理念，并積極落實到行動上，結合城鄉生態環境的實際情況，加大綠地建設面積，建立一個科學化的生態系統，為城鄉生態環境的改善提供可靠的途徑。相關環境保護部門應當加大環保宣傳力度，樹立節約規劃建設用地的理念，真正實現土地資源的科學化利用，促進節約型社會的穩定持續發展【2】。
（二）加強城鄉規劃管理的一體化
在城鄉規劃管理過程中，實現一體化的城鄉規劃管理能夠在改善社會群體生活質量的同時，促使農村建立現代化的集約經營模式，幫助城鄉居民樹立科學化的土地資源合理利用理念，促進資源與環境的協調發展。在現代社會經濟飛速發展的大環境下，工業開發加速，部分鄉村地區的土地環境受到了一定程度的破壞，甚至存在土地被推平后資源閑置的問題。而加強城鄉規劃管理的一體化是一種高效的土地資源管理方式，能夠對土地資源的發展做出科學合理的規劃設計，加強生態建設，促進資源節約型社會的發展【3】。
（三）建立多元化的融資渠道
在城鄉規劃管理過程中，為進一步強化土地資源管理的總體效果，應當結合本地區發展實際進行系統化分析，積極建立多元化的融資渠道，擴寬城鄉規劃管理的資金來源，緊緊圍繞土地資源合理開發這一原則開展各項規劃管理活動，通過政府、企業與個人三個層面之間的密切配合，促進立體化的融資渠道得以實現，切實提高土地資源管理水平，全方位做好土地資源規劃管理工作，促進資源與社會的協調發展【4】。
（四）落實城鄉規劃管理建設用地
在我國的城鄉規劃管理建設過程中，要能夠對土地利用情況進行嚴密地控制，科學地管理好城市土地，在土地資源管理過程中要能夠切實把握以下幾點；其一，切實加強土地供應量，提高土地審批效率，還要能不斷優化資源的配置，嚴格把握相關的土地利用結構，貫徹落實相關的國家城市土地建設用地政策。其二，要能夠不斷加強政府相關部門機構的監督執法，對違法行為進行及時懲處。在城市規劃用地時要都土地規劃進行全面、系統的分析，進行合理地開發和利用，建立一系列的生態型的開發制度。并能夠深入分析當前土地資源管理工作與城市規劃建O中存在的問題，站在全局的高度來積極做好相關的工作【5】。
四、結論
總而言之，社會經濟的進步以及人口的快速增長，為社會帶來發展機遇的同時，也使得社會面臨著嚴峻地環境問題，其中土地資源就是一項重要內容，土地資源的不合理利用，嚴重威脅著生態建設的發展，因此加大力度對城鄉土地資源規劃管理進行研究和分析，有助于增強土地資源管理的科學性和有效性，進一步促進人、資源、環境三者之間的協調發展，維護社會的穩定持續發展。
參考文獻
[1]楊麗媛.淺談城鄉規劃管理中資源環境與土地資源的協調發展[J].《建筑工程技術與設計》， 2015（13）
[2]趙立旺.淺談城鄉規劃管理中土地資源管理與資源環境保護的發展[J].《建筑工程技術與設計》， 2015（33）
[3]殷丹丹.城鎮規劃管理中資源環境與土地資源管理協調發展的措施[J].《科研》， 2016（2）：00129-00129
浮梁縣地處贛東北，屬山區丘陵縣，縣域國土面積2850平方公里。浮梁生態環境良好，山林多耕地少，素有“八山半水一分田，還有半分道路和莊園”之說。全縣現有耕地面積30.9萬畝，人均約1.1畝，耕地保護任務重、壓力大，保障發展與保護資源矛盾較為突出。近年來，隨著城鎮化進程加快，浮梁城鎮建設呈現低密度、分散化態勢，工業用地比重過大，產業用地低效利用現象普遍。受城鎮化、工業化影響，農村人口不斷減少，但農村居民點用地面積不減反增，農村建設用地面積與人口轉移呈逆向增長。因此，推行節約集約用地優先戰略，是當前地方政府實現合理利用土地資源、促進科學發展的必然選擇。
加強規劃管控，優化土地
利用結構。嚴格執行土地利用總體規劃，科學確定各類建設用地總量，劃定城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界和禁止建設邊界，設定允許建設區、限制建設區和禁止建設區。按照土地利用總體規劃確定的人均建設用地標準從嚴控制規劃期城鎮工礦用地，有效降低工業用地比重。實行農村建設用地規模控制，推進農村土地綜合整治，確保農村現有建設用地總量不增加。強化龍頭作用，以土地利用總體規劃統籌各區域、各業發展用地，確保產業發展、城鄉建設、基礎設施布局、生態環境建設等相關規劃與土地利用總體規劃相協調，優化建設用地規模、布局和結構。
加強政策鼓勵，提高土地利
用效率。以開展閑置地清理，盤活存量土地為抓手，充分運用法律、行政、經濟等手段提高縣域土地利用效率。一是依法處置閑置地。縣政府成立清理閑置用地和違規違約用地領導小組，建立閑置用地定期清理和查處制度，對符合收回土地使用權法定條件的，依法予以收回，納入政府土地儲備庫，優先安排用于符合國家產業政策、急需和高效益的建設項目。對尚未達到法定收回期限的及用而未盡的閑置土地，依法給予處罰并責令限期動工建設。同時，針對各類閑置用地情形，探索建立企業用地退出機制。二是積極盤活存量土地。把深入挖潛、盤活存量，轉化低效土地作為未來發展的根本之路。開展對縣域內規模以上企業和所有中小企業（5000萬元以下的工業企業）情況的調查摸底，對投資強度不達標、產出低、能耗高、土地低效利用的企業采取收回重新供地、直接轉讓、關停回購、搬遷置換等措施，實行“騰籠換鳥”策略。開展對舊村、空心村的改造整治，推進土地二次開發，落實農用地土地復墾計劃，強化耕地占補平衡。引導建設項目有效開發低丘緩坡未利用地和廢棄工礦地，少占或不占耕地。三是制定鼓勵政策。按照“以用為先、盤活鼓勵、地價優惠”的原則，在符合法律和市場配置條件下，制定相關鼓勵性政策措施，運用經濟手段提高用地主體的積極性。實行工業用地節約集約利用鼓勵政策，對工業用地提高利用率和容積率不增收土地價款，對投資強度大、單位產出高的企業按比例進行稅收獎勵。實行優先發展產業的地價政策，對優先發展類產業且用地集約的工業項目，出讓底價按不低于工業用地出讓最低價標準的70%確定。支持企業利用存量土地和原廠房設施興辦商務和信息服務、研發設計、文化創意、物品儲運、鮮活農產品銷售等服務業，鼓勵用地單位利用已有土地開發地下空間和“二次開發”。
加強市場配置，推進土地可
持續利用。嚴格執行劃撥供地目錄，減少劃撥用地數量，將經營性基礎設施用地逐步納入有償使用范圍。全面落實經營性土地使用權招拍掛出讓制度，積極推進租賃、作價入股等有償使用方式，促進資源資本的多元化多渠道投入配置。從控制土地投入、產出、管理三方面入手，加強用地批前、批中、批后監管，按照《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》的要求，嚴把項目用地關，提高企業準入門檻，限定項目的投資強度、畝產、容積率、綠化率等指標，產業引進不僅要考察項目規模和科技含量，還要充分考察投資強度、產出效益、環境影響和節約集約用地指標。強化用地批后監管，督促項目按合同約定開工建設投產，防止“企業落地不落人”。充分運用“表土剝離”、“移土培肥”等技術手段將被占用耕地耕作層土壤剝離，用于土地整理和劣質耕地的土壤改良，從而有效保護耕地資源，提高耕地質量，改善生態環境，實現經濟效益、社會效益、生態效益協調統一，促進土地資源可持續利用。
