序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的公共資源法律法規樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。

第1篇

按照市場經濟發展規律的要求，一方面把政府“不該管、管不了、管不好”的職能剝離出去，另一方面把應該管、必須管而又沒管好的事管好、管到位，促進了政府職能從微觀經濟事務管理回到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。

改革中的問題

雖然，當前公共資源配置市場化改革雖然取得了一定成效，但由于起步較晚，仍存在著一些急需解決的問題。主要表現在：

（一）法律制度還不夠健全。一是不全。建筑工程、土地類資源由于國家重視，市場化配置推行較早，相關法律法規比較健全，相對比較完善。但其它推行市場化配置較晚的，如森林資源、中介資源、服務資源等相關的法律法規、政策制度相當缺乏，造成了部門與部門之間、項目與項目之間、領域與領域之間推行不平衡。如《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國礦產資源法》等均未明確規定資源必須以招投標、拍賣、掛牌等程序實現配置；二是不細。當前，盡管出臺了一系列法律法規和政策規定，但與之配套的一些實施辦法和細則較少。有的制度彈性大，不夠規范、全面和系統，一般性要求規定多、強制性的處理規定少，面上要求規定多、可操作性規定少，因而執行中難以避免隨機性、盲目性和不穩定性。三是不嚴。有的不照章辦事，有利的就執行，沒利的就不執行，失之于寬，失之于軟。

（二）管理體制還不夠合理。從管理體制上看，目前一些公共資源分散在多個部門管理，缺乏統一的資源管理機構，管理難以形成合力，比如公有房產資源，除國土房產部門、建設部門、機關事務管理部門各自手中集中了一批房產外，還有10多家行政部門擁有自管房產，給規范管理造成困難；還有一些公共資源管理部門不明確、職責不清，無法形成統一管理，統一處置的管理體系，比如公共停車場，有的是地方政府直接管理，有的是下放給街道管理，還有的是企業管理，由于主體不一，很難實行統一招、拍、掛。從管理職責上看，政府內部機構重疊、職能交叉、職責不清等問題突出，以致在對市場的監管中出現部門封鎖、條塊分割、多頭管理、權責脫節以及有利相爭無利相推或重審批輕監管等現象；從服務功能上看，公共資源市場化配置的交易平臺和信息化管理等硬件設施還不健全。由于體制機制上的不健全，造成政府對公共資源市場化配置仍存在越位、錯位、缺位的問題。

（三）監管機制還不夠完善。一是對資源收益的監管機制不健全，造成“資源部門化”。有很多行政事業性資產不僅“單位所有”，而且沒有完整的產權登記及評估定價，甚至部分行政事業性資產長期體外循環，造成政府無法真正掌控資源的底數。一些單位房產、設備等國有資產的轉讓、租賃、經營等收入不按規定實行“收支兩條線”，而是“自收自用、多收多用”，出現“公共資源部門化，部門資源福利化”的問題。二是對資源評估等中介機構的監管機制不健全，影響了配置過程的規范性。有的通過行賄、送回扣等不正當手段拉業務；有的違規操作，搞低價評估等，造成國有資產流失。三是對運行機制的監管不健全，存在“偽市場化”現象。

職能轉變與制度健全

必須通過加快政府職能轉變，推進政府在公共資源配置市場化改革中由管制型向服務型轉變，為改革的深入推進創造良好環境。一是弱化政府的微觀經濟管理職能。要最大限度地將由政府承擔的企業項目投資、資源配置等職能轉移出去，實現政府與企業、市場、社會的合理分工，做到企業能自主經營的，政府不干預；市場能自主調節的，政府不包攬；社會能自主辦理的，政府不插手，以弱化政府直接干預市場這只“看得見的手”，強化市場調節這只“看不見的手”，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，依靠市場價格機制，促進資源合理流動，最大限度地實現資源優化配置。二是強化政府宏觀調控和服務市場職能。政府直接干預微觀經濟管理活動的職能弱化后，為防止資源配置“市場失靈”，要強化政策制定、市場建設、宏觀調控和社會管理。加強政府自身建設，全面推進政務公開，強化電子政務建設，推進公共服務信息化，提高行政效能；加強資源配置市場建設，健全統一的交易平臺、交易規則、信息披露管理，強化對市場的監管，杜絕場外交易；培育和扶持會計、律師和資產評估事務所等經濟鑒證類中介機構，引導中介機構規范提供資源配置市場化服務等，以規范市場主體行為，凈化資源配置的市場環境。三是整合行政管理機構和職能。要以公共資源配置市場化改革為契機，進一步取消與改革不相適應的行政審批事項，規范保留的行政審批事項。要建立統一的資源管理機構，嚴格實行國有資產性資源管理“國家所有，分級管理”，確保政府對國有資產性資源的所有權。要加強對資源配置收益的管理，建立資源評估和收益收繳制度，確保資源收益的唯一受益人是政府。要嚴格執行資源評估和收益制度，確保正確估價、足額上繳，杜絕國有資產流失和資源部門化、部門福利化等現象發生。

制度是否健全和完善是資源配置市場化是否成熟和規范的重要表現。要把制度建設貫穿于資源配置市場化的各個環節，形成用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機制。對各類資源配置市場化，沒有制度的要及時建立，有明顯缺陷的要適時修訂完善，需要細化的要盡快制定實施細則，需要制定配套制度的要抓緊制定，做到制度建設進程與市場化進程相適應。要切實提高制度建設的質量，盡可能細化、量化、具體化，增強針對性、實效性和可操作性。一是健全信息公開制度。加快建立和完善信息披露和社會聽證制，對需由行政配置的資源，必須先公布信息，必要的可組織社會聽證，增強決策透明度，提高決策的民主化、科學化水平。要建立資源登記、公開機制。要求資源掌控部門對所掌握的資源及時登記、定期公開，公開內容應包括現有資源的擁有情況、配置情況等，讓社會公眾能知情，讓監管部門明家底，更有效地實施監管；嚴格執行出讓信息公開制，對由市場配置的資源，有關部門必須按照要求，將資源出讓的相關信息，通過各種形式，廣泛、及時、準確、規范地向社會公開，最大限度吸引競爭，接受社會監督，切實保障群眾享有的知情權、參與權和監督權。二是健全市場競爭機制。凡是應采取公開招標、拍賣、掛牌等方式出讓的，必須毫不動搖地實行公開競價、公平競爭，決不允許私下協議出讓。對相關的評估、規劃、審驗、設計、、監理等中介性機構，也必須以市場競爭的方式產生。三是健全招投標管理機制。真正實現行業主管部門與招投標操作單位管辦分離，防止“裁判員”、“運動員”集于一身。健全標后跟蹤監管制度，建立科學的標后質量考評體系，保證招標質量。

強化監督

將資源配置工作納入懲治和預防腐敗體系建設，加強和改進黨內和行政監督，嚴格執行民主集中制，認真遵循黨委和政府的議事規則和決策程序，防止個人或少數人擅自決定資源的配置；建立資源配置責任制，明確各部門分工和職責，加強自上而下的監督；加強人大、政協、派、社會和輿論監督，建立全方位的資源配置監督體系。

第2篇

關鍵詞：環境會計　構建　主體

一、引言

隨著經濟的飛速發展，環境問題已經成為社會關注的熱點，并達成了廣泛共識：可持續發展是人類社會的唯一選擇。正因為環境重要，環境問題迫切，社會各界都在盡其所能積極參與污染治理和環境保護。會計領域對環境會計已做了大量的研究和探討，主要集中于環境會計的一些基本理論和部分實務，但對于構建環境會計，各方主體的角色界定問題卻較少涉及。我國關于環境會計的研究起始于葛家澍(1992)發表的《九十年代西方會計理論的一個新思潮――綠色會計理論》一文。對環境會計，國內外通常采用“環境會計”、“綠色會計”、“環保會計”三種說法，但目前國內運用較多的是“環境會計”。環境會計是一門邊緣學科，目前尚未有形成共識的定義。對環境會計定義，國外比較有代表性的學者有羅伯?格瑞、霍金森等，國內代表性學者則有孟凡利、李連華等。本文認為，環境會計是一門兼顧宏觀利益和微觀利益的多學科交叉的邊緣性學科，其以會計學、環境學、經濟學、發展經濟學、生態經濟學、系統論、控制論等多門學科為理論基礎，運用會計學的原理和方法，采用多種計量手段和屬性，以有關法律法規為依據，對企業的環境活動和與企業環境有關的經濟活動所作的反映與控制。構建環境會計，對于企業和社會是“雙贏”。

二、環境會計意義

(一)基于企業內部視角 首先，從企業發展目標看。可持續發展，較為權威的定義出自著名的“布倫特蘭報告”(1987)，即可持續發展是這樣一個發展，其必須建立在使資源環境條件得以改善的基礎上，既能滿足當代人的需求，又不要損害后代人的滿足其自身需求的能力。從長期來看，可持續發展被認為是有利于世界經濟乃至國家和公司的理想政策。對企業而言，企業的發展目標與可持續發展一致。引入環境會計有利于合理核算企業成本，增強企業的危機感和警覺性，有利于抑制企業短視行為，引導企業從長遠利益出發，從而有利于企業長期發展。因而，構建環境會計有利于企業可持續發展。其次，從企業社會責任看。任何企業的生產經營都是處在一定社會環境中，企業平時會產生大量的環境活動，從而對社會產生影響。企業和社會有著千絲萬縷的聯系，兩者具有作用與反作用的關系。企業的發展會促使社會的協調發展，而社會的和諧發展又有利于企業的長期發展，兩者相輔相成、相互促進。構建環境會計，有利于企業履行社會責任，將企業自身的長遠發展同社會的可持續、和諧發展協調起來，從而利于兩者相互促進。再次，從企業管理需要看。一是有利于企業內部管理。環境會計的構建也是企業自身管理的需要。對企業內部管理而言，環境會計可以使管理者更為準確的掌握企業的財務狀況和經營成果。隨著社會進步和環保意識的提高，企業在生產經營過程中會發生越來越多的與環境相關的活動。這些環境活動有些可能會產生經濟問題而影響財務狀況和經營成果，有些可能短期影響不明顯，但長遠影響顯著。構建環境會計，核算環境成本與費用，可以回避部分風險。如果企業不注重環境問題，可能遭受巨大損失甚至面臨關閉和停業；而且事后成本往往遠遠大于事前成本，管理者可以根據企業的環境活動更加合理決策。除此之外，企業員工也會關注企業環境信息。構建環境會計，有利于員工與企業更好的組建利益共同體，員工更好的為企業服務。二是有利于企業外部交流。企業在生存與發展的過程中，必然與外界有諸多聯系。構建環境會計，提供環境信息，可以使利益相關者了解企業環境信息。環境會計合理的確認、計量與報告企業的環境影響，將環境因素納入企業財務報告體系，評價企業的環境績效，督促企業生產經營朝綠色經營方向發展，使企業在發展戰略上日益將環保突出放在首要位置。有利于企業樹立良好形象，增強企業競爭力，開拓國內外市場。最后，從企業適應國際競爭需要看。世界貿易組織于1995年成立了貿易與環境委員會，環境壁壘正式登上國際舞臺，環保成為各國推行貿易保護政策的一種工具。環境壁壘，又稱為綠色壁壘，是指進口國以可持續發展、保護生態環境、自然資源、人類和動植物的健康為由和目標，制定嚴格的強制性技術標準，限制進口發展中國家產品的措施。自從我國加入WTO以來，企業不僅面臨激烈的國內競爭，而且面臨世界經濟環境的挑戰。環境壁壘的設置，導致我國企業產品進行國際貿易時受到諸多限制和打擊。面對國際市場強大的環境壓力，我國企業必須轉變思想、更新技術。加強環境管理。而構建環境會計，將環境因素納入會計核算范圍，會促使企業把環保放在重要戰略地位，迫使企業進行必要的工藝技術改造，努力生產“綠色產品”，樹立環保形象，積極達到國際標準，提高產品競爭力，適應國際競爭力，在國際貿易中取勝。

(二)基于企業外部視角 構建環境會計不僅對企業可持續發展具有重要的意義，從企業外部看也同樣具有意義。

(1)從經濟角度看。一是有利于避免“公地悲劇”。生物學家勒特?哈丁在《公地的悲劇》中描述了這樣一種現象：在一個公有的牧場，所有牧民都可以自由進入放牧，每個牧民都力圖使自己的收益最大化，結果牛的數量無限制增加，牧場變為荒蕪之地。哈丁得出結論“公地的自由毀掉一切”，由于未對公共資源收取租金而導致了資源配置的嚴重不當和濫用。如果人們可以無償使用某項有限的公共物品，為獲取免費資源所帶來的效益，導致了對資源的過度開發和利用，從而產生災難。構建環境會計，可以避免“公地悲劇”的產生。二是有利于社會經濟可持續發展。長期以來我國國民經濟增長迅速，但這種經濟增長是通過“高投入、高消耗、高污染”的粗放式經營模式取得的。大量生產、大量消費和大量廢棄，對自然資源粗暴的掠奪式開發，以犧牲環境和浪費資源為代價換取眼前與局部利益的現象非常普遍。只重增長速度，不重效益的增加，給環境帶來嚴重的損害，資源和能源高消耗，利用效率卻相當低下。如果構建環境會計，則會導向企業采用集約式的經營模式，即最優生產、最優消費和最少廢棄，節約能源、保護環境，走向循環型經濟社會的可持續發展道路。三是有利于核算“綠色GDP”。目前絕大多數國家采用GDP來衡量和反映一個國家的現行經濟走勢。在傳統的計算方法下，沒有將環境資源消耗和補償列入國民經濟核算體系。一方面會導致國民經濟的虛假繁榮，另一方面是資源耗竭、環境嚴重污染、自然資源減少、物種滅絕等，這樣就不能正確衡量和反映國家的經濟水平與人民生活水平的變化。在可持續發展戰略下，傳統的GDP統計核算方法和體系需要修正，而“綠色GDP”，的計算和核算又需要宏觀和微觀的環境會計為基礎。構建環境會計，有利于正確核算“綠色GDP”，客觀全面反映國家的經濟情況。盡管目前“綠色GDP”在我國試點推行困難，但是核算“綠色GDP”還是大勢所趨。

(2)從社會角度看。隨著環境問題的日益突出和社會各方環保意識的增強，環境因素對企業財務狀況和經營成果的影響越來越

大。企業利益相關人即會計信息使用者迫切需要企業提供相關環境信息，以便作出正確決策。環境信息的使用者主要有政府、廣大群眾及企業投資者。一是有利于政府管理機構宏觀運用。我國現有的經濟考核指標體系都是單純考核經濟增長率，而忽視了很多指標，如社會，人文、基礎教育、公共設施、能耗、環境生態等。目前國家正加緊制定有關環境保護和可持續發展的政策法規，以后對于部的考核體系將與“綠色GDP”掛鉤，促進干部對經濟可持續發展和環保工作的高度重視。政府管理機構是企業環境會計信息的主要使用者，需要根據企業的環境報告來評價企業對環境的污染和在環保方面的成績。國家環保部門為了保證相關法律、法規的執行，監測企業生產對環境的影響，就必然需要了解企業的環境信息。同時，政府如果要制定相關政策及出臺或修改相關法律、法規之前，為了保證政策、法律和法規的可行性，必須參考有關企業的相關環境資源和環境財務信息。構建環境會計，有利于政府正確的制定、出臺或修改相關政策、法律和法規。二是有利于投資者投資決策。對于投資者而言，出于資金安全性和收益性的考慮，會關心企業環境績效對企業財務的影響。而環境問題對企業財務的影響，既可能體現在當前也可能體現在對未來財務指標影響，并且這種影響會越來越大。因此，投資者如果要真正了解被投資企業的盈利能力特別是長期盈利能力，那么把握環境信息對投資者而言非常重要。對現實投資者而言，其需要根據了解的信息決策是否繼續投資或改組管理當層；對于潛在投資者而言，其需要根據了解的信息決策是否投資。因而，構建環境會計，可以使投資者了解企業環境績效從而做出合理決策。三是有利于金融機構投資決策。銀行作為債權人，同樣出于資金安全性和收益性的考慮，也會關注企業的環境績效。與銀行類似，保險公司也希望獲知企業環境信息，根據企業環境績效來確定可以接受的投保范圍。構建環境會計，有利于金融機構做出合理決策。四是有利于社會公眾及其他了解企業信息。隨著環保觀念的不斷提高，社會公眾越來越來關注企業的環境信息。社會公眾對企業的態度對企業的影響非常重大。一個企業的環境形象，會影響企業的社會勞動力供應，影響到企業產品的銷售額、運營、運轉和盈利，甚至可以決定企業是否生存下去。向公眾提供信息的新聞媒體和民間環保組織都非常關注環境信息及企業環境績效，為了迎合大眾需求，不斷將企業環境問題和環境形象公布于眾，進而在公眾中產生較大影響，也會采取這樣那樣的手段要求企業整治環境問題、披露環境信息，向企業施加壓力。

(3)從法律上看。隨著人類活動對環境破壞的不斷加劇，世界各國對環境問題都給予極大的關注。我國將環境保護列為基本國策。把可持續發展與環保作為基本的戰略。目前許多西方國家采取嚴格的環境保護政策，對危害環境的產業與企業進行了限制。隨著我國對外開放的力度加強，越來越多的跨國公司涌入我國。盡管我國高度重視環境保護，但由于環保工作起步較晚，仍有較多不足之處。因此，許多發達國家企業(特別是跨國公司)為降低成本、減輕本國公眾對企業的環保壓力和回避政府對企業的環保限制，利用發展中國家發展經濟的迫切要求和對環境問題的忽視，紛紛將一些污染嚴重、高能耗、破壞掠奪自然資源的生產項目轉移到發展中國家，對發展中國家進行“環境掠奪”。作為發展中國家，構建環境會計可以加強對這些進入我國的“高環境成本”企業進行識別；同時國家還可以依據環境會計提供的環境信息，根據需要盡快出臺與國際接軌的法律、法規，采取必要的措施來遏制發達國家對發展中國家的“環境掠奪”。我國也出現越來越多的對外投資企業，做好環境會計工作有利于與國際接軌，更好參與國際競爭。

(4)從完善現有會計制度和政策上看。一是有利于擴充會計的職能與作用。由于越來越多企業的環境活動與經營有關，因而決定了環境活動在會計基本職能范圍之內。現代會計不僅是對外提供財務信息，而且還要積極參與企業的內部管理。會計參與企業內部管理，要求會計為管理部門提供充分會計信息，協助管理部門做好企業戰略管理。同時，會計部門由于其特殊條件，可以比其他部門更有條件對對環境工作進行監督、控制和分析，從而加強環境保護，沒有會計人員參與的環境保護工作是不全面的環保工作。環境會計構建，可以使會計部門更好的參與企業內部管理，做好與環境相關的經濟管理工作。二是有利于彌補傳統會計在信息披露方面的不足。傳統的會計信息披露僅僅披露財務信息，但是隨著企業利益相關者對企業信息的多方面需求，財務信息已經不足以滿足廣大企業利益相關者的需求。隨著環境政策和環保力度的加強，傳統會計信息不能給企業利益相關者提供企業的環境風險，也就不能提供真實、全面的企業信息。在披露模式上，傳統會計信息采用固定格式，采用單一計量模式，這些都難以充分、全面反映企業環境信息。因此，傳統會計信息難以真實、全面反映企業信息。構建環境會計，可以彌補傳統會計在信息披露方面的不足。三是有利于解決現有會計核算制度存在的局限。對于目前企業發生的與環境有關的費用核算方法，難以真正充分的反映企業環境活動對財務成果的影響。同時，對于環境成本發生的成本動因也比較模糊，不利于企業分析原因，挖掘潛力，降低成本。

三、環境主體角色構建的建議及措施

(一)政府管理機構方面 發達國家對環境會計的研究在理論和實踐上已取得較大成就，政府管理機構應根據發達國家的經驗，借鑒與創新。政府管理機構主要做好以下工作：(1)做好環境會計理論研究工作。政府管理機構在做環境會計研究工作方面具有其他團體不可比擬的優越性。從人才方面來看，政府管理機構具有強大的感召力，具有足夠的能力吸納、組織最優秀的多領域人才進行研究工作；從研究資金來源來看，政府管理機構具有保障的資金來源，有利于環境會計研究工作的順利進行；從研究成果的權威性來看，政府管理機構擁有較高的權威，能夠確保研究成果的順利試點和實施。(2)制定、完善相關法律、法規和制度。政府管理機構除要做相關研究工作之外，還要制定和完善相關法律、法規制度。自1979年頒布《中華人民共和國環境保護法(試行)》以來，我國還陸續頒布了《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環境污染防治法，《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《礦產資源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生動物保護法》等自然資源保護法。但是，和國外更嚴格、完善的法律法規，還有一定的差異，因此我國政府管理機構還要進一步制定和完善相關法律、法規制度。(3)完善、擴充會計準則。就我國目前來看，會計核算制度體系缺乏與環境會計相關的專門性制度規范。從相關業務的會計處理而言，與環境活動有關的環境問題是在發生有明確財務影響時才處理，在處理時間和處理方式上缺乏系統性，存在一定的局限性。因此，政府管理機構還要根據已有的環境會計研究理論。在實踐、摸索和探討中初步完善和擴充現有的會計準則。(4)做好一系列的激勵措施。政府還應針對環境問題，做好一系列的激勵措施，比如向環保產業提供無息或低息貸款；對于利用回收材料的企業實行各種優惠政策，在稅收優惠上做好“綠色稅收”等工作。

(二)社會公眾方面 一是建立良好的輿論導向，做好環境保護工作的宣傳。新聞媒體和民間環保團體的正面宣傳報道具有很強的引導作用，而對反面典型的剖析具有很強的警示作用。新聞媒體和民間環保團體要加大正面典型的宣傳報道力度，發揮好正面典型的引導、激勵和教育作用；有重點地剖析一些典型案件，深入開展警示教育；充分發揮輿論監督的作用，形成監督合力。二是加強公眾環保意識。社會公眾要樹立“綠色消費”理念，從身邊小事做起。在日常生活中，要注意節約資源、盡量減少污染；同時。在可替代情況下，盡可能選用“綠色產品”減少污染，支持“綠色環保企業”的發展。三是開展“第三方環境審計”。作為獨立于國家和企業的第三方，開展環境審計，可以對企業環境問題引起的環境績效進行真實、客觀、公正地監督，并發表審計意見，既可以滿足企業利益相關者對企業環境信息客觀性、公正性的要求，又可以監督和引導企業更好的做好環境保護工作。

(三)企業方面 一是嚴格遵守相關法律、法規。企業要嚴格遵守國家制定的環保方面的法律、法規和地方出臺政策、法規及制度。除此之外，企業還要對員工進行環保教育，在社會上樹立環保的形象。例如：杜邦公司和麥當勞公司就利用其企業的廣泛影響力，大力宣傳和弘揚環保意識。二是加強環保意識。在企業生產經營過程中要樹立牢固的環保意識。首先要迎合市場潮流，生產對環境影響較小的“綠色產品”，滿足消費者的“綠色消費”需求。其次，研究、開發新生產技術。一方面盡量采用較“清潔”的生產技術；一方面盡量利用、回收廢品。由生產工藝著手，同時加強科學管理，從源頭減少廢水、廢氣、廢渣的產生找出路，開展綜合技術利用，化害為利，變廢為寶，而不是單純地為排放達標而進行末端治理。最后，盡量采用“清潔”原材料、易回收原材料或可降解原材料，減少污染和杜絕“二次污染”。三是做好環境會計信息披露。盡管目前我國環境會計還不夠成熟，對于環境會計信息披露也沒有確定的規定，但是企業還是應該采用適當的方式如實的披露企業環境信息，為國家政府管理機構研究環境會計提供研究素材，給企業利益相關人提供環境信息。

第3篇

關鍵詞：環渤海；水權；區域水權；水權轉讓

中圖分類號：DF466

文獻標識碼：A

文章編號：1003-3890(2009)06-0077-05

水是人類生活和生產的重要物質源泉，是社會經濟發展的重要物質基礎，水權是實現水資源開發、保護和水市場建設的關鍵，水資源緊張已經成為全球性問題。環渤海地區水資源分布不均衡，水權法律制度的缺失，成為制約環渤海區域經濟發展不平衡的重要因素。

一、水權的界定

水權制度是西方國家在水資源的管理過程中，隨著用水需求增加，用水競爭日益激烈而形成的法制化管理模式，是與市場經濟體制相適應的水資源管理機制，其核心是產權的明晰，水權是將產權理論運用到水資源領域的產物。目前，水權制度主要研究如何解決水資源的優化配置問題，因此，水權制度是關于水資源優化配置的法律制度。

關于水權的概念，目前學界未達成共識，存在不同的觀點。姜文來和水利部部長汪恕誠認為，水權是指水資源所有權、水資源使用權、水產品與服務經營權等與水資源有關的一組權利的總稱。而崔建遠教授和裴麗萍則主張水權僅指水資源的使用權或者收益權，不包括水資源的所有權。觀點的分歧在于水權是否包含水資源所有權。筆者認為，水權不僅包括水資源的使用權，而且也應包括水資源的所有權。水權是以水資源所有權為基礎的權利束，從物權的視角來看，水權包括權利人對水資源的占有、使用、收益、處分四項權能，因此，水權的概念有兩層含義：一是指水資源的所有權；二是指水資源的使用權，即水資源使用者在法律規定范圍內對所使用的水資源的占有、使用、收益和依法處分的權利。在此意義上，水權是以水資源的使用、收益為內容的，它具有用益物權的特征，因此，可以將水權定性為用益物權。在中國，水資源屬于國家所有，《憲法》第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。《水法》第3條規定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸該農村集體經濟組織使用。”水資源所有權由國家統一行使，這是由水資源的特殊作用和地位決定的，世界上大多數國家普遍采取此種管理制度。可是事實上，國家是一個虛擬的主體，要由國務院代表國家行使水資源所有權。具體而言，國務院將水資源的使用權授予地方政府，而地方政府自身也不是水資源的真正使用者，要通過一定的方式轉讓給最終的使用者，水資源的所有者、使用者不一致，水資源的所有權和使用權出現分離。

水權的主要特征是水權權能的可分離性，也就是水權的所有權和使用權的分離。水資源權能的可分離性，并沒有改變水資源所有權的歸屬，國家對水資源的所有權也沒有被虛置，這種可分離的特性反而體現了水資源所有權從靜態的所有走向了動態的使用過程，從而使水資源得到優化配置，為水資源的有償使用和水市場的形成提供了前提條件，這和土地所有權和使用權分離的原則相類似，也符合物權法的發展趨勢。物權正在經歷著以所有權為中心向以利用權為中心的轉變，對物不求“為我所有”，但求“為我所用”，充分發揮物的效用，真正做到“物盡其用”，這是市場經濟“自然選擇”的結果。

關于區域水權問題，中國首例東陽――義烏水權交易案發生后，引起了社會各界廣泛的討論，“區域水權”的概念也應運而生。

區域水權是指以行政區劃為單位、由區域政府管理、在該區域范圍內所有居民可以共同享有的水權。區域水權是在水資源國家所有的前提下，考慮到地區之間水資源分布不平衡，充分尊重地區利益的基礎上進行的制度設計。建立明確的區域水權，可以促進區域內水資源使用權的轉讓，使水資源得到優化配置。區域水權存在的客觀性在于水資源利用中的區域性，以及法律對區域利益的認可。如，《物權法》第118條規定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。”就是對區域政府利益的承認。《水法》第13條規定：“開發利用水資源，應當兼顧上下游、左右岸和地區之間的利益，充分發揮水資源的綜合效益”，表明各區域享有水資源的利益。

二、環渤海地區水權問題現狀

整個環渤海地區的水資源處于貧乏狀態：山西省人均水資源占有量僅為全國人均水資源量的17％；遼寧省水資源僅占全國的1.3％；北京市是全國40個水資源短缺最嚴重的城市之一。環渤海地區水資源利用率超過60％，居全國各大區之首，北京市甚至達到了80％。環渤海地區水資源分布不均衡，1983年“引灤入津”工程啟動后，國家把河北省區域的水大量地調入京津，在某種程度上導致環渤海經濟圈內區域經濟發展不平衡，環渤海經濟圈逐漸演變為“環京津貧困帶”。河北省作為京津地區的生態保護屏障，擔負著為京津阻擋風沙、水質凈化和水源供給的任務，北京地區81％的用水和天津地區93％的用水來自于河北省。環京津帶貧困地區不僅不能上涉及水源的新項目，而且原有的不利于水源地環境保護的項目也進行了關停，使得河北省環京津周邊的縣在經濟發展上遭受到巨大的限制和損失。近年來，環京津貧困帶區域生態環境持續惡化，河湖干枯斷流、濕地山泉消失、水土流失和污染、土地沙化、草場退化和沙塵暴的頻繁發生，已嚴重影響了京津冀地區生態環境、城市供水安全以及大氣環境質量。天津、唐山頻繁出現供水水荒，北京市多次發生供水危機和應急調水，官廳水庫失去飲用水質功能，強沙塵暴天氣的增多，與環京津貧困帶的貧困性生態問題有直接關系。京津冀地區生態災害再次敲響了水資源危機的警鐘。

水利部門的資料顯示，拒馬河流域目前是河北省嚴重缺水的地區之一，而河北省也已成為全中國最缺水的地區之一。全省多年平均水資源量為203億m3，人均水資源占有量為311m3，是全國平均值的1／7，不到國際上公認的人均1 000m3缺水標準的1／3，甚至比不上以干旱缺水著稱的中東和北非地區。海河流域的北京市和天津市情況更糟，目前北京市人均占有用水量不足300m3，僅為全國平均水平的1／8，世界的1／30。由于地下水超采，目前華北已經形成世界上最大的漏斗群，整個河北省已形成

21個漏斗區，總面積達4萬km2左右。為獲取水源大量開挖的深井直接導致了另一種可怕的災害――地面沉降。《光明日報》消息說，由于長期超量開采地下水，河北省東部平原已成為全世界超采地下水最嚴重、地面沉降面積最大的地區，這造成了南運河河床的下降，將影響南水北調東線引水工程的安全。河北省水利廳水資源中心有關人員強調，河北省在把自己的水無償供給京津的同時，還要花錢向黃河買水。目前，河北省自身用水也捉襟見肘。京冀兩地在用水問題上除了協作，也有磨擦，“京冀拒馬河水權之爭”事件就是一個現實的個案。

區域經濟發展不平衡的原因很多，但是值得關注的現實是，作為水源地的某些地區，卻因為水源而受到損失。一方面，為了提高水源保護標準，國家和地方政府不斷加大對水源地資源開發和工農業生產的限制；另一方面，在長效的水資源補償機制建立之前，河北省幾乎不能得到任何來自京津地區的補償。河北省水利廳相關人員認為，北京市在用水上，對河北省一直沒有有效的補償機制。以官廳水庫所在地的河北懷來縣為例，20世紀80年代以來，懷來縣取消污染水源項目38個，關停污染嚴重企業10余家，使全縣工業廢水排放量大大減少。每年懷來縣因此而減少利稅2 600萬元。河北省的水源地由于自身貧困無力治理，而北京市的用水戶卻沒有直接向水源地進行補償，于是，水源地生態惡化反過來影響用水的北京――永定河上游水源污染嚴重，1996年官廳水庫不得不退出飲用水功能，致使北京市居民生活用水出現危機。有專家提出：要妥善解決好“環京津貧困帶”未來缺水問題，必須具備兩個先決條件：一是南水北調通水，從根本上調整海河流域供水體系的格局。二是當地水源的初始水權要明確，為水權交易或轉讓奠定基礎。要從根本上解決環渤海地區經濟發展不平衡的問題，建立水權制度刻不容緩。在明確初始水權的基礎上允許水權的依法轉讓，對加強環渤海地區水資源統一管理，利用水市場的調節功能優化水資源配置具有重要意義。

三、環渤海地區水權法律制度的綜合構建

水權制度具有綜合性。在中國的法律體系中，水權是一個綜合性的概念，是“連接多門法律的鈕結”。國家及各級地方政府對水權進行初始分配，需要相關行政法規對水權統一管理。水權進入交易領域后，會引發一系列民事法律關系的產生，民法中的物權與債權的規則，會對水權歸屬和轉讓加以調整。水權的有償轉讓可能導致壟斷的產生，需要反壟斷法的規制。此外，水資源利用中出現的排污、生態平衡等問題又涉及環境法的相關規范，因此，水權法律制度的構建要考慮相關法律之間的協調，不然將增加實施中的司法成本，進而影響水權法律制度的正常運轉。環渤海地區水權法律制度建設同樣是一個綜合性立法過程，發揮水權制度中公法規則對私法規則的輻射作用，是環渤海地區水權法律制度綜合建構的關鍵。

(一)取水許可制向水權制度轉換

中國法律只規定了水的所有權、取水權和水資源有償使用制度，沒有規定水權的轉讓制度。目前，區域用水權主要是通過取水許可來確定的。以環渤海地區的灤河為例，按照1983年的《國務院辦公廳轉發水利電力部關于引灤工程問題的報告的通知》，潘家口水庫75％年份(水量保證率)供水19.5億m3的情況下，分給天津市10億m3，河北省9.5億m3。行政分配的模式一直適用至今，該規則沒有綜合考慮流域內遼寧和內蒙的利益，而且作為水源地的河北省要無償分出大部分水給天津，這種不合理的配水方式，為環渤海地區經濟發展的失衡埋下了隱患，從法理的角度來講，也有悖公平正義。在行政手段配水的模式下，水資源的稀缺性沒有被考慮進去，難以實現市場機制對水資源的調節。

現有的取水權行政授權模式，沒有解決環渤海地區因水資源分布不均衡導致的區域經濟發展的不平衡，反而使情況更加惡化。2003年以來，國家開始建設從河北中部向北京應急調水工程，這一工程是南水北調中線的一部分，這一應急調水工程從石家莊的古運河樞紐至北京。它可在北京市緊急缺水時，將西大洋、王快、崗南和黃壁莊4座大型水庫的水配調過去，以解決北京市水資源的嚴重供需矛盾。這勢必會令河北水資源匱乏形勢雪上加霜。南水北調中線工程沿線經過河南、河北、北京、天津四省市，然而，南水北調沿途各省市的水量分配尚無定論，建立水權制度的設想不可能成為現實。慶幸的是，原始水權確定的重要性已經得到有關部門的高度重視，為實施水量分配，水利部正在進行《水量分配暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)的制定工作。該《辦法》將對流域內水量分配做出統一規范，并將初步建立國家水權制度，基本完成主要江河尤其是北方缺水流域的省際水量分配方案，確定各省(自治區、直轄市)的用水權指標，逐步明晰初始水權。與此同時，利用市場機制優化水資源配置也正成為各方努力的一大方向。隨著該《辦法》的出臺，中國的水權法律制度將初具雛形，并在一定程度上解決環渤海地區水資源使用權分配不平衡問題。在環渤海地區水權法律制度的建構過程中，我們必須意識到，謀求各地區的共同發展，不在于用平均主義的政策與措施去指導和調節地區經濟關系，而是在于用發展、公平的觀點和規則去調整地區經濟關系。

在國家“十五”計劃中，第一次明確了公共資源(包括水和國有土地)在國家宏觀調控下，應充分發揮市場配置資源的基礎性作用。水利部也提出了“水權”、“水市場”等概念，這為水資源的市場化配置提供了依據。水權的初始配置是水權轉讓的前提條件。環渤海地區建立水權法律制度，可以根據水資源總量，按照環渤海地區水資源分布和區域內各省市自治區需求量，同時兼顧區域的人口、環境、經濟、資源等方面因素，對流域水資源進行水權配置，確定各行政區域可取水量。這樣就實現了水權的初始配置，行政區域便有了確定的水權。在制度層面，可以由國家水利部制定《環渤海地區水權初始分配辦法》，明確環渤海地區初始水權配置的具體規則。

(二)建立區域水權轉讓制度

水權的轉讓是指水資源使用人將水資源使用權全部或部分轉移的行為。其實質是，水資源使用人依照法律規定，將自己合法取得的水資源使用權通過買賣或其他合法方式轉讓給他人的法律行為。目前對取水許可流轉是禁止的，這樣就忽視了“市場之手”在水資源配置中的作用。

雖然現行立法對水權交易持否定態度，但是各地方已有通過市場機制實現水資源有效利用的實例。如，東陽――義烏水權交易案，開創了中國“水權制度改革的先河”，是“水權理論在實踐的重大突破”，“走出了采用市場機制解決跨行政區域水資源糾紛的新路子”，邁出了水權交易制度改革的重要一步。漳河上游跨省購水案，解決了漳河下游河南、河北兩省沿河村莊和林州市、安陽縣2.001多

萬公頃(約30多萬畝)耕地播種期灌溉用水，解決了幾十萬人的用水困難，預計增收3 000余萬元。總理對此給予高度評價：“運用行政、經濟手段，實行漳河流域水資源的統一調度和優化配置，有效地緩解了水資源的供需矛盾，成功地解決了地區之間長期存在的水事糾紛。這件事辦得好，要認真總結經驗。”上述案例是通過經濟手段，對水資源跨區轉讓的典型案例，是對取水權行政授權模式的突破。這種實踐是運用市場機制進行水權轉讓的開端，為建立水權交易制度提供了實踐經驗。

為了解決環渤海區域水資源不平衡問題，需要建立區域水市場。水市場泛指各種狀態水及其相關權利的交易市場。水市場包括在流域上下游之間、不同地區之間、不同部門之間的市場交易。區域水權交易，是指經過國家對水權的初始分配，各級政府都取得對一定水權的管理、支配的權利。對于這部分水權，同流域的政府或跨流域的政府間可以在平等協商的基礎上進行有償、有期限的轉讓，通過水權交易實現區域利益與整體利益的協調。對于初始水權的獲得，仍由國家通過行政方式分配，在初始水權明確后，就界定了進行市場流轉的水權，產權的明晰為建立水權交易的一級市場奠定了基礎。

建立環渤海區域水市場，可以成立統一的水權交易所，實行水權流轉登記制度，要明確規定哪些水權交易應登記在案。水權登記的目的是為了能夠防止水權交易對第三方造成的損失。對跨地區、跨部門或流域的水權交易要進行嚴格的登記和管理，保證水權交易的透明度和程序的公正性。水權制度建設中的重要內容之一是利用物權登記制度實現國家對水權流轉的監督與管理，其目的在于使市場機制成為水資源優化配置的經濟手段。水權流轉包括水資源使用權的流轉和商品水使用權的流轉。對于水權流轉登記，應當采取實質審查的原則。此外，還應當建立水權轉讓公告制度。值得注意的是，政府通過水權登記制度管理水權交易只能進行宏觀調控，不能直接干涉水權流轉，水權的流轉應由市場機制來調節。由“政府之手”和“市場之手”共同協調水權的流轉，實現宏觀規制與微觀規制的和諧，有利于建立健康有序的水權轉讓市場。

針對環渤海地區自身特點，對于影響范圍和程度較小的商品水使用權的流轉，可以更多地由市場主體自主安排，政府只要對其進行必要的市場監管即可，例如農業灌溉用水就可以采取這種形式。當然，在現有的農業用水分配模式下，農民的個人水權轉讓是不可能實現的。要實現水權流轉，必須建立相應的水權再分配制度，以更加明確水權歸屬，建立水權交易的二級市場，真正實現市場對水資源的優化配置作用。從另一個角度來講，只有當節水收益大于節水成本時，用水主體才有節水的動力，建立水市場、允許水權交易是用水主體獲取節水收益的重要途徑。永權主體的細化，能夠促使權利人更加謹慎、積極地維護和行使水權，最終促進環渤海地區經濟又好又快發展。

(三)完善水權交易的法律法規

水權轉讓需要法律支撐，如果法律禁止水權轉讓，簽訂水權轉讓合同就是違法行為，水權交易就沒有法律效力。中國《取水許可制度實施辦法》規定：“取水許可證不得轉讓。轉讓取水許可證的，由水行政主管部門或者其授權發放取水許可證的部門吊銷取水許可證，沒收非法所得”。顯而易見，基于取水許可而獲得的水權是不允許轉讓的。

《水法》并未明文禁止水權轉讓，這是否意味著水權可以轉讓呢?縱觀水法的全部條文，均未明確規定水權是否可以轉讓，所以需要修訂《水法》，增加水權交易條款，對水權內容、取得方式、交易條件和程序等一般原則作出規定。以修訂后的《水法》為基礎，制定《水權交易的意見》、《水權交易市場運營規則》、《水權交易市場監管辦法》、《水量分配方法》等。可喜的是，《水權轉讓的意見》已經實施，《水量分配暫行方法》正在起草中，這標志著水權交易的立法工作已經啟動。

(四)建立跨區域有償用水和長效的水資源補償機制