發(fā)布時間：2023-08-09 17:24:49
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的基層社會治理經(jīng)驗樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
韓國社會保障體系和福利治理
城市養(yǎng)老院老年人自殺意念初探
婚姻中的賤農(nóng)主義與城市拜物教
特殊民族的貧困治理何以可能
農(nóng)村老年人社會形象的自我認知
韓國社會福利法人的組織特性研究
社會工作本科培養(yǎng)模式的本土化構(gòu)建
社會治理的核心要素及其相互作用
鄭杭生教授對中國社會學發(fā)展的四大貢獻
創(chuàng)新社會治理與實現(xiàn)和諧善治的“中山經(jīng)驗”
邊疆多民族地區(qū)基層社會服務機制創(chuàng)新研究
社區(qū)治理視野下民辦社會工作機構(gòu)的社會創(chuàng)新
中國土地制度:農(nóng)民工與工業(yè)化、城市化
統(tǒng)治治理自治:國家與社會關系視角
單位共同體變遷與基層社會治理體系的重建
論殘障兒童家庭支持利政策與服務體系建設
政府主導型殯葬改革與厝棺土葬傳統(tǒng)的變遷
農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的宗族變遷與慈善復興
民辦非企業(yè)單位發(fā)展困境的核心問題及其應對
體弱老人虛弱程度與其親屬照顧者精神健康的關系
時空社會學:中國社會發(fā)展研究的新視角
城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民工犯罪時空結(jié)構(gòu)探析
貧困兒童的生活滿意度及其影響因素研究
農(nóng)民工培訓政策:一個分析框架與頂層設計
權(quán)威的構(gòu)成:鄉(xiāng)村治理秩序的古與今
社會組織管理制度規(guī)范性變遷的影響因素
項目下鄉(xiāng)與基層環(huán)境治理——桂西M鎮(zhèn)個案研究
農(nóng)村集體土地征收的社會工作介入研究
社會倡導視角下社區(qū)公民利益表達機制研究
經(jīng)濟特區(qū)社會組織發(fā)展創(chuàng)新:探索、問題與對策
社區(qū)養(yǎng)老服務的供需失衡問題及對策研究
韓國跨國婚姻家庭生育及養(yǎng)育支援政策研究
論當前我國社會建設的實質(zhì)內(nèi)容及若干關鍵問題
福利體制研究中的二維視角——評艾斯平·安德森
我國城鄉(xiāng)居民的環(huán)境友好行為及其綜合影響機制分析
學貫中西,聯(lián)系實際——對鄭杭生老師的追思和悼念
紅十字會應急救護培訓聯(lián)動管理的定位、邊界與模式
社區(qū)工作與社會治理創(chuàng)新——對S市M社區(qū)的個案研究
中國農(nóng)村居民社會福利意識研究——基于北京市的抽樣調(diào)查
臺灣社區(qū)型社會企業(yè)之資源連接與社會影響:兼論其可持續(xù)性發(fā)展
社會學如何培養(yǎng)專業(yè)人才——懷念作為教育家的鄭杭生先生
倡導理論自覺,研究中國問題——鄭杭生教授對中國社會學的貢獻
始終保持高度的社會責任感——鄭杭生先生的精神遺產(chǎn)與人格風范
追求至善之境——鄭杭生先生后期學術(shù)事業(yè)與基金會事業(yè)的二三事
從“一體化”向“良性互動”發(fā)展:治理結(jié)構(gòu)中的國家與社會關系演變
韓國社會服務供給體系的發(fā)展:社會經(jīng)濟模式的理論背景和政策意義
社會工作介入社區(qū)矯正機制的研究——基于天津?qū)嵺`經(jīng)驗的分析
關鍵詞： 善治； 社會工作； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理； 基層治理創(chuàng)新
中圖分類號：C916
文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2015）04006207
“人類對善治的關注與人類文明本身一樣歷史久遠”。治理理論興起于20世紀80年代末，其主要創(chuàng)始人之一羅西瑙認為，治理是一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強制力量來實現(xiàn)。全球治理委員會1995年在一份研究報告中指出，治理是個人、公共或私人機構(gòu)用來管理他們共同事務的諸多方式的總和。它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并且實現(xiàn)合作。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個重要特征：治理不是一整套規(guī)則或一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理的主體既有公共部門，也有私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動。
善治是社會治理的最佳狀態(tài)與目標追求。20世紀80年代以來，很多國家把善治作為政府社會管理的目標。對于其內(nèi)涵，可謂眾說紛紜，尚未形成共識。聯(lián)合國人權(quán)高級委員會辦公室（OHCHR）認為，善治是在治理過程中從根本上排除和腐敗并完全尊重法治原則，對善治的真正檢驗是在實現(xiàn)公民的文化、經(jīng)濟、政治和社會權(quán)利方面，為實現(xiàn)人權(quán)目標所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等與公平等價值觀，善治必須保證公民特別是最貧困人群的基本需求和有尊嚴的生活。只有最貧困群體和弱勢群體受益時，治理才是善治。李向前認為，善治是治理的最高標準和理想狀態(tài)，包括“善者治理”“善于治理”和“善態(tài)治理”。
盡管人們對善治的認識不一，但無論從何種角度加以界定，善治的核心要義和旨趣都是可確定的，即強調(diào)普通民眾的中心地位和主體性參與、多元行動主體的權(quán)力制衡與權(quán)利保障以及在此基礎上構(gòu)建良好的社會秩序。它意味著一種能對民眾需求保持高度敏感性并作出積極回應的方式，通過建構(gòu)并使用合適的制度措施以有效應對社會問題與矛盾。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式存在的主要問題
我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理有其特殊性，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，肝膽俱全”，“上邊千條線，下邊一針穿”等說法反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的特點。面對日益增加的復雜性需求，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式變得應接不暇和疲于奔命，主要存在三方面問題。
1.管理人員的管控思想較嚴重，致使民眾需求得不到有效滿足
社會管理本應管理和服務并重，管理中有服務，服務中有管理。但長期以來，相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在總體工作安排上，重經(jīng)濟建設輕社會管理；在社會管理中又重管理輕服務，習慣于“管”“卡”“壓”等傳統(tǒng)的不夠合理的工作方式，對被服務的社會成員習慣于居高臨下、發(fā)號施令。長期以來形成了坐著辦公的不良習慣，對普通民眾的所思、所想、所盼和所愿缺少足夠的主動了解和科學調(diào)研。相當多鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理干部在自上而下的各種指令、任務、考核、應酬中疲于奔命，缺乏主動服務意識，習慣于運用行政權(quán)力對社會組織及基層民眾進行管理，無暇也無興趣關心基層民眾的疾苦、問題和未來可持續(xù)發(fā)展。這種社會管理主客體之間的斷裂使基層民眾的諸多內(nèi)在需求無法得到及時有效滿足，為社會矛盾激化埋下了隱患。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位與其他行動主體功能缺位，導致社會管理秩序失衡
目前我國基層的行政管理模式主要是韋伯式的層級制管理模式，它依賴于標準的工作過程，難以為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤，存在組織僵化等問題。隨著近年來我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關系錯綜復雜。這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以靈活應對，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“錯位”現(xiàn)象時有發(fā)生，公共權(quán)力侵入私人領域的現(xiàn)象并不少見。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位，社會管理秩序處于失衡狀態(tài)。一些社會群體的利益訴求無法正常表達，正當合理的利益得不到有效保護。這種不均衡狀態(tài)甚至可能會使一些不法分子趁虛而入，為非作歹、禍害民眾，破壞正常的社會秩序。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式的內(nèi)在設置，難以應對急劇的社會變遷及隨之出現(xiàn)的社會矛盾
農(nóng)村基層社會矛盾頻發(fā)及社會管理效果不理想的重要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理過分注重基層的政治性而忽略了社會性。當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，農(nóng)村正發(fā)生快速而深刻的變化，各種社會問題突出，比如貧富分化問題、土地問題、社會治安問題和社會分化問題等。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的社會管理模式及其內(nèi)在設置缺乏應有的彈性、靈活性及回應能力，難以適應快速的社會變遷和滿足民眾不斷變化的多樣社會需求，無法有效化解潛在風險和沖突，甚至會激化社會矛盾。近些年來農(nóng)村時有發(fā)生即是一種體現(xiàn)。
（三）善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式的現(xiàn)實難題制約著改善民生的目標實現(xiàn)，必須通過不斷創(chuàng)新來實現(xiàn)突破與發(fā)展。具體而言，善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求主要有四點。
1.立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終
善治的核心出發(fā)點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。隨著我國經(jīng)濟與社會發(fā)展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發(fā)展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產(chǎn)品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業(yè)化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉(zhuǎn)變，使政府將精力和資源集中用于真正應發(fā)揮作用的領域，最大限度激發(fā)社會各方面的創(chuàng)造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質(zhì)量的公共服務。
3.注重內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升民眾的自主性與能動性
善治強調(diào)民眾的中心地位。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新中，必須充分調(diào)動民眾的參與，真正發(fā)揮他們的主觀能動性。要注重科學調(diào)研，切實找準民眾的關注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發(fā)地參與到新的發(fā)展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內(nèi)心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理人員的整體素質(zhì)，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發(fā)民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發(fā)展。
4.著力保障弱勢群體的權(quán)利，增進社會的公平公正
善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。他們的權(quán)益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權(quán)益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。
社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業(yè)品性契合了善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新帶來新的契機。
二、善治視域下的社會工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新
（一）社會工作對社會管理創(chuàng)新及社會治理的協(xié)同性與契合性
社會工作興起于歐美，是現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，在社會發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設置與專業(yè)化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區(qū)等科學的專業(yè)方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。
社會工作對社會管理創(chuàng)新具有重要的協(xié)同作用。社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關注如何幫助個人、群體或社區(qū)增強其發(fā)揮社會功能的能力。它通過各種專業(yè)方法，在家庭、學校、社區(qū)等方面開展工作，解決人們參與經(jīng)濟與社會建設的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和專業(yè)優(yōu)勢。它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分；它善于調(diào)動主客體兩方面的積極性，從預防和發(fā)展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質(zhì)上和深層次上參與社會治理。近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區(qū)管理、社會救助、社會福利等領域引介了專業(yè)社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創(chuàng)新的重要機制，取得了良好的實踐成效。
（二）善治視域下社會工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的功能定位
1.理念優(yōu)化
理念的優(yōu)化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的關鍵所在。隨著我國經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理面臨的問題越來越多地表現(xiàn)為政府在推進改革發(fā)展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優(yōu)化與轉(zhuǎn)變刻不容緩。社會工作是一個關心人且認為只有尊重人和理解人才能改變?nèi)说膶I(yè)，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業(yè)使命，蘊含著豐富的思想養(yǎng)分，且有一系列科學具體的方法保障其專業(yè)理念落實于實踐，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理理念優(yōu)化的功能落到實處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變傳統(tǒng)的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發(fā)基層民眾自主性和實現(xiàn)公共利益最大化，社會工作是一個重要的現(xiàn)實依靠力量。
2.方法改進
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質(zhì)量關系到民眾的生存狀態(tài)與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務質(zhì)量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業(yè)與職業(yè)，對保障以服務對象為導向的服務質(zhì)量有著科學的、成熟的經(jīng)驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新實踐中融入社會工作的專業(yè)理念和方法，同時結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關政策，將促進傳統(tǒng)群眾工作方法的創(chuàng)新，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。
3.風險化解
社會管理舊模式創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農(nóng)村正處于高風險期和危機頻發(fā)期，風險形態(tài)復雜多樣，然而既有的農(nóng)村社會管理模式側(cè)重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。社會工作的服務機構(gòu)和專門人才秉承專業(yè)理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質(zhì)和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理體系更好地預判基層民眾的內(nèi)在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發(fā)，降低社會管理風險。
4.人才支持
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創(chuàng)造性元素。社會工作專業(yè)人才是具有一定社會工作專業(yè)知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區(qū)建設、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業(yè)優(yōu)勢使其可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新提供有力的人才支持。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新中，加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設，并對相關管理與服務人員進行社會工作素養(yǎng)培訓，培育和孵化社會工作的服務機構(gòu)、協(xié)會和服務站，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優(yōu)化、方法改進和風險化解等功能實現(xiàn)獲得有力的人力資源保障，從而更好地發(fā)揮社會工作的制度化影響力。
三、社會工作推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理走向善治的實現(xiàn)路徑
（一）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度對基層民眾需求的回應能力
1.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度以民眾為中心的價值理念
善治特別強調(diào)民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。我國的經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型會打破既有利益格局而創(chuàng)造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉(zhuǎn)型中地位相對下降的群體產(chǎn)生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變?nèi)藗儗ζ渌A層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發(fā)的利益紛爭；另一方面可以運用優(yōu)勢視角和賦權(quán)理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環(huán)境及自身優(yōu)勢，提升其改善生活的主動性與能力。
2.以社會工作的理念和方法創(chuàng)新基層社會矛盾的調(diào)解機制
社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產(chǎn)生，社會工作特別強調(diào)以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構(gòu)及專業(yè)人員參與到基層社會矛盾協(xié)調(diào)中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業(yè)方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現(xiàn)實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾；另一方面還可有效預防個人和社會可能出現(xiàn)的問題。社工機構(gòu)和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優(yōu)化社會矛盾的協(xié)調(diào)機制。
（四）促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊框架內(nèi)不同利益主體之間的關系協(xié)調(diào)與革新
1.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動方式，給其他利益主體發(fā)揮作用創(chuàng)造空間
鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式運行中過分依賴自上而下管控的狀況是阻礙基層治理創(chuàng)新的關鍵癥結(jié)。通過引入和滲透社會工作元素，可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)揮職能時更多采取“助人自助”“平等協(xié)商”等方式，充分尊重其他行動主體的利益與想法；并逐步構(gòu)建不同主體有序協(xié)作、共同參與的實踐體系，實現(xiàn)從單一依靠政府向依靠多元主體協(xié)同治理的格局轉(zhuǎn)變。基層政府可更明確多元利益主體間有序合作的邊界，梳理清楚什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，給包括社會組織在內(nèi)的多元利益主體發(fā)揮作用創(chuàng)造出空間，從而最大程度消減“無形之手”和“有形之手”在基層的弊端與不足，充分發(fā)揮“社會”的積極作用。
2.推進基層不同行動主體之間的資源共享與力量整合
基層社區(qū)是社會工作開展的重要載體，可以以社區(qū)為平臺，扶持社會工作參與到基層社區(qū)發(fā)展中，培育社工服務機構(gòu)，促進社區(qū)、社會組織、社工及其他社會力量之間的開放式聯(lián)動，使民眾需求得到更充分回應及更全面滿足。針對當前社區(qū)行政化嚴重的情況，可采取科學化、專業(yè)化、人性化方法開展公共事務管理，逐步理順社會工作與政府、社區(qū)、社會組織、居民之間的關系，形成資源共享、利益協(xié)調(diào)的和諧互動機制。著力發(fā)展民間社工服務機構(gòu)，使之成為承載政府職能轉(zhuǎn)變和專業(yè)人才施展才能的重要載體，培育各類與民眾需求相關的社會組織，調(diào)動民眾參與，激勵社會組織發(fā)揮好協(xié)同創(chuàng)新功能，使基層社會的各種力量實現(xiàn)充分有效整合。
四、結(jié)束語
基層社會治理體系建設是一個循序漸進的過程，必須在既有社會管理模式基礎上通過破舊立新來穩(wěn)步實現(xiàn)，不能急躁冒進，試圖一蹴而就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的舊模式偏重強調(diào)政府的主導作用，對民眾需求缺乏響應，對社會的自主性欠缺關注，這種模式已無法適應新形勢的要求。由善治理念引領的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新特別重視民眾的中心地位和主體性參與，關注多元利益主體特別是弱勢群體的權(quán)益保障。正是由于這一目標旨趣，使秉承“以人為本、助人自助、公平正義”理念的社會工作可在其中發(fā)揮獨特而有效的功能，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式通過改革創(chuàng)新不斷克服現(xiàn)實難題而趨于善治。不可否認，我國的社會工作尚面臨提高社會認同度和資源整合力、健全基礎性制度安排、推進職業(yè)化和本土化水平、提升政策倡導力與反思批判功能等現(xiàn)實問題。但可以預見，隨著發(fā)展進程中上述問題的逐漸克服，社會工作在我國基層社會善治中的功能將得以更充分實現(xiàn)。
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關鍵詞：社區(qū)法官；工作機制；訴調(diào)對接；能動司法
中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）02-0072-03
社區(qū)法官工作制度是法院主動將司法資源下沉至基層，在轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)建立社區(qū)法官工作室，指定法官進駐社區(qū)，將矛盾糾紛化解在基層的制度。法院派駐社區(qū)的在職法官稱為“社區(qū)法官”，“社區(qū)法官”與“退休法官”、“社區(qū)法官助理”共同負責社區(qū)法官工作室的運行。自2002年青島市北法院首創(chuàng)“社區(qū)巡回法官”工作制度以來，社區(qū)法官工作機制的探索已經(jīng)過了十個年頭。該制度使得法院與相關職能部門在職能上深度融合，形成工作合力，在社區(qū)搭建起矛盾糾紛化解的工作平臺，把司法服務延伸至社會各個領域和基層社區(qū)，探索把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。
一、構(gòu)建社區(qū)法官工作機制的理論基礎
（一）契合能動司法的工作理念
美國法學家諾內(nèi)特將法律分為回應型法、自治型法、壓制型法3類。回應型法注重于法律、政策以及社會公認的準則引導，其功能是調(diào)整而非裁判，強調(diào)司法應在實質(zhì)意義上回應社會需求，擺脫形式主義的束縛[1]。當前我國能動司法的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下方面：一是將社會目標的實現(xiàn)作為司法的基本方向；二是把多重社會價值以及多元社會規(guī)則作為司法考量的重要依據(jù)；三是把調(diào)解作為化解矛盾糾紛的重要方式；四是司法工作更加突出便民、利民[2]。社區(qū)法官工作機制就是要法官改變以往的辦案方式，變“坐堂問案”為“主動服務”，要求法官走出法庭，走進社區(qū)，拉近法官與群眾的距離，改變傳統(tǒng)的當事人到法院打官司的單一矛盾化解方式，充分發(fā)揮司法的能動作用，使得法院與社區(qū)（村）的基層組織共建法律服務網(wǎng)絡，促使矛盾化解在基層萌芽狀態(tài)。社區(qū)法官制度契合了當下能動司法的工作理念，生動詮釋了“為大局服務，為人民司法”的工作宗旨，是人民法院創(chuàng)新社會管理、化解社會矛盾、打造“無訟社區(qū)”的必然要求。
（二）適應社區(qū)協(xié)同主義的要求
德國學者貝特曼（Bettermann）于1972年首先在民事訴訟理論中使用協(xié)同主義的概念。隨后德國學者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）系統(tǒng)詮釋了協(xié)同主義的概念，他強調(diào)民事訴訟應當由自由主義向社會主義轉(zhuǎn)變，強調(diào)當事人與司法機關的協(xié)同關系，要求所有訴訟參與者協(xié)同訴訟，共同化解矛盾糾紛[3]。在基層社區(qū)矛盾日益多發(fā)的背景下，吸收和借鑒民事訴訟中的協(xié)同主義理論，有利于從根本上化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義是強調(diào)法官、基層自治組織與當事人間的協(xié)同關系，要求各糾紛相關方相互配合，盡早化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義的糾紛化解理念是創(chuàng)建社區(qū)法官工作機制的理論基礎，充分體現(xiàn)了社區(qū)法官工作制度的功能性質(zhì)，是對社區(qū)法官制度的應然模式的理想思考。
（三）有利于實現(xiàn)訴調(diào)對接
訴調(diào)對接中的“訴”代表法院的司法程序，“調(diào)”代表人民調(diào)解、行政調(diào)解等非訴調(diào)解程序。訴調(diào)對接的本質(zhì)是實現(xiàn)矛盾的司法化解與司法外化解的有效銜接，實現(xiàn)法院與社會調(diào)解組織職能上的良性互動、作用上的優(yōu)勢互補[4]。當前，司法機關應當加大對民間調(diào)解工作的指導和支持力度，促使民間調(diào)解走上主體多元化、程序規(guī)范化、內(nèi)容專業(yè)化的良性軌道。經(jīng)過實踐的探索，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)法官工作機制創(chuàng)造性地發(fā)展了訴調(diào)對接機制，將司法資源下移，使法官深入社區(qū)、貼近群眾從而實現(xiàn)了從技術(shù)性法官到社會性法官的轉(zhuǎn)變；社區(qū)法官工作機制注重培育社區(qū)矛盾自我消解的能力，實現(xiàn)了單純依靠政府力量到依靠民間力量轉(zhuǎn)變；通過派駐社區(qū)法官工作室，加大對人民調(diào)解的指導力度，豐富了調(diào)解主體、規(guī)范了調(diào)解程序、提升了調(diào)解能力，提供了帶有準司法性質(zhì)的法律服務，實現(xiàn)了由基層社會的糾紛解決機制到具有普適性法律效力的正規(guī)糾紛解決機制的轉(zhuǎn)變。
二、和諧社會語境下該制度的價值分析
（一）有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建
社區(qū)法官參與和指導社會矛盾的化解是現(xiàn)代管理理念和法治理念的必然要求，滿足了傳統(tǒng)治理和鄉(xiāng)土社會的需求，交替體現(xiàn)基層社區(qū)的特殊需要。社區(qū)法官工作制度具有兩個突出優(yōu)點：其一能夠充分依托鄉(xiāng)土優(yōu)勢為社區(qū)服務。社區(qū)法官助理全部來自基層社區(qū)，他們或是社區(qū)干部或是有威信的長者，熟悉鄉(xiāng)村的風土人情，便于開展工作；二是有利于充分發(fā)揮法官的專業(yè)優(yōu)勢，助推矛盾化解。社區(qū)法官依靠自身扎實的法律知識，搭建起法院與基層群眾交流互動的平臺，延伸了司法的觸角，提升了影響力，有效降低了糾紛成訴率，使得糾紛化解更具權(quán)威性，有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建。
（二）有利于司法公信力的提升
“當代中國法律人普遍認同的法律文化大體上是舶來品，而廣大民眾尤其是基層群眾認可的法律文化則是傳統(tǒng)的，現(xiàn)代和傳統(tǒng)之間的張力導致當前我國司法改革舉步維艱。”[5]在現(xiàn)代法治理念下，司法的最終目標是通過一定的法律規(guī)則和程序，公正、權(quán)威、高效、終局地化解糾紛。然而社會公眾在思想上尚不能完全接受法治意義上的程序公正理念，法律與習慣與情理時常發(fā)生沖突，加之司法部門權(quán)威不足，司法工作人員威信不高，“案結(jié)事不了”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。社區(qū)法官工作制度推行親民路線，社區(qū)法官經(jīng)常深入基層社區(qū)與一線干部群眾溝通交流，有利于了解社情民意，增進與群眾的感情，增強群眾對司法工作的認同，法官在社區(qū)深入人心，司法公信力也在無形中得到有效提升[6]。
三、社區(qū)法官工作機制的具體設計
社區(qū)法官工作制度的出現(xiàn)，不是為了標新立異，而是為了公正、高效地化解矛盾糾紛，降低司法成本，方便群眾訴訟，讓人民群眾真正感受到人民法官為人民的宗旨理念。當前，構(gòu)建社區(qū)法官工作機制需要明確社區(qū)法官的工作模式、社區(qū)法官的選任、社區(qū)法官的工作職責等。
（一）工作模式
當前我國社區(qū)法官工作模式主要有3類：一是以山東青島市北區(qū)法院為代表的法官巡回開庭進社區(qū)，便利群眾訴訟，這種方式在全國比較多見；二是以江西上饒兩級法院和河南省法院做法為代表的聘請社會熱心公益、熟悉法律且具有較高威信的人大代表、政協(xié)委員、基層群眾作為法院司法協(xié)助員或社會法官，配合法院開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟；三是以上海楊浦法院為代表的“青年法官巡回審判+退休法官進駐社區(qū)”模式[7]。
借鑒以上社區(qū)法官工作模式，筆者認為應當建立“法官駐點巡回審判+退休法官進社區(qū)+社區(qū)法官助理協(xié)理”的工作模式。“法官駐點巡回審判”是指法院派駐在職法官定期或不定期到社區(qū)法官工作室開展上門立案、巡回審判、指導人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，為群眾提供司法服務；“退休法官進社區(qū)”是指人民法院聘任的退休法官以及其他司法工作人員進駐社區(qū)與社區(qū)人民調(diào)解組織的工作人員一起工作，參與糾紛的排查和矛盾化解工作；“社區(qū)法官助理”是指法院聘任的熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、威信較高的社區(qū)干部以及社會賢達人士作為法院的“社區(qū)法官助理”，積極配合社區(qū)法官開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟，社區(qū)法官工作制度的3類主體中，退休法官與社區(qū)法官助理駐在“社區(qū)法官工作室”工作，法院在編法官定期或不定期到工作室開展巡回審判、指導人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作。
（二）人員配備
社區(qū)法官的選任是指對派駐社區(qū)的在職法官的選任。法官個人權(quán)威是社區(qū)法官工作制度正常運行的保障，社區(qū)法官以馬錫五審判方式中人格化法官為核心類型，其表現(xiàn)關乎人民群眾對法院的整體印象和評價，因此必須科學選配社區(qū)法官。社區(qū)法官應當具有以下條件：一是具有豐富的辦案經(jīng)驗和熟練的調(diào)解技能；二是熟知民事法律規(guī)定，能夠滿足群眾的法律需求；三是要有群眾觀念，樂于群眾工作；四是善于溝通，能用群眾聽得懂的語言、信服的態(tài)度、認可的方式化解矛盾糾紛；五是要有大局意識，司法工作中能主動服務于工作大局[8]。通過與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道簽署《共建和諧社區(qū)協(xié)議書》，每個社區(qū)法官分包幾個社區(qū)，采取定期和不定期相結(jié)合的方式到“社區(qū)法官工作室”開展工作。退休法官及其他退休司法干部選任主要是聘請優(yōu)秀的法院退休工作人員及其他司法干部，他們進駐社區(qū)，長期在社區(qū)工作。
社區(qū)法官助理是在社區(qū)法官及退休法官和司法干部的指導下負責民間糾紛調(diào)處并協(xié)助法官完成各項司法輔助工作的人員。社區(qū)法官助理是社區(qū)法官工作制度中三類主體之一，社區(qū)法官助理的選任事關社區(qū)法官工作模式的運行，因此科學選配社區(qū)法官助理至關重要。社區(qū)法官助理主要是選擇那些熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)干部、基層調(diào)解組織中的工作人員以及有威信的社會賢達人士。為了豐富社區(qū)法官助理法律知識，提升工作能力，應當對社區(qū)法官助理進行為期一個月的培訓，由社區(qū)法官親自指導，社區(qū)法官助理直接協(xié)助法官調(diào)處案件，培育法律素養(yǎng)與鍛煉調(diào)解技能，提高糾紛化解能力，經(jīng)培訓考核合格之后頒發(fā)“社區(qū)法官助理”聘書，正式上崗，協(xié)助社區(qū)法官開展糾紛調(diào)處工作。社區(qū)法官助理制度使得訴訟與調(diào)解相互銜接，通過助理調(diào)解，法官指導，調(diào)判相結(jié)合，最大限度地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)，有效調(diào)處糾紛，化解社區(qū)矛盾。
（三）職權(quán)劃分
社區(qū)法官主要承擔以下工作職責：（1）定期到社區(qū)法官工作室開展巡回審判、指導人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，積極調(diào)處社區(qū)當事人之間的矛盾糾紛；（2）參與社會治安綜合治理工作，深入社區(qū)群眾中排查化解矛盾糾紛，積極配合當?shù)卣鉀Q影響社會和諧穩(wěn)定的事件，為事件的處理提供法律意見；（3）積極指導社區(qū)法官助理開展工作，通過跟班學習、聯(lián)合調(diào)解、審查確認調(diào)解協(xié)議等方式提高社區(qū)法官助理調(diào)解水平和業(yè)務技能，灌輸自愿、公正、合法調(diào)解的理念；（4）積極到社區(qū)開辦法制講座，開展送法下基層、進企業(yè)等活動，為群眾提供細致周到的法律服務；（5）指導社區(qū)的人民調(diào)解組織開展工作，提升社區(qū)干部、群眾的法律意識，促進社區(qū)形成知法、懂法、守法、用法的良好氛圍[9]。
社區(qū)法官助理的主要工作職責包括：（1）處理社區(qū)法官工作室的日常事物，對要求解決矛盾糾紛的當事人進行登記、預處理以及預約社區(qū)法官；（2）接受社區(qū)法官委托，協(xié)同調(diào)解成訴的民事糾紛；（3）負責處理簡單民間糾紛，在社區(qū)法官指導下，積極運用各種社區(qū)資源化解矛盾；（4）提請社區(qū)法官及時對糾紛雙方達成的調(diào)解協(xié)議進行司法確認；（5）協(xié)助社區(qū)法官開展文書送達、案件調(diào)查、傳喚當事人等司法輔助工作；（6）指導基層人民調(diào)解組織開展工作。
四、相關配套措施的出臺
一是確立相關配套制度措施。社區(qū)法官工作制度的實施需要與之配套的制度、程序或措施，結(jié)合我國《民事訴訟法》的兩便原則以及新設置的小額訴訟制度的相關規(guī)定，當事人可以口頭，法官可以利用節(jié)假日或者午間、夜間時間進行審判，判決書可以口頭宣布，由書記員記載入卷，經(jīng)當事人同意可以不受舉證時限、審判程序的限制等等，從而賦予社區(qū)法官運用更加靈活、簡便的司法程序的權(quán)利，降低訴訟成本。同時，要注意訴訟和調(diào)解的對接，避免調(diào)解階段投入司法成本的浪費[10]。
二是明確社區(qū)法官的受案范圍。國外治安法官一般受理小額民事案件和情節(jié)輕微的刑事案件。我國雖然也明確規(guī)定了人民法庭可以審理刑事自訴案件與民事案件，但在標的額和案件類型上沒有特別區(qū)分。在社區(qū)法官的探索實踐中，有必要明確社區(qū)中最常見的與群眾聯(lián)系密切的婚姻家庭案件、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、撫育、收養(yǎng)、繼承、相鄰關系、小額民間借貸、爭議不大的人身以及財產(chǎn)損害賠償?shù)燃m紛適用調(diào)解前置的程序，由社區(qū)法官室工作人員進行前置調(diào)解；同時還應賦予社區(qū)法官助理協(xié)助法院查詢當事人、送達文書、協(xié)助執(zhí)行等工作職權(quán)。
三是建立符合司法規(guī)律與國情的管理模式。社區(qū)法官工作制度是人民法院司法審判工作的延伸，對于社區(qū)法官應當實行雙重管理，一方面接受法院的業(yè)務指導與工作考核，另一方面深入基層社區(qū)與社區(qū)干部一道參與綜合治理。為規(guī)范管理，結(jié)合社區(qū)法官工作的開展情況，應及時制定《社區(qū)法官工作規(guī)則》《社區(qū)法官矛盾調(diào)處制度》等具體工作制度，建議將社區(qū)法官工作制度運行所需的費用納入財政預算，給予有效保障。
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城市管理面臨的問題
近年來，北京的城市面貌有了日新月異的改觀，城市管理工作有了長足發(fā)展。但城市建設和城市管理仍然存在不平衡問題。主要表現(xiàn)是，管理相對滯后，在城市規(guī)劃、基礎設施建設、舊城改造中，“先建后管”、“只建不管”、“以建代管”現(xiàn)象時有發(fā)生；城市管理缺乏集中統(tǒng)一的領導，力量分散，導致區(qū)域發(fā)展不平衡、公共服務產(chǎn)品供給不足、交通擁堵等問題。
一是要理順管理體制。北京作為首都和特大型國際化城市，城市管理不僅涉及到規(guī)劃、建設、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、市政基礎設施、公用事業(yè)、環(huán)保、交通、治安，城管執(zhí)法等方方面面，還涉及到許多中央在京機構(gòu)，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力。2000年以來，北京城市管理實行的是職能部門專業(yè)化管理模式，缺乏一個跨部門、跨職能權(quán)限的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。這就要求我們通過機構(gòu)改革、整合行政資源，改變目前我市城市管理條塊分割、分散管理、部門職能交叉的現(xiàn)狀，以便于更好地發(fā)揮城市整體功能。
二是要拓寬管理范圍。現(xiàn)代城市管理，要由以往計劃經(jīng)濟時代“經(jīng)濟主導型”管理模式轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)發(fā)展型”管理模式，要注重城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)、人文、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重城市生態(tài)環(huán)境的設計與布局，加強文化建設和人文環(huán)境的保護，最終實現(xiàn)人的素質(zhì)的提高。
三是要進一步豐富管理手段。當前，北京市城市管理中的控制、激勵、保障和監(jiān)督機制略顯單一，將來要綜合運用經(jīng)濟、法律、技術(shù)、教育、咨詢、目標管理等手段，突破以往經(jīng)驗式管理、問題式管理、運動式管理、突擊式管理、粗放式管理模式，強化系統(tǒng)管理、目標管理、網(wǎng)絡管理、標準管理、前置管理等理念，進一步健全城市管理的指揮、決策、執(zhí)行、控制、保障、監(jiān)督、評價系統(tǒng)。
創(chuàng)新首都城市管理模式的思路
奧運期間，北京市建立了有效的社會動員體制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，也取得了大量的城市管理和整治成果。這些成果和經(jīng)驗，都需要今后繼續(xù)鞏固和發(fā)展。同時，國內(nèi)外對北京城市環(huán)境秩序和服務保障的預期也在逐步提高。這使得后奧運時期北京的城市運行管理面臨難得的機遇和巨大的挑戰(zhàn)。因此，需要鞏固和發(fā)展奧運籌辦中城市管理體制創(chuàng)新成果，在更大范圍、更深層次上推動城市管理體制創(chuàng)新。
第一，深化城市內(nèi)部管理體制改革，理順職能機構(gòu)的權(quán)限劃分與相互關系，建立統(tǒng)一領導與分級負責相銜接，條條管理與塊塊管理相結(jié)合，綜合管理與專業(yè)管理相補充的網(wǎng)絡型組織管理機構(gòu)。"建管分開、建管平行、管理實體"以及"二級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡"是一種比較合理的模式。北京市應當加強城市綜合管理職能，理順建設職能和管理職能的關系，形成建設與管理相互促進、相互協(xié)調(diào)的機制，從根本上解決多年來"重建輕管"等問題。在堅持集中統(tǒng)一的前提下，通過合理調(diào)整市區(qū)分塊，理順條塊關系，實行城市管理重心下移，強化屬地管理功能，強化社區(qū)建設和管理，增強街道、居委會的功能和責任，完善城市基層管理制度，以充分調(diào)動和發(fā)揮各級組織的積極性，共同搞好城市的建設和管理。奧運期間，北京市設立了08環(huán)境辦，在城市管理方面賦予了一定的統(tǒng)籌指揮和綜合協(xié)調(diào)職權(quán)。奧運會后，可以考慮在此基礎上建立或明確跨部門的、高層次的機構(gòu)，使城市運行綜合指揮協(xié)調(diào)力量能夠適應首都特大型城市建設管理的需要。
第二，建立城市管理新機制，創(chuàng)新管理手段，實現(xiàn)城市管理方式的現(xiàn)代化，提高管理效率和水平。主要包括建立和完善3個機制：一是建立"依法管理機制"。用法律來調(diào)整、理順城市建設和管理中各方面的關系，使城市管理條文化、規(guī)范化，建立專業(yè)執(zhí)法和綜合執(zhí)法相結(jié)合的完善的執(zhí)法體系，提高執(zhí)法隊伍的素質(zhì)。二是完善"市場化運作機制"。按照客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求，在城市管理相關領域引進市場機制，運用經(jīng)濟利益原則進行運作，達到既定的城市管理目標。例如在社區(qū)環(huán)境保潔方面，可以運用市場機制選擇經(jīng)營維護主體，打破公用事業(yè)服務領域的行業(yè)壟斷。三是建立"科技創(chuàng)新機制"。積極采用高新技術(shù)對管理設備和管理手段進行信息化改造，提高管理工作的效率和質(zhì)量。例如東城區(qū)推行的城市網(wǎng)格化信息管理模式，就是一種行之有效的手段。今后，要使信息技術(shù)不僅成為提高城市管理部件和應急事件處理的手段，也成為打破部門利益格局、實現(xiàn)城市管理機構(gòu)、資源平穩(wěn)整合的有效工具，還成為發(fā)動社會組織和群眾參與、監(jiān)督城市管理的便捷的平臺。
第三，加強城市社區(qū)的建設與管理。強化城市管理就是要順應市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟類型的多元化以及人口的老齡化趨勢，進一步發(fā)揮基層社區(qū)社會整合與社會控制、管理、服務乃至教育、培訓功能；同時順應城市化快速發(fā)展新形勢，進一步發(fā)揮基層社區(qū)組織在環(huán)境保護、改善居住質(zhì)量方面的作用，發(fā)揮基層社區(qū)組織在動員、安置居民搬遷、處理有關糾紛等種種難題方面的作用，發(fā)揮基層社區(qū)組織在對成千上萬離土又離鄉(xiāng)的進城農(nóng)民進行教育、管理、服務等方面的作用。近年來，北京市以籌辦奧運為契機，大力推動“和諧社區(qū)”建設，增強了社區(qū)自治功能，暢通了群眾利益訴求渠道在。下一步，還要繼續(xù)通過社區(qū)自治，達到“匯集社區(qū)民意、滿足社區(qū)需求、勸導派查防范、引導精確執(zhí)法、協(xié)調(diào)管理部門”的作用；同時探索社區(qū)工作績效與區(qū)、街道財政投入掛鉤等方式，像選拔大學生“村官”那樣，每年從大學畢業(yè)生中選拔人才充實社區(qū)工作者隊伍。
第四，加強城市社會綜合治理。突出系統(tǒng)性、綜合性和全面性，廣泛開展以城市市容衛(wèi)生、交通市場秩序、社會治安整治和外來人口管理等為重點的城市社會綜合治理工作，優(yōu)化城市功能，改善城市環(huán)境。北京市在奧運籌辦期間，大力開展了社會綜合治理，確保了奧運的成功、平安舉辦。具體來說，一是要強化城市安全管理，創(chuàng)建和諧、健康、安全、幸福和充滿希望的城市人居環(huán)境。城市中公共空間的設計和居住小區(qū)的規(guī)劃，要考慮減少犯罪的機率，完善報警系統(tǒng)，加強物業(yè)管理，形成完整的治安防范體系；做好各種社會矛盾的疏導和調(diào)解工作，保障人民安居樂業(yè)。二是要加大交通秩序整治的力度，合理調(diào)控交通流量，嚴格行車秩序，規(guī)范停車行為，建立安全、通暢、文明的交通秩序，提高路網(wǎng)通行能力；動員組織社會各界和廣大群眾持續(xù)開展道路交通綜合整治，嚴格交通法規(guī)。三是要加強城市市容市貌管理，維護完善城市整體面貌。對違法違章建筑、集貿(mào)市場、建筑工地、居民小區(qū)進行治理；整頓沿街門面和建筑物外觀，規(guī)范城市道路指示牌和廣告牌等。四是加大城市環(huán)境污染綜合整治的力度，完善管理體系，提高環(huán)境污染的治理水平。走環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)化、市場化、集約化的道路；加強環(huán)保教育，提高市民生態(tài)環(huán)保意識。五是要加強城市流動人口的動態(tài)管理，進一步完善城市人口管理制度，把外來人口管理納入城市日常管理的軌道。
關鍵詞：多元諧治;農(nóng)民志愿者;鄉(xiāng)賢動員;新型鄉(xiāng)土公共性
中圖分類號： G615 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2015.01.025
1對現(xiàn)階段農(nóng)村治理模式的反思
農(nóng)村社會治理是指堅持黨的領導，在黨和政府既定的體制、制度的框架下，運用農(nóng)村公共權(quán)力對農(nóng)村地區(qū)進行領導、調(diào)控、管理和共治以實現(xiàn)農(nóng)村社會有序發(fā)展所形成的一種范式。自改革開放以來，完全依靠行政命令，政府對基層全權(quán)統(tǒng)治模式被“村民自治”的治理模式所取代。“村政”是指依靠國家制度的強制力，以依法民選為基礎組織自治機構(gòu)，通過民主集中制而形成內(nèi)生的行政效力。“民治”是指村民依據(jù)意愿行使民主選舉的權(quán)力，強調(diào)村民自己處理社會公共事務，享有高度的自治。但隨著城鎮(zhèn)化、利益主體多元化等多重挑戰(zhàn)，其模式的局限性也逐漸暴露。一方面，村民自治日益行政化，扮演了國家行政體系“末梢”的角色。當村委會運行由自愿動員轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓睿行┑胤缴踔潦切姓偱桑瑯O大損害村民的自身利益，村委會遭遇信任危機。另一方面，農(nóng)村社會治理主體單一，難以充分調(diào)動社會資源。在鄉(xiāng)村社會利益格局多元化、問題復雜化的背景下，基層村委以完成上級政府的指令為主，缺乏對話與協(xié)商。農(nóng)村社會治理模式急需滿足農(nóng)民多元化需求的多元化治理新模式。
2扶余市農(nóng)民志愿者參與鄉(xiāng)村治理的案例剖析
在傳統(tǒng)“村政民治”模式出現(xiàn)問題之時，扶余市的農(nóng)民志愿者參與鄉(xiāng)村治理的新模式值得借鑒。受傳播文化和鄉(xiāng)賢文化影響，該市活躍著一支以村容建設和農(nóng)村德育為主要內(nèi)容的農(nóng)民自發(fā)建立的“精神文明志愿者”組織，由張利和劉佩文發(fā)起，并通過道德宣講、發(fā)展志愿服務帶頭人等手段不斷發(fā)展壯大。經(jīng)過近30年的發(fā)展，2011年5月，扶余市委宣傳部牽頭成立“扶余市精神文明志愿者協(xié)會”，至今已形成了分布60多個村屯，規(guī)模達到3000余人的志愿者隊伍，逐漸成為除了村委會、合作社之外的農(nóng)村社會治理新主體。據(jù)不完全統(tǒng)計，從2010年1月到2014年7月末，志愿者們共植松樹16435棵，安路燈2639盞，制作宣傳牌1727塊，立迎賓門78個，用紅磚硬化路面10200延長米，農(nóng)村的社會環(huán)境與社會風氣有了根本性的轉(zhuǎn)變。概言之，此類農(nóng)民志愿者組織具有以下特點：
一是內(nèi)生性。與外在于受助者的志愿者提供服務不同，農(nóng)民志愿者都是本村村民，自愿為本村建設出錢出力，體現(xiàn)出強烈的內(nèi)生性。本土志愿者模式為基層農(nóng)村的公共服務提供堅實的人力基礎，同時保證志愿服務的延續(xù)性與持久性。
二是基層文化性。不僅參與村容建設，該志愿者組織強調(diào)將精神文明傳播作為志愿服務的重要內(nèi)容。志愿者們利用村里人結(jié)婚或老人過生日等人多的機會，以“三句半”、“道德講演”、“道德小品”等農(nóng)民喜聞樂見的形式主動開展傳統(tǒng)美德等道德宣講，以激活傳統(tǒng)文化道德資源的形式踐行社會主義核心價值觀。有利于農(nóng)民自身對傳統(tǒng)倫理道德的內(nèi)化和認可，解決了鄉(xiāng)村思想教育分散較難組織的“沙灘流水不到頭”的難題，最終實現(xiàn)農(nóng)村的自我教育、自我管理、自我服務。
三是成為農(nóng)村治理的新主體。除了村委會、合作社等農(nóng)村社會管理的載體之外，村民志愿者組織成為農(nóng)村和諧治理的新型主體，發(fā)揮村民自身的積極性，不僅投身于合作社的互助勞動與村務管理之中，還對積極推動農(nóng)村公共文化建設起到重要作用。例如，在張利的帶領下，王家村的志愿者們自愿捐款，耗資近70萬元，興建了近300平米的文化大院，為村民提供文體活動以及學習文化的場所。
四是鄉(xiāng)賢動員性。村民志愿者組織充分發(fā)揮了以鄉(xiāng)村醫(yī)生、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村技人等為代表的德才兼?zhèn)涞泥l(xiāng)賢在動員村民參與自我管理、自我教育、自我服務等方面的重要作用。扶余市農(nóng)民志愿者首先是在鄉(xiāng)賢張利和劉佩文兩人大力宣傳傳統(tǒng)文化和倡導村民德育的基礎上發(fā)展而起，志愿者們也都對其高度贊譽，認為正是由于鄉(xiāng)村賢人的教化，才促使當?shù)剞r(nóng)民踐行了中國傳統(tǒng)的倫理道德，積極參與到鄉(xiāng)村志愿服務中來。
五是長期性。當?shù)氐拇迕裰驹刚咦陨鲜兰o80年代中期就開始進行志愿服務活動，已經(jīng)持續(xù)了近30年的時間。這種新型志愿者形式克服了當下一些志愿服務時間短、盲目性、流于形式、服務與需求難以對接等弊端。
3農(nóng)村社會治理模式的新構(gòu)想
基于對扶余市農(nóng)民志愿者的經(jīng)驗的借鑒，政府應轉(zhuǎn)變農(nóng)村社會治理思路，重視農(nóng)民內(nèi)生力量，推動建立多元諧治的農(nóng)村社會治理模式。所謂“多元諧治”是指“政治、經(jīng)濟、德育、善為”和諧治理的農(nóng)村社會治理模式，也對應著農(nóng)村社會中四個治理主體，即政治―村委會、經(jīng)濟―合作社、德育―鄉(xiāng)賢、善為―志愿者組織。具體來說，體現(xiàn)在以下幾個方面：
3.1政府轉(zhuǎn)變農(nóng)村社會治理思路，重視農(nóng)民內(nèi)生力量
農(nóng)村基層社會的治理過程中出現(xiàn)了過度行政化的問題。政府應在頂層制度設計的高度上轉(zhuǎn)變過去單一式的行政化控制的治理思路，應給予鄉(xiāng)賢、農(nóng)民志愿者等農(nóng)民內(nèi)生力量以充分的肯定與支持，利用農(nóng)村自身資源實現(xiàn)自我發(fā)展，著重開發(fā)農(nóng)民自身潛力，激活農(nóng)村社會活力，實現(xiàn)自我長效穩(wěn)定發(fā)展，這是多元諧治模式得以實現(xiàn)的政治前提。
3.2充分發(fā)揮“村政”的作用
村委會在部分地區(qū)存在國家行政體系的“末梢”發(fā)展的趨勢，不妨換個角度來看，重視村級自治機構(gòu)現(xiàn)有的作用，充分利用農(nóng)村社會資源，發(fā)揮村委會在行政體系中的作用，作為一個上傳下達的機構(gòu)。村委會作為村民經(jīng)過選舉產(chǎn)生的自治組織，有責任和義務將村民的建議和意見向上進行反饋，以保護村民利益。同時，村委會可以利用自身村民代表的地位為村級建設爭取到更多的行政資源，例如政策支持和財政撥款等。
3.3“鄉(xiāng)賢”和“志愿者”成為農(nóng)村治理的新主體之一
在村委會進行行政管理，合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的基礎之上，鄉(xiāng)賢和志愿者作為新主體參與農(nóng)村治理的作用不可小覷。鄉(xiāng)賢是指在本地有一定聲望并在某一方面有突出貢獻和才能的地方性人才，而從未離鄉(xiāng)離土的鄉(xiāng)村能人的作用更是應該激活的鄉(xiāng)村治理資源。與強調(diào)鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)建設家鄉(xiāng)的浙江上虞模式不同的是，扶余市更為重視挖掘守土守鄉(xiāng)的本土鄉(xiāng)賢資源，使其發(fā)揮社會聲望高的優(yōu)勢，開展道德教育，建立村民志愿者組織，參與村貌建設和村級公共事務管理，培育新型農(nóng)村公共性。
3.4“德育”與“善為”成為建構(gòu)新型鄉(xiāng)土公共性的重要手段
公共性是指在維護私人權(quán)益的基礎上，公共權(quán)力機構(gòu)公正分配公共資源，同時激活私人的公共意識，共同參與到資源的合理分配中來。改革開放以來，農(nóng)村公共性曾出現(xiàn)危機，村委會的公共服務功能一度衰退，農(nóng)民的公共意識難以被激發(fā)。扶余模式中的“德育”和“善為”較好解決了這一難題，成為建構(gòu)新型鄉(xiāng)土公共性的重要手段。農(nóng)民志愿者在農(nóng)民認知方面重視“德育”的重要性。鄉(xiāng)賢開展傳統(tǒng)美德宣講，通過道德講堂、文化論壇等多種形式，將中國傳統(tǒng)文化與社會主義核心價值觀有機結(jié)合，并將其逐漸內(nèi)化于每個村民心中。在農(nóng)民的行為方面重視“善為”的重要性。鄉(xiāng)賢通過身體力行、互助幫扶等方式，利用自己在當?shù)氐纳鐣曂瑒訂T村民通過義務勞動、捐款捐物等方式開展志愿服務，不僅積極參與農(nóng)村風貌建設，還引導村民摒棄賭博等不良惡習，轉(zhuǎn)變社會風氣。
3.5“諧治”成為農(nóng)村新型治理模式的核心框架
所謂諧治，就是治理主體各方形成一種目標明確、權(quán)責合理、交叉互動、互為依托的關系，成為一種完整和諧的治理架構(gòu)。目標明確。不論農(nóng)村社會中存在多少治理主體，但是共同的目標只有一個，即建設新時期的社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建和諧美好的農(nóng)村社會環(huán)境。目標明確能促進各方合力，力量集中，收到事半功倍的效果;權(quán)責合理。村委會、合作社、鄉(xiāng)賢、農(nóng)民志愿者等村級治理的四大主體都有各自的分工職責。村委會負責政策與資源的上傳下達，位于村民自治層面，合作社為農(nóng)村建設提供經(jīng)濟基礎，鄉(xiāng)賢在開展德育教育、動員村民方面作用突出，農(nóng)民志愿者則是其中最活躍的力量，是道德教育的踐行者和村屯各項事業(yè)建設的重要力量;交叉互動、互為依托。“諧治”并非分治，而是一種互動式的和諧治理。以鄉(xiāng)賢開展的德育教育為整合核心，村委會負責村中行政事務，同時給予農(nóng)民志愿者大力支持;農(nóng)民志愿者帶動普通村民開展道德文化建設，提升村民文化素質(zhì)，使村委會的管理更加方便;合作社在受到農(nóng)民志愿者的幫助和支持的同時，村委會可以為合作社爭取資源。各方在相互支持中得以發(fā)展，形成一個和諧良性的農(nóng)村治理系統(tǒng)。
4結(jié)論與進一步構(gòu)想
“政治、經(jīng)濟、德育、善為”和諧治理的農(nóng)村社會治理模式是在扶余市農(nóng)民志愿者經(jīng)驗的基礎上，經(jīng)過提煉與總結(jié)而提出的農(nóng)村社會治理的新構(gòu)想。實踐證明，中國農(nóng)民具有巨大的創(chuàng)造性，農(nóng)村社會是制度創(chuàng)新與新模式探析的廣闊土壤，只有立足農(nóng)村社會，充分調(diào)動農(nóng)民自身的積極性，實現(xiàn)真正意義上的村民自治，依靠農(nóng)村內(nèi)生力量，才能打破農(nóng)村社會治理的困境，才能促進農(nóng)村社會進步。當然，依靠內(nèi)部力量發(fā)展自身的同時，也可以借助外部資源助推發(fā)展。例如建立高校資源與農(nóng)村志愿服務對接機制。高校可以組織志愿者或社會工作的專業(yè)團隊以暑期活動或?qū)I(yè)實習的形式進駐村屯，在其中扮演協(xié)調(diào)聯(lián)絡與鼓勵支持的角色。利用大學生的活力與創(chuàng)新意識輔助鄉(xiāng)賢進行道德宣傳。社會工作專業(yè)團隊可以利用個案心理輔導、小組工作、社區(qū)工作等專業(yè)知識幫助農(nóng)民志愿者隊伍朝專業(yè)化、高效化、體系化的方向發(fā)展。這些方面的建設需要在未來的實踐中進一步探索其可行性，農(nóng)村社會未來的新型發(fā)展模式的建立任重而道遠。
參考文獻
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一、加強基層基礎建設，深入開展基層平安創(chuàng)建
（一）進一步深化開展和諧平安創(chuàng)建工作，全面落實和諧平安創(chuàng)建工作的各項舉措，把建設平安村作為平安建設龍頭來抓。
（二）落實中央綜治委《關于進一步加強社會治安綜合治理基層基礎工作的若干意見》，大力加強基層綜治組織和規(guī)范化建設，推進綜治工作信息平臺建設。按照省綜治委和省編辦《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社會治安綜合治理基層基礎建設的實施意見》的要求，健全相關制度，加大督查及考評力度。
（三）成立愛民鄉(xiāng)和諧平安聯(lián)創(chuàng)中心，整合公安、司法、武裝、安監(jiān)、民政、、工商、國土資源等方面的力量，聯(lián)合開展和諧平安創(chuàng)建，加強動態(tài)管理，推動“平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)”創(chuàng)建活動的進一步發(fā)展。
（四）切實以各村為重點抓好基層和諧平安創(chuàng)建，努力打造零發(fā)案、零犯罪、零事故、矛盾零上交、無的村。進一步明確創(chuàng)建目標，細化創(chuàng)建要求，落實創(chuàng)建措施，繼續(xù)抓好邊際地區(qū)、校園周邊、農(nóng)村家庭和平安醫(yī)院的平安創(chuàng)建工作，積小安為大安，為斷擴大平安創(chuàng)建面，提升平安創(chuàng)建的層次和水平。借鑒星子縣農(nóng)村和諧平安協(xié)會建設的經(jīng)驗。
二、繼續(xù)推進十防建設，不斷提高治安防控能力
（五）繼續(xù)加大“十防”建設力度，強力提升公眾安全感。學習瑞昌市“十防”建設的經(jīng)驗，進一步加大“十防”建設力度，全面提升公眾安全感，力爭09年度使我鄉(xiāng)公眾安全感達到95%以上。
（六）關注社會治安和社會穩(wěn)定的新情況、新問題，嚴密防范和嚴厲打擊境內(nèi)外敵對勢力、暴力恐怖勢力、宗教極端勢力和組織的滲透顛覆與分裂破壞活動。
（七）嚴密公共復雜場所、重點要害部位、邊際地區(qū)的治安防范，構(gòu)建網(wǎng)絡化治安巡防工作的格局。
（八）借鑒平安奧運志愿者隊伍經(jīng)驗，大力發(fā)展和諧平安建設志愿者隊伍，廣泛動員黨團員、民兵、青年志愿者、離退休人員等參與和諧平安建設。
（九）擴充群防群治隊伍，要根據(jù)治安防范需要，充實專職治安巡防力量，我鄉(xiāng)專職治安巡防隊伍人員不少于6人。
三、開展“三個排查”整治，確保社會大局持續(xù)穩(wěn)定
（十）從打牢綜治基層基礎入手，深入開展排查調(diào)處矛盾糾紛、排查整治治安亂點和突出治安問題、排查整治公共安全隱患集中行動。將各種矛盾糾紛解決在基層、解決在當?shù)亍⑾诿妊繝顟B(tài)。重點排查調(diào)“急、大、難”矛盾糾紛，排查化解涉及山林糾紛、農(nóng)民工返鄉(xiāng)等問題引發(fā)的不穩(wěn)定因素，預防和減少及“民轉(zhuǎn)刑”案件發(fā)生。抓好農(nóng)村治安專項整治、加大“掃黃打非”和禁毒、禁賭、禁力度。繼續(xù)抓好盜竊破壞“三電”設施、非法安裝使用衛(wèi)星電視接收設施、傳銷和“黑網(wǎng)吧”等點整治。
（十一）切實按照中央綜治辦和省、市、縣綜治委的要求，各村、各小組及鄉(xiāng)直單位要加強矛盾糾紛排調(diào)組織建設，形成縱向到底、橫向到邊的矛盾糾紛排調(diào)網(wǎng)絡。
（十二）嚴格執(zhí)行《江西省矛盾糾紛排查調(diào)處工作規(guī)程》，進一步規(guī)范矛盾糾紛排查調(diào)處工作流程。做到日常排查與定期排查相結(jié)合，專項排查與重點排查相結(jié)全，鄉(xiāng)綜治辦每周組織開展一次排查，在臨近重大活動、重要節(jié)慶日、社會敏感期，集中力量組織開展重點排查。
（十三）認真貫徹省、市、縣綜治委《關于實行人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解銜接聯(lián)動的實施意見》和江西省高級人民法院、江西省人民檢察院、江西省公安廳公字[2007]102號文件的規(guī)定，構(gòu)建人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解相互銜接配合的大調(diào)解工作體系，進一步推進“三調(diào)聯(lián)動”機制。
（十四）著力解決群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，維護人民群眾的利益，從源頭上預防和減少矛盾糾紛。
四、創(chuàng)新服務管理體制，加強和完善社會管理
（十五）創(chuàng)新流動人口服務管理機制，全面開展出租屋和暫住人口清理整頓工作，做到底數(shù)清、情況明、管到位、效果好。加快流動人口服務管理工作規(guī)范化、制度化和信息化建設。
（十六）深化“為了明天”創(chuàng)建活動，預防和控制青少年違法犯罪。鄉(xiāng)團委要做好閑散青少年、流浪未成年人、農(nóng)村留守兒童、服刑在教人員未成年人子女的教育、管理、服務和救助工作。繼續(xù)開展“未成年人保護行動”，嚴厲打擊幕后操縱流浪未成年人乞討和教唆流浪未成年人犯罪的行為。
（十七）鞏固刑釋解教人員摸排工作成果，加強基礎工作，推動有效銜接管理。鄉(xiāng)司法所要抓好刑釋解教人員的就業(yè)指導和職業(yè)培訓，建立健全刑釋解教人員社會保障和救助體系。
（十八）做好對境外非政府組織、國內(nèi)民間組織管理工作。把新型經(jīng)濟組織、新型社會組織治安綜合治理納入當?shù)鼐C治目標管理，納入當?shù)仄桨矂?chuàng)建范圍。
（十九）加強和改進涉及公共安全的交通、消防安全管理和食品、藥品及安全生產(chǎn)監(jiān)管，加大對違法違紀行為的查處力度。加強對易燃易爆、有毒有害和放射性物品及槍支彈藥的管理，預防和減少重大事故特別是群死群傷事故的發(fā)生，維護公共安全。
五、落實綜治領導責任制，健全齊抓共管工作機制
（二十）健全綜治目標管理責任制和綜治委（辦）例會、五部委聯(lián)席會議、綜治委成員單位掛點幫扶、述職講評等制度，著力解決齊抓共管中出現(xiàn)的問題。
（二十一）認真落實發(fā)號文件規(guī)定，強化對黨政領導干部抓綜治工作的能力和績效考核，逐級簽訂目標責任書，切實把黨政領導抓綜治工作的能力和實績與晉職晉級和獎懲直接掛鉤，進一步規(guī)范綜治責任人獎懲和提拔任用操作程序。規(guī)范綜治責任人政績檔案，繼續(xù)完善各級黨政領導班子成員“一崗雙責”責任制。
（二十二）完善“一票否決權(quán)制”實施辦法，加大對發(fā)生嚴重危害社會穩(wěn)定重大問題的地方、單位實施領導責任查究和“一票否決”的力度，并嚴格兌現(xiàn)獎懲。
六、做好宣傳教育工作，營造良好工作氛圍
（二十三）加強和改進宣傳工作的組織領導，強化宣傳機構(gòu)與宣傳隊伍建設，建立健全宣傳工作制度，密切與新聞媒體、老齡委的合作，加強由“五老”人員組成的宣傳隊伍建設。
關鍵詞：精準扶貧；政策執(zhí)行；基層組織；治理能力
中圖分類號：F126文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0001-08
收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01
基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（14JZD030）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（16YJC710010）
作者簡介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學公共管理學院/中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理。
一、問題的提出
2013年底，由中辦和國辦聯(lián)合出臺了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（以下簡稱意見）。《意見》提出，要建立精準扶貧工作機制，按照縣為單位、規(guī)模控制、分級負責、精準識別、動態(tài)管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時間內(nèi)達到穩(wěn)定脫貧目標。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府逐步進入實施階段。
精準扶貧政策，試圖通過改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節(jié)約扶貧資源，又能夠有針對性地扶持貧困戶，但在政策執(zhí)行過程中，面臨著多個層面的困境。一方面，在執(zhí)行中出現(xiàn)目標偏離，表現(xiàn)為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現(xiàn)象[3，4]；另一方面，在政策落地時，會出現(xiàn)政策與村莊的不匹配現(xiàn)象，比如產(chǎn)業(yè)支持、安居扶貧等政策無法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準扶貧政策還會引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對于政策資源進行公平分配，由此會引發(fā)上訪等問題，給村莊帶來新的治理難題，甚至會出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”[1，2]。
精準扶貧政策的目的在于扶貧，實現(xiàn)路徑在于“精準”二字，但從目前學界研究的整體上看，主流觀點認為精準扶貧出現(xiàn)了嚴重的不精準執(zhí)行現(xiàn)象。關于精準扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不精準執(zhí)行問題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發(fā)，認為是央地關系、社會控制和社會成本承擔等因素導致了執(zhí)行困境[3]；（2）從村莊的內(nèi)部特性尋找原因解釋，村莊社會環(huán)境、鄉(xiāng)土社會的特征、社區(qū)精英被俘獲、貧困群體集體行動的缺乏等因素影響了政策的執(zhí)行[1]；（3）從政策本身進行解釋，認為精準扶貧政策本身具有內(nèi)在悖論，由于忽略了扶貧對象的內(nèi)部差異性，從而引發(fā)執(zhí)行問題[2]。另有一些學者主張從轉(zhuǎn)型的角度認識當前的扶貧問題，從而理解貧困治理的復雜性所帶來的精準扶貧挑戰(zhàn)[7]。
精準扶貧政策的不精準執(zhí)行，本質(zhì)上是政策執(zhí)行偏差問題。已有研究對于精準扶貧政策的理解與認識，從總體上來看，側(cè)重于從政策落地的制度基礎和社會基礎探討政策執(zhí)行的狀況，而忽視了政策執(zhí)行主體即基層組織的重要性。制度基礎與社會基礎具有不可逆性，從這些角度出發(fā)，對于政策執(zhí)行的改善無法做到對癥下藥。若從基層組織的角度探討精準扶貧政策的執(zhí)行問題，可以把握政策執(zhí)行的情境性，因此能夠洞悉政策執(zhí)行偏差的直接原因，從而及時糾偏。本研究立足于贛南宋村的調(diào)查經(jīng)驗，呈現(xiàn)當?shù)鼐珳史鲐氄邎?zhí)行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎，拓展理解當前我國農(nóng)村資源輸入的組織困境。
二、精準扶貧政策的實踐個案
2014年5月，國務院扶貧辦等七部門聯(lián)合頒發(fā)了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求通過對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊人口為8 837人，實際人口接近萬人（嚴格計生時期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進行為期20天的調(diào)查。于2014年底開始集中精力開展精準扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實踐過程中，該村存在著明顯的不精準執(zhí)行現(xiàn)象。
（一）精準識別不精準
貧困人口與貧困戶的識別與確定，原則上要求申請評議，由群眾根據(jù)自己的家庭情況自行申請，由村組干部評議、公示公告，再由上級進行篩選和抽檢。在村委會具體的識別過程中，宋村干部為了減輕精準識別的麻煩，實際操作過程如下所述：
上面給了我們村1 468個貧困指標，基本上每7個人中有1個是貧困人口，指標這么多，誰是貧困人口根本辨不出來。具體分配的時候，村里按照人口比例分到小組，由小組長評選，再由包組組長進行確認，村里按照入選人口大致做個評選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長評選時，有時也有私心，但主要權(quán)力還在村干部。
宋村村干部在精準確定貧困戶上，實際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過多，貧困名額占到全村人口的15%，遠遠超過實際貧困人口；另一方面，宋村村民的經(jīng)濟差異不明顯，村干部容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標準不易確定，即使按照民主評議的方式，也無法公平地識別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請和民主評議，并通過打球的方式，將名單公布在村委會六樓的會議室。
2.權(quán)責不匹配的無力。精準扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執(zhí)行和落實。基層組織責任重大，對貧困戶的具體幫扶責任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規(guī)范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現(xiàn)紕漏，需要承擔失職的責任。在精準扶貧政策的執(zhí)行上，基層干部既是政策的具體執(zhí)行者，也是責任的直接承擔者。
然而，基層干部肩負的責任與享有的權(quán)力嚴重不匹配，表現(xiàn)在兩個方面：一是分稅制和農(nóng)業(yè)稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發(fā)展，上級政府對于基層治理的干涉程度強化，在面對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實問題時，基層干部喪失了治理的靈活性。當精準扶貧政策出現(xiàn)時，基層干部一無充足資源，二無政策權(quán)力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級要求執(zhí)行政策。他們一面利用國家政策，一面動用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進行風險幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對幾十個貧困對象，難度可想而知。在權(quán)責明顯不對等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對容易的形式幫扶工作，即通過文字脫貧的方式交差，以期在運動期限內(nèi)糊弄過去。
3.壓力考核下的自保。目標管理責任制在權(quán)威體系內(nèi)部構(gòu)建了一套“責任―利益連帶”的制度性聯(lián)結(jié)關系，形成基層政權(quán)運行與地方社會的治理壓力[12]。目標管理責任制在基層組織中所營造的壓力氛圍，會促使基層干部通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實際上，策略主義的運用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權(quán)不得已的選擇。
目標管理責任制具有明顯的目標導向，通過對目標達成狀況的考核進行獎優(yōu)懲劣，但由于目標實踐過程不可保留，無法完整呈現(xiàn)，只能通過形式化的文字材料呈現(xiàn)出來。文字材料就如同一份考卷，在上級進行檢查時，如果“考卷”出現(xiàn)紕漏，上級“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當于未實現(xiàn)目標。同樣，在向上呈閱工作材料時，如果數(shù)據(jù)不好看，與規(guī)定目標相差甚遠，也會受到上級的批評與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級的考核工作而非具有實質(zhì)意義的實踐工作，因此，基層干部會進行策略性轉(zhuǎn)換，將文字材料的準備工作置于政策執(zhí)行之上。面對精準扶貧工作，宋村村干部最強調(diào)的是數(shù)據(jù)的“正確性”，他們要反復核對文本數(shù)據(jù)與網(wǎng)上數(shù)據(jù)，國網(wǎng)與市網(wǎng)的數(shù)據(jù)。在上級檢查時要確保所要回答的數(shù)據(jù)與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領導問話時回答失誤。在目標責任制下，政策落實通過文本形式的呈現(xiàn)，實際目的在于通過考核避免懲罰，以實現(xiàn)基層干部的自保。
（三）基層干部的政策定位
從基層組織的角度來分析精準扶貧政策的具體執(zhí)行，能夠觀察到基層干部政策執(zhí)行的情境。在基層治理資源有限、權(quán)責不對等和壓力型的考核體制之下，基層干部會對政策進行定位，選擇執(zhí)行的方式與力度。盡管精準扶貧政策以政治運動的形式下達，但貧困具有相對性、流動性，消除了今天的底層，明天還會出現(xiàn)新的底層，今天解決一批，明天會新出一批，以突襲式的方式根本無法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來，這場針對貧困的運動式治理，“就是一陣風，很快就會過去” [14]，上級部門規(guī)定了目標達成時間，不論任務完成與否，在政治壓力之下，各級政府都必須“完成”既定目標。
在短促的扶貧運動中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級目標達成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權(quán)責不匹配的情況下完成任務。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務，并讓上級在檢查時感到滿意，又不完全按照上級的要求做事。因此，精準扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調(diào)地將名額和資源分發(fā)下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過數(shù)字考評呈現(xiàn)政策執(zhí)行的樣態(tài)。在基層干部的這一政策定位之下，政策執(zhí)行必然產(chǎn)生不精準執(zhí)行現(xiàn)象。
四、國家資源輸入的基層組織困境
農(nóng)業(yè)稅費改革后，公共服務型福利國家取代了控制提取型國家[15]，國家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過項目下鄉(xiāng)的方式向農(nóng)村社會輸入資源。在國家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執(zhí)行國家政策成為一項重要的理論問題和現(xiàn)實問題。精準扶貧政策是國家的又一大惠農(nóng)政策，基層組織在政策執(zhí)行時所面臨的治理成本、權(quán)責問題和考核壓力等執(zhí)行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴重制約了國家資源的輸入效率與國家政策的執(zhí)行力度。
（一）資源輸入背景下的基層組織樣態(tài)
農(nóng)業(yè)稅費取消以前，國家表現(xiàn)出強者形象，具有高度的專制權(quán)力[15]，保持著對于基層社會的強勢汲取。此時，國家為了保持對于基層社會的汲取能力，與基層組織結(jié)成合謀關系，默許和容忍基層組織的過激或違法行為，導致國家政權(quán)與農(nóng)民關系的緊張狀態(tài)。基層組織則由于和農(nóng)民在各項事務上密切互動，建立緊密關聯(lián)。稅改以后，國家改變治理思路，通過資源輸入不斷向農(nóng)民示好，國家與農(nóng)民之間的關系迅速拉近。然而，由于中央掌握財政的分配權(quán)，形成了“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力下降，可支配資源嚴重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不依賴上級的資源轉(zhuǎn)移，中央借機約束和規(guī)范基層組織的治理行為，導致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來的后果則是，基層組織與國家的信任關系被打破，與農(nóng)民之間的關系日漸疏遠與惡化（見圖1）。
在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔的自上而下的任務與自下而上的訴求卻不斷增長。在稅改以前，基層干部對上主要完成收取稅費與計劃生育工作，對下主要則是解決矛盾糾紛和分配土地。國家加大向農(nóng)村社會輸入資源以后，大力發(fā)展民生事業(yè)，將提高農(nóng)民的收入和改善農(nóng)民的生活環(huán)境作為重要工作。國家改善“三農(nóng)”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務堆積到基層干部身上，農(nóng)民則借助國家對于“三農(nóng)”領域的傾斜充分表達自身的利益訴求，對上的期待不斷高漲，基層干部承擔著來自于國家和農(nóng)民日益增長的雙重任務（見圖2）。
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一、基本工作情況：
一是安全生產(chǎn)檢查工作。這是一項關系到人民生命安危的大事。今年來，我市接連已經(jīng)出現(xiàn)了幾次消防安全事故，給人民的生命財產(chǎn)帶來了很大損失。因此，防火檢查工作就十分重要了，一點也不可馬虎。
為圓滿完成上級部門關于開展落實安全生產(chǎn)檢查的相關工作，爭取最短時間，社區(qū)領導根據(jù)實際需要，安排我與本社區(qū)其中的一名工作人員，深入基層社區(qū)，挨家挨戶，走街串巷去檢查消防設備（如滅火器、煙霧感應器、應急燈等設施），特別是對三小場所等可能存在消防安全隱患的區(qū)域，進行了拉網(wǎng)式排查行動，有力地確保了人民生產(chǎn)生活秩序正常開展。
二是污染源普查工作。這是我國第一次進行的大型污染源普查活動。我是第一次學習接觸，因此，工作起來也還有是一定的難度。可是我并沒有放棄，通過與單位同事的共同努力及各被普查單位的大力支持，工作開展得還算順利，此項工作早已完成，并于今年6月底正式報送江南街道普查辦通過驗收。
三是兩委換屆工作。這是社區(qū)工作的一項大事，我所在的祝屋巷社區(qū)，于今年的月18日舉行了換屆選舉工作，我作為其中很重要的一分子，選舉工作時，集體討論通過，選我任唱票員，具體負責選舉相關工作。此次選舉工作開展很順利，當天就選舉出新一屆社區(qū)工作站領導班子及成員。
四是創(chuàng)建全國文明城市工作。社區(qū)在創(chuàng)建全國文明城市工作中，占有很大的比例，也是必檢項目。為全國做好迎檢工作，我與社區(qū)工作站的全體工作人員一道，不怕苦，不怕累，連續(xù)奮戰(zhàn)近兩個月時間（6個周末沒休息），加班加點工作。具體工作涉及有：創(chuàng)建文明城市社區(qū)檔案整理與補充、入戶發(fā)放有關創(chuàng)建宣傳資料“六個一”、上門貼文明家庭門牌、重點樣版街（祝屋一巷）環(huán)境與基礎設施進行徹底改觀、社區(qū)各條內(nèi)街小巷衛(wèi)生清理與檢查等。總之，創(chuàng)建文明城市工作是時間最長，準備工作做得最多，人力物力最大的工作項目，是當前最為重要的一項工作。
其實工作，如入戶發(fā)醫(yī)保社保資料……，由于時間關系，我在這里就不一一仔細匯報了。
二、工作體會：
1、跑死基層，絕不是空話。社區(qū)工作站是一個最為典型基層組織，服務管理對象是所轄區(qū)居民百姓，工作涉及社會方方面面，是最直接、最底層的面對廣大群眾百姓的組織機構(gòu)。我所在的社區(qū)工作站，原本是兩個居委會（豐山居委會與祝屋巷居委會）合并后組成的祝屋巷社區(qū)工作站，管理面積約為0.54平方公里,地域范圍為江南街道下屬各工作站之最。社區(qū)工作站不像機關單位，配有公務辦事車輛，因為工作的需要，我們經(jīng)常需要徒步半個多小時甚至于更長時間到達指定地點進行工作開展，一去一回時間就是一個多小時路程。尤其是在這炎炎夏日，社區(qū)創(chuàng)建工作任務繁重，我們面對上級單位安排的工作任務要求，工作一刻也沒有拖延，頭頂著烈日，大街小巷，走家串戶開展工作。在單位經(jīng)常看不到我們休息的身影，吹空調(diào)的日子那就更加少了，多數(shù)時間，我們都是在外面可以說是為工作而奔波，有時接連幾天時間。
