發布時間：2023-09-21 16:52:51
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的公共管理學的研究范式樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
[關鍵詞]范式；傳統公共行政；政策分析；公共管理
[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2011)10-0053-02
1962年，美國科學史家托馬斯?庫恩在其《科學革命的結構》一書中，阿次從學術的角度明確提出了關于范式的概念。庫恩指出：在科學的意義上，一個范式就是關于現實的一套較為系統的假設。這一套假設主要包括用以闡釋和說明某一類現實的規則，而這些規則表現為人們觀察現實世界的觀點、理論和基本的價值判斷標準。關于范式的作用，塞繆爾?亨廷頓這樣評價：人們可以宣稱只是根據具體的客觀事實采取行動，但事實上因為“在我們的頭腦中隱藏著一些假設、偏好和偏見，它們決定我們如何看待現實，留意什么事實和怎樣判斷它們的重要性和價值。”這就是說，由于人們必須清楚地闡述理論或模式，并運用經過闡釋的理論或模式來指導自身的行為，因此，范式對于人類的思想和行動來說是必不可少的。
作為一個相對獨立的研究領域，公共部門管理在100余年的發展歷程中，發生了三次重大的范式轉換，即從傳統的公共行政學到公共政策分析再到公共管理學。
一、傳統公共行政學范式
這種范式在20世紀二三十年代形成并在60年代中期以前一直居于支配地位。它主要建立在科層制理論和政治一行政二分法的基礎上。它將自己的研究對象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內部取向，注重機構、過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標。
傳統公共行政學范式的兩大理論基礎：政治――行政二分法和官僚制理論。政治一行政二分法主要由美國學者威爾遜、古德遜等人于19世紀末20世紀初提出。該理論認為在所有的政府體制中都存在兩種主要的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能。這兩種功能分別稱做“政治”與“行政”。也就是說，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。政治不能干擾行政，政治追求民主，行政保持價值中立，以追求效率為目標。官僚制理論形成于20世紀初，最集中地表現在馬克斯?韋伯1922年出版的《社會與經濟組織》一書中。該理論首先把組織權力劃分為傳統型權威、魅力型權威和法理型權威三種類型，并把官僚制看成為一種組織形態。官僚制理論強調法制條件下的層級制組織結構模式，重視機關內部的規范管理；強調官員職位，包括職業化、專業培訓、職位上級任命、終身任職、定額薪金等。
20世紀60年代中期以后，出現了兩種取代傳統公共行政學范式的嘗試：一種是以弗里德克森(H，George Freder-ickson)等人為代表的新公共行政學。1968年9月，由當時任《公共行政評論》主編的美國行政學家沃爾多發起和贊助，32位年輕的行政學學者聚集在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行研討會，會議的主題是尋求公共行政今后的發展方向，通過回顧和總結公共行政的發展歷程，討論這個學科的重點應該放在何處以迎接未來的挑戰。會議的成果集中反映在馬諾力主編的《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》一書中。該書被稱為“新公共行政學”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政學》一書，集中體現了“新公共行政學”的基本觀點，他本人也成為“新公共行政學”的主要代表人物。“新公共行政學”以一種全新的視角研究公共行政領域，他們不滿于傳統行政以國家為中心來提高管理的效率、經濟和效果，不滿于POSDCORB以及諸如操作研究、決策科學、系統理論、PPB、MBO及其他強調“理性”、“科學”、“行為主義”的技術職業性發明。它摒棄政治與行政二分法，更多關心社會公平和有關的價值問題，研究重點也由政府組織機構的靜態制度層面轉為關注公共政策過程與公共行政過程等動態層面。它強調一種民主取向的公共行政學，但由于新公共行政學自身的一些原因，例如，缺乏概念的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎等。它沒有成為行政學研究的主導范式，然而正是由于它對社會公平與正義的追求，對公共行政“公共性”的關注，公共行政學自此開始步入“自覺構建公共性”的歷史階段，推動了公共行政的發展，在某些方面它為新公共管理的產生做了理論準備。
二、政策分析或政策科學范式
從公共管理學科的視野看，60年代末70年代初政策科學是作為傳統公共行政學的替代范式出現的，在七八十年代它成為公共部門管理尤其是政府管理研究的主導范式。該范式有如下特點：提倡以問題為中心而不是以學科為中心。認為人類所創造的科學知識和方法都可以運用于政策研究之中，運用于改進公共決策系統，以提高政策質量；它以實踐定向，以發現和解決社會的政策問題為宗旨，指導執政黨或國家的各項政策的制定、執行和評估的實踐活動；它必須明確地理解和把握社會發展的方向；它必須與客觀政策密切相關，即必須具備一種能夠包容每個微觀具體政策的宏觀性格；政策科學對時間非常敏感，它將現在看做過去和未來之間的橋梁，它既強調歷史，又注重未來發展。為達到這一學科目的，政策科學重視系統化的知識及理性化的認識，同時又能“客觀地”處理超理性過程和非理性過程的變化現象；在傳統的學科特別是行為科學和管理科學之間架起橋梁，必須整合來自各種學科的知識，構成一個集中關注政策制度的跨學科系統；應在純粹研究和應用研究之間架起橋梁；政策科學除了使用成規的研究方法外，還將不證自明的知識和個人的經驗當作重要的知識來源；它是關于民主主義的學問，它涉及個人與集體的選擇，必須以民主體制作為前提；政策科學的目標是追求政策的“合理性”；政策科學有時間的敏感性，強調政策的歷史脈絡，特別重視對未來的研究，要求從現有的事實和現狀推測未來發展趨勢；政策科學采取一種全球觀點，將全國、各民族視為一個命運密切相關的共同體；政策科學具有“發展建構”的概念，它以社會的變遷為研究對象，強調對變化、創新和革命的研究。
三、公共管理范式
20世紀七八十年代，公共管理范式在發展過程中有兩種研究途徑：一種是來自政策學院的政策途徑，簡稱為P－途徑；另一種來自商學院并受傳統公共行政學影響的商業管理途徑，簡稱為B－途徑。
p－途徑與政策科學范式相關，該
范式以政策研究定向，重視定量分析方法尤其是經濟學分析手段的運用。但這種范式存在以下局限：停留于政策制定或規劃的研究而忽視政策執行的研究；實際的公共管理部門很少要求正式的定量分析或重大的政策設計，卻對政策執行或政策管理有更多要求。在這種情況下，公共政策學院的學者們轉向執行研究，興起了政策執行研究熱潮，公共管理正是在這一過程中出現的。執行研究從兩個方面推動了公共管理的發展：一是執行研究將問題的焦點由組織轉移到公共項目及其產生的結果上。它首次使績效問題變成了爭論的焦點，公共行政學者們不能再自信地假定如果行政人員以正確的方式發起執行并調整行政系統的話，政治家所制定的政策就能產生有效的結果。管理績效問題超出了傳統行政學所能解釋的范圍。二是執行研究超出了公共行政學范圍而達到了一個更廣泛、綜合的跨學科基礎。執行運動的學者們想從績效重要性的發現中創立一種新的知識體系，而來自不同學科領域的學者帶來了不同的思考方式和知識基礎。正是這種由組織結構與過程向項目與績效的焦點轉移的趨勢以及不同學科學者的共同努力，促成了公共管理范式的興起。20世紀70年代中期，公共政策學院的教師們開始使用公共管理一詞，并開始設置公共管理課程。P－途徑的公共管理強調與政策分析的淵源關系，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關。但又對政策分析所強調的計量分析和經濟學的應用的思路不滿，而是更看重政治和管理的層面。
為公共管理新范式作出貢獻的還有商學院的學者們。他們發展出所謂的B－途徑，即強調將工商管理和經濟學的概念、理論和方法應用于公共部門管理的研究中，并仍然關注組織結構與過程。B－途徑的公共管理重視的不再是內部行政管理的機制與過程，而是受管理主義影響，主張師法企業，以企業管理的方法來提升公共部門的服務質量。經過20世紀七八十年代的孕育和進化，公共管理的P－途徑和B－途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式。1991-年9月20日，21日，來自全美的73位學者匯集于MPA項目發源地的雪城大學(syracuse University)麥克斯韋學院，舉行第一次美國的公共管理學術研討會，這可以說是公共管理范式誕生的象征性標志。在此之后，全美公共管理學術研討會于1993、1995、1997年召開多次研討會。
依據張成福、陳振明等教授的觀點，公共管理范式具有如下特點：
1.公共管理是一種新治理。傳統公共行政學強調的是政府(行政機關)管理。而公共管理中的管理者，除了政府行政機關外，還包括政府立法機關、司法機關，非營利部門或非政府組織，甚至私人部門。它強調的是治理，即由眾多行動者組成的一個關系網絡，和眾多行動者之間的合作伙伴關系。
2.公共管理范式將傳統公共行政學的“內部取向”轉變為“外部取向”，重視與外部環境的關系，強調以最高管理者的戰略設計、政策設計為焦點。這使得戰略管理、項目執行、績效評估等主題成為公共管理的核心主題。
3.在管理方法上，公共管理講究實用主義。認為公共部門與私部門所使用的管理方法是互補而非替代的關系。主張在維持公共性的基礎上運用私部門的管理手段或管理精神以解決公共問題，滿足民眾的需求。
4.公共管理強調價值調和與責任。公共管理強調價值的調和，不僅重視經濟、效率，同時也重視公平、正義和民主。公共管理在主張彈性、自主管理的同時，強調責任的重要性，并認為只有發展客觀有效的績效測量標準，政府的責任才能落實。
5.公共管理具有鮮明的實踐導向性。公共管理產生的基本原因，除傳統公共行政學舊有的學科局限外，還有回應知識經濟和全球化條件下公共領域中出現的大量新現象、新問題的挑戰之原因。政府部門的改革、再造、創新一直是公共管理研究的主體。可以說，隨著時展、政府改革的持續，公共管理理論亦將不斷發展。
6.公共管理具有理論上的包容性。傳統行政學主要是建立在政治學的基礎上，尤其是將官僚制理論和政治――行政二分法作為其理論基礎。公共管理則基本上是一個科際整合的研究領域，它從政治學、經濟學、社會學、心理學、管理學借用了許多理論與方法。因為公共問題的解決，有賴于多學科共同努力，只有在不同學科的滲透和融合中才能找到途徑和答案。
參考文獻：
[1]陳振明，公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2003
[2]張成福，公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2001
一、研究視角的選擇
目前,諸多的研究者結合學科特點,對公共管理學科的實踐教學模式從不同角度進行了全方位的探討。在已有的研究成果中,主要研究角度如下:
(一)國際比較視角進行國際比較是我們在學習西方發達國家先進經驗的常用方法之一,加之現代公共管理學科教育本身就起源于西方,學者們在探索國內公共管理學科教育發展模式與方向的時候,必然要把目光投向國外。只不過,在公共管理實踐教學方面,國外大學從一開始就很好地貫徹了這一原則,主要體現在學位設立、課程安排、教學方法與手段等方面。尤其是在市場經濟的推動下,公共管理學科教育與市場需要或社會需求結合十分緊密。國內學者在進行比較研究的時候,一般也是圍繞這些內容展開的。如王樂夫等人以英國、美國、加拿大三國51所院校為代表,專門比較了中西方高校在公共行政專業課程設置方面的差異,概括了西方高校這一專業課程設置的類型與特點,指出我國高校的不足所在,并提出了相關的建議。楊列勛從整個學院的角度,重點描述了肯尼迪政府學院(KSG)豐富的課程設置與多樣的學位類型,認為KSG課程設置的面寬量多、最大限度的交流與合作、強調特色和院校特點、以政策應用為研究導向和出發點[1]這四個方面給我們以較大啟示。張鋼對英國公共管理教育的特殊發展歷程,特別是實踐推動下公共行政向公共管理學科范式轉變的過程進行了專門介紹。姚光亞和張少棟分別從碩士和本科兩個層次比較了中美公共管理教育的不同所在,說明了美國高校公共管理教育在課程設置、教學模式等方面的特點。田蘊祥以職業型碩士為切入點,從學院歸屬、入學條件、課程設置和教學特色[2]等方面探討了法國大學公共管理教育的情況,具有較好的參考價值。
(二)一級學科層次的探討公共管理一級學科下的各二級學科,都對應于具體的社會管理領域,雖然職能分工不同,但在內在規律上有著共通之處,因此,在整體上探討公共管理學科實踐教學模式也是可行的途徑之一。如盧增智在強調公共管理學科實踐教學必要性和緊迫性的基礎上,指出在公共管理學科實踐教學中應該樹立五種理念:全球化理念、市場化理念、實證化理念、學生本位化理念和創新化理念,可以從認知實踐、實驗模擬、案例教學、實習實踐和教師隊伍等[3]五個方面加以創新,以增強實踐教學環節。章興鳴等圍繞“實踐的課程范式”,強調公共管理學科教育中課程教學與實踐情境的關聯,提出實踐教學的五個實施途徑:“課堂———社會實踐”一體化、拓寬實踐教學內容、建立公共事業管理專業教學實驗室、加強實習基地建設、提高教師實踐能力。[4]許吉從人才培養結果的角度,指出我國公共管理教育中存在的問題,提出應用型公共管理人才培養的五個途徑:培養理論聯系實際的學風、強化實踐教學環節、積極開辟第二課堂、培養社會實踐能力、將科學研究引入教學過程。
(三)二級學科層次的探討從目前我國公共管理學科教育的開展情況看,能把所有二級學科(專業)設置完整的不多見,大多是根據自己學校原有的基礎開展本科或研究生教育的。比較多見的情況是,多數進行公共管理學科教育的學校都設置了行政管理或公共事業管理專業,因此不少學者在探討公共管理學科的實踐教學模式時是以其中一個專業為切入點進行的。如陳振明等人以廈門大學公共事務學院的行政管理專業教學體系改革為基礎,從實證的角度說明了公共管理學科教育中實踐教學的重要性與可行性。楊述厚等著重從教學方法、教學手段、實習模式、考核模式[6]四方面說明行政管理專業實踐教學模式的創新方向。彭忠益等從人才供求角度入手,說明行政管理專業在人才培養中應該重視社會實際需求,從而建立符合實際的實踐教學模式。此外,周湘蓮、崔長勇、馬杰等人則對公共事業管理專業的實踐教學模式進行了探討。
(四)結合院校特色的探討從國內外高校公共管理學科實踐教學的成功經驗來看,重要的一點是突出特色,這一點一般是結合學校性質加以探索的,有學者從這一視角進行了初步的研究。如張力專門結合財經類院校的特點,從當前財經類院校實踐教學存在的問題、成因及對策三方面入手,談了自己的看法。盧海燕從所在學校(華北電力大學)的特點出發表述了對公共管理學科實踐教學模式的思考。
二、現有研究有待于進一步拓展之處
根據對現在研究文獻的大致梳理,我們可以看到,雖然國內學者在公共管理學科實踐教學模式研究方面取得了眾多的成果,但還有一些需要進一步深入探討的地方,主要體現在以下方面:
(一)國際比較中的適用性研究不夠國外的公共管理教育的成功經驗值得我們借鑒,但問題在于:國外的成功經驗我們如何借鑒?公共管理教育的成功開展離不開獨特的文化氛圍,再加上現代公共管理教育發端于國外,我們在引入之后,究竟如何使之與我國特有的傳統文化相結合,在國外高校中成功的經驗在國內應用時可能會遇到什么困難?應該怎么克服?這些都需要我們做進一步的研究,才能讓公共管理學科的實踐教學模式更具有可操作性。
(二)實踐教學開展的實證研究不足根據已有的研究成果,我們雖然可以感受到諸多同行都在為如何開展及強化公共管理學科實踐教學而進行努力的探索,但多重于理論或抽象的表述,到底在實踐中如何操作?遇到了什么困難?則研究較少,或者僅僅是停留于非正式的交流,很少形成系統的理論思考。
(三)實踐教學開展中的障礙研究較少公共管理學科與社會公共事務及公共組織有著顯而易見的緊密聯系,開展實踐教學也是學科本身的內在需求,但由于我國獨特的國情,在廣泛開展實踐教學過程中必然會遇到一些障礙,但在實踐中遇到的障礙是什么?哪些可以克服,哪些難以克服?是什么原因導致這些障礙的出現?這些方面的研究同樣比較少見。
(四)特殊性研究不足如前所述,成功的公共管理學科實踐教學必然會體現出鮮明的特色,那么我國各高校在該學科實踐教學中的特色如何體現?特別是如何與我國豐富多樣的地區特點相結合?筆者認為這是我們探索的重點方向之一。
三、完善公共管理學科實踐教學模式的思考
公共管理學科實踐教學模式的完善,并不只是從如何豐富和創新實踐教學方法與手段入手,它是理論教學、實踐應用、專業素養的綜合體現。因此,我們可以從如下方面進行嘗試與探索:
(一)強化理論基礎實踐教學模式的完善并不排斥理論教學。從根本上講,沒有足夠的理論基礎,實踐教學也不能很好地開展。因此,我們并不能在看重實踐教學的同時忽略了理論基礎的加強。難點在于如何讓學生認識到理論學習的重要性,如何提高理論教學水平以便于學生更好地學習。要通過理論課程的合理設置,達到既強化理論學習,又不過度擠占其他課程的效果。
(二)加強社會合作,拓展實踐教學領域實踐教學環節并不局限于課堂教學,更重要的是讓學生深入社會實際,了解社會現實,以便應用所學理論把握現實問題,進行原因分析,最終提出解決之道。要達到這一目的,必須要走出校門,與公共組織特別是政府部門進行廣泛而深入的合作,例如建立實習基地、頂崗見習等。
(三)加強實際操作技能的訓練在實踐教學過程中,特別是與公共部門的合作實踐,首先需要學生具備最基本的工作技能,如辦公軟件與設備的熟練操作、會議安排、文書寫作、秘書實務、公關策劃等,否則,會給合作單位帶來一些不必要的困擾,從而影響合作的持續性與有效性。
公共管理學的前身是形成于19世紀末20世紀初的公共行政學。自20世紀70年代開始，隨著全球化、信息化以及后工業社會的來臨，西方公共管理的理論與實踐都發生了深刻的變化，涉及到公共管理的學科基礎、研究視野、理論主題、學科框架、知識體系、學科分支等多方面，出現了大量的新的理論成就。公共管理學的基本內涵是什么呢？也就是說，公共管理學的研究對象是什么？目前，該領域的學者有三種不同的看法：一是將公共管理學堅定地等同于傳統的公共行政學，而公共行政是指政府特別是執行機關為公眾提供服務的活動。二是把公共管理學看作是公共行政學的一個分支學科，是關于公共行政的項目設計、組織機構化、政策和管理計劃，經由預算系統的資源配置、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應用方法論方面的總的看法。而目前國內外更多的學者則持第三種看法，即把公共管理學看作是一種不同于傳統的公共行政學和政策分析的新途徑、新范式或新的學科框架。廈門大學陳振明教授認為，公共管理學研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結構、功能及其與環境的關系，研究公共管理活動的過程及其環節（如組織、決策、溝通、協調、監控、評估等）；研究如何5應用人類所創造的各種科學知識及方法來解決公共事務的管理問題，以促進政府及其他公共組織更有效地提供公共物品。
2公共管理學與圖書館學的關系
當今社會隨著信息技術和經濟的發展，市場競爭日益激烈，各種信息機構迅速崛起，互聯網的便捷性和豐富性為社會公眾提供了很多獲取信息的渠道，圖書館已經不再是唯一的提供信息的場所。現代公共圖書館的發展正面臨著社會的變革，充滿了機遇與挑戰，既然公共圖書館屬于公共事務，而公共管理的核心要素是管理好關乎國計民生的公共事務，那么，可以這么說，公共圖書館有條件并且有必要與公共管理學相結合。將公共管理學的某些理論運用于圖書館事業的發展中，不僅能產生巨大的社會效益，并且能增加圖書館的社會影響力，提高圖書館的社會形象。
3公共管理學對圖書館理論的影響
近十年來，國內已經有一些學者和圖書館實踐者自覺學習和運用公共管理學理論，取得了一些初步的研究成果。比如，楊小玲，肖希明以國家社科基金項目為依托，研究了“新公共管理與圖書館管理”的基本問題，提出新公共管理對轉變圖書館管理理念、定位圖書館管理職能、調整圖書館管理方法和提升圖書館管理效能方面具有重要的借鑒意義。介紹了新公共管理理論在圖書館管理中應注意的問題，比如：在圖書館管理中，必須合理處理分權與控制之間的關系，優化組織結構、保障圖書館控制、協調部門間的溝通，避免產生新公共管理理論在政府改革中出現的機制裂化問題。比如：公共圖書館作為公益性組織，首先推崇的是圖書館的公益性，所以應該對新公共管理中對經濟價值的過分強調，忽視公平和正義這一缺陷進行批判的借鑒。劉海新運用公共治理理論探討了“圖書館治理研究”的基本問題，認為在當前的社會轉型期，“我國圖書館界將完成從單一主體管理模式向多主體共同治理模式的轉變”。宋曉蓉也運用新公共管理理論探討了圖書館管理的新理論與新方法，提出適當分權，改善圖書館的管理模式，變“縱向管理為橫向型、矩陣式管理”，引入企業管理理念和市場經濟觀念，并重視人才的培養。筆者以為，公共管理理論可以影響到圖書館事業管理，而且完全可以影響到圖書館事業頂層制度設計（包括圖書館立法）、圖書館組織行為、服務規范和服務標準的制定、圖書館事業發展與政府等各種社會關系的調整、圖書館績效考評、圖書館人力資源管理等各個方面。不僅可以影響到這些圖書館專門領域的實踐，而且也應該可以影響到圖書館專門領域的理論研究。比如，在全國政協第十二屆二次會議上某專家對記者提出“圖書館、博物館無條件開放是條歧路”。下文即以此為例進行簡要分析。首先，某專家通過記者公開傳播的這個觀點，是一個不科學、不正確的說法，文化部、財政部在2012年《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》的原文是“公共圖書館、文化館（站）免費開放包括兩個方面：一是指公共空間設施場地的免費開放，二是指與其職能相適應的基本公共文化服務項目健全并免費向群眾提供”，是“基本服務健全并免費服務”，而非“無條件開放”。其次，國家相關行政部門正是在履行自身處理公共事務的職責，結合中國目前綜合國力、公民閱讀需求對美術館、公共圖書館和文化館（站）行為進行治理，制定符合現代社會公平理念和圖書館本質理念的免費開放政策，調整隨之而來的各種社會關系，符合中國國情，符合中國公共文化服務體系建設的基本要求。第三，“三館一站”免費開放，從公共政策層面確定了公共圖書館的公共物品屬性（目前條件下還屬于準公共物品狀態），公共物品具有非排他性和非競爭性，從這一點來看，公共圖書館免費向社會開放是正確的，旨在保障所有公民都公平使用公共圖書館資源的基本文化權利，滿足公共圖書館的公共物品屬性。這也就很好地解釋了杭州圖書館允許拾荒者入館閱讀（實際上國內大部分公共圖書館都是這樣做的）的行為和理念。再比如近年來的熱點話題之一是高校圖書館是否應該免費向社會開放，在這一問題上無非有三種觀點：第一種觀點是應該免費開放，支持這種觀點的人將高校圖書館當作了公共物品，認為應該具有非排他性和非競爭性的特征，所以必須向社會公眾免費開放；第二種觀點是不應該免費開放，持這種觀點的人普遍認為高校圖書館的主要職責是服務本校教師及學生，主要任務是支持本校科研與教學工作，不應該和公共圖書館一樣，免費開放；第三觀點是持中立態度，認為高校圖書館可以向社會公眾免費開放，但是需要建立一種嚴格的準入制度，以此既能區別于公共圖書館，又能更好地服務周邊群眾。這里面，同樣有著公共管理學的理論做支撐，比如公共物品理論，比如公共財政理論,所以說上述問題究其根本原因也是公共管理學問題，主要是政府投入不足，導致社會資源分配不均，所以才有人提出高校圖書館免費開放的問題。
4公共管理學對圖書館學專業人才培養的影響與拓展
這個問題，實際上是與上一個問題緊密相關的。圖書館學專業教育，本身就是應該結合圖書館實踐需求培養適用人才。盡管在國家現行普通高校本科和碩士專業目錄中公共管理和圖書情報與檔案管理屬于兩個平行的一級學科，但既然公共管理學已經影響到了圖書館事業的實踐與理論研究兩個層面，那么，公共管理學同樣可以影響到圖書館學專業人才培養層面，拓展圖書館學專門人才的培養目標、課程體系設計、課程教學內容等諸多方面。
4.1人才培養目標層面
無論是本科階段還是研究生階段的人才培養目標，基本上都是從知識學習、專業技能掌握及適于工作領域等幾個方面去設計。過去，由于專業研究思路過窄，以上幾個內容基本都僅僅從圖書館（頂多擴大到信息服務機構）角度進行設計。既然我們已經很大程度上接受了公共管理學的影響，我們的專業人才培養目標也就要適當擴大，比如必須掌握的專業知識方面就需要增加公共管理學的內容，專業技能方面也需要增加社會工作的能力要求，而在適于工作的領域，也可以適當增加公共文化服務體系其他部門。除了上面所說的幾個方面，在學生的專業人才職業素養方面，應該更多注重培養學生的職業精神和責任感。
4.2課程體系層面
除了中國大陸特有的公共課程以外，在學院平臺課程、學科平臺課程、專業方向課程、專業選修課程、實踐教學環節等方面，我們都可以添加適當的公共管理學及其相關的課程內容，比如“公共管理導論“”公共財政學“”社會調查方法”等。添加這些公共管理學的相關課程內容，旨在增加圖書館學專業學生的競爭力和思維靈活性，以圖書館學課程體系為基礎，適當地從公共管理學的角度設計圖書館學專業的課程體系，至少能使圖書館學更好地與公共管理這一實用性理論相結合，突出公共管理學對圖書館學的影響，在以后靈活地將公共管理學和圖書館學專業知識應運到工作實踐中，這也是突破狹窄的專業性的限制，開拓視野的一種教育改革方式。
4.3課程教學層面
關鍵詞 公共管理教育德國綜合公共管理能力
公共管理在德國是一門比較新的學術領域，較為規范的學術活動在最近40年才出現。德國的公共行政體系和公務員制度的基礎是韋伯的官僚制理論，雖然，德國政府的任務和職能在最近幾十年中有了很大變化，韋伯的官僚制仍然公共管理領域教育和培訓的指導性理論。
一、德國公共管理的學科發展
60年代，由于在公共管理上的低效甚至被稱為無效而飽受批評，聯邦和地方政府積極展開了以科學的現代管理工具和管理理念等方面的革新，這些在政治體系內的變革也導致學術領域的變化，公共管理作為一門學科已經悄然出現。公共管理也分支為工商管理和管理科學兩個學術領域。此后很長時間，工商管理都被稱作為公共管理。追溯到學科起源，狹義的公共管理也甚至被認為是工商管理的部分領域。
德國公共管理學科發展的第二次浪潮是作為全球“新公共管理運動”的一部分而出現，在德國被稱為“新指導模式（NewSteeringModel）”，此時，政府金融問題越來越嚴重，特別是來自于公共事務變化、人口結構變化以及社會價值觀變化，開始引發公共行政體系內的諸多問題出現。德國應對這些變化的措施可以被認為是維持現行的基本管理制度和謹慎的現代化變革，變革主要集中在地方一級政府以及公共行政的內部管理制度。
從20世紀90年代以來，公共管理學術領域的著作，新成立的學院、機構和部門，研討會、學術會議以及該類學科課程的數量的變化，都說明了公共管理學科的在學術領域的蓬勃發展。
二、德國公共管理教育的發展
1、重法學階段
近幾十年，公共管理尤其以法律發展為特征，特別是以行政法為主導范式的法律領域占主導地位。德國公共管理學科主要設在法律系教學。根據最近對德國教育的研究，大多數地方政府仍然傾向于聘用具有律師從業背景的人員，而不是具有政治學科或公共管理學科的人員。
針對行政類和管理類公職人員，傳統的公共管理教育主要集中在法律領域而不是管理領域。行政類公職人員被稱為德國公共管理體系的脊柱或中間階層，也是律師背景人員更受歡迎，他們入職需要接受法律應用及執行相關職能的培訓，如憲法、行政法以及民法，僅有少數接受經濟學、商業管理、政治和社會科學。在管理類的公務員中，通常都持有法律專業的大學學歷。
2、向管理學轉變階段
在90年代，逐步出現在地方政府的公共管理變革，使得一些公共部門內部培訓學院逐步以管理相關課程取代法律課程，在這些新入的管理課程中，就有諸如成本核算、控制技術、組織設計課程等。而且德國一些綜合院校，也設立與取得學分相關的公共管理課程，譬如，在工商管理專業設置與公共組織、特殊行政文化相關的行政課程，其目的就是設計出綜合法律、經濟、管理、政治和社會綜合技能的教育學科。
3、公共管理教育和培訓
德國的公共管理教育（培訓）機構也有行政學院和大學兩種體制。行政學院系統如：德國施派爾高等行政學院；大學系統有如：德國波茨坦大學公共治理碩士。目前，公共部門教育和培訓的發展是一個過渡階段。一些新發展起來的以公共管理為導向的大學及理工大學在重新安排他們的課程，并將學位轉化為學士和碩士兩級制。具有三年制公共管理學士學位資格的畢業生進入行政部門數量呈上升趨勢。此外，這些理工大學還提供兩年制進一步專業化的公共管理碩士課程，如：功能專業化（公共會計）、機構的專業化（國有企業或非營利組織）。
相對于教育，公共管理涉及培訓方面的不多，全職培訓對職業經驗無要求，而兼職培訓只針對在職人員。越來越多的培訓計劃已作出調整，在聯邦和州一級政府的高層管理人員已明確意識到管理工具的有效性，他們認為領導技巧方面的訓練尤為重要，如：溝通技巧、員工激勵、分析和有條不紊的能力、管理價值。
三、對我國公共管理教育的啟示
我國公共管理教育也是在近幾十年開始的，公共管理學也被稱為行政學或行政管理學，隸屬于法學類下設的一級學科政治學，1997年公共管理學才成為管理學門下的一級學科。這一發展軌跡和德國的公共管理教育有著相似之處。德國的公共管理教育從重法學到重管理學的轉變，是全球變化帶來的挑戰，以及不斷增加的競爭壓力，要求公共管理教育作出適應性的調整。
我國公共管理教育作為管理科學教育領域的一部分，也將不得不面臨全球在公共行政領域的一些趨勢性的變化。
1、公共部門也需要尋求來自于不同政府之間，以及公共部門、私人部門和民間的合作，要求幾乎所有的公共管理教育和培訓機構輸送具有綜合公共管理能力的人才；
2、公務員不得不面對政府部門對削減成本、裁員、提升效率的要求，對于高級行政人員來說，對于公共事務的領導活動能力異常重要；
3、所有這些趨勢都對公務員在技能、知識、態度上有更高的要求，公共管理教育能夠提升他們應對這些新趨勢的各種知識和技能儲備。
參考文獻：
［1］陳立川.歐洲公共管理教育的調查（縮寫本）.
關鍵詞:管理經濟學;公共管理學科;實證領域;規范性研究;技能型教育
中圖分類號:G642文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0264-03
管理經濟學是工商管理和經濟學類學生必修的一門基礎性課程,其內容框架是圍繞著企業決策行為展開的。近年來,公共管理類專業也逐步引入開設了這門課程,目的是將企業管理決策的思維和方法引入到公共部門管理之中,培養學生在“公域”內理性思考和理性決策的能力和水平,推動公共部門管理理念和管理方法的更新。
目前,國內多數管理經濟學教材基本上是為企業決策量身定做的,教學內容和案例選擇都帶有濃厚的“商業化”色彩。如果直接沿用這些“企業版”的管理經濟學教材,學生往往會產生很多困惑和認識上的誤區,例如認為管理經濟學僅僅是微觀經濟學在公共領域的一個“翻版”,兩者沒有太大的區別。筆者認為,要廓清誤解和困惑,提高教學效果和效率,就需要回到這門課程教學的“原點”――厘清這門課程與微觀經濟學之間的關系,明確這門課程在公共管理類專業中的位置。只有在澄清這些問題的基礎上,才能言及教學方法的創新,才能實現管理經濟學的思維框架、分析工具和決策技術與公共管理實踐的對接。否則,這門課程就易于孤立于整個公共管理學科課程體系之外,弱化了其存在的意義。
一、承繼與分野:管理經濟學與微觀經濟學兩者關系的定位
厘清管理經濟學與微觀經濟學的關系,是理解管理經濟學、搞好課程教學的一把“鑰匙”。從學生認知的角度講,弄清楚這個問題相當于從總體上把握管理經濟學的脈絡。從教學內容上看,管理經濟學涵蓋需求理論、生產和成本理論、不同市場結構下的決策、長期投資決策等內容,這些知識板塊與微觀經濟學有“似曾相識”的感覺。但是如果我們透過內容架構,對兩門課程的目標、所研究問題的性質、研究焦點和分析工具進行檢視,就會更全面準確地理解它們之間的關系。
我們以在兩門課程中均屬于教學重點的需求理論為例,比較這兩門課程在涉及這個問題上的耦合區和分歧點。下頁圖1中實線部分是屬于微觀經濟學中涉及需求理論的知識內容,虛線部分是屬于管理經濟學的知識內容。圖中可以看到,同微觀經濟學一樣,管理經濟學也承繼了新古典主義方法論,以“理性的經濟人”作為假設前提,以消費者理性選擇模型來刻畫消費者的行為,研究焦點都是資源最優配置問題,均采用了邊際分析、比較靜態分析方法。但是,微觀經濟學的終極目的是詮釋和細化亞當?斯密的“看不見的手”,所以側重于市場均衡分析――市場力量能否推動相互聯系的產品和服務市場同時達到均衡,需求理論僅僅是市場均衡分析的一個構成要件。而管理經濟學是為企業和公共部門決策服務的,所以側重于需求理論的實際應用價值。在理論推導出需求曲線以后,就需要運用回歸技術,利用既往數據或者市場調查數據擬合出經驗性的需求曲線,以此作為預測和決策的依據。正如管理經濟學學者曼斯菲爾德指出的:管理經濟學試圖把純理論分析問題和日常決策聯系起來,前者為經濟理論家興趣所在,而后者則是管理者所必須面對的。
此外,兩門課程所研究問題的性質也是迥異的。在下頁圖1中,我們不難發現,從嚴格意義上講,微觀經濟學和管理經濟學屬于不同的研究領域。微觀經濟學試圖描述市場經濟如何運行,而不涉及怎么運行的問題,屬于實證領域(解決“為什么”、“是什么”兩個問題);管理經濟學則主要是規范性研究,解決“應該怎樣”的問題,具體說,就是建立一系列規則和方法以“告訴”企業和公共部門“應該”怎樣決策,這就不難理解為什么管理經濟學要采用了線性規劃、博弈論等等這些數學工具了。
通過以上對比分析,我們可以這樣認為,管理經濟學與微觀經濟學同屬于新古典經濟學體系,在基本方法論上是一致的,并且,管理經濟學“借用”了微觀經濟學很多分析方法。兩者的根本分野之處是課程目的和所研究問題的性質上,其他的差異都是由此衍生而來的。具體到教學過程,筆者根據自己的教學經歷,認為可以在管理經濟學知識內容正式講授之前,選擇某個學生熟悉的教學內容,采用圖示方法,與微觀經濟學進行對比較,通過對比可以幫助學生對管理經濟學有了一個初步了解,對即將學習的內容做到心中有數,這樣也減少對教材中大量數學內容的“恐懼感”。
二、技能型教育:管理經濟學在公共管理學科中的合理定位
在不同學科背景下,管理經濟學的教學目標和教學重點是有所差異的。因此,合理的定位對于公共管理“視野”下管理經濟學的教學工作就顯得尤為重要了。定位合理既可以幫助教師明確課程教學目標和教學重點,也有助于學生理解課程在公共管理學科中的地位和作用。
我們以公共管理學科在英國的形成史為例來觀察管理經濟學的課程定位。20世紀20年代,公共行政學科已經在英國誕生,其課程設置以政治學、法律、社會分析等社會科學課程為主,課程目標是培養行政官員。1979年撒切爾內閣發起“新公共管理運動”,這個運動觸發了英國公共部門管理范式的轉變。政府開始要求公務員具有私人部門的管理風格和管理技術,例如重視公共服務的市場需求和顧客反饋,重視成本核算等等;要求公務員更像是具有企業家精神的的公共管理者,而不是行政官員。這一需求的轉變導致英國大學中公共行政專業發生嬗變,傳統的以社會科學為主的課程組合開始轉向以經營和管理科學為基礎的課程組合,管理經濟學、戰略管理、人力資源管理、財務管理等課程的進入標志著新學科――公共管理學科的逐步形成。由此可見,管理經濟學在公共管理學科中的定位應當是為未來的政府公務員提供管理、決策方面的技能性教育。更進一步講,管理經濟為公共管理學科“貢獻”的是經濟學的分析工具和方法,試舉例如下。
例1,根據需求理論,我們知道商品需求量和這種商品的價格、消費者收入、替代品的價格等因素存在著數量上的關系,但是經濟理論并沒有告訴我們需求函數的具體形式,通常設定為線性形式僅僅是為了理論上的方便,這樣的需求函數是無法進入實際操作層面的。如果公共部門要對香煙征稅就需要知道香煙的價格彈性,以此做出征稅決策;公共電力部門制訂長期生產能力計劃就需要預測出用戶對電力的需求量。這些都離不開需求函數的經驗估計。管理經濟學對這個問題的解決是采用計量經濟學的方法,通過既有數據擬合出需求曲線,這具體地涉及到數據采集(消費者調查或者市場試驗)、模型設定、數據擬合、模型識別、模型檢驗、殘差分析、參數的經濟學解釋等知識點。經過這樣的程序就能得到比較可靠的需求曲線供決策參考使用。當然,這樣的工具也可以用于成本函數的估計。
例2,現代公共管理強調公共責任機制,以績效評估強化公共部門對公眾和國家權利機關的雙重責任。管理經濟學中的線性規劃技術正是進行績效評價、優化資源的強有力工具。這個工具幫助管理者怎樣以最佳的方式在各項經濟活動中分配有限的資源,以便最充分地發揮資源的效能去獲取最佳績效。1985年荷蘭的Rijkswaterstatt利用線性規劃技術制定了全國水管理政策,年均節省開支1 500萬美元;1989年San Francisco警署利用線性規劃技術制定巡邏時間表來安排警員工作,年均節省開支1 100萬美元。可見,對于具體提供公共服務的部門,線性規劃技術有著非常廣泛的應用前景。
綜上所述,無論從公共部門管理的的實際需求、學科的形成史,還是課程的自身特色來講,管理經濟學都應該定位在技能性管理技術、管理方法的教育上。教學目標和教學重點應當圍繞著這個定位展開。這樣的課程定位也是人才培養的需要。筆者認為,在技能性教育的定位下,教學過程中可以適當精講理論性內容和用于理論推導的技能方法,這方面的內容可以引導學生回憶復習微觀經濟學中相對應的部分,突出“實用性”的分析方法和工具的教學,例如計量經濟學方法、線性規劃技術。實際上,這兩種方法已經成為國外公共管理領域主流性的管理工具,這應當引起中國公共管理學術界足夠的重視。
三、特色化與實用性:案例選擇的兩個基點
案例教學法是近年來公共管理學界大力提倡的教學方法。與傳統教學方法相比,案例教學法能更好地激發學生參與熱情,有效地培養學生分析問題、解決問題的能力。就管理經濟學而言,案例教學使學生象征性地步入特定決策者位置,體會、熟悉乃至掌握公共部門決策的對象、程序和方法。某種意義上講,案例教學法是起到“典型示范”的作用,通過“案例示范”使學生掌握各知識點,即決策的方法和技術,也能夠使學生積累未來解決類似問題時可以訴諸的經驗。目前,在各類管理經濟學教材中雖然包含了很多案例,但是其中大多數以企業部門決策為對象,即使涉及到公共部門,也不完全是以公共部門的管理決策作為分析對象。例如,涉及到不同市場結構下企業行為時,多數教材均將這個話題延伸到企業與政府的關系及政府管制問題上,以諸如中國電信這樣的企業作為案例來研究企業行為以及政府管制行為。實際上,這部分內容和這種案例更多地屬于政府管制經濟學或者公共政策分析的范疇,與管理經濟學所研究的公共部門管理沒有太大的關聯性。
筆者認為,鑒于管理經濟學在公共管理學科的定位是技能型教育,相應的案例選擇就應契合學科、專業背景和培養目標,突出案例的“公共管理”的特色以及實用性。具體地講,案例的選擇要結合公共管理學科各專業的特色,多采用相對應公共部門的管理事件和場景作為案例。例如,講授利用時間序列分析法預測經濟變量時,“企業版”管理經濟學可以采用企業銷售量的預測來作為案例,在財經類高校開設公共管理專業中,就應該采用諸如預算支出或稅收收入這樣的財量的預測作為案例。這樣既讓學生掌握了時間序列預測法,又體會了財政部門管理的內容和方法。實用性是案例選擇的另外一個基點,這個基點要求所選擇的案例應具備可操作性,學生在未來管理實踐中可以“復制”從案例中學到的管理方法和經驗。例如最優化技術這部分教學中,照搬微觀經濟學的案例,以既定量貨幣在衣服和實物之間如何最優配置作為案例,顯然不具有較高的實用性。如果選擇基礎設施,例如高速公路最優規模如何決定作為案例,則更貼近公共部門決策的實際。
相對于傳統教學法,案例教學法對教師提出了更高的要求。要求教學者平時重視收集、整理和編寫案例教材,建立內容豐富的案例教學庫。案例選擇是案例教學的第一要務,目前國內有關公共部門采用經濟學分析方法,如計量經濟學、線性規劃等技術來進行管理的案例尚不多見,已有的案例比較粗糙。筆者認為在把握特色化和實用性的基礎上,可以引進一些國外的案例,國外案例相對成熟,可操作性強,而且對中國公共部門管理的改革,例如預算管理改革,也具有借鑒示范意義。
四、結語
1951年美國學者喬爾?迪安教授著作的出版標志管理經濟學的誕生。今天的管理經濟學已經吸收經濟學、管理學、決策學等學科的精粹,發展成為一門對企業和公共部門管理具有基本方法論意義的學科,涵蓋了管理決策中幾乎方方面面的問題。中國公共部門管理改革正方興未艾,其成效既取決管理思想的變革,也有賴于管理方法上的“量變”。有鑒于此,改進管理經濟學在公共管理各專業中的教學方法,突出技能教學,編寫精當的案例,必將培養出新型的公共管理人才,加速中國公共部門管理改革的進程。
參考文獻:
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關鍵詞：新公共管理理論；方法論；創新；行政管理
隨著新公共管理理論的提出與應用，其在政府行政管理上的優勢也不斷顯現出來。其中，結合市場經濟的競爭管理方式、重視效率的戰略管理方法、以結果為重的目標管理等構建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。
1新公共管理理論方法論的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎來源于經濟學理論，比以往的公共行政的理論更加科學、嚴謹，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強調效率和結果，認為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規范性和客觀性，關注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強公共行政管理的有效性和科學性。第二，個人理性特征。有關研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經濟人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經濟人是對人性利己觀念的一種繼承和發展，它主張個體都是經濟人，其活動的基本動機和最終目的都是獲得最大的個人利益。基于這樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發展的過程中，引入并融合了企業的成功經驗和管理方法，這些經驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經驗的積極作用。因此，借鑒了戰略管理、目標管理、項目預算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強的實證主義特征，可以較好地推進公共部門變革，促使其創新行政管理方法，進一步提升管理效率。
2新公共管理理論方法論的創新作用
2.1為公共管理研究提供了全新的視角
新公共管理理論基礎主要來自經濟學理論，如新制度經濟學、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統公共行政理論，也有助于推進政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創新、完善提供基礎的方法論支持。相較以往的公共行政學理論基礎，經濟學理論具有的確定性、經驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經濟學取向的競爭化、自由化和市場化方向發展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內涵，使之更科學完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴展。在以往的公共行政理論中，理論基礎主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學理論范疇之內。而在新公共管理理論中，當代工商管理學、西方經濟學等均被納入其理論基礎中，從而打破了以往公共行政學方面存在的學科局限，公共組織也從過分關注效率轉變為重視市場價值，這為開展公共管理學方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現代經濟學領域的方法與邏輯，通過理性經濟人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯系緊密的政治個體進行行為特征分析，同時也對典型的政治團體和政府所具有的行為特征進行了總結。這使研究的側重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關于如何有效執行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。從實踐角度分析，新公共管理方法的應用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現了嚴重的信任危機。而經濟學理論包含的方法論極為獨特，學科基礎也頗為成熟，尤其是其重產出結果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉了這種效率低下的局面，同時，在應用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發展。有學者深入探討了經濟學理論基礎和新公共管理方法論的內在關聯，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經濟學理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認可了市場價值的積極作用，當其被應用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。
2.2使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬
新公共管理方法既囊括了工商管理學、經濟學方面的理論，同時也將管理學、社會學、政治學及政策學等領域的方法和知識有機結合在一起，其核心主題是如何提供優質的公共服務和物品，實現有效的公共管理，這有助于增強公共管理方法的綜合性和廣泛性。新公共管理方法認為，政府公共服務應當以市場化為導向，同時要充分考慮客戶取向，在當代工商管理學理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經驗、技術、方法和原則，創新績效管理方法和戰略思維。同時，充分運用政策科學分析方面的技術、方法，以及有關公共政策結果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學有效。相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應用使行政主題和理念得到了創新、完善。基于管理行政理念的指導，以往的公共行政重視層級節制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機構及過程等行政組織內部事務進行研究，而沒有對組織的發展趨勢和外部環境等方面進行分析。因此，不難發現，公共行政管理活動具有明顯的內部取向特征。新公共管理方法認為，既要對組織內部進行研究，分析內部系統要素存在的關系，也要關注組織的未來發展形勢和外部環境特征，厘清外部環境和組織之間的關系。也就是說，在做好組織內部管理的同時，要通過戰略管理、結果控制及戰略計劃等方法，將組織置于外部環境進行分析，探討組織行政管理的成功經驗和不足之處，分析組織發展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機構可以更好地適應外部環境，在穩步管理中實現長足發展。基于服務行政理念的指導，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關系進行深入分析，行政管理活動要充分體現民主性和服務性。因此，公共服務和公共責任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當代工商管理與西方經濟學領域的模式、經驗、技術、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發展、制度安排、信息管理、人力資源開發、顧客至上、業績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標、交易成本與公共選擇等在內的許多全新的內容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現績效評估和競爭機制的優勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發展空間。
2.3用激勵機制取代規制的公共管理方法
一般來說，對組織結構行為和設計進行研究分析時需要一個邏輯起點。基于新公共管理方法論，人性假設被當作基本的邏輯起點，這有助于政府轉變公共管理方法的導向，即用激勵取代規制。以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進行管理時非常重視規制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規章制度，以便對政治權力進行有效監督、控制，防止出現濫用官僚權力的現象。韋伯在設計官僚制的有關制度時，非常看重規則的完整性和詳實度，而且對權利體系的層級節制設計尤為關注，確保其能夠達到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規制為導向的，它能夠起到推動公共行政發展的積極作用。但從長遠角度來看，這種體制過于重視規則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機，從而不利于行政效率和質量的進一步提升，會對公共行政長期發展形成阻礙。新公共管理方法強調市場的導向作用，認為可以通過創建有效的激勵機制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設這個邏輯起點，將經濟市場和政治市場里面的個體視為理性經濟人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機構中引入市場機制，同時創建有效的競爭機制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標，根據勞動和競爭形成的結果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機制中的理性經濟人必然會主動增強工作積極性，做好本職工作。以往的官僚體制以規制為導向，重視層級節制，認為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認真落實各項規章制度，這既不能夠激發公務人員的工作熱情，也會扼殺其創造性，還不利于充分實現公共利益。長此以往，公務人員不僅會養成按章辦事的習慣，也會形成墨守成規的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發扯皮推諉等問題。基于新公共管理方法論，個人的合理利益得到承認，競爭機制和市場機制被納入政府內部，同時績效管理也得以實現，這樣可以較好地提高公務人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務人員的主體性得到充分發揮，對協調、改善組織和個人利益的關系有一定促進作用。
3結語
新公共管理理論中引入了經濟學理論，借鑒了工商企業管理理論、公共選擇理論及新自由主義經濟學等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
作者:吳曉芳 單位:鄭州升達經貿管理學院
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公共管理類專業的學生，不僅要有堅實的公共管理學理論基礎知識，還要較熟悉地掌握經濟學、管理學、社會學等多方面的基本理論。隨著公共管理學的進一步發展，其綜合性和交叉性越來越突顯，因此需要學生系統掌握跨學科的基本理論和專業知識，以及必要的定性和定量分析方法，在多學科的框架下，重點培養學生分析和解決公共管理問題的技能，以適應市場經濟和依法治國新形勢的需要。具體來說，公共管理專業旨在培養適應經濟社會發展所需要，德、智、體、美、能全面發展的高級專門人才。學生既具有較扎實的公共管理理論、技術、方法等方面的知識，以及如何應用這些知識的能力，又擁有較高的人文素養、人際溝通能力和職業道德，熟悉公共事務，能運用所學知識，在各級黨政部門、企事業單位、非政府組織從事日常行政或商業事務管理工作。
2民生導向是公共管理專業的價值取向
價值取向是指人們把某種價值作為行動的準則和追求的目標。公共管理是對文化、教育、衛生、科技等社會公共事務的管理，是為了滿足社會整體的需求以及社會成員的個體需求。美國心理學家馬斯洛提出了需求層次理論，它將人的需求分成了五個層次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。這五個層次的需求是一種依次由較低到較高的向上延伸的需求，而這些需求都緊緊圍繞民生問題，都是人的生存與發展問題，應該作為現代社會公共管理專業的價值取向。也就是說，公共管理專業的發展理念必須堅持以人為本。然而，要更好地體現公共管理專業的民生導向，更好地體現以人為本的價值取向，必須要加強實踐教學，讓學生走出課堂，走向社會，了解社會，使學生通過實踐，深切感受民生問題的重要性。
3公共管理專業實踐教學存在的主要問題
3.1價值理念模糊，導向不清晰
傳統公共管理的效率原則一直是經濟學的主導價值觀。公共行政一直視效率為其追求的終極目標。因而有人把效率作為公共行政管理的主要價值取向。與傳統公共行政追求效率原則不同，新公共管理實現從效率優位向績效優位轉移，以經濟學理論和私營部門管理范式為基礎，注重結果和管理者的責任。從而實現政府施政的基本價值取向，把經濟、效率、效能最為新公共管理理論的追求，也就是著名的“3E”價值取向。公共管理作為一門獨立學科在上個世紀90年代出現在我國，缺乏深入研究，并且由于我國特殊的國情，我國的公共管理專業價值取向是以經濟為主，效能抑或是效率，都無法給出明確的答案，這就導致公共管理專業的價值取向模糊，缺乏清晰的導向。
3.2深入實踐不夠，對民生問題缺乏了解
首先，大學生社會實踐活動不夠深入，內容單一，流于形式。目前，大學生的社會實踐活動主要是社會調查、政策宣講等粗放型活動，既沒有根據大學生的心理特點、知識水平等方面來安排內容，也沒有與課外科技活動、青年志愿者等方面有機結合起來。如有的大學生社會實踐活動只重形式不重內容，流于表面虛有其表，給人以搞形式、走過場的印象，失去了其原有的意義；有的大學生社會實踐活動雖然確定了富有時代特點的主題，但實踐內容卻往往與實踐主題偏離。其次是社會實踐活動脫離實際，缺乏針對性。從大學生社會實踐本身的宗旨來看，大學生社會實踐就是為了通過社會實踐把課堂學習和社會實踐相結合，并從社會實踐中提煉和升華理論知識，并通過社會實踐使大學生更好地了解社會，更好地把自己所學的知識轉化到為社會服務當中去。但從目前的社會實踐現狀來看，一些大學生社會實踐團體與自己所學專業毫無關系，社會實踐活動未能與學生所學的專業相聯系，不能體現大學生所學專業的特點和知識結構，對學生專業技能和專業認知的幫助不大。還有不少大學生社會實踐活動沒有針對社會實際、沒有考慮到群眾的所需，對民生問題缺乏了解，從而不能真正達到為社會發展作貢獻、為群眾辦實事的目的。
3.3師資力量不足，教師缺乏相關經驗
目前高校從事公共管理專業的教師隊伍中，多年在學校工作，有的從研究生畢業后就直接登上講臺，積累了較豐富的理論教學經驗，但對于實踐則了解不足，在這種情況下想給予學生有效地實踐都是心有余而力不足。同時，一些高校在聘用新教師時，由于一些政策原因和上級主管部門的條件約束，本應考察教師的實踐能力和社會閱歷，但往往過分強調了學歷、職稱條件，弱化了對實際工作經歷和社會工作經驗的要求。另外，一些高校也從機關團體、社會組織及企業中聘請了一些兼職教師，但因受制的條件多，操作困難和經費投入的制約，數量少，時間也難以保證，使得兼職教師難以發揮應有的作用，滿足不了實踐教學的要求。受這三方面的影響，導致了公共管理專業師資力量不足，缺乏實踐經驗，滿足不了專業實踐教學的要求，從而影響了該專業教學質量的提高以及學生實踐能力的培養。
4解決對策
4.1專業教學應樹立民生理念
黨的十報告關于保障和改善民生的重要論述，濃墨重彩地描繪了一幅民生發展的幸福畫卷。報告指出：“提高人民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現代化建設的根本目的。”在十八屆三中全會指出，要讓發展成果更多更公平惠及全體人民。因此，無論是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興宏偉目標，還是經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”總體布局，實際上都貫穿著切實關注民生、重視民生、保障民生、改善民生這條主線，都以努力讓人民過上更好生活為目標和歸宿。因此，我們不難發現民生是社會發展的核心問題，民生與國家、社會發展的關系密不可分。隨著時代的不斷發展，人民的生活水平不斷提高，民生的內涵也在日益豐富。但是無論處在什么時代，民生一直都是執政黨和廣大人民關注的問題。因此，無論是從理論發展還是從現實需要出發，公共管理專業都應牢固樹立民生理念。
4.2搭建完善的實踐教學平臺
一是參加社會調查。確保公共管理實踐的有效性，就必須引導學生走出課堂，走出校園，到社會大課堂、到社會實踐中去。學校教育不能再搞封閉式的教育，必須開放辦學，讓學生到社會實踐中去鍛煉。一是要鼓勵學生積極走向社會。公共管理專業教育不是“紙上談兵”，應當讓學生在現實生活中感受到公共管理對社會的作用。二是鼓勵學生積極參與社會調查，深入認識社會。比如學校有計劃有目的地組織、引導學生積極開展各種社會實踐活動，讓大學生在實踐中感受到自我價值，也看到了社會上存在的一些消極、陰暗的方面，認識到擔負在自己肩上的責任。從而激勵他們奮發學習，增長才干，努力提高全面素質，將來才能更好地適應社會，為社會發展做出貢獻。三是開辟實習崗位。實習崗位的缺乏，成為制約公共管理類本科教學質量的瓶頸。為打破這一制約瓶頸，必須多增加實習崗位。目前可以考慮開辟幾個實習崗位:輔導員助理、村干部助理、鄉鎮社區主任助理等。學生進入這些崗位后，可由原崗位工作人員進行系統指導，學生也可以根據在校內模擬訓練所掌握的技巧和能力與具體的、實際的崗位要求進行對接，從而實現理論與實踐的有效結合。
4.3壯大實踐教學師資力量
對于公共管理專業的教師，既要具備扎實的理論基礎和教學研究能力，又具有較強的專業技術和經驗豐富的實踐教學管理能力。對此，應從以下幾個方面壯大實踐教學師資力量：一是要不斷加強理論研究，拓寬視野，增強實踐教學水平和理論修養。專業教研室應定期開展教研活動，提高教師參與教學改革的能力。同時加強高校之間在公共管理專業教學方面的交流，促進共同進步；二是學校可派遣實踐教師隊伍到校外合作單位相關工作崗位進行實踐鍛煉或掛職鍛煉，并與其合作進行一些相關課題的研究，幫助解決合作單位的現實難題；三是高校可以定期指派理論水平較高的教師到實踐教學基地，對職工進行理論指導，以提升該單位職工的理論知識和人文素養，促使他們熱愛自己的單位和本職工作，拓展思維，不斷創新，實現優勢互補。
5結語
自公共行政誕生以來的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代，一場聲勢浩大的新公共管理改革運動，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統公共行政，傳統公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎是經濟學和私營部門的管理理論，這里的經濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論（包括交易費用理論、委托理論等）。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位，學術界存在兩大基本分歧，一種觀點認為，新公共管理的出現具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂”。從實踐上講，“新公共管理”是一組政府針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對傳統公共行政模式的考慮，對行政與管理概念的再認識，對公共部門的抨擊回應，對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視，以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨，以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統的公共行政模式相比，新公共管理適合于發達國家，但這是否同樣適用于發展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發達國家的管理方式就必然適用于不同的環境。新公共管理可能與發達國家特定的文化背景相聯系，那么與新公共管理興起并占主導地位的發達國家相比，不發達國家在采用時就會受到限制。發展中國家的確也采用過傳統的公共行政模式，因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。有人認為，新公共管理改革同樣適用于發展中國家，這是因為傳統的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張，“我們應當更多地關注管理改革對發展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個國家都是適用的”。另一方面，米諾格認為，“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發達國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發展中國家之外相反，更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發展日程，包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進行合作，促進政府建立市場。在一些領域，政府應當更多地進行市場調節。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候，都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當前世界上最大的發展中國家，具備一切發展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致，但是他們都認為公共管理應該具備以下特征：第一，從研究對象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營利組織）兩大類；第二，公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變，由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效，使得公共管理的戰略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題；第三，公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科，它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生，又反過來指導公共部門管理活動，并在這個過程中不斷完善和發展，它比傳統的行政學更具有現實性；第四，公共管理注重公平與效率的統一，公共利益與私人利益的統一；第五，公共管理學是多學科的綜合，它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法，尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法，從而使公共管理學的知識框架更具合理性。中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是：實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統準則。雖然東西方國家在政治、經濟、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發展背景不同，我們不能簡單的照搬西方國家的經驗，但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當前這樣一個特殊的社會時期，我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角，作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物，又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角，對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
（一）引入競爭機制
新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。例如，中國的航空運輸市場就是如此，中國的航空產業仍屬國有，只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場，便大大提高了服務質量，推動了中國航空運輸業整體素質的提高。
（二）注重既定的法律規章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度，向注重實際工作績效、注重提供優質服務的方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規和人事法規，并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。
（三）合理借鑒科學的企業管理方法
現階段我國的公共管理模式應繼續完善官僚制行政方式的同時，合理借鑒私企的管理方法。根據我國的國情和公共行政管理實際發展水平來看，官僚制對于我國行政發展并未完全過時，我國在政府改革中，有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式，但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。
（四）強化政府管理職責
轉變政府職能，推動政府改革，增強政府服務中的顧客意識。目前經過幾次政府機構改革，我國的政府職能轉變取得了一定的成效，但是，適應社會主義市場經濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面，政府管了許多管不了也管不好的事情；另一方面，本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以，我國轉變政府職能的關鍵環節是：還權于企業、社會和公民，實行政企分開，政事分開，政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中，應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產品和服務，最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處，我國政府應積極建立一些適當的公共服務績效評估標準和申訴處理標準，以便公眾監督和更好地為公眾服務。
