發布時間：2023-10-10 15:58:18
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的基層社會治理主要內容樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
一、案件專項治理工作的指導思想
本次開展的嚴控操作風險、嚴防案件發生的專項治理工作，在深刻領會銀監會和安徽銀監局領導同志的講話精神基礎上，把嚴控操作風險、防范各類案件，同加強制度建設和深化體制改革有機結合起來；把嚴控操作風險、防范各類案件，同加強員工行為管理和實施以人為本教育有機結合起來；堅持“橫向到邊、縱向到底”的原則，排查風險，增強操作風險控制、案件查防工作的緊迫感和責任感，從嚴治社，強化管理，緊盯風險點，控制住關鍵崗位、關鍵人，原創：有效遏制案件的發生，全面提升內控和風險管理水平，為××聯社改革和發展，創造良好環境。
二、加強案件專項治理工作的組織領導
聯社成立專項治理工作領導小組，由×××理事長任組長，××副主任、×××監事長任副組長，××、×××以及聯社各部門主要負責人為小組成員，全面加強專項治理工作的領導。領導小組下設辦公室，由×××監事長任辦公室主任，負責日常管理工作。
三、案件專項治理工作的實施步驟
本次專項治理工作分三個步驟實施：
1、組織動員階段。在聯社專項治理工作領導小組的集中統一領導下，3月下旬召開專項治理工作動員大會，認真搞好思想發動和組織動員，讓全體員工都參與到此項工作中；制定工作計劃，列出專項治理工作時間表；明確專項治理工作領導小組及辦公室、聯社各部門和各基層信用社的工作職責。使廣大干部職工充分認識本次專項治理工作的重要意義，形成強烈的工作氛圍。
2、貫徹實施階段。聯社將按照電視電話會議的要求，4—5月份，積極開展專項治理的各項工作，全面完善規章制度，認真開展各項檢查，嚴格操作風險防范，嚴肅查處各類案件，積極推進業務工作，努力用業務經營的業績，體現專項治理工作的實際效果。
3、整改總結階段。6—7月份，對本次專項治理工作中發現的問題和隱患，聯社將進一步加大整改力度，制定出詳實的整改方案，明確各級責任，積極進行整改，并對整改情況進行跟蹤檢查，并于9月底形成專題報告，及時上報××銀監辦和滁州銀監分局。
四、案件專項治理工作的目標和內容
專項治理工作的總體目標：狠抓治標，立足治本，力求標本兼治，加強制度建設，強化行為管理，各類操作風險得到有效控制，各類違法違規案件得到有效遏制，已發案件得到完全查處，案件數量不斷下降，風險點的有效控制率100%，案件發案率控制為零。工作的主要內容有：
1、全面開展規章制度專項清理。結合“內控管理年”活動的開展，聯社在4月底前，對現有的規章制度進行專項清理，制定規范的操作規程，切斷管理“斷層”和風險控制“盲區”；對已經不適應的現有規章制度，及時進行修訂完善，確保管理的連續性和風險的可控性，用科學的、完善的、剛性約束力強的內控制度，規范員工的行為，管好我們的業務。
2、積極開展制度執行情況大檢查。聯社將在5月份，組織一次規模較大的綜合檢查活動，檢查的主要內容包括：業務規章制度的落實和執行情況，包括授權授信、信貸資產管理、資金管理、會計結算管理、計算機系統管理等。重點檢查各項規章制度是否能夠覆蓋到所有部門、業務領域、崗位和操作環節，各項業務是否制訂了詳細的操作規程和細則；各項規章制度是否得到有效貫徹，差錯和事故是否能夠得到及時有效糾正；崗位責任制是否明確有效并真正執行。屆時我們將制定出詳細的檢查方案，認真組織實施，確保檢查工作取得實實在在的效果。
3、扎實開展防范各類操作風險的專項檢查。一是聯社信貸管理部門將組織力量，對超時效貸款逐筆查明原因，對大額貸款管理是否到位。二是聯社財務部門對對帳管理制度貫徹情況開展檢查，重點檢查信用社與客戶、信用社與銀行以及信用社內部業務帳與會計帳之間是否按要求及時進行對帳；對未達帳和差錯處理是否有流程控制，是否做到對未達帳和帳款差錯有查核工作不返原崗處理，記帳崗位和對帳崗位是否嚴格分開；是否嚴格執行印章、密押、憑證的分管與分存及銷毀制度；是否對可能發生的帳外經營行為進行監控，對新客戶大額存款和開設帳戶是否遵循“了解你的客戶”“了解你的客戶業務”的原則，對大額出帳和走帳中是否設立了不同的額度控制并由基層社雙人驗核和聯社獨立復審；會計人員是否向有關部門和負責人直接報告違規行為和問題，報告的問題是否得到有效處理；三是聯社人事、監察、稽核部門，要對目前引發案件的主要部位、關鍵崗位和關鍵人員進行重點檢查，內容包括：是否建立員工行為失范監察制度，嚴格規范重要崗位和敏感環節工作人員八小時以外的行為；崗位輪換、干部交流、強制休假等制度的建立及執行情況，員工參與黃、賭、毒行為、參與股票買賣、經商辦企業的行為是否得到有力糾正；安全保衛各項管理制度是否執行到位，是否對疑點和薄弱環節進行持續跟蹤檢查，及時整改到位。
4、加大對大額貸款的檢查。聯社各相關部門將按照銀監部門的要求，強化市場定位，明確控制目標，防范關聯交易，加強風險監測，對大額貸款的合規性和風險性逐個排查，建立定期分析報告制度。信貸管理部門定期檢查判斷是否存在集團客戶和關聯企業的大額貸款，已發放的大額貸款是否落實了風險防范措施，是否及時對信貸資金的使用情況進行跟蹤檢查。
五、案件專項治理的工作要求
相關各部室及基層社要高度重視本次專項治理工作。單位負責人要親自組織，制定出詳細的工作計劃，長計劃短安排，明確相關責任，并督促相關人員認真落實；職能部室負責同志要分工合作，一級抓一級，多到一線檢查、多到問題集中的地方，深入調研，仔細檢查，幫助基層社解決問題，發揮三線監督的作用。聯社將出臺問題舉報獎勵辦法，依靠和發動一線員工，鼓勵檢舉違規違紀問題。在本次專項治理中要做到檢查處理到位、責任追究到位、問題整改到位，控制和杜絕案件隱患，堅決遏制案件高發勢頭。
六、案件專項治理工作做到“六結合”
一是自我檢查與聯社檢查相結合。在信用社和員工自查的基礎上，聯社組織有關職能科室進行全面檢查。在這次案件防范治理工作中，劃分一個界限標準：2006年6月30日前對信用社和員工自查出或主動交待的問題，聯社將酌情處理；對聯社檢查出問題或群眾舉報出的問題從嚴從重處理。
二是發現問題與及時整改相結合。對于防范、治理過程中，不論自查、檢查或舉報所發現的一切問題，嚴格按照有關法規、政策、規定進行認真糾改，堅決做到不放過一筆大的，不遺漏一筆小的，且堅決做到“措施嚴、行動快”。對問題得不到及時糾改解決的單位，要從嚴追究有關人員責任。
三是防范風險與穩定發展相結合。操作風險是信用社的基礎風險和主要風險，與其它風險一樣長期存在于信用社的經營發展之中，必須時刻警惕，常抓不懈。這次開展的防范操作風險、加強案件專項治理工作非常及時、非常必要，其目的是為了更好地促進信用社穩健發展。
改革開放以來，農村經濟高速增長，農民生活水平顯著提高，但是，出現的社會矛盾也相當突出。問題主要集中于城鄉差別擴大、社會發展滯后、公共物品短缺，民眾對政府的政治信任降低，社會出現緊張態勢。我們將這種社會不和諧加劇的情況表述為“治理危機”。“科學發展觀”的提出，標志著中國政府已經高度重視這個問題。
本人認為，農村治理危機的出現，主要根源在于政府在經濟發展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國外關于政府與市場關系的理論來分析，就是地方政府的“發展型政府”特征。這種“發展型政府”在經濟發展過程中的過度作用，既是對中國經濟持續高度增長的解釋，也是對社會不和諧加劇的解釋。
政府在國家經濟發展中的角色和作用，是政治經濟學關注的核心問題之一。古典政治經濟學認為，政府為經濟發展提供穩定的外部環境，最重要的就是通過法律來保護人們的財產權利。但20世紀下半頁東亞經濟的起飛提供了一個與此不同的“政府－市場關系”模式：東亞國家的政府不僅僅只是在外部穩定和保護市場環境方面起作用，更重要的是，政府通過一系列政策（產業政策、財政政策等）直接介入市場運行，在微觀上干預市場。而政府的干預政策也產生了促使經濟快速發展的效果。
1982年，約翰遜（ChalmersJohnson）提出“發展型政府（developmentalstate）”的概念，用于分析日本的通產省在經濟發展中的作用。這個模式介于蘇聯中央計劃型模式和美國的自由市場模式之間政府在經濟發展中起主導作用，但又不是蘇聯式的全面控制；市場是政府推動經濟發展的主要工具，但又不同于美國式的自由市場。發展型政府通過有選擇的產業政策、支持戰略性產業的發展來推動經濟的發展，往往通過兩個因素起作用：其一，國家為企業提供生產要素，由政府指揮金融系統以低于市場利率的優惠信貸提業升級或者擴充規模所需要的資金；其二，國家用政策保護企業，用優惠利率和限制競爭的政策來扶持企業，以鼓勵產業升級和擴大出口。
研究者認為，發展型政府之所以能發揮作用，與東北亞政府的特性密切相關：政治體制中的“統治”和“控制”是隱蔽地分開的，政治家統治而官僚控制，官僚隊伍擁有采取主動和有效合作行動的足夠空間；官僚隊伍小而精，擁有適用于其制度的最好的管理才干；存在一個“領航機構（pilotagency）”，如日本通產省、韓國的經濟企劃院等。
與“發展型政府”相對的是“掠奪型政府（predatorystate）”或者“盜賊政府（Kleptocracy）”。“掠奪型政府”以部分非洲國家為原型，指“以統治者與利益集團的個人關系為基礎，以政府統治集團與社會上的特殊利益集團互相勾結、盤剝社會為特征的政府”。“掠奪型政府”體現在統治者的私利對公共利益的侵犯上，政府因為受統治集團的特殊利益所限制而缺少持續的發展意愿。作為一種政府干預市場的模式，“掠奪型政府”不是鼓勵而是限制私人企業的發展，并以高于經濟增長率的水平增加政府自身收入。
在發展型和掠奪型的“政府－市場”關系之外，還存在著以美國式的“政府－市場關系”為藍本的“監管型國家”。“監管型政府”模式強調政府不直接干預市場，而是通過制定規則、提供法治環境等方式來影響市場的運行和約束企業。與“政府－市場（企業）”或者“政府－社會（利益集團）”的合作模式不同，監管型政府不與企業進行直接的合作，而是以監管者的身份來定位自身的活動。
“發展型政府”的概念早期主要用于對東北亞地區的分析，但隨著中國改革開放以后經濟的快速發展，學者開始將這個模式運用到對中國的解釋中。
從最基本的層面來判斷，中國經濟在改革開放以后經歷的持續高速發展的過程與政府在市場中發揮的重要作用是分不開的，因而將中國列入“發展型政府”的類型體系中也就理所當然。隨著研究的深入，有學者認識到，在其他“發展型政府”中起主要的領航和推動作用的是中央政府部門，而在中國，這一角色則由地方政府來扮演，于是中國也被定位為“地方發展型政府”（LocalDevelopmentalState）。斯坦福大學政治系教授戴慕珍（JeanC.Oi）通過對這一作用機制的微觀研究，提出了“地方國家法團主義”（LocalStateCorporatism）：一方面，在經濟發展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像董事會成員一樣行動；另一方面，在地方經濟的發展過程中，地方政府與企業密切合作。地方政府協調轄區內各個經濟事業單位，正像是一個從事多種經營的實業公司。
戴慕珍的代表作《中國農村經濟起飛：經濟改革的制度基礎》（RuralChinaTakesOff,1999），對地方政府發展經濟的行為作了具體描述。她提出，地方政府通過四種方式控制和介入企業的經營運作：一是工廠管理。地方政府把企業承包或租賃給個人而不是實行私有化，這有助于政府對企業進行干預和控制；二是資源分配。地方政府掌握著中央調撥給地方的計劃內價格的物資和本地擁有的稀缺資源，進行有選擇地分配；三是行政服務。包括協助企業取得營業執照、產品合格證、獎勵以及減稅的機會等常規服務，動員下轄的所有機構和組織扶植重點鄉鎮企業，甚至直接給予企業行政撥款；四是投資與貸款。通過控制投資和貸款來引導經濟發展，而地方政府可以為企業提供貸款擔保、評定企業貸款等級、支持當地成立半私營化的信貸組織等等。
激勵地方政府積極推動鄉村工業化的制度性因素主要包括財政體制改革和農業非集體化：分灶吃飯的財政體制改革激勵了地方政府發展當地經濟的積極性，而農業的非集體化使發展工業成為地方政府推動經濟發展的首要選擇。在這些因素的作用下，地方政府積極推動經濟發展，扮演了企業家的角色。
1990年代中國農村和鄉鎮企業的發展出現了新的變化。80年代農村經濟增長主要來自集體經濟，地方政府偏愛集體所有的鄉鎮企業，而私營企業很少會被給予貸款和原材料供應方面的幫助；進入80年代末，國家的宏觀經濟環境出現了變化，銀根緊縮，使得地方政府支持的鄉鎮企業風光不再。但戴慕珍認為，“地方國家法團主義”在90年代仍然具有解釋力：一方面，地方政府通過有選擇性的私有化加強集體經濟，對少數重要的、獲利較多的企業繼續保持控制，關閉問題嚴重的企業，以銷售、租賃等形式對其他企業進行改制；另一方面，把扶持的對象和范圍擴展和延伸到私營企業。“正如他們原先幫助集體企業那樣，地方官員通過調動資金、提供技術幫助、尋求市場機會、頒發執照來支持轄區內私營企業的發展”，通過這種方式，私營企業也被整合進“地方國家法團主義”的框架之中。
美國哥倫比亞大學政治系教授伯恩斯坦（ThomasBernstein）和閭曉波的著作《當代中國農村的無代表納稅》（TaxationWithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,2003），主要探討中國的發展戰略為什么導致農民、中央政府和地方政府之間出現緊張關系。他們認為，盡管中央政府經常支持農民的要求，但是，它已經不能通過為農村創立一套公平的、可信的負擔體制來解決農民負擔問題。中國有12億人口，嚴峻的人口規模和經濟、社會、民族的多樣性，對于政策制訂和行政管理產生了巨大的難題。因為中國是一個單一制而非聯邦制的國家，這種情況更加惡化，而且，中央政府承擔了更多的任務。農民負擔問題，主要出現在中西部“農業中國”省份而很少出現在鄉鎮工業發達的東部省份，是因為國家在設計和指導適合兩方面政策時面臨的困難所致，也受到中國龐大的官僚體制缺陷的影響。
這本書也討論了中國政府在經濟發展的定位問題。他們認為，中國的地方政府兼具掠奪型和發展型特點。雖然中國高速的經濟增長具有“發展型”的特點，但由于普遍存在的腐敗與官商關系中的主義（Clientalism），他們認為中國地方政府的掠奪型特征值得注意。
“地方國家法團主義”對地方政府介入企業運作實現經濟發展的具體機制進行了描述分析。“地方政府公司化”雖然最初只是被用來解釋鄉鎮企業快速發展的現象，但是它揭示了基層政府活動的主要內容和方式。現在，雖然原來意義上的鄉鎮企業沒落了，但是基層政權參與經濟運作、介入企業運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經基本上不再直接興辦控制企業，但是，基層政府在招商引資、土地征用等方面介入經濟活動的強烈沖動，表現出同樣鮮明的公司化行為特征。
因此，本文提出“基層政府公司化”概念，來概括基層政權的運行邏輯。“基層政府公司化”集中表現為政府以追求經濟增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是這個公司的營業額，財政收入則是這個公司的利潤。在“發展是第一要務”的綱領下，政府的公共服務責任退居其次。在這個過程中，基層政府表現出鮮明的自主性。這種“基層政府的自主性”，既體現在相對于中央政府而言的自主性，即財政上的分灶吃飯使得他們在財政發展方面有自主行動，也體現在相對于農村社會而言的自主性，在日常運轉中忽略農村社會的需要、忽略平衡各種社會利益的需求。換言之，這種自主性突出地表現為，既利用國家體制的資源，又逃避體制的約束。
“基層政府公司化”在經濟發展的過程中發揮了巨大的積極作用，但同時，它也促使“治理危機”出現：第一，大量資源被用于滿足地方經濟發展的目的。在現有的考核體系中，經濟發展是最為重要的指標，這使得基層政府有強烈的意愿將各種資源用來發展經濟；而在動員型的政治體制下，國家與社會之間的關系不平衡，農村社會的要求對基層政權沒有制度性的約束力，基層政府沒有提供公共物品的動機。第二，無法有效地化解基層社會內部的緊張和沖突：一方面，基層政府對于社會沖突的處理缺少動力；另一方面，基層政權本身也被卷入社會沖突中，成為沖突過程中的利益相關者甚至是沖突發生的根源，尤其體現在矛盾最為集中的征地活動中。第三，政府無力滿足基層社會對公共服務和公共物品的需要，因而相應地也就無法獲取政治支持。
同為“發展型政府”，為什么東北亞地區沒有出現中國式的“治理危機”？本人認為，中國的“地方發展型政府”是一個重要的因素。東北亞地區的“發展型政府”往往是中央政府中發展經濟的“領航機構”，它發展經濟只是中央政府的一個具體部門所負責的工作。而在中國，作為一級政府的地方政府充當“發展型政府”的角色，這直接影響到本級政府其他事業和服務的開展。
因此，在東北亞地區，“發展型政府”帶來的負面效果主要集中在市場機制的不完善上；而在中國，則還帶來了基層政府公共服務的供給短缺、社會發展滯后等嚴重問題。
[關鍵詞] 居民委員會；居民自治；發生機制
[中圖分類號] D632 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-0863（2014）01-0045-06
一、問題的提出
居委會在制度設計上被定位為城市居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的群眾性自治組織，但是在城市基層治理的實踐過程中，居委會卻有著雙重性質，它一方面是群眾性的自治組織，代表著居民的利益，另一方面也是國家政權的末梢，是國家政權的組成部分。居委會的雙重性質將其置于一種困境之中：作為國家政權的末梢，居委會要承擔大量的由街道和其他政府機構交付的行政事務，于是居委會僅有的工作資源就只能用來完成行政事務，與此同時也就只能將自治工作耽擱下來。因此，作為自治組織的居委會在一定程度上成為行政組織，其工作重點同居委會的自治要求有所偏離。
處在轉型時期的國家需要居委會發揮管理社會的作用，那么這是否意味著居委會不可能發揮居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月筆者對上海市的11個居委會進行了深度調查，結果發現雖然很多居委會的自治工作不盡如人意，但是仍然有一些居委會能夠在承擔行政工作的同時有效地開展了自治工作，在工作實踐中借助一些特定的機制，居委會協調了其行政性質和自治性質之間的沖突，從而鞏固了居委會作為城市群眾自治基本組織形式的地位。
分析居民自治的案例，筆者發現有一些共同的機制運轉在不同的個案背后，正是它們的存在導致了看似不可能的居民自治在實踐中發生了。本文認為城市居民自治的發生有賴于社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換等機制的運轉。城市居民自治的發生機制不是預先給定的，而是行動者在正式制度建構的政治空間中為了解決工作中的難題而無意識地創造出來的，但是機制在解決問題時表現出來的正面效果，則誘使行動者開始有意識將同一機制擴展到其它難題的解決上，或者尋找其它機制來解決新的難題，在多重機制的共同作用下城市居民自治出現了。
二、社會資本的培育
居民自治是同國家政治相對應的過程，在國家權力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作為社會自我管理的過程就出現了。[1]自治的社會性質意味著自治的發生必須建立在社會力量的基礎上，這種社會力量就是社會資本。社會資本是指在人際交往中形成的信任關系、互惠規范和參與網絡，帕特南所從事的開創性研究表明，民主政治的質量依賴于社會資本的存量，因為社會資本能夠克服集體行動的困境達到自愿合作的目的。[2]筆者的調查發現，社會資本的存在不僅推進了國家層面的民主政治，而且對于城市社區的居民自治而言也是不可或缺的要素。
當筆者跟隨居委會的工作人員了解社區的居住環境時，最為直接的發現就是社區是一個熟人社會，行人之間相互打著招呼，路口有志愿者在執勤，不遠處成群的居民聚在一起鍛煉身體。當然，居民之間的熟悉度是社會資本的一個構成要素，但是不能將社會資本簡單地等同于熟人關系，社會資本的具體表現形式主要是社區居民的公共生活以及由此形成的自發性的群眾組織。社區中的群眾性組織主要有兩種類型，一種是圍繞文藝體育生活而形成的自我服務性團隊，此類組織在社區中廣泛存在著，可以說是群眾性組織的主要組成部分，另一種是履行綜合功能的公益性志愿組織，具體而言就是進行社區安全和環境監督、維護社區交通秩序的“紅袖章巡邏隊”。
活躍在城市社區中的群眾性組織起初并未受到注意，只是在群眾性組織的公共性與居委會的工作勾連在一起的時候，群眾性組織在基層治理中的價值才開始進入國家的視野。城市社會的快速發展要求國家重構其治理體系以實現對城市基層社會的控制，國家采取的戰略是強化居委會使其成為國家政權的末梢，但是居委會并不足以完成控制城市基層社會的任務，城市基層治理過程同居民的切身利益直接關聯在一起，如果沒有居民的參與、認可或者同意，居委會不可能有效地開展工作。[3]雖然在制度設計上居委會是居民選舉出來的群眾自治的基本組織形式，但是居委會所承擔的行政事務壓制了居委會的社會性質，這就意味著居委會在工作實踐中也很難成為居民認可或者同意的對象，此時自發性的群眾性組織開始介入基層治理的過程，成為溝通居民和居委會、街道之間關系的橋梁。
自發性的群眾組織存在“私”和“公”兩種屬性，就“私”的方面而言，它是居民為了強身健體、陶冶情操而聚集在一起的，并沒有正式的組織形式；就“公”的方面而言，它是社區公共生活的載體，利用了社區中的公共資源（例如場地、環境、設備等）。正是由于自發性的群眾組織的雙重屬性，使得它們既能夠為居民所認可，又能為街道、居委會所接受。當然，自發性的群眾性組織介入基層治理過程是與居委會的引導分不開的，也就是說是居委會為了有效地進行基層治理，因而有意識地利用了自發性群眾組織的公共性。一位居委會主任在訪談時說：
“你問我居民自治是怎么搞起來的？你可能想象不到，是從里弄運動會開始的。我們這里有辦里弄運動會的傳統，曾經間斷過一段時間，后來又繼續辦，居民都樂于參與。在體育熱情的影響下很多居民自發組織了體育團隊，這些體育團隊為里弄做了很多工作。我們這是老城區，原來的居住環境很差，特別是居住空間太小，很多居民沒有辦法就只能占用公共空間，在小區里搭建了水斗、雨棚、車棚等違章建筑，你要是去拆掉它們，居民肯定是不愿的，但是不拆的話又存在很大的安全隱患。居委會就去和體育團隊的骨干商量，請他們出面和居民做工作，這樣難題也就迎刃而解了。”
自發性的群眾組織在城市基層治理中的有效性促使居委會開始有意識地培育社會資本，這種培育不僅體現為居委會推動居民組織群眾性的團隊，而且體現為居委會積極開展社區公共活動從而培育居民的公共性。從調查的居委會的實際情況來看，有三個方面的工作得到了居委會的重視：第一是為自發性的群眾組織提供便利，特別是借助居委會的身份向住區單位尋求幫助，從而為群眾的文體活動提供場地；第二是針對特定人群組織社區公共生活，特別是在重陽節開展老年人的金婚紀念、郊游等活動；第三是利用家庭代表會議來商議、決定同居民切身利益相關的社區公共事務，如制定舊房改造工程方案等。
社會資本對城市居民自治的促進作用，反過來激勵了居委會有意識地培育社會資本，于是在社會資本與居民自治之間形成了一個相互促進的循環過程，因此社會資本的培育就成為了居民自治得以發生的重要機制。帕特南在研究國家層次的民主時認為社會資本是歷史的產物，但是城市居民自治的實踐過程則揭示在地域有限的熟人社會里，社會資本更多是當下的行動者實踐的結果，或者說城市基層治理的體制和組織在社會資本的形成過程中發揮了重要影響。居委會雖然是國家政權的末梢，履行著管理城市基層社會的諸多行政職能，但是其居民自治基本組織形式的性質則使它成為了一個“親社會資本的行動者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委會的行動將成為推動社會資本生長和發展的重要力量。
三、經濟資源的開發
居委會作為城市基層群眾自治的基本組織形式在實踐中之所以成為了國家政權的末梢，一方面是因為宏觀政治體制使然，另一方面是因為受到了經濟資源的約束。就宏觀政治體制來說，居委會是基層治理的組織形式，在縱向的治理體系中處于末端，而且在工作實踐中居委會也需要國家權威的支持，因此居委會需要完成政府安排的任務 [5]；就經濟資源的約束而言，居委會干部的工作津貼和居委會的日常工作開支都依賴于政府的行政撥款。
在調查居民自治時筆者曾訪談過街道的官員，當筆者問及街道為什么給居委會指派行政任務時，街道的官員直白地回答道：
“居委會是群眾自治組織，街道確實不應該給居委會指派行政任務，但是居委會的干部都是拿了街道津貼的社工，所以當然應該給街道干活了。”
街道官員的回答只是居委會受到的資源約束的一個縮影罷了，其實居委會開展工作的經費也基本上來自于街道。調查發現居委會的經費來源主要有三個渠道：街道撥款、居民捐助、駐區單位資助。一般而言街道撥款占到居委會經費總額的絕大部分，每個居委會每年可以從街道獲得7萬左右的撥款，居民捐助約1萬元，駐區單位的資助則存在很大的差異，大多數居委會每年從駐區單位獲得資助也在1萬元左右，但是有些居委會則能夠從駐區單位獲得遠遠超過街道撥款額的資助，因此就一般情況來看街道是居委會經費的主要來源。
重要的是街道下撥給居委會的有限經費有規定用途，包括辦公經費、黨建經費、幫困經費、走訪經費和文體活動經費，其中與居民自治直接相關的經費支出僅文體活動經費一項，由此可見，盡管街道每年給居委會下撥一定的資金，但是這些資金主要不是給居委會開展自治工作的，而是給居委會完成行政工作的。在這樣的資源結構中，居委會的工作實踐實際上被預先鎖定了，居民自治工作不可能成為居委會工作的中心，如果居委會要把居民自治作為中心工作，那么居委會就必須開發經濟資源，從而減少居委會對街道的資金依賴。
就當前的情況來看，居委會開發經濟資源只有一種途徑，這就是向駐區單位尋求幫助，使駐區單位成為居委會穩定的經費來源。從居民自治的角度來分析，居委會向駐區單位尋求資金支持需要滿足兩個條件：一個是駐區單位提供給居委會的資金必須是大額的、至少是不少于街道撥款額度的，否則不足以支持居委會開展自治工作；另一個是駐區單位提供給居委會的資金必須是常年穩定的，否則居委會開展的自治工作不具有持續性。而要使居委會常年穩定的從駐區單位得到大額的資金支持，就必須在居委會與駐區單位之間形成互惠機制，換言之，居委會必須使用社區之中的某種資源同駐區單位交換以滿足駐區單位的需要，而且居委會用來交換的資源只能是能夠反復利用的。
筆者在調查過程中了解到一個居委會和駐區單位共同修路建停車位的故事。故事是以停車難作為開端的，物質生活水平的提高讓很多城市家庭邁進了“汽車時代”，但是私家車的急劇增加不僅導致了公共交通的擁堵，而且帶來了社區中停車位的緊張，為了搶占停車位居民之間矛盾不斷，日積月累最終導致了一夜之間居民紛紛購買銅柱鐵鏈搶占路面的情況，小區的道路被切割的支離破碎，車輛無法通行，小區的交通完全癱瘓。嚴峻的形勢不僅影響了居民的日常生活，而且影響了駐區單位的正常工作，為了徹底改變停車問題導致的“公地悲劇”[6]，居委會向駐區單位尋求幫助，經過協商居委會和駐區單位達成共同修路的協議。協議主要內容是：由駐區單位提供資金對小區道路進行拓寬，將原本只能單行的道路拓寬為雙行車道；道路修好之后嚴格執行單向行駛規則，即道路一半用來行車，另一半用來停車，居委會負責單向行駛規則的執行；道路拓寬形成的停車位實行錯時停車制度，即在工作時間居民將車開出小區，空出的停車位要保障駐區單位職工的停車需求，下班時間駐區單位職工要及時將車開走，保障居民下班后能夠有停車位；駐區單位每年為使用停車位向居委會支付費用。
停車位是潛藏在社會之中的重要資源，駐區單位每年支付給居委會的停車費有街道行政撥款的5倍之多，在駐區單位資金的支持下居委會打開了自治的大門。由此案例我們不難發現經濟資源的開發同居民自治之間的密切關系：首先，有了駐區單位的資金支持，居委會擁有足夠的資金來組織社區公共生活；其次，無論是單向行駛制度還是錯時停車制度的執行都由居委會負責，而居委會為了保證制度的執行就專門組建了居民自治小組，同時也動員了群眾性的團隊“紅袖章巡邏隊”，這不僅完善了居民自治的組織體系，而且將更多的居民帶進了社區公共事務的管理過程之中；最后，社區內部的文明停車和有序行車是社區公共服務的重要內容，因此居委會同駐區單位的合作也增強了居委會提供社區公共服務的能力。概而論之，居委會開發經濟資源，不能簡單地理解為使居委會有更多的資金可以使用，而是催生居民自治的重要機制。
四、公共議題的創設
城市居民自治不僅意味著承認居民具有“自覺思考、自我反思和自我決定的能力”[7]，而且意味著居民生活的社區存在一定類型和數量的公共事務需要進行管理，如果社區缺乏公共事務，那么居委會和自發性的群眾自治就會處于缺乏自治對象的局面，因此一定類型和數量的公共事務的存在是城市居民自治不可或缺的前提條件。就當前中國城市社區的實際情況來看，社區除了滿足居民日常的休息與休閑需求外，并沒有出現大量的公共事務，城市治理中的公共事務往往超越了社區這一有限的空間。[8]社區公共事務的缺乏意味著居民自治必須創造公共事務，也就是居委會必須具有創設公共議題的能力，通過創設公共議題來豐富社區公共事務，從而為居民提供自治的對象。
在調查中筆者發現社區公共事務不是既定的、等待居民去管理，實際上社區公共事務存在“顯在”與“潛在”兩種類型，顯在的公共事務在每個社區都是不多的，如果居委會只是將顯在的公共事務作為自治的對象，那么居民自治是很難持續的，而潛在的公共事務則廣泛地存在于社區之中，本文所講的公共議題的創設能力就是指居委會將潛在的公共事務變成顯在的公共事務的能力，或者說是居委會將居民的私人生活組織成為公共生活的能力。居委會創設公共議題的能力越強，社區公共事務就越豐富，居民參與也就越活躍，居民自治就越是能夠持續。
在城市社區生活中潛在的公共事務主要有四種類型：第一類是被廢弛了的顯在的公共事務，本來此類公共事務有明確的主體進行管理，但是由于管理主體的能力不足或者不作為導致了此類公共事務蛻變為公共難題，以致此類公共事務無人能管最終成為潛在的公共事務，售后公房的物業管理就屬于這種類型。第二類是與社區公共環境管理相關的事務，主要表現為公共場地的衛生維護、噪音污染的治理、小區防火防盜工作、養寵物的規則制定等，此類公共事務本就與居民的日常生活息息相關，但是單個居民是沒有能力解決的，只能依靠群眾自治組織動員居民共同參與才能解決。第三類是居民的文體活動，城市生活的急劇變遷催生了城市居民加強身體鍛煉、豐富精神生活等需求，此類生活需要是私人性質的，但是此類生活需求的實現則必須超越私人性質，因為文體活動的場所、不同文體活動之間的協調都需要居委會的介入。第四類是政府推行的民生工程，此類事務在形式看是行政事務，但是此類事務的完成有賴于居委會以自治的方式來配合，因為民生工程雖然有利于改進居民的物質福利，但是工程的實施本身將對居民的生活帶來不便甚至引發鄰里沖突，所以沒有居民積極參與的民生工程導致適得其反的效果。
將與居民利益密切相關的潛在的公共事務，變成居民積極參與其中的顯在的公共事務，取決于居委會創設公共議題的能力。公共議題的創設能力包括利益判斷、信息溝通、協商決策、信譽承諾、執行保障等環節：利益判斷是指居委會能夠認識到某種事務確實與居民利益改進密切相關，如果此類事務得到了良好的治理，居民的福利將明顯改善；信息溝通就是居委會將預先進行了利益判斷的事務，通過居民聽證會的形式同居民進行充分的信息交流，達到居民認可居委會的利益判斷的效果；協商決策就是居委會召集家庭代表會議，就是否從事某項工作以及如何從事某項工作進行磋商，在獲得絕大多數代表支持的前提下做出決議；信譽承諾是要求支持某項決議的家庭代表在意愿承諾書上簽字，并且由居委會在小區中張榜公布，實現居民共同監督的目的；執行保障是居委會要組織足夠的人力、物力來保障決議的落實。
社區中“一平方米”改造工程的推進，非常典型地詮釋了居委會創設公共議題的能力。上海老城區的售后公房的廚房和衛生間都是幾戶人家合用的，為此鄰里之間時常發生矛盾，為了改善居民的生活條件，上海市政府決定分批對合用廚房和衛生間進行改造，核心內容是將現有的合用廚房和衛生間改造成為每家獨立使用的廚房、衛生間，改造之后的廚房、衛生間大約為一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很廣泛，因此居民所在的小區能否盡快改造，取決于居委會能否在街道層面爭取到指標，而街道是否會優先接納某個居委會的改造申請，則取決于居委會能否將政府工程轉換成為社區的公共事務，也就是取決于居委會創設公共議題的能力。筆者訪談到的一位社區黨總支書記回憶起“一平方米”改造工程時說道：
“我們認定改造有利于居民，但是居民覺得太麻煩，改造過程中生活不方便，而且對工程實施方案也有疑問，房管局來征求意見時很多人反對。后來居民看到其它居委會開始改造時又動心了，為此我們組織居民到臨近街道去參觀已經改造完成了的小區，當時大家都拿著尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回來后我們召集戶主開會，每家說話能夠管事的人來參加，反反復復討論之后制定了一個詳細的實施方案，凡是同意改造的都必須在承諾書上簽字，由居委會在弄堂口張榜公布。這里邊主要是在工程實施期間，居民不能做飯，也不能用衛生間，吃飯可以出去花錢買，但是衛生間就必須修建臨時的，否則就太不方便。臨時衛生間的位置選擇、花費分擔、清潔打掃、使用監督實際上是改造工程的難點，動工前不僅必須講清楚而且要寫在紙上貼出來，居委會專門組織了志愿者隊伍來負責臨時衛生間的管理，特別是協調因使用導致的糾紛。事不經歷不知難，我們像一群螞蟻，硬是啃動了這塊骨頭，真是不容易啊。”
公共議題的創設是居民自治至關重要的發生機制，這不僅是因為公共議題的創設豐富了社區的公共事務從而使居民得到了自治鍛煉，而且是因為公共議題的創設是居委會自治能力的重要組成部分，因此可以說公共議題的創設過程就是居民自治的過程。改進民生已經成為城市治理過程中的重要議題，政府一系列民生工程的實施都離不開居委會的工作，因此通過居委會對公共議題的創設，實現民生工程同居民自治的有效銜接，不僅提升了政府的治理水平，而且推進了包括居民自治在內的社會建設的進步，這些積極后果將在宏觀層面上拓展居民自治的發展空間。
五、組織主體的轉換
國家將居委會界定為城市居民自治的基本組織形式有著特定的意圖，這就是使居委會成為國家治理基層社會的主體，從而實現國家控制基層社會的目的。在此種意圖的作用下，居委會雖然是社會性質的自治組織，但是居委會卻承擔著種類繁多的行政任務，所以居委會在基層治理的實踐過程中儼然變成了國家政權的末梢，是行政系統的一個不可或缺的組成部分了。
根據何艷玲的歸納，居委會承擔的行政工作有十大類百余項之多，十大類包括環境衛生、社會治安、民政幫困、計劃生育、調解糾紛、宣傳教育、文明達標、收款收費、人口普查、物業管理。[9]如果對居委會所從事的工作根據工作性質進行分類，居委會完成街道和上級布置的各項工作約占全部工作量的60%，居委會完成單位和機構委托的各項工作約占全部工作量的30%，而居委會從事的社區內部的事務約占全部工作量的10%。[10]由此不難想象，政府機構及其工作人員已經將居委會視為街道的下級組織，街道和其它政府機構的工作必須通過居委會來落實或者通過居委會配合來完成，處在這種治理體系中的居委會在應對行政事務時尚且會“選擇性應付”[11]，更遑論有時間、精力、人手從事居民自治工作了。
在田野調查中筆者卻發現難以發生的事情居然發生了，居委會居然能在完成繁巨的行政任務之余尚有能力有效地開展居民自治工作。居民自治的發生促使筆者意識到一種至關重要的差別：居委會是城市居民自治的基本組織形式，但是居委會不是城市居民自治的唯一組織形式，居委會沒有足夠的時間、精力、人員開展居民自治，但是居委會可以指導其它組織開展居民自治。正是在這種差別中孕育了城市居民自治的又一個發生機制――組織主體的轉換，這就是說作為城市居民自治基本組織形式的居委會可以不必直接開展居民自治工作，而是借由其它的組織主體來開展居民自治工作，而居委會則充當這些組織主體的指導者和協調者。
筆者在調查中發現居委會可以通過三種類型的組織來開展居民自治工作，它們是居民自治小組、群眾自發形成的文體團隊、自治理事會。居民自治小組是居委會在社區之中根據居住小區、弄堂等地域組建的新型自治單元，它是居住在同一小區或者弄堂里的居民進行自治的組織形式，因此在居委會之下就形成了若干個居民自治小組。居民自治小組是在社區之中的次級地域里進行自治的組織，而對于超越了居民自治小組范疇的社區公共事務的管理，則交由居委會在居民自治小組之上組織的自治小組組長聯席會負責，因此在社區自治中居委會并不直接開展自治工作，而只是負責召集自治小組組長聯席會，指導、協調、監督居民自治小組的工作。
群眾自發形成的文體團隊是建立在具有相同愛好的人群基礎之上的自治組織，當社區中的居民廣泛的參與文體團隊的時候，居民自治就可以借助文體團隊來實現。在城市基層治理過程中，居委會放手文體團隊來組織社區的公共生活、管理社區的某項公共事務，同時給文體團隊的自治工作提供資金等方面的支持，并在具體事項的進行中承擔指導和協調工作。
自治理事會是居委會在整個社區層面上組建的新興自治組織，它在組織結構上同居委會一樣分設多個專門委員會，其工作人員則是來自社區居民的志愿者群體，在功能上自治理事會兼具議事和執行兩種職能，居委會參與到自治理事會中去并在自治理事會的運轉中發揮領導作用。自治理事會的實質是居委會的自我擴張，通過擴大居委會的組織機構和工作人員的方式來增強居委會的工作能力，從而使得居委會既能承擔行政事務又能開展居民自治。
作為城市居民自治的發生機制，組織主體的轉換實際上就是借助新的組織形式將更多地居民動員到社區公共事務管理的過程中來，因此是完全符合城市居民自治的精神的。這里值得探討的問題是新型自治組織同居委會之間的關系，雖然在正式的城市居民自治制度中并沒有新型自治組織的地位，但是居委會的有效運轉離不開依托新型自治組織形式形成的居民參與網絡，與此同時，新興自治組織存在的合法性則離不開作為城市居民自治基本組織形式的居委會的確認，因此在城市基層社會的治理過程中，新興自治組織不可能挑戰居委會的地位，而只是居委會開展居民自治的工具而已。從發展的角度來看，居委會的工作將越來越依賴于動員居民參與網絡的能力，這就迫使居委會花費更多的時間和資源來促進居民參與網絡的再生產[12]，所以通過組織主體的轉換來催生城市居民自治，應該代表著中國城市居民自治發展的方向。
六、總結與討論
本文立足上海經驗探討了城市居民自治的發生機制問題，雖然居委會承擔了大量的行政事務，是國家政權體系的末梢，但是在實踐中居委會借助社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換等機制的作用，從而將城市居民自治從制度變成了現實。
其實，社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換四種發生機制是密切聯系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的組織形式對社區公共事務進行治理的過程，因此新型自治組織的出現是居民自治的重要環節，而能否出現新型自治組織則取決于社會資本的存量，只有當社會資本發展到一定程度時新型自治組織才會形成。而新型自治組織一旦在社區治理過程中形成，社區公共議題的創設能力和經濟資源的開發能力就會得到增強，與此同時，經濟資源的開發能力越是強，新興自治組織也就越是能夠創設公共議題，從而將居民自治推到更高的水平。
城市居民自治的發生說明我們對城市居民自治的分析，不能將眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委會行政體制，而應該從居委會的工作實踐中去發現非正式的行為規范，如周雪光所強調的：“組織的正式結構變成了象征性的東西，對組織內部的運作沒有實質上的意義。組織內部可能采用非正式的職業規范的組織結構來約束行為。也就是說，組織不是依靠硬性的組織結構而是靠這種非正式的職業規范來約束人們的行為。換言之，正式結構是適應制度環境的產物，是做給別人看的。而非正式的行為規范是組織運作的實際機制。”[13]由此可見，如果離開了對社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換等非正式的行為規范的關注，我們將難以完整地理解城市基層治理及其所發生的變化。
[BF]居民自治是社會主義民主政治的基礎，社區是社會主義政治發展的戰略性空間，但是“在政府主導下的社會發展模式下，政府給社會自主空間的大小以及社會自身的成熟程度，直接決定著居委會自治功能的實現程度”。[14]就城市基層治理而論，國家一方面通過確立居委會的自治性質來賦予城市基層社會以自主空間，另一方面又將居委會納入到城市治理的行政系統中去從而約束了城市基層社會的自主空間，因此城市居民自治的發生就只能依靠城市基層社會自身的成熟程度。上海經驗的一般意義就在于此，以社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換為主要內容的自治機制的形成，說明城市基層社會能夠孕育出推動自身走向成熟的條件，這些條件匯聚在一起所導致的城市居民自治將成為推動城市基層社會逐步趨向善治的基本動力。
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The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：
Based on the Experience of Shanghai
Zheng Wenrui Wang Shikai
[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.
[Key words]the residents’ committee， the residents’ autonomy， the occurrence mechanism
在法權關系的歷史進程中，其現象的起源雖然無法準確地觸摸得到，但是一定有著獨特的社會文化淵源伴隨其生成。要了解東方社會法律文化的特性，不得不將理論研究的視角觸及東方社會基礎組織形態———村社及其成員。馬克思在研究東方社會法律文化的基因時，始終將落腳點放置于傳統東方原初組織形態上。他的傳統農村法律文化思想與其提出的“亞細亞生產方式”緊密相連。但是隨著史學界產出更多的有關東方社會的研究著作，馬克思認識到“東方農村公社乃是原生的社會形態的最后階段和向次形態過渡的階段”，人類社會的“原始形式”并非亞細亞生產方式而是氏族組織，這是具有獨立存在價值的社會類型，以此展現出東方獨特的社會發展道路。馬克思的轉變始于對摩爾根在1877年出版的《古代社會》一書的閱讀和理解后。摩爾根在此書中把基于血緣的親屬關系的歷史變化作為理解人類社會逐步從原始邁向文明社會的一個重要線索。他直截了當地指出了人類社會原始組織的基本單位是氏族而不是家庭。他較為明確地認為“女性世系是原始的，這種世系比男位世系更適合于古代社會的早期狀態。”因此，馬克思認為在氏族發展史上，母系社會先于父系社會產生，直接地反對了“父權制家庭是原始社會的典型家族”的理論主張。進而，摩爾根強調了人類從女系到男系轉變也是社會發生的重大轉折點。從此父權主義萌芽并發展，促進了對偶制家庭的濫觴，基于血緣的正本清源而專偶婚制的新家庭逐步產生。馬克思深刻地洞悉到了摩爾根氏族發展思想的內涵，參透了其背后關于親屬關系的歷史演變規律，認識到血緣親屬關系的演變促進了法權現象的歷史起源。這種血緣親屬關系的演變是社會生產方式變革和人類繁衍和勞動分工的必然結果，如此也造成了基于此種關系的權利要求的產生。從中，馬克思認識到親屬關系在法律等上層基礎領域的基礎性地位，并毫不猶豫地指出“同樣，政治的、宗教的、法律的以至一般哲學的體系，都是如此”。親屬關系在那個時代，顯然是維系人類群體生活的紐帶，具有基礎性地位。而且親屬關系的發展促進了人們基于物質生活條件的權利要求的產生。
那么由血緣凝結而成的親屬關系在屬性上具有物質性，制約和影響著社會基本形態之下的文化等元素。馬克思因而意識到，研究法權現象歷史起源的規律，就必須在上古時代血緣親屬關系中進行把握，研究其發生發展的演變。他在考察血緣關系發展進程后指出了父權社會制度是社會演進的結果，而法權關系也依賴于親屬關系和制度的發展。“它以縮影的形式包含了一切后來在社會及其國家廣泛發展起來的對抗。”方法論上的轉變，馬克思打開了對于傳統東方社會的法權關系研究的新視野。人類社會在發展進程中，“極為相似的事情，但是在不同的歷史環境中出現就引起了完全不同的結果”。氏族公社也不例外。它雖然是人類歷史的一個共通的階段，但是在不同的國家與民族會呈現不同的歷史樣態、進程與社會結果。在個人、社會與國家的三維關系的原初狀態上，東方社會與西方社會相比具有顯著的差別，傳統東方社會的血緣關系色彩更為濃重。受血緣親屬關系的影響，東方傳統社會的基層組織形態也逐步發生變更，氏族邁向家庭最后發展成東方特有的村社共同體。“除了這個政府之外，整個國家（幾個較大的城市不算在內）分為許多村社，它們有完全獨立的組織，自己成為一個小天地。”也就是說，傳統東方村社的形成與發展依賴于濃厚的血緣與親屬關系。村社內部以村民和社員為基本單位，以團體和親屬會議的形式進行治理，這種相對內在的組織形式與治理方式，脫離不了親屬間固有的血緣聯系。羅斯科•龐德也曾指出：“農村公社社員是用公社團體或親屬會議的名稱來體現的”馬克思較為細致地觀察到了摩爾根古代社會起源與發展理論背后的文化機理，把握住了傳統東方農村公社逐步分化血緣親屬關系，也較為準確地研析了歷史進程中親屬關系的變更與存續，深刻地指出基于血緣和親屬關系而生的宗法關系的積淀與固守決定著村落型法權關系的產生與發展。未被社會割裂的深藏于社會文化之中的血緣親屬關系，為傳統東方社會的法律文化發展留下了深刻的東方印跡，從而鑄造了有別于西方社會的法律文化性格，引發了東方社會的法律發展結果。傳統東方法權關系的緣起，對東方法律文化的發展與延續產生了深刻的影響，至今印度、中國等法律文化中依稀能見到傳統東方社會血緣親屬關系的依稀烙印。
二、法律文化的經濟基礎：二元土地所有權
在馬克思關于古代東方法律文化思想形成之前，他對于法律文化經濟條件基礎的看法是認為不存在土地的私有制的。他和恩格斯指出“一切現象的基礎是不存在土地私有制。這甚至是了解東方天國的一把真正的鑰匙。”“不存在土地私有制，的確是了解整個東方的一把鑰匙。這是東方全部政治史和宗教史的基礎。”東方社會共同體中“單個人只是占有者，決不存在土地的私有制。”因此，公社的團體才是土地所有權的真正主體，土地所有權更多地表現為共同所有權形式，公社內部的個體成員是土地使用人，而非所有者，只是土地公共財產的體現者。馬克思在考察封建地租時，意識到了在公社所有權人向封建專制國家交付地租時，表現出了國家對于土地擁有一定的專屬的所有權。地租這一形式，“是土地所有權在經濟上的實現，即不同的人借以獨占一定部分土地的法律虛構在經濟上的實現。”隨著晚年人類學筆記的研究，馬克思審視了古代東方社會進程中土地所有權的變化，從而揭示出了東方傳統法律文化的經濟基礎，有效了解到了古代東方社會變革下，土地公社所有權與土地專制國家所有權并存的歷史樣態。馬克思對古代東方法律文化經濟條件的歷史把握，從英國法學家約•菲爾所著《印度和錫蘭的雅利安人村社》開始。菲爾強調“財產觀念沒有超出下述這樣一種認識：被一個家庭或個人看作是屬于自己的那一份土地，就是該家庭或個人有權耕種或請人為之代耕的那部分村社土地。分配土地（只要分配土地的做法還存在）、耕作順序、保證供水、維修圍欄以及其他一切有關村社這個小群體共同利益的事務，都由占有一份村社土地的家庭的家長們在潘查亞特會議上安排。”馬克思認同了作者對于村社共同體對于土地所有權的歸屬認識，同時批評菲爾對于村社結構的理解。“菲爾這個蠢驢把村社的結構叫做封建的結構。”“根據印度的法律，統治者的權力不得在諸子中分配，這樣一來，歐洲封建主義的主要源泉之一便被堵塞了”。
馬克思看到了村社因為土地權利要求變化導致的村社的解體，同時也認識到了東方傳統社會土地所有權對于農村公社逐步解體過程中所起的作用的差異性。馬克思充分肯定了柯瓦列夫斯基在《公社土地占有制，其解體的原因、進程和結果》中，對土地占有制歷史的考察，尤其贊賞其對于傳統東方社會土地所有制的產生和發展的歷史規律與發展必然的把握。柯瓦列夫斯基認為村社制度“是建立在由各個家庭分別使用把握繼承法屬于它們的特定的公社份地的原則上的”，“農村公社，而且是這樣的農村公社，即個體份地不是按照距始祖的親屬等級而定，而是按照事實上的占有而定，換言之，即按照實際的耕地情況而定。否則就無法說明，為什么法典中經常提到的不是血緣親屬”。隨著專制社會封建化的進程，土地所有權關系發生了變化。在封建的領地中，共同體成員逐步向代表貴族和政府官員繳納地租，從而土地的所有權關系發生了重大變化。馬克思發現了給予地租而產生的傳統東方國家土地所有權與共同體土地所有權二元并列的矛盾現象，指出“如果不是私有土地的所有者，而象在亞洲那樣，國家既作為土地所有者，同時又作為者而同直接生產者相對立，那么，地租和賦稅就會合為一體，或者不如說，不會再有什么同這個地租開花不同的賦稅”。事實上，封建的國家以公共利益尤其是國家利益為由，以收取租金的形式實際享有土地所有權。這樣反而以反向的權利反惠形式增強了土地的公社所有權。專職國家賦予傳統的村落共同體一定的耕地和草地，通過國家立法確認的形式將一定的宅院和周圍的園圃由小部分的公民耕種，不繳納稅賦，取得的收入作為村社團體的集體支出。這樣，二元并存的土地所有權完全確立，并且在專職統治的過程中形成一定的協調和互動，產生出了不同于西方形式的東方法律文化。馬克思也正是在認識到人類土地所有權復雜性的基礎上，去深刻地把握傳統東方社會較為特殊的法律文化基礎。
三、社會調整的內在機理：慣俗與司法
西方傳統社會將法律作為社會調控的主要手段。馬克思考察到了血緣親屬關系對于社會治理的影響，并充分地認識到習慣、風俗與傳統司法成為了東方傳統社會治理的主要方式，具有獨特的發生與運行機理。在古印度、古中國為代表的東方，基于血緣親屬關系而形成的公社共同體和專制國家，建立了以村社為組織形態的法律調整機制，而這種機制不是以法律制度為主要內容，將風俗習慣作為處理村落與村落之間、村落與公社之間、社員與社員之間甚至與國家之間的關系。“這種風俗習慣是公社成員在長期的生產和生活實踐中所形成的、世代相傳的習俗和慣例。它自發地調節著公社內部的各種關系，體現和保護著村社全體成員的利益。這些在日常社會生活交往過程中形成的風俗習慣持續一個時期以后，逐漸地固定化、規則化和制度化，日益取得法權的意義，并且由此發展成為一種村社內部自治調節的自然法律秩序。”印度《摩奴法典》承認國王賦予學者善人的行為以法律效力的權力。這些行為只要符合法律習慣，就發生法律效力。“習慣法提供了主要資料來補充遠古法典中那些純法律的、特別是純私法的貧乏的規定，這些規定起初都是由各村、城市和省的內政當局調整的。”馬克思觀察到了傳統東方社會調整的內在制度與形式，較為系統地掌握了東方法律文化背景下的社會調整機制。他在筆記中摘錄柯瓦列夫斯基《公社土地占有制》的過程中分析認為，古印度公社，財產尤其是土地所有者的經濟交往關系、社會生活關系以及親屬關系等不是由法律來調節，而是由當地的習慣風俗來調節的。例如，“當鄉民、牧民之間發生糾紛時，公社法庭都采用這些習俗，因為這些習俗具有自然的約束力”。“在菲爾著作筆記中，馬克思對于菲爾關于南亞地區家庭生活與家庭關系的風俗習慣之描述，同樣表現出濃厚的興趣，諸如關于在孟加拉所有各階級中普遍盛行的家庭成員共同生活和共同享有財產收益的習慣，關于家庭祭祀活動的習俗，關于錫蘭的不分居家庭財產享用的協議與慣例等等。”馬克思還認真地考察了梅恩的著作，并做了較為詳細的筆記。馬克思再次確認了慣俗在古代東方社會調整中的機理的巨大作用。他在評價梅恩對于奧斯丁“者的命令”學說時，認為奧斯丁所論“涉及的只是形式方面”，沒有能夠發掘出所有法的現象的深刻內容與奧妙。馬克思以傳統東方社會的法律調整以習慣和風俗為切入點，批判奧斯丁的論斷“幼稚可笑”。馬克思對梅恩認為古印度風俗習慣具有相對獨立性、穩定性和持久性，即使專職的君主也不會簡單任意地改變約定俗成的習慣規則，反而會以這些風俗習慣來加強封建統治，強化對基層社會及其成員的治理的觀點予以了積極肯定，認為他“在這里放出了‘重炮’”。但是，同時他也較為尖銳地批判了梅恩對于專職國家行政職能與公權力實施的判斷：“不幸的梅恩本人也根本不知道存在國家（在原始公社等之后）———即政治上組織起來的社會———的地方，國家決不是君主；它不過看來如此”。
一、工作成效
今年因暑期、奧運因素，對全鎮安保、穩定工作要求更加嚴格。在鎮領導嚴密部署，統籌謀劃之下，我所切實起到了維護社會穩定的重要作用。在調處矛盾糾紛方面，今年我們有效調解各類矛盾糾紛20多件，其中：土地糾紛8件，調成7件；婚姻家庭糾紛6件，調成6件；鄰里糾紛5件，其他糾紛2件，全部圓滿解決。調處成功率達98.75%，全鎮矛盾糾紛發生率同比去年下降12.6%；
在案件方面，我所接待群眾來信上訪案件30余起，有效解決各類矛盾糾紛10余起，綜合治安防范檢查20余次，向上級提出有效解決重大矛盾糾紛建議5條；同時認真耐心勸導、勸解、勸回部分群眾上訪20余起，有效防止了矛盾激化；今年我們通過法律咨詢、法律解答、耐心勸解等形式處理各類問題50余件，僅暑期2個月接待群眾來信、來訪、法律咨詢服務就達30余件，并全部給予有效答復，答復滿意率達到100%。其中問題20多件，督辦件8件，省轉辦件2件，市轉辦件1件，均得到有效解決。
二、具體做法
1、規范建設，加大投入
*年，我們著力加強了鎮司法所、綜治辦、辦及基層民調、治保組織建設。鎮司法所現有在編司法干警2人，辦事員1名，社區矯正工作人員2名。為了逐步實現基層司法所及相關組織正規化建設和管理，以保證民調、治保等工作的順利開展，我們建立健全了如司法所、司法所長工作職責、司法所工作制度、人民調解工作管理辦法、兩勞安置幫教管理規定、例會制度、社區矯正工作制度等各項規章、下發了《*鎮矛盾糾紛和異常訪應急處置預案》，并將各項規章制度上墻公示；
我們建立、健全了包含鎮人民調解委員會在內的20個調委會；我鎮成立了由鎮黨委書記任組長、政法書記任辦公室主任的矛盾糾紛排查調處中心組織；建立了由鎮司法所長為主任、各單位和各部門負責人為成員的人民調解委員會；各村（居）相繼成立了3～5人的基層調解委員會，正式調解員達到230人，我們利用摸排和解決矛盾糾紛之機，加大對各村（居）民調、治保組織成員的業務指導，使全鎮人民調解員的自身素質得到了逐步提升；各村（居）相繼成立了村級治安巡邏組織，有條件的村如車站村、北*村、撥道洼村、古城村等還成立了村級專職治安巡防隊，組織的建立有效地保證了基層治安工作的順利開展；我們建立完善了矛盾糾紛排查、預警、調解、處置四項機制，簽訂了各類責任書，制定了及突發事件的應急預案，在全鎮形成了上下聯動、縱橫聯網、責任落實、運轉有序的大調解格局，從而使基層司法行政整體職能得到了充分發揮。
2、創新機制，狠抓落實
為了確保暑期和奧運期間社會穩定，我們從抓好基層組織建設入手，不斷創新工作機制。我們建立健全了全鎮治保組織的工作職責制度、每月上站制度和信息通報制度。成立“兩勞安置幫教”領導小組，進一步做好社區矯正工作。在具體設施上狠抓落實：一是由鎮統一指揮，包村干部一包到底，切實做到把根扎住，幫助村里解決問題，訪貧問苦，幫助各村將各種動態信息及時上報，提高政治敏銳度。二是主管領導一抓到底。對于涉及到自己管轄范疇的問題要管到底，力爭解決矛盾，各村書記、主任也要發揮守土有責的作用，積極開展各項工作。三是責任一追到底。各項工作的責任落實到具體人頭，防止推諉扯皮。一旦出現問題要嚴格獎懲，一追到底，使全鎮逐步建立起穩控有效機制，形成了上下聯網、信息暢通的穩定格局。
3、突出重點，齊抓共管
今年是奧運年，我市作為奧運會協辦城市，社會治安綜合治理工作的任務重大。我們時刻繃緊穩定工作這根弦，始終把安保穩定工作放在首要位置來抓，采取有力措施，努力形成全鎮齊抓共管的工作格局。一是全面落實領導責任制。與轄區內18個村、2個社區先后簽訂了社會治安綜合治理目標責任書，將暑期、奧運期間的安全穩定工作列入全年的整體工作目標，強化各單位主要負責人“迎奧運，保平安”的穩定意識，量化工作責任，共同擔負起維護暑期期間社會治安責任。二是繼續推行“村為主”穩定的運行機制。強化各村、居負責人守土有責的意識，要求各村（居）把本單位打造成保衛奧運的獨立作戰單位，全面開展“建平安村居、護奧運平安”活動，充分發揮治安隊、聯防隊、護村隊的作用，協助、配合鎮里搞好安全穩定工作，嚴格掌握本轄區內的常駐居民和流動人口，對于不安全的事件苗頭、不穩定的事件隱患、不放心的事件萌芽要做到心中有數，在隱患的初期要掌握其動向，及時采取措施，有效防止矛盾激化。三是堅持“三位一體”調處工作機制。鎮黨委、政府高度重視基層矛盾糾紛排查調解，加強與區法院及部門的溝通，各部門通力合作；建立健全基層防控網絡，特別注重對突發事件應急處置；轉變工作重心，變上訪為下訪，解決群眾困難，維護群眾合法權益，從根本上杜絕不穩定因素的產生。
4、宣傳落實，全民參與
我所自始至終一直把普法和法宣工作當作是日常工作的重要組成部分，積極主動地協調鎮政府及各職能部門，做好經常性和階段性普法和法宣工作。突出重點：一是突出法制宣傳教育的重點內容。即著重宣傳與群眾工作、生產、生活密切相關的突出涉法問題，與行政機關、司法機關執法活動聯系密切的法律法規；二是突出重點整治村的工作，把重點整治區域、治安亂點村和糾紛較突出的村作為依法治理活動的重中之重；三是突出不同時期黨委、政府布置中心工作任務與原則。
在這一點上，基層民調、治保組織功不可沒。我們和基層組織根據上級要求、配合區政法委、司法局、鎮計生辦、民政辦、綜治辦、土地規劃辦，利用趕集、下村張貼法宣標語、懸掛橫幅、下發法宣材料、解答群眾的法律問題，制作法宣板報等多種形式，開展各項法律宣傳活動，宣傳《人口和計劃生育法》、《土地法》、《婚姻法》、《交通法》《治安管理處罰法》等；按照“十七大”精神的要求對全體機關干部進行法律知識講座，全鎮接受法律宣傳教育達8000多人；重視依法開展人民調解和治保工作，按照普法規劃，在基層民調、治保組織的大力協助下，制定了實施方案，結合區司法所編印的“星火月刊”，廣泛向村（居）駐鎮單位、學校、企業宣傳法律知識。通過法制宣傳教育，使全體干部和廣大群眾知法、懂法、守法和利用法律維護自己合法權益的能力。
5、重點人群、重點管理
（1）兩勞釋教人群管理
兩勞安置幫教工作是維護地區穩定，維護社會治安，防止釋放人員重新犯罪，給社會重新造成危害的重要日常工作。在組織健全的基礎上，我們建立了兩勞安置幫教工作管理規定。主要內容有：兩勞安置幫教工作管理規定、銜接制度、重點幫教制度、例會制度、匯報制度、檔案制度等。我們認真做好全鎮兩勞釋教人員摸底工作，將每人基本情況建檔立案。全鎮現有釋解人員44名，全部在掌控之中，無一例重新犯罪。
（2）社區矯正人群管理
我鎮先后從派出所和區社區矯正辦公室，接收社區服刑人員共33名，目前占全區矯正服刑人員總數50%。我們對33名矯正對象進行分級管理，每人一檔，按照“一般矯正、中度矯正、重度矯正”三級進行人員劃分和管理，并根據不同矯正等級設立矯正方案，做到三個“一”和三個“結合”：每月一匯報、每月一學習、每月一教育；法理與情理結合、群體管理與個案矯正結合、嚴格監管與人性化管理結合，確保對矯正對象不松管、不脫管，不漏管。今年我們先后組織矯正對象義務勞動2次，組織各類法律知識學習4次；會同車站派出所組織在矯人員進行法制教育，重點要求矯正對象要在暑期和奧運會期間，加強自身改造，加強自我管理，特別是在全市嚴打整治中，杜絕“涉黑、涉毒、涉及”等重點打擊目標，對部分不遵守社區矯正工作制度的人員，進行面對面的教育和嚴厲批評，提出了改造要求，從而保證了這些高危人群的狀況穩定。
在評選活動的短短十余天時間內，就有來自貴州、北京、江蘇、浙江、四川等省（市）的網友約196.7萬人次參與點贊投票，貴州改革好聲音傳遍了大江南北。
蹄疾步穩 邁向縱深
2015年是全民深化改革的關鍵之年，全省確定的113項重點改革任務基本完成，省直有關部門還額外完成了329項改革任務，各方面共出臺改革成果455條。
在眾多改革案例中，司法改革可謂亮點頻出。記者梳理發現，在20個優秀改革案例之中，涉及司法的就有5個之多，不僅有省檢察院、省法院在全省層面推行的司法改革，還有以整市為單位的“法治畢節”創建工程，有匯川區法院、金沙縣法院等縣級司法單位的改革突圍試點。
貴州省法院探索建立以案定員審判運行機制，以審判組織結構調整作為司法改革切入點，打破基層法院原有組織架構，將責任相對集中到裁判法官身上，建立以案定員審判運行機制。
2015年1月4日，匯川區、花溪區、貴定縣、榕江縣4個基層法院分別代表城區、城郊、農村和少數民族地區，率先啟動以案定員審判運行機制，成效初顯。
新制度實施不到三個月，截至當年3月31日，匯川區法院裁判法官人均辦案數93.3件，超過2014年半年人均辦案數；花溪區法官人均結案提升100%；貴定縣法院巡回審判案件數是去年5.7倍，案件陪審率提升23.3%；榕江縣法院案件平均審理周期24天，減少33天，結案率提升15.9%。以司法改革為代表的民主法治領域改革在2015年正不斷邁向縱深。
改革需要智慧，更需要向自己“開刀”。在本次優秀改革案例中，有不少案例是“自我改革”的典范。
貴州省公共服務中心“不下班”、銅仁市探索鄉鎮管理大部門制改革、黃平縣推進公立醫院改革等入選的優秀案例，均展示出了各部門改革的決心與勇氣。
2014年，貴州整合省公共資源交易中心和省政府政務服務中心成立省公共服務中心，著力打造線上線下合一、前臺后臺貫通、縱向橫向聯動、“最先一公里”與“最后一公里”同步的政務服務新模式。有效提升了政府服務能力，方便了企業和群眾辦事。并且主動取消所有項目交易服務費，一年為交易各方節約成本4600余萬元。
銅仁市則在鄉鎮機構設置上做“減法”， 將工作任務和職責相關或相近的站辦所整合為“三辦三中心”， 實行領導競爭上崗和職工雙向選擇。既實現了給機構“健康瘦身”，又實現了給干部“壓擔子”。
省委改革辦專職副主任鄭云躍表示，2015年，貴州改革工作整體呈現出蹄疾步穩、有力有序、縱深推進的良好態勢。
彰顯特色 因地制宜
改革既要尋找最大公約數，也要因地制宜。縱觀2015年貴州改革優秀案例，大扶貧與大數據兩大關鍵詞始終貫穿其中。
在20個優秀改革案例中，涉及到扶貧的便有7個，是所有領域中上榜最多的。
六盤水市探索“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的“三變”模式，開啟了企業、農村、農民共同發展的新模式，激發了農村發展活力，破解了農業產業發展融資難和資金短缺的問題。
“三變”改革是我省農村改革探索的重大成果，已經在全省實現大面積推廣，使其在我省大扶貧戰略行動中不斷發揮更大效益。
此外，德江縣“三金”合作社助推農民增收、碧江區探索建立關愛留守兒童服務體系、石阡縣“四子”法推動“第一書記”精準作為、普定縣推行基層社會治理“五民”工作機制等改革案例，涉及脫貧方方面面，既有從日常工作機制、黨建組織、社會服務等角度出發的改革措施，也有從產業脫貧、兜底保障等角度出發的惠民政策。
2015年以來，全省扶貧開發體制機制不斷創造新經驗、新做法。全省陸續出臺了以《“33668”扶貧攻堅行動計劃》和《關于打嬴扶貧攻堅戰確保實現同步小康的決定》為主要內容的“1+6”和“1+10”扶貧開發系列文件。其中，貴州省貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核辦法和指標體系，經國務院扶貧辦轉發全國各省市推廣。
在眾多的優秀改革案例中，記者發現不少與大數據相關的改革。
貴陽市探索建立禁毒長效工作機制是本次評選中專家特別推薦的五個典型案例之一，便有大數據參與其中。貴陽市從筑牢禁毒基層基礎網、大社會戒毒網、打擊犯罪立體管控網、禁毒專業情報信息和社會管控信息網這四張禁毒網出發，開發“貴陽市吸毒人員管控信息系統”，對吸毒人員實施科學管控。
省公共服務中心“不下班”，變“8小時服務”為“24小時服務”，把所有政府公共服務全過程搬到互聯網上，讓數據多跑、群眾少跑，讓電子文檔多跑、紙質文檔少跑，促進辦事由“群眾跑”向“干部跑”，再向“網上跑”轉變。審批人員隨時隨地受理辦事人員的網上申報、咨詢等，做到“申報全天候”。同樣在省公共資源交易中心，也實現來了交易遠程網上全天候運行，競買人可足不出戶完成交易。
創新發展 破題制勝
在貴州全面深化改革進程中，創新一詞貫穿始終。
貴安新區以花溪大學城、清鎮職教城、電子信息產業園、高端裝備制造園、新醫藥大健康產業園為依托，搭平臺、建載體、創新服務，全面激發大眾創業萬眾創新激情，打造貴安創客創業新品牌和經濟增長新引擎。
如果說貴安新區推動萬眾創新是做大增量的改革，那國企改革則更多的是盤活存量的改革，保利集團與久聯集團聯合重組實現共贏，就是其中的典型。
2014年，保利集團與久聯集團聯合重組，突破“地域”的強強聯合，雙方經營的主要市場得到整合，保利久聯集團由中西部的區域性企業變為跨地區的全國性民爆企業，逐步實現共贏。
保利與久聯重組前，久聯發展股價為10.49元/股（2014年7月2日停牌前），至2015年5月6日，久聯發展的股價已上漲至31.67元，對應的市值由34億元上升到104億元，漲幅超過200%，從股票市值管理的角度，也就意味著重組后再造了兩個久聯發展，改革盤活存量效果明顯。
此外，安順市以體制機制創新力推“五型”城市建設，安順市緊緊圍繞農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、改革和完善農村宅基地制度、推進相關領域體制機制改革創新等重點難點問題進行大膽探索，力推“五型城市”發展，城鄉面貌得到明顯改善，人民群眾滿意度大幅提升，有力地推進經濟社會又好又快發展。
可以看出，全面深化改革已經為我省后發趕超不斷培育新動力，“十三五”期間，隨著改革向縱深推進，必將為我省發展提供源源不斷的動力。（責任編輯/韋佳妤）
鏈接：
“2015貴州全面深化改革優秀案例”
六盤水“三變”改革破解“三農”發展難題；
安順以體制機制創新力推“五型城市”建設；
黔西南州干部召回管理的做法、成效及啟示；
福泉市創新推進中小學人事制度改革；
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黃平縣“五突出五創新”推進公立醫院改革；
石阡縣“四子”法推動“第一書記”精準作為；
金沙縣檢察院提起全國首例行政公益訴訟；
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黔南州緊扣“三個主題”深化紀律體制改革；
“八個一”并舉打造平安黔西南；
普定縣推行基層社會治理“五民”工作機制。
專家特別推薦典型案例
貴州省全面推行政府法律顧問制度；
保利集團與久聯集團聯合重組實現共贏；
貴陽市探索建立禁毒長效工作機制；
一、上半年社會發展情況
（一）教育發展改革持續推進
截至2012年底，學前三年毛入園率達到64.5%，提前三年實現《教育規劃綱要》提出的2015年達到60%的目標。九年義務教育鞏固率達到91.8%，規范農村學校布局、推進學校標準化建設、實施學生營養改善計劃等推進義務教育均衡發展的措施進一步完善。《關于完善研究生教育投入機制的意見》出臺，高等教育內涵式發展的各項機制改革加快推進。今年普通高校高考報名人數912萬人，按高校招生計劃694萬人測算，高考錄取率可達到76%，較上年提高1個百分點。30個省區制定了進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試的工作方案，一批非當地戶籍的適齡青年在流入地參加了高考。支持中西部地區的普通高等教育招生“協作計劃”由2012年的17萬人擴大到18.5萬人，面向農村貧困地區的高等教育“定向招生計劃”由1萬人擴大到3萬人。
（二）醫藥衛生體制改革穩步實施
覆蓋城鄉的基層醫療衛生服務體系不斷完善。職工醫保、城鎮居民醫保和新農合三項基本醫療保險參保率穩定在95%以上，城鎮居民醫保和新農合政府補助標準由2012年的每人每年240元提高到280元，政策范圍內住院費用支付比例進一步提高。《關于建立疾病應急救助制度的指導意見》、《關于鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制的意見》、2012年版國家基本藥物目錄等相繼出臺，國家基本藥物目錄品種數量由307個增加到520個。全國已有600多個縣（市）、1000多家縣級公立醫院開展綜合改革試點。全國民營醫院增加至10166家，較上年同比增長63%。新發人感染H7N9禽流感疫情得到遏制，應急防控工作初見成效。在堅持計劃生育基本國策的同時，部分省份取消生育間隔，引發社會關注。流動人口計劃生育基本公共服務均等化工作全面推開，免費孕前優生健康檢查項目覆蓋范圍進一步擴大。
（三）文化旅游繁榮發展
各級政府加快推進重點文化惠民工程，完善公共文化服務體系，廣泛開展全民健身運動。《關于支持轉企改制國有文藝院團改革發展的指導意見》出臺。第八屆中國義烏文博會、第九屆中國（深圳）國際文博會成交額分別達到48.3億元和1665億元，成為海內外文化產業界交流合作的重要平臺。1—5月，主流院線電影票房90.87億元，同比增長39.31%。《國民旅游休閑綱要》和《旅游法》相繼出臺，為保障旅游休閑時間、規范旅游市場、拉動居民消費發揮了積極作用。一季度國內旅游人數9.98億人次，比上年同期增長14.1%；國內旅游收入7657億元，增長18.4%。1—5月，出境旅游人數3793萬人次，比上年同期增長17.3%；入境旅游人數5355萬人次，下降2.8%；旅游外匯收入195.07億美元，下降5.5%。
（四）重點人群服務保障不斷加強
政府保障基本民生、筑牢安全網底的職責更加明確，從人群角度切入的社會政策加快完善，對弱勢群體的社會服務和民生保障進一步加強。我國首部《國家貧困地區兒童發展規劃》啟動編制，《關于進一步做好棄嬰相關工作的通知》印發實施，社會養老服務體系進一步完善，殘疾人康復和托養設施建設得到加強。截至5月底，城市和農村低保保障對象分別為2110.5萬人和5358.8萬人。其中，城市低保月人均支出水平234.7元，同比下降2.3%；農村低保月標準101.7元，同比下降5.7%。
（五）社會事業設施條件加快改善
社會發展領域27個專項建設規劃全部印發，順利實施，有效發揮了統籌事業發展、優化資源配置、規范投資管理的作用。截至6月份，2013年度中央預算內專項投資計劃基本下達完畢，共安排490多億元，支持了農村學前教育、邊遠艱苦地區農村學校教師周轉宿舍、中等職業教育、特殊教育、基層醫療衛生服務體系、全科醫生臨床培養基地、公共文化服務體系、旅游基礎設施、社會養老服務體系、公共體育設施等建設。
（六）公共服務和社會管理統籌推進
中央堅持源頭、系統、綜合、依法治理，著力建設平安中國。國務院先后下發了《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》、《關于進一步加強嬰幼兒配方乳粉質量安全工作的意見》，推動解決關系群眾切身利益的食品藥品安全問題。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》全面推進，建立了由19個部門參與的實施工作機制，正在擬定規劃綜合評估方案，研究推進城鄉基層綜合公共服務設施統籌建設。目前已有1/3的省份印發實施了基本公共服務專項規劃或行動計劃，有的還在保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務方面提出了明確要求。
二、面臨的主要問題
（一）資源短缺與發展不平衡問題依然突出
例如，文化事業費占國家財政支出的比重近年來都在0.4%以下且不斷回落。政府投入重點保障基本民生的方向已經明確，但財政收支形勢給保持民生支出力度帶來壓力。隨著醫保制度完善，一些醫院病床資源明顯不足，1—4月，全國醫院病床使用率在90%以上，3月份三級醫院病床使用率高達112%。農村公共服務人才短缺依然嚴重，例如農村每千人口執業（助理）醫師僅1.40人，遠低于城市的3.21人，不利于建立基層首診、分級診療、雙向轉診的制度。
（二）管理創新不足和內涵建設滯后影響發展質量
在努力加大財政性教育經費投入的同時，因管理基礎薄弱、制度執行不嚴等原因，一些地方出現虛報學生人數套取財政資金、擠占挪用教育經費等問題。部分高職院校培養模式落后，培養質量不高，新生“報到率”持續走低，一些學員中途退學。鞏固醫改成果和新的基層運行機制壓力大、任務艱巨。旅游開發中文化內涵挖掘不足、資源保護和軟件建設不夠、市場秩序混亂等問題依然存在。
（三）社會力量參與不夠制約事業發展活力
1—6月，社會領域四大行業民間固定資產投資同比名義增長28.7%，高于全社會民間固定資產投資23.4%的增速，但占行業內固定資產投資總額和全社會民間固定資產投資總額的比例僅為34.7%和2.4%。目前，一些鼓勵和引導民間資本參與社會事業的政策還沒有落實到位，投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制亟待加快形成，社會辦醫床位數和服務量與2015年都要達到總量20%的目標相比，還有不小差距。
（四）社會結構變化和轉型加快帶來巨大挑戰
一是隨著經濟快速增長、社會深刻變化、人口流動加快、弱勢群體擴大，由收入分配不公平、社會保障不健全、公共服務不到位、發展權利不平等問題引發的社會矛盾突顯。二是食品安全、醫療糾紛以及個別地方發生的學生傷亡和教師虐童事件反響大，影響社會穩定的“燃點”不斷增多。三是群眾表達意見渠道多樣，網絡輿情形勢復雜，管理平衡協調難度增大。四是國際經濟競爭、生態環境壓力、社會穩定風險，都倒逼我國發展方式轉變，在此過程中保障和改善民生任務更為艱巨。
三、下半年政策建議
（一）創新公共服務提供方式，提高服務水平
一是在統籌推進國家基本公共服務體系建設中，建立健全促進城鄉、區域基本公共服務均等化的體制機制，加快完善適應基本公共服務均等化要求的公共財政體制，加強基層公共服務網絡和專業技術人員隊伍建設。二是加快出臺鼓勵民間資本參與社會事業建設發展的政策意見，增強社會公共產品和服務供給能力，并以現有中央投資專項中的學前教育、職業教育、醫院建設、養老服務等領域為重點，采用定向、定額貼息方式支持民間資本，用于公建民營、民辦公助等項目試點。三是推動出臺關于政府向社會組織購買服務的指導意見，創新公共服務供給方式，規范并引導社會組織參與服務和管理。
（二）加強創新社會管理工作，推動源頭治理
一是發揮社會領域投資安排和項目建設帶動作用，把投資增長和民生改善緊密結合起來，把惠民生與擴內需、調結構緊密結合起來，完善保障和改善民生的制度安排，努力解決當前群眾關心的熱點難點問題。二是推動以街道和社區綜合服務設施為主要內容的城市基層社會管理和服務平臺建設，加強農村基層公共服務資源整合和綜合性公共服務設施建設，提高服務群眾、解決訴求、化解矛盾的能力。三是建立并完善社會發展輿情監測制度和社會調查平臺，加強對社會政策、社會改革的跟蹤監測，加大對重大民生熱點問題的輿論引導，了解公眾的社會心理和利益訴求。
（三）深化社會領域重點改革，增強發展動力
一是圍繞促進教育公平、提高教育質量，深化教育體制改革，抓緊研究推進學生評價和招生考試制度改革，加快形成注重素質教育、鼓勵人人成才的政策環境。二是加快推進文化領域政事、政企、政資分開，完善公共文化服務體系，優化促進文化產業創新發展的制度環境。三是深化醫藥衛生體制改革，以縣級醫院為重點，加快推進公立醫院改革，完善社會辦醫政策，逐步形成多元化辦醫格局。四是根據城市綜合承載能力和轉移人口情況，分類推進戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。
（四）積極發展社會領域產業，拉動消費潛力
一是推動出臺《優先發展社會養老服務的若干意見》，落實鼓勵引導老齡產業發展的政策措施，加大對社會養老服務體系建設投入力度，支持有條件的地區開展老年人家庭住宅無障礙建設和改造，鼓勵和引導地方各級人民政府對經濟困難的老年人給予養老服務補貼。二是促進健康服務業有序快速發展，著重發揮政策、資金引導作用，研究提出引導健康服務業發展的指導意見，制定和完善健康服務業相關標準，完善投融資機制，發揮產業發展基金作用，延伸和拓展健康服務業鏈條，帶動相關產業發展。三是加大《旅游法》、《國民旅游休閑綱要》實施推進力度，加強規劃引導，加大資源保護，規范市場秩序，提升服務質量，推動各地旅游特色化、專業化發展。四是大力發展文化產業，豐富文化產品，健全文化市場，推動文化消費。此外，要積極梳理創新促進教育培訓業、家庭服務業、體育產業發展的政策措施。
一、著眼總體要求，突出“三個環節”
堅持領導帶頭，按照“認識高一層、學習深一步、實踐先一著、剖析解決突出問題好一籌”的要求，抓住局領導班子、各二級單位和機關科室主要負責人這個重點，牢牢把握教育實踐活動的“牛鼻子”。
（一）突出“自主式”揭擺。嚴格用《》的各項規定作為衡量和反省的標準，切實把教育實踐活動當作自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的有效舉措，緊盯“”，深入開展“六查六看”，即查形式主義，看是否求真務實；查，看是否脫離群眾；查享樂主義，看是否貪圖享受；查奢靡之風，看是否鋪張浪費；查履職盡責，看是否敷衍塞責；查遵章守紀，看是否違紀違法，切實把鏡子照好、把問題找全、把形象畫準。
（二）突出“互動式”剖析。結合局領導班子老化的實際，在主動揭短亮丑的同時，采取上級點、領導提、自己找、互相幫、集體議等方式，相互查找“”和思想解放不夠、改革創新意識不強等問題，做到“知無不言、言無不盡”“有則改之、無則加勉”。采取召開黨小組會、支部黨員大會、支部委員會、民主生活會等方式，以的精神積極健康地開展批評和自我批評，切實把自己身上的“灰塵”洗掉。
（三）突出“分類式”整改。對原則性問題，要抓住不放，一查到底，嚴肅處理。對共性問題，要針對成因，通過建章立制加以解決。對個性問題，要堅持因人施教，有什么問題解決什么問題，什么問題突出首先解決什么問題，努力做到黨員干部受教育、為民服務上臺階。
二、著眼加快發展，搞好“三個結合”
民政部門肩負著保障和改善民生的重要職能。只有加快民政事業發展，才能更好地履行保障和改善民生職能，切實發揮民政部門的兜底作用。要堅持統籌兼顧，把教育實踐活動與促進民政事業發展緊密結合，切實做到兩手抓、兩不誤、兩促進、兩檢驗。
（一）與促進發展相結合。緊緊圍繞市委、市政府大力推進“五個跨越”、建設“五個城市”和推進第三次創業的戰略目標，堅持安全管理、維穩、資金管理、隊伍建設“四條底線思維”，堅持解放思想、改革創新不動搖，以完善社會救助和社會福利機制、創新基層社會治理體制、加強和規范社會事務管理、加強民政公共服務設施建設、加強民政干部隊伍建設為重點，著力建設幸福民政、和諧民政、服務民政、項目民政和滿意民政，促進民政事業科學發展跨越式發展。
（二）與破解難題相結合。當前，我市民政部門踐行黨的群眾路線，要著力破解三個方面的難題。一要破解社會救助標準較低的問題。認真貫徹落實市政府有關精神，今年4月份之前將城市低保月人均補差標準提高到243元，農村低保補差標準提高到107元，五保供養標準提高到集中供養4600元/年、分散供養3400元/年，城鄉低保對象醫療救助比例由50%提高到60%，年封頂線由5000元提高到10000元，努力使我市社會救助標準高于全省和武漢城市圈平均水平，達到全國平均水平。二要破解市本級基礎設施落后的問題。大力推進市本級項目建設。今年要著力推進市社會福利和醫療康復中心二期項目建設。加快推進市兒童福利院項目建設，確保今年5月底前投入使用。加快推進市救助管理站遷建工程建設，力爭6月底投入使用。三要破解養老服務不足的問題。推進改革創新，建立社會參與機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，大力扶持興辦民辦養老機構，緩解床位不足、社會化養老比例不高的問題。加大農村福利院新、改、擴建力度，改善軟硬環境。四是破解村（社區）服務水平不高的問題。加強社區干部業務知識培訓，3月底前對全市所有社區干部進行一次集中培訓，進一步提高社區干部的工作能力和水平。免費為村（社區）發放12萬元的培訓教材，幫助提高基層工作能力。
（三）與規范管理相結合。民政工作貫徹落實黨的群眾路線，要把規范管理作為解決服務群眾“最后一公里”的重中之重。一是規范城鄉低保管理。堅決落實“城鄉低保十五不準”，規范申請、核查、審批和公示公開程序，切實解決“關系保”、“人情保”。二是規范婚姻登記服務。大力完善婚姻登記“四個分開”、“四個公開”和“四項制度”， 提高婚姻登記管理水平，努力樹立民政為民的良好形象。三是規范殯葬服務。強化殯葬基本服務、延伸服務和部分喪葬用品管理。堅持基本服務與選擇公開，推行“清單式”自愿選擇服務，引導群眾理性消費和明白消費。四是規范養老服務。大力總結推廣應城市社會福利中心“公建民營”先進經驗，推進公辦福利機構管理體制機制創新，增強服務意識，優化服務質量。認真貫徹落實民政部等國家五部委出臺的《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》，解決養老服務標準化建設程度不高、服務質量不優等問題。
三、著眼糾風正紀，用好“三個抓手”
充分運用進村入戶、轉變作風、典型引領三個抓手，邊查邊改，邊整邊改，切實增強教育實踐活動的針對性和實效性。
（一）注重在進村入戶中利民惠民。一是開展“三進三訪”活動。組織局機關全體人員和二級單位中層以上干部，深入到群眾中去，開展以“進行一次民政政策落實情況大檢查、查看一個民政服務窗口、走訪一所農村福利院、召開一次征求意見座談會”為主要內容的“進社區、進村組、進農戶，訪福利院、訪低保戶、訪困難優撫對象”“三進三訪”活動。二是組織“五開展”活動。組織局機關全體人員和局屬事業單位班子成員開展傳統教育、結親幫扶、開門納諫、專題講座和“七項”整治活動，進一步強化理想信念、體察民情、聽取民聲、改進工作。
