發布時間：2022-07-15 13:30:53
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論文摘要：近年來，農村在實施“低保”過程中還存在一些問題，需要采取相應的措施加以解決。
據國家統計局最新統計顯示，我國農村人口7.37億，占全國人口的56.1％。截至2006年末，農村絕對貧困人口有2148萬人，低收入人群為3558萬人。目前，已有25個省(自治區、直轄市)的2133個縣(市、區)初步建立了農村最低生活保障制度，1509萬農民享受了農村最低生活保障。但農村實施“低保”制度過程中還存在一系列的問題，需采取相應措施加以解決。
一、農村實施“低保”制度存在的主要問題
(一)認識上的誤區。部分地區實際領取低保人數與省級轉移支付核定的領取“低保”數量有很大偏差，這主要是認識上存在誤區。2005年某些省進行了農村稅費改革，對領取低保人供養采取省級專項支付補助辦法。由于各鄉鎮未認真執行農村低保的有關規定，領取低保對象的評定和發證工作沒有正常開展，致使調查摸底人數偏少，影響其準確核定。造成這種狀況的主要原因是許多基層政府工作人員對“低保"-r作的認識不足。有不少地方的政府部門認為“低保”工作固然重要，但經濟發展相對落后、財政資金不足。所以，他們也不知所措。不少人認為，同是作為弱勢群體的農村居民與城市居民相比，前者還擁有賴以生存的生產資料——土地，而城市三無人員、下崗人員等，失去工作，就失去了任何經濟來源。所以。認為在農村建立最低生活保障制度是多余的。認為錢多就多保一點，錢少就可少保一點，沒錢就可不保。
(二)“低保”對象的界定標準需規范。首先，在“低保”資格確認上，最大的問題是對收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問題比較嚴重，難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性。其次，難以準確計算農民的個人收入。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩定性。由于我國在農村主要采用人工手段進行收入審核，反映在審查、審核“低保”對象時，對困難家庭的收入計算雖有統計部門提供的計算農村家庭收入辦法，但實際計算時還比較困難；個別地方為獲得最低生活保障，存在嚴重的逆向選擇行為和道德風險問題，他們把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農村低保，而把法律規定由子女承擔的贍養義務推向政府。
(三)縣、鄉負擔的最低生活保障資金難以落實。很多地區雖然已建立最低生活保障制度，但財政緊張。據調查，部分縣、鄉政府的“低保”資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。這是制約農村“低保”工作整體推進的一個關鍵問題。
(四)農村最低生活保障制度的配套措施不健全。從對部分省市的調查結果看，大部分地區只單純注重農村“低保”制度的實施，而相應的配套措施卻不完善。在政策銜接方面，與計劃生育政策相沖突。如，山東省某農村地區將因超生造成生活貧困的農村居民排除在農村最低生活保障之外，這樣雖然有利于計劃生育工作，但出現最低生活保障制度與我國計劃生育政策“斷層”的現象。按照國務院有關規定，農村特困戶的補助由村公益金解決。但實施最低生活保障后，貧困對象的補助來源由村公益金擴大到鄉鎮財政。這樣，就出現與國務院有關規定不一致的現象。
二、對策
(一)確定合理的經費籌集辦法。農村最低生活保障制度的經費籌集應有兩種辦法。一是地方各級財政與村集體經濟按一定比例分擔。二是由政府財政全部負擔。后一種辦法更切合實際。因為除我國東部沿海開放地區外，中西部地區集體經濟根本沒有能力負擔最低生活保障的經費。當然，第二種做法在沿海等比較發達的地區可以做到，在實施過程中兩種辦法可同時進行。中西部地區可實行第一種做法，沿海等比較發達的地區可實行第二種做法，這樣可減輕國家的財政負擔。(二)增強低保人員的維權意識。農村享受“低保”的一般都是年齡比較大或疾病傷殘者，他們對“低保”制度不了解，大多是政府給多少就拿多少，沒有維權意識。可見，最低生活保障制度的實施不能停留在表面上，而應讓領取人知道他們應領多少以及讓他們明白領取“低保”是他們的權利，不是想給多少就給多少，從而增強他們對“低保”的維權意識。
論文摘要:大力發展農村社會保障是解決“三農”問題、實現城鄉協調發展及經濟和社會協調發展的一個重要途徑。本文針時當前農村社會保陣中存在的主要問題，提出了相應的對策措施，只有這樣，才能不斷完善農村社會保障制度，最終實現城鄉社會保障一體化。
一、當前農村社會保障存在的問題
(一)農民自我保障的觀念淡薄，大多數的農民還指望家庭和土地養老，年輕力壯時掙點錢浪費在埋葬老人、給兒子娶媳婦等事情上，遇到天災人禍或者自己老了生活卻沒有辦法。
(二)城市和農村社會保障體系二元化，農社村會保障水平低、覆蓋面小。城鄉經濟和社會的二元結構，決定了城鄉社會保障體系也必然是二元性的。從總體上來看，城鎮已初步建立起水平較高且完整的社會保障體系，養老保險金已基本實現了社會統籌，建立了國家、企業和個人共同負擔的基金模式，醫療保險、失業保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進行了改革和逐步完善。而在廣大的農村，仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為主的社會保障，除養老保險和醫療保險進行了改革試點以外，其他保險項目基本上沒有建立起來。無論是優撫、“五保”，還是救災、救濟，者提以特定的農民為對象的，數量也很少，大多數農民并沒有享受社會保障。這種非均衡的二元保障政策，直接造成城鎮居民與農村人口在社會保障資源享用與權利分配過程中的不平等，農民往往在醫療、教育和就業保障方面遭遇排斥和擠壓，無法分享到應有待遇，致使農村社會保障的發生體系不健全，保障水平低層次。
(三)農村最低生活保障制度建設緩慢，農民的最低生活保障嚴重依賴于土地。據統計，目前我國有2610萬農村人口年人均收入不足668元，4977萬農村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線與相對貧困線水平。近年來，國家對農村特困群體的救助主要是采取季節性救助，各地也根據實際，開展了農村特困群體定期定量補助及臨時困難補助等辦法，使得部分農村特困群體生活有了一定的保障。但由于補助面不寬，補助金額有限，對特別困難的農村家庭只能是杯水車薪。1994年開始，民政部在山東、廣東、江蘇、上海、廣西、山西等地進行了建立農村最低生活保障體系的試點工作，然而由于農民實際收人難以確定，在試點工作中遇到種種問題，致使農村最低生活保障制度建設緩慢。在這種情況下，農民只得依賴土地獲得最低生活保障，而這種土地保障只能發揮低水平的保障功能。
(四)農村養老保障的社會互濟性低、保障能力弱。目前我國農村社會養老保險的資金籌集采取以農民個人繳納為主、集體為輔、國家投入為補充的形式。這使國家和集體所承擔的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了廣大農民參保的積極性。同時，農村社會養老保險是以交費的方式籌集資金，并且由農民根據自己的繳費能力和保障需求自主選擇繳費標準，在實際開辦過程中，大部分農民由于采納了最低標準，受益期時領取的養老金過低，不能有效地保障老年生活。而自由交費原則，使養老保障制度缺乏約束力和強制力，農戶參保行為上普遍存在逆向選擇。許多農戶出于自利的動機而選擇不交費，導致基金規模和覆蓋人群無法擴大。人均領取年養老金極少，投保農民受益很少，很難起到養老保障作用。
(五)農村合作醫療的可持續發展面臨困境。新型農村合作醫療的推行，使農民看病可以報銷，增強了農民抵御大病風險的能力，深受農民群眾的歡迎。但是隨著農民參加合作醫療后醫療需求的釋放和增長，合作醫療的可持續發展面臨嚴峻的挑戰。主要表現在:合作醫療的籌資標淮低，不能有效減輕農民的疾病負擔。國家規定的合作醫療標準是，中央財政補10元，地方財政補10元，個人交10元，每人年籌資30元。由于籌資水平過低，基金有限，受益面大，補助額度小。目前的合作醫療能夠為病人提供部分資金幫助，但還遠遠不能解決農民因病致貧、因病返貧的問題;合作醫療資金的相又婦意定性與群眾不斷增加的醫療服務需求呈現出不適應性。從各試點縣看，在資金總額不變、住院人次和費用不斷增加的情形下，要保持補償標準的穩定性、連續性，必然面臨資金透支的風險。要規避風險唯有降低補償標準，這又勢必造成補償強度大起大落的問題。基層定點醫療機構服務能力薄弱，無法應對和滿足農民的醫療服務需求。同時推行醫療合作各部門政策存在矛盾。比如，對于農村合作醫療的資金來源，各職能部門的觀點不一，民政部規定，為了建立合作醫療制度，地方政府可以向農民收取一定的費用。然而，在農業部等五部委頒布的《減輕農民負擔條例》中，“合作醫療”項目被視為“交費”項目，列為“農民負擔”不應當征收。這一政策與中央政府支持發展合作醫療的政策相沖突，致使許多地方放棄合作醫療制度的重建。
二、完善農村社會保障的對策
從當前的情況看，廣大農民群眾的基本要求和愿望是實現“生有所靠、病有所醫、老有所養”。當前在農村社會保障各項制度建設中，應重點加強最低生活保障制度、醫療保險制度和養老保險制度建設。
(一)增強社會保障意識。突破思想障礙，統一思想認識，更新觀念，增強廣大農村干部與居民的社會保障意識是健全和完善農村社會保障制度的前提條件。
通過宜傳教育，使廣大農民認識到發展社會保障事業既是社會主義優越j險的體現，又是社會主義市場經濟的必然需求。認識到由低層次的家庭自我保障進而轉變為社會保障是社會發展的歷史必然。認識到隨著社會的發展，農村社會保障資金在今后將主要不是依靠國家財政撥款，而是按權利與義務對等、效率與公平兼顧的原則，由社區積累和個人投保為主來籌集保障資金，克服“等、靠、要”的依賴思想，增強自我保障意識。具體宣傳發動時，可以從以下三點做到:一抓住典型并以多種方式宣傳農民受益事例。二要通過補償公示來宣傳，特別在村一級要定期向農民公布補償兌現情況。三要通過農民喜聞樂見的形式來宣傳醫保政策(如:參保辦法、參保人的權利義務、審核結算流程等)。通過宣傳能夠使醫保各項規定家喻戶曉，提高農民的自我保健意識和互助共濟意識，打消各種顧慮，提高參加新農醫的自覺性和主動性。
(二)建立農村最低生活保障制度。讓農民與城市居民一樣實行低保制度既是農民的迫切要求，也是新農村建設的當務之急。建設農村最低生活保障制度，需要注意兩個問題:科學確定最低生活保障線標淮。確定最低生活保障線標準需考慮維持農民基本生活物質需要、當地人均國民生產總值、農民人均純收人、地方財政和鄉村集體承受能力以及物價上漲等因素，合理界定最低生活保障對象。農村最低生活保障對象大體上包括因缺少勞力、低收人造成生活困難的家庭，因災、因病及殘疾致貧的家庭，無勞動能力、無生活來源及無法定撫養人的老年人、未成年人、殘疾人等。另外對于在城市化過程中，一次性出讓土地的農民和失地農民，首先應該提供最低生活保障。因為在城市化進程中，很多農民因為國家基礎建設的需要失去了土地，而土地作為農民唯一的社會保障載體，一旦失去，將無所依靠，因而應給予他們最低生活保障。按照國家有關規定，已經進城落戶并將土地一次性出讓的農民，已經屬于城鎮居民，而且在失業期間不會有任何經濟來源，應該將他們納入低保范圍，享受最低生活保障。對于還未進城落戶的失地農民，他們的情況比已經進城落戶的農民還差，真正屬于“種田無地，上班無崗”，更應該享受最低生活保障，由地方財政解決他們的低保收入來源。
〔論文摘要〕我國農村社會保障體系主要包括養老保障、醫療保障與生活保障三部分。養老保障應采取家庭保障與社會保障相結合的模式;醫療保障宜建立大病費用統籌的新型醫療制度;生活保障可仿照城市建立農村最低生活保障制度。
我國農村社會保障體系主要應包括:農村養老保障、農村醫療保障與農村生活保障三部分。
一、養老保障應采取家庭保障與社會養老保障相結合的模式
在我國農村，還不可能實現與城鎮職工養老社會保險完全一致的模式，而應實行家庭保障與社會養老保障相結合的形式。因為，家庭養老是我國延續了幾千年的傳統做法，目前，這種養老模式的基礎并沒有完全喪失，要想徹底改變也并非易事，而且借鑒西方一些國家建立農村社會養老與家庭養老顧此失彼的教訓，我國農村的家庭養老短期內不可能取消，它仍是農村養老的一部分。
但是，農村實行社會養老是必然趨勢。建立農村養老社會保險制度是農村社會化生產方式發展的需要，是深化農村改革的需要，是對付“白潮”的需要，是落實計劃生育政策的需要，是引導農民消費、積累建設資金的需要。此外，建立農村養老社會保險制度，對于完善社會保障體系，縮小城鄉差別、工農差別都有著積極的意義。目前我國農村養老保障的現狀是家庭保障有余而社會養老不足。因此，建立農村養老社會保險是我國農村甚至整個國民經濟和社會發展的重大戰略問題。當前應立足于中國國情和農村實際，形成有中國特色的農村養老社會保險制度。根據《基本方案》及我國一些試點的經驗，建立農村養老社會保險應遵循以下原則:
第一，低標準起步，以保障老年人基本生活為目的。社會保障水平的設定，一般宜從低到高，留有余地，而不宜盲目攀比，一步到位。結合我國實際情況，農村養老社會保險費的交納和養老金的給付標準應定在一個能基本滿足農村實際生活需要的低水平上。凡年滿20歲的農民，可根據自身經濟實力，選擇適合的交費檔位和靈活的交費時間參加養老保險。由于大多數60歲以上的健康農民仍可以從事一些力所能及的生產勞動，因而領取養老金的年齡可以適當延長至65歲，標準為100元/人月左右，這個水平基本能滿足老年農民的生活需要。
第二，建立由政府組織和管理、財政投人的強制性農村養老社會保險制度。政府負有公共管理的職責，因而是舉辦公共事業的最穩妥的主體。政府的組織和管理表現為設立專門的機構和工作人員進行具體事務的管理;設立監督機構，完善監督機制，提高管理效率。強制性養老保險的籌資渠道應多元化，既有農民個人繳納，也有集體補助，還應有財政的投人。實踐表明，強制性的保險，沒有政府的投人是很難奏效的。當然，投人的力度應通過科學測算而定。
第三，建立嚴格、高效的養老保險基金的管理和運營機制。資金短缺間題是制約農村社會保障工作的瓶頸。農村養老保險基金是農民的“保命錢”，因而，把有限的農民養老保險金管好、用好就顯得更加重要。根據國內外經驗，實行市場化運作有利于實現基金的保值增值。即由符合規定的市場法友，按有關法規經辦農村養老保險業務，進行自主經營管理。國家應對其實行嚴格、有效的監管，盡量降低和避免風險。
第四，采取“個人賬戶儲備積累”的模式。根據對國內外各種保障模式的分析可看出，“個人賬戶儲備積累”模式運行得最為正常，它強調個人的社會保險責任，強化政府的組織和管理責任，逐步淡化政府的交費責任，突出個人的自保意識，這也是國內外社會保障制度改革的取向。因而，我國農村養老社會保險仍將主要靠自己。建立個人賬戶，個人交費和有關補貼全部記人個人賬戶，并可以轉移和繼承。
第五，制定和完善農村社會保障法律制度。農村社會保障是整個社會保障中最薄弱的環節，而立法滯后是這些年農村社會保障工作進展緩慢的重要原因。據調查，多數農民有參保的意愿，但總擔心政策會變，故而不愿積極主動去參保。因此，必須改變當前僅靠政策指導農村社會保障工作的現狀，盡快制定并完善農村社會保障法律制度。
二、建立大病費用統籌的新型合作醫療制度
20世紀50年代以后，通過運動搞起來的農村合作醫療制度，目前已經名存實亡，農民重新面臨看病難的問題。有專家通過調查指出，解決農民看病難的出路在于實行新型合作醫療制度。建立新型合作醫療制度應注意的問題是:
第一，政府牽頭，多元籌資。由于長期“以農養工”、“二元保障”，農村社會保障的建立與城鎮職工社會保障的改革是逆向的。因此，在城市應改變政府大包大攬的做法，而在農村，政府則應承擔起自己的責任，對農村社會保障給予支持。建立國家與農戶共同投人，風險共擔的機制，使國家投人的有限資金發揮引導農民參加合作醫療的作用。同時，要建立多元籌資機制，引導社區經濟實體、慈善機構、團體、個人捐助，充實農民醫療保障基金，國家投人的資金可以從國家衛生事業經費中轉移一大部分，也可以通過稅收轉移一部分。
第二，建立家庭賬戶和統籌賬戶。以家庭為單位，由家庭成員繳費形成家庭賬戶，供全家共同使用，主要用于支付家庭成員日常門診費用。根據測算，按每人每年不低于10元的標準交費，基本可以滿足這一需要。統籌賬戶由國家和當地政府出資形成，國家財政補貼，每人每年不少于10元，地方政府投人每人每年不低于2p元，這部分資金集合起來，用于支付患大病、慢性病的患者的醫療費用。大病的確定及統籌范圍內的報銷比例根據當地情況決定，但基本原則是“以收定支，量人為出”。兩個賬戶分開核算，分別管理，不得擠占挪用。這樣農民“病有所醫”的問題基本可以解決。除此以外，對于特別困難的成員，應建立社會救助制度。
第三，強化基金的運營和管理。新型合作醫療制度提高了各級政府及農民的繳費額，因而結合起來的醫療保險基金將很可觀，而且這跟農民的切身利益密切相關，因而保證基金高效運營，保值增值，監管得力至關重要。管得好，將是一件利國利民的好事;管不好，合作醫療制度將永遠失去存在的群眾基礎。根據智利的成功經驗，基金交由專門的經營機構依市場化原則進行管理，加強投資各環節的風險管理，建立和完善相關的法律體系和具體的管理規章，并嚴格執行，這是合作醫療得以開展和健康發展的保證。
第四，堅持社會化的原則。社會性是社會保障的基本特點，它符合大數法則基本原理，即參與者越多，越普遍，保障效果越好。統籌層次是衡量社會化程度的重要指標，一般來說統籌層次越高，互濟功能越強，保障效果也越明顯。因而，新型合作醫療制度應當以縣(區、鎮)而不是以村或鄉為基礎，通過國家立法(而不僅僅是“自愿參加”)，促使農戶參加進來，擴大參保基數，擴大醫療保障基金的規模和抵御風險的能力。同時應根據各統籌區的實際情況，因地制宜地探索適合區情、符合民意的多形式、多層次的醫療保障體系。
此外，要特別注意激發農民參加合作醫療的意愿，切實為農民辦實事。改革開放這么多年，農民收人水平與生活水平都大大提高，但是，雖然政府一再宣傳合作醫療的好處，但響應者并不多。這說明農民社會保障的意識還是不夠強，更深層的原因是農民曾狂熱地信奉和追隨過農村合作醫療，然而最后都心灰意冷了，他們一朝被蛇咬，十年怕井繩，再不敢輕易相信什么了。有資料說，有的地方合作醫療的組織者和管理者作風惡劣，侵吞公共利益，謀一己私利，農民感覺不到合作醫療的好處，對組織者失去信任。有的干部及家屬多拿藥、拿好藥，帶頭欠費。甚至有農民認為，合作醫療就是“群眾交錢，干部吃藥;群眾吃草藥，干部吃好藥”，農民喪失了對制度公平的信心。因而，新型合作醫療必須注意讓干部帶好頭，公平、公正，讓農民真正從中得到實惠，才能激發人們參加合作醫療的熱情和意愿。
三、建立農村最低生活保障制度
最低生活保障制度是國家給予社會成員以滿足其最低生活需要的物質幫助，是國家實施的最后一道保障的安全網，也是保障制度最低層次的目標。目前，我國城市已全部建立了最低生活保障制度，而且做到了“應保盡保”，為城市貧困人口構筑了最后一道保障線，取得了較好的社會效益。但在農村，這項社會保障的“兜底工程”開展得遠遠滯后于城市。目前，僅在某些經濟發達省市如廣東、上海、浙江等地的少數地區開展。事實上，我國農村還有10%的人口尚未脫貧，或由于種種原因返貧，農村人口是最需要幫助和關心的弱勢群體。因而，建立農村最低生活保障制度具有十分重大的意義。
在如何更合理地構建我國農村最低生活保障制度問題上，有人認為，完善最低生活保障制度是事關社會保障制度整體設計的一項重要工作，因此首先需要理清設計思路。一種思路是根據同類人群在不同方面的需要，設立一個不同類型救助金的結構，以滿足不同方面的需要。另一種思路是根據救助對象的家庭特征或者本人特征，設計可以有差別的救助金標準系統。也有人認為，農村集體補助特困戶資金是“救命錢”，不能可有可無，可多可少，它具有明顯的剛性特征，因此，應通過征稅的方式籌集資金，這樣既可以體現稅收在保護貧困人群方面的強制性，也是農村社會救濟的發展方向。因此，應將農村集體補助特困戶資金與五保戶供養資金一起列人新的農業稅附加統一收取。
關鍵詞：農村土地流轉；失地農民；社會保障
在我國城鎮化進程不斷推進的背景之下，農村大量的土地將被征用，越來越多的農民失去了自己的土地。對于依賴于土地生存的農民而言，其失去土地之后，如何保障其生存與發展，成為了我國城鎮化過程中必須化解的難題，也成為了我國社會保障體系構建過程中必須考量的因素。
一、失地農民社會保障的前提：完善土地流轉法律法規
失地農民社會保障必須堅持走制度化的道路，這就要求在土地流轉過程中，不斷完善相應的法律法規，避免土地流轉過程中對農民權益的損害。就當前的情況來看，在征地過程中，存在不合理甚至不合法的政府征地行為。比如政府強行征地導致農民被迫失業，征地賠償不合理等等。這樣的政府失范行為導致失地農民的生存境遇更加艱難，農民拿不到自己應有的保障，經濟困難也導致他們很難再參與其他社會保障體系，最終損害了失地農民的合法權益。歸根結底，這主要是由于政府的行為缺乏監督，我國的現行法律存在漏洞導致的。因此，政府在解決失地農民社會保障問題要規范和完善農村土地流轉程序。現階段我國的土地流轉制度存在著諸多問題，比如違背農民的意愿，強制征地；缺乏規范，謀取私利；流轉市場發育遲緩，配套改革制度不完善等等。那么應該如何解決呢？本文認為，要切實保障土地流轉過程中失地農民的生存和發展，首先就必須賦予農民對于農村集體土地長久的使用權，在土地流轉過程中失地農民之所以“失地”，只是暫時向其他市場主體讓渡農村集體土地的使用權。基于此，建議在《土地承包法》與《物權法》中，對于農村集體所有土地的性質、使用主體進行明確的說明，避免土地流轉過程中對于農民土地使用權的絕對剝奪。其次，在農村土地流轉法律中明確界定各個利益主體的權利范圍。當前我國失地農民在土地流程過程中的權利之所以不能得到切實的保障，正是源于我國農村土地流轉法律中對于各方利益主體的利益分配方式沒有進行明確的說明，特別是針對農民在土地流轉過程中的利益分配方式，缺乏相關的規定。基于此，應逐步完善當前土地流程過程中各個主體對于土地占有、使用、收益、處分的權利范圍，以切實保障失地農民的合法權利。最后，在土地流程法律中進一步規范政府的職能。作為政府部門而言，要有效、合理地引導土地流轉，避免土地流轉過程中對于農民合法權益的剝奪。土地管理部門要切實加強對土地流轉的監管，用法律手段來禁止擅自違法征用土地的發生，并且要不斷提高土地流轉過程中對于失地農民的補償標準，以滿足失地農民生存與發展的需求。
二、失地農民社會保障的核心：健全農村社會保障制度
與城鎮居民相比，失地農民的文化程度較低，他們大多數都是初中或初中以下的學歷，加之相關的職業技能較為缺乏，這就導致了他們在求職市場競爭中處于弱勢地位，在失去賴以生存的土地之后，其生存面臨巨大的考驗。基于此，對于失地農民而言，要緩解他們的生存壓力，最主要的一點就是要健全社會保障制度，從制度上保障土地流轉之后農民的生存問題。從這個維度來看，農村社會保障制度應是失地農民社會保障的核心。在健全農村社會保障制度的具體路徑上，可以嘗試從以下幾個方面出發。一是建立和完善失地農民最低生活保障制度。在土地沒有流轉之前，土地可以說是農民生活最低生活的重要保障，但在土地流轉之后，這一最低生活保障的載體也不復存在，就必須完善農民最低生活保障制度。建議在我國目前的社會保障體系中，將因為土地流轉而失去土地的農民納入最低生活保障體系之中，特別是針對那些因為土地流轉而失去土地的老年人、殘疾人等，必須予以最低生活保障。在最低生活保障標準方面，對于那些土地流轉之后生活在城鄉結合部的失地農民，其最低生活保障標準應與城鎮居民大致保持一致。對于那些仍然生活在農村的失地農民，可以根據當地的物價水平制定合適的標準，以保障失地農民的衣、食、住、行。二是完善失地農民養老保險制度。當前制約農村養老保險制度的首要問題是資金問題，建議從土地流轉收益中，專門提取一定比例的資金作為失地農民繳納養老保險費用的補貼，這有利于提高失地農民參與養老保險的積極性，也在一定程度上化解了當前失地農民養老經費不足的問題。與此同時，要加強對失地農民參與養老保險的引導。由于農民群體對于養老保險的認識有限，他們在土地流轉過程中領到一定的收益或補償之后，往往不愿意用于繳納養老費用，這直接影響了農村養老保險制度的推行。基于此，建議各地針對失地農民做好養老保險的宣傳，并做好養老保險基金的保值與增值工作，讓失地農民切實感受到養老保險的益處。三是完善失地農民醫療保障制度。對于失地農民而言，疾病問題也是影響其生存和發展的重大問題之一，在廣大的農村，因病致貧、返貧的現象較為突出，要切實保障土地流轉之后失地農民的利益，就必須進一步完善農村醫療保障制度。第一，作為農村土地流轉的承包方，可以要求其每年從土地流轉收益中拿出一部分來，為失地農民投保一份大病保險，以避免失地農民因為大病而致貧或返貧。第二，可以嘗試設立農民醫療救助基金，通過社會公益募捐的形式籌集經費，針對土地流轉過程中所出現的失地農民無法支付醫療費用問題，可以由該基金提供一定的支持，以分擔當前農村醫療經費不足的問題。第三，進一步創新新農村合作醫療制度。各地農村可以根據當地實際情況，依據土地流轉過程中的具體效益狀況，建立多層次的新農村合作醫療保障體系，滿足失地農民對于醫療保障的需求。
三、失地農民社會保障的支撐：提升失地農民的就業能力
要為失地農民的生存和發展提供可持續的保障，還需要不斷提升失地農民的就業能力，以為其社會保障體系提供相應的補充和支撐。從失地農民自身素質來看，失地農民的文化程度普遍不高，大多在初中以下（含初中）。除了耕田種地之外，其他的職業技能薄弱，對于絕大多數的失地農民來說，失去了土地就意味著失去了生活來源保障。而且失地農民的年齡偏高，再次就業的難度就更加大。，失地農民在城鎮生活相對比較拮據，經濟水平很低。從社會外因來看，隨著市場經濟的發展和經濟發展模式的轉變，社會各方面對勞動者素質的要求越來越高。在失地農民就業的過程中，只有少部分的失地農民能夠抓住城區發展所帶來的機遇提高自己的生活水平。因此，要破解失地農民的生存與發展問題，提升失地農民的就業能力。一是建立統一的勞動力市場。隨著我國城鎮化步伐的加快，大量土地被征用，失地農民多半涌入城市市場，農村勞動力急劇增加，就業和崗位之間存在著巨大的不匹配，尤其是就業人員的素質與所需勞動力之間存在差距，導致農民就業困難。因此，最為主要的就是要建立統一的勞動力市場，這個市場有別于傳統的就業市場，它針對的大多是失地農民的就業。在市場中，企業可以給出所需的要求，鄉鎮機關可以根據這樣的需求組織失地農民進行針對性培訓，這樣在就業時農民就能夠有較強的就業競爭力，也能夠及時適應市場的需求和企業的需要，找到一份較為理想的工作。在此基礎上，還應該加強對失業農民就業后的權益保護。比如做到同工同酬，不差別待遇等等。在勞動合同簽約環節，政府也可以采取相應的宣傳措施提高失地農民的法律意識，提高自身的能力，再比如建立完善的勞動法律法規，加強對市場的監管和調控等等，也可以鼓勵失地農民投入發展地方政府工程建設中來，優先選擇失地農戶，進行地方基礎設施的維護與建設，在建設過程中，給予他們提供適當的工作，這些都是解決失地農民就業的有效措施。二是加大人力資本開發。加大人力資本開發則是政府對于失地農民自身的素質提高所做出的努力。人力資源的開發，可以根據市場行業的導向，培養技術類人才，將農業人轉向工業技術，以及服務行業類的人才培養方向發展，在技術的發展過程中，應該結合本地區的主要經濟發展行業，進行有選擇的技術培訓。具體來看，政府可以投入部分資金建立一個培訓機構，加大對失地農民能力素質的培訓，這不僅包括實踐能力還包括失地農民的文化能力，比如法律知識，權益維護等能力。其次是要加大對失地農民的培訓補貼。針對當前的情況來看，盡管有培訓機構的存在，但是失地農民也不愿意參加，這是由于培訓時，培訓機構沒有盈利，失地農民也拿不到報酬。此時政府就可以通過加大對培訓機構的資金投入以及給予失地農民相應的培訓補貼的方式來提高失地農民參與培訓的積極性。同時失地農民所在的村也可以為準備外出的失地農民發放相關資料，提供免費的就業咨詢、信息提供以及具體職業介紹等服務。讓失地農民能夠及時了解就業市場的信息，從而有針對性地尋找適合自己的工作，減輕失地農民的就業負擔。
參考文獻
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這種模式規定如果失業者在規定的失業保險金給付期間仍未找到工作，則在接受勞工局對其本人及家庭的例行調查并被確認后，再經過規定的過渡期開始領取失業救濟金。失業救濟金的待遇水平要比失業保險金的給付水平低，但比社會救濟金略高，其目的是為了促進失業者的再就業。
二、激勵就業
它是通過失業保險待遇與再就業掛鉤的辦法，激勵失業者盡快就業。具體措施：(1)拉大保險待遇的差距。根據失業期長短，失業期越短給付額就越高。如阿根廷規定，失業四個月以內可獲相當于原工資收入100%的失業保險金，而失業期超過四個月便逐月降低給付，直到降至60%。(2)提前就業可獲就業補助。在享受失業保險給付的法定期限內，失業者如提前找到工作便可得到一部分尚未支付的保險金。如在日本，失業者只要在給付期還剩一半以上的時間內找到可持續一年以上的工作，便可領取30～120天的失業保險金作為就業補助。(3)愿意從事簡單工作可獲工資補貼。為促進就業，不少歐洲國家的失業保險機構對于愿意從事比自己能力低下的工作的失業者均給予一定的工資補貼。
三、抑制解雇
通過失業保險制度，抑制企業的解雇行為，從而既減輕失業保險的負擔，又達到促進就業的目的。日本、韓國和美國在這方面進行了不少有益的探索。在日本，失業保險機構從穩定就業出發，對某些企業予以資助。例如，資助不景氣而被迫縮小經營規模的企業，力爭企業在不裁員或少裁員的情況下，內部消化過剩人員；資助留用、吸納高齡和殘疾勞動者的企業，避免這些就業弱者失業；資助一些條件差的企業，幫助其改善就業環境，減少離職、跳槽等情況的發生。在韓國，失業保險機構也實行了類似措施，例如，對那些雖面臨經營困難但不解雇勞動者的企業，提供相當于這些勞動者停產工資50%的資助；對企業為職工內部轉崗培訓所需設施提供長期低息貸款等，使轉崗職工能在企業內部重新上崗；對雇用55歲以上勞動者占所有勞動者比例達6%以上的企業，每人每年支付36萬韓元的雇用補貼。在美國，則是以浮動失業保險費率的做法，鼓勵企業盡量保留雇員和限制企業的解雇行為。雖然聯邦政府規定失業保險費費率為應稅工資總額的5.4%，但美國大多數州的企業都是按各自的就業穩定記錄交費，這在美國被稱為"經驗定額法"，既根據企業以前支付雇員的失業保險費所需費用來計算現在應付保險費。目前，美國還有少數州實行根據企業解雇人數來決定企業失業保險費率的辦法，企業解雇的人越多，企業繳納的保險費率越高，最高可達職工工資的10.5%。
四、支持培訓
對失業人員進行培訓是促進就業的最有效途徑。各國失業保險為了實現就業目標，也都幾乎無一例外地將職業培訓作為失業保險工作的重點，以培訓促就業已在各國取得良好的效果。如英國對參加受訓并取得資格證書的失業人員，分別按資格等級增加失業保險給付；美國規定參加職業培訓的失業人員，可適當延長失業保險給付期（最多不超過52周）；德國、意大利對參加培訓的失業人員提供生活補貼，失業保險部門負擔部分培訓費用（注冊費、書費、交通費等）；澳大利亞規定，參加培訓的失業人員可以享受疾病、工傷、失業和養老保險待遇。
世界各國的經驗表明，單純強調失業保險的生活保障功能已很難解決日益嚴峻的失業的問題，必須探尋更積極的失業保險機制，發揮其抑制失業和促進就業的能動作用，才能真正發揮失業保險"社會穩定器"的減震作用，維護社會安定，促進經濟發展。我國自實施《失業保險條例》以來，提供給失業人員基本生活保障金的支付占失業保險基金的絕對比重。以2001年為例，當年的失業保險基金總支出為111.8億元，包括職業培訓、職業介紹等在內的非生活保障金支出為23.5億元，僅占總支出的21％。這說明我國現行失業保險制度過于側重生活保障功能，促進就業方面投入不足。所以，我國失業保險制度應當通過調整失業保險金中用于技術培訓、轉崗訓練的費用比例的辦法，從以往簡單的生活保障轉化為促進失業人員的重新就業，由消極保險轉化為積極就業保障。
總之，對于人口眾多、勞動資源豐富的中國來說，隨著經濟體制改革的進行、國有企業改革的深入和產業結構的調整，解決大量失業人員的再就業問題不僅是當務之急，更是長期任務。
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【論文摘要】目前我國農村養老保障制度的發展比較緩慢，這將影響我國全面建設小康和建設社會主義新農村的發展進程，因此如何建立和健全農村的養老保障體系就顯的尤為重要了，探索我國農村養老保障體系是本文的初衷。
我國是農業大國，大多數人口在農村，我國的發展問題，在很大程度上是農村如何發展的問題;全面建設小康社會，難點和重點是農民如何實現小康的問題，是農業如何搞活的問題，是農業增效、農民增收的問題。
改革開放以來尤其是黨的十六大以來，我國農村居民的生活水平有了大幅度提高，但是城鄉差距仍有擴大趨勢。近20年來農村陸續出現的一些不利于養老的社會因素，如獨生子女政策的推行、農村青壯年勞動力大量涌進城市，將造成其人口的畸形變化，這將直接沖擊農村土地和家庭相結合的養老結構，致使部分農民缺乏養老保障，這一潛在問題可能阻礙全面建設小康社會目標的實現。我們正處于解決農保問題的戰略機遇期，前進則一舉多得，不進則退，農保制度安排的成本將成倍增加，甚至成為阻礙黨和政府實現既定戰略目標實現的社會原因之一，所以建立和健全農村的養老保障體系已經刻不容緩。
我國農業人口眾多，經濟發展狀況不平衡，這決定建立多元化的多支柱的農村社會養老保障體系是最佳選擇。
首先是土地保障。土地是農民基本生活保障的基礎，三農政策應當著眼于提高對農民基本生活的保障力度。
土地是廣大農民基本生活的保障，在我國是不能更改的事實，只有通過最佳政策選擇和最優制度安排來提高土地保障力度，才能建立綜合的可持續發展的農村養老保障體系
其次是建立養老金個人帳戶。個人養老帳戶資金的來源主要有個人繳納、企業繳費和國家政策支持及適度資助。在完善土地保障的基礎上建立養老儲蓄是必要的補充。個人養老金帳戶具有護送農民進城的功能，以適應農業現代化和城鎮化的發展需要;具有聯合城鄉養老保障體系的功能，以支持全面建設小康社會的政治目標。
最后是最低生活保障。對貧困農戶提供救助是體現政府協調農業市場失靈的表現。
為符合我國國情，我們應將土地保障與個人養老資金帳戶相結合的發展模式，即建立三支柱多層次的農村社會養老保障體系。我們的目標是到2020年，在我國形成養老金家庭供養社區服務國家最低保障的農村社會養老保障體系，做到人人養老有適度保障。
在21世紀。社會養老保障不再意味著政府單方面籌資和管理，多主體合作利用社會資本和政府與市場結合等公共選擇正在取代福利國家的政治選擇，因此，社會養老保障體系呈多層次發展趨勢，一個完整的保障模式通常是多層次體系的整合。在我國農村建立“土地和個人養老金帳戶相結合”和“社會統籌和個人帳戶相結合”的多層次社會養老保障體系。
第一個層次應當向城鎮退休人員及供養人口提供相當城鎮社會平均工資20% -30%的養老金，農村居民的土地收人(包括實物和現金)和居住設施折價等于或略底于這個水平;在第二個層次，城鄉個人帳戶參保人將達到各占50%;如果盡早建立和完善前面兩個層次的制度，則可以減少政府提供最低生活保障的壓力，將其控制在總人口的1%以下，即1500萬以內。
在我國建立和健全農村養老保障體系是一項綜合工程，如何完善和加強農村社會保障體系建設其關鍵是在于制度創新，因此，應出臺和完善政策，采取多項措施，推動農村養老保障體系的建設。
一、提高土地保障的功能提高土地保障的關鍵是一要通過政策支持和組織措施，減少農民土地經營風險和提高農民收人，二是發展多樣化的土地養老保障措施。
二、妥善處理失土農民的養老保障農民失去土地成為我國最大的社會問題之一，農民失去土地必然發生土地使用權的轉讓，我國已經制定了土地保障條例，在征收土地時保障農民的合法權益，兌現土地補償金，并利用個人養老帳戶的功能合理安排失去土地的農民進城居住、就業和養老保障。
三、從有條件的地方做起堅持“分類指導、依次推進”的原則，在具備條件的地區開展農民保障制度的建設。
四、充分利用金融資源，節約制度成本信息共享和帳戶管理都需要交易成本，包括專業人員、帳戶管理系統和監督系統等。目前我國利用金融資源的辦法是通過招標的方式選擇商業銀行經辦個人帳戶養老金業務。
五、擴大農村養老金保險覆蓋面我國加人wto后，城鄉協調發展的速度進一步加快，農村養老保險制度既要適應大量農民進城務公需要，又要適應城鎮基本養老保險制度改革需要，實現可持續發展。因此，農村養老保險制度應當覆蓋擁有土地承包權的所有農村居民，無論他們處于怎樣的就業和生活狀態，如被終止勞動關系的農民工等。
六、盡快建立和完善農民養老金個人帳戶制度個人養老金帳戶的建立是解決農民養老的基本條件，它可以通過多方面的渠道加以籌集和建立。利用導向政策鼓勵、幫助和引導農民建立養老金帳戶。讓農民自己開設個人帳戶，建立封閉管理的鎖定帳戶。
七、運行農保基金托管制度
具體做法:
(1)由托管銀行建立封閉運行的帳戶系統，確保農民養老保險繳費可以在規定的時間直接進人托管帳戶，以最快的速度進人投資和增值過程。
(2)建立中央農保信托基金和管理機構，對農民養老保險管理相對成熟的地區可以建立省級農保托管基金。
(3)建立省級“農保基金理事會”，代表參保農民作為農保基金帳戶托管和投資管理的監督機構，實施監督權，并進行。該委員會由地方人大、司法部門、政府有關部門和參保人代表共同組成。
(4)建立農保基金運營監管制度。將農保基金納人勞動和社會保障的社會保障基金監管范圍，進行綜合監管。對農保基金各項投資由各自金融業監管部門分別進行監管。同時，依法保護受益人、中介機構和社會輿論的監督權。
八、建立高效率的農保管理和監督體制在全國建立垂直的、行政管理與基金管理分離的農保管理機制。勞動和社會保障負責制定政策、指導工作、匯集綜合信息和進行監督;省勞動和社會保障部門制定具體執行政策和方案，并指導和監督本地區工作，匯集地區信息;市勞動和社會保障部門負責宣傳政策、監督具體方案的實施，匯集地區信息;縣鄉和社會保障部門負責宣傳政策和執行方案，匯集并上報地區信息;鄉鎮政府負責向農民社區派出聯絡員，負責宣傳和聯系參保人。
論文摘要:社會轉型帶來的負面影響主要表現在社會的兩極分化和社會弱勢群體的大量出現，農村社會養老問題變得尤為突出和緊迫，已經嚴重阻礙了農村經濟的改革與發展，成為解決“三農”問題的瓶頸。本文在對農村社會養老保險制度進行分析的基礎上，提出決策與建議。
一、農村社會養老保險制度的缺陷與不足
(一)保障水平低，難以滿足農民的基本生活要求。農村社會養老保險制度盡管作為國家“九五”計劃的一項重點農村民政工作的頭等大事，民政部門以及政府其他部門投人了相當大的精力，但距離滿足農民最基本的養老需求尚有相當的距離。《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《方案》)規定，保險費的繳納標準實行多檔次，月標準分別為2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元，供不同的地區以及鄉鎮、村、企業和投保人選擇。繳費最長年限為40年，受益者從滿60周歲開始領取養老金。改革開放以來，農民收入雖然有了較大提高，但僅僅是剛解決溫飽問題，因此，農民選擇的繳納檔次大都很低。按照民政部《農村社會養老保險交費領取計算表》計算，農民每月交費2元，交費10年后，每月可以領取養老金4.7元，15年后，每月可以領取9.9元;若每月交費4元，10年后每月領取9.4元;15年后領取20元。且投保年齡越高，積累時間越短，收益越少。若再考慮到利率下調、通貨膨脹、管理費等因素，農民領的養老金更少，這點錢對農民養老來說，只是杯水車薪，所起到的保障作用十分有限，此外，農村社會養老保險發展的區域性不平衡現象也比較突出。2002年我國參加農村社會養老保險的5461.8萬人中，東部10省(自轄市)有2832.2萬人，占51.9%，人均保費達到了86.9元;而西部地區參保人數則僅為748.1萬人，人均保費2元。
(二)制度上的可持續性差。這是現行農村養老保險制度的一個致命傷。自從1991年農村社會養老保險制度試點開始，全國各地特別是較富裕的農村地區，對推行這項制度熱情很高，工作也做得十分到位，甚至有些地方因為農民投保率高，成績突出，得到了民政部的大力表揚，并被樹立為全國各地學習的樣板。然而這項制度經過幾年的發展之后，卻出現了滑坡現象。有些曾受表揚的典型地區，時隔不久卻已經解體了。個中緣由在于，從制度的建立、撤消，到費用的籌集、運用以及保險金的發放，都不是按照嚴格的法律程序，而是按照地方政府制定的一些規章制度執行的，不是政府與農民的一種規范性、持久性契約。養老保險繳費是一個持續十幾年甚至幾十年的過程，農民在年輕、收人較高時候繳費，在老年時收人過低、需要照顧的時候，期望能用養老金來安度晚年。但這一過程的順利實現必須具備以下條件:一是農民對自己有信心，能夠有比較高并且穩定的收人，能保證持續穩定的繳費;二是農民對保險基金的管理者有信心，堅信管理者能夠管好用好這些基金，屆時得到更多的回報;三是對養老保險制度的連續有信心，這項制度能夠持續開展到農民老年獲得回報之后，而不至于中途解體;四是能夠與社會發展同步，共享發展成果。這四個條件都令人懷疑，首先農民不像城市職工有穩定的收人來源，農村經濟脆弱，農民收人受氣候及市場行情影響較大，增收困難，難以保證繳費的穩定持續;從基金的管理上看，許多挪用、貪污社保基金案件的發生，讓農民心懷憂慮;從政府方面來說，農村社會養老保險制度不是在法律基礎上建立的，受行政因素影響較大。
(三)制度的社會性缺乏。《方案》規定，農村社會養老保險在資金籌集上要堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，這是由農村經濟發展的具體情況決定的，國家的財力有限，城市的社會保障尚且受困于資金緊張的局面，農村更無力顧及，因而資金的籌集只能依賴于集體和個人。由于《方案》對集體補助比例及不予補助的處罰缺乏具體而詳細的規定，因此在實際資金籌集過程中，集體的補助因地而異。在鄉鎮企業發展比較好的地方，集體經濟有一定的實力支撐農村養老保險，或者農民家庭收人由于經營特色農業而較高且集體經濟因之較強的地方，集體補助不存在太多障礙，而集體經濟實力比較弱的農村地區，集體無力補助。大多數農村集體不愿對農村社會養老保險給予補助，同時，有的地方政府為了減少本地企業的經濟負擔，盡量縮小這一比例，甚至為零。隨著這一部分補助的減少，國家對農村養老費的“政策扶持”失去了現實作用，農村養老費籌資變為實際上的“全部個人繳費”、過于強調個人的責任，實質上是一種帶有明顯的自我保障性質的儲蓄性養老，或者說是一種政府辦的儲蓄性商業保險，根本不具備應有的“社會性”。
(四)覆蓋面小，互濟性差，風險大。一是參保人數比較少，二是參保農民多為鄉村干部和鄉(鎮)村辦企業職工，純農業戶較少。三是有悖于保險的大數法則，互濟性差。
(五)農村社會養老保險立法嚴重滯后。鑒于我國經濟發展水平整體不高、城鄉的生產力發展水平的非均衡性、區域經濟的差異性及農民個體之間的異質性的現實，尚不具備建立城鄉統一的農村社會養老保險。但就現已開展的農村社會養老保險工作看，在其運作過程中，并沒有統一的法律條文可依。在實際工作中，農村各地區的社會養老保險工作大都參照民政部的《方案》進行。其結果是農村社會養老保險工作雖然由政府部門組織實施，但因其辦法缺乏法律效力，不具備法律上的強制性、保障水平的基本性和保障結果的國家保證性，并且在運作過程中隨意性較大，最終導致農村社會養老保障制度形同虛設。
二、轉型期我國農村養老保障模式的構建
(一)農村社會養老保障制度構建的總體思路
在轉型時期，按照國家構建和諧社會的總體目標，立足我國的基本國情，特別是農村地區的實際情況，構建農村社會養老保障制度總體思路為:立足于農村生產力發展水平和國家的經濟實力，以完善制度和規范操作為重點，從橫向上按照經濟的區域差異和農村勞動力分布的狀況，有差別、分類推進，先在經濟發達地區率先建立城鄉統一、待遇有別的社會養老保障制度，后在中、西部地區相繼建立;從縱向上多元化、分層次的養老保障模式并存，即家庭養老、社會養老保險、社區養老與最低生活保障多種保障并存;從步驟上循序漸進地全方位農村社會養老保障模式。在現階段，建立土地保障、家庭養老為主導、以社會養老保險為目標導向、以最低生活保障制度和社區養老為補充的中國特色的農村社會養老保障制度，可能是目前我國農村社會的最佳選擇，這樣既能體現政府的責任，又能調動廣大農村居民投保的積極性，更重要的是能夠適應農村居民的特點及其對養老的需要。我國農村仍然需要以家庭養老為主導模式，隨著經濟發展和社會進步，農民的養老保障需求最終必然要借助于社會化的養老保障制度設計加以解決。具體而言，在經濟發達地區采取“保險+家養+低保+社區服務”，在養老模式中注人發展的內涵;在經濟欠發達地區采取“家養+保險+低保+社區服務”，養老模式中主要關注為了更好地生活這一內涵;在經濟落后地區采取“家養+低保+保險+社區服務”，在養老模式中更關注保障基本生活。
(二)農村養老保障模式構建的對策與措施
1.繼續發揮家庭養老功能、鞏固家庭養老。無論是在歷史上還是現實社會生活中家庭始終在養老問題上都發揮著重要的作用，有數據表明，有97.6%的農村老年人主要依靠家庭養老。將來家庭養老仍為農民養老保障的中堅力量，原因有:其一，孝敬父母是民族文化所倡導的。其二，家庭蕎老實質上是一種局限于家庭內部的代際交換。其三，贍養老人是法律賦予子女的義務。其四，子女收人增加為家庭養老提供堅實的經濟基礎。其五，家庭養老有獨特的功能優勢。其六，家庭養老是國際經驗與教訓的總結。
2.加大財政投人力度，發展和完善社會養老保險制度。有關研究指出，從改革開放以來的20多年的實際工作中，國家關于社會保障制度的安排明顯存在著“忽略鄉村社會保障制度建設的失誤”，對農村社會保障制度方面的投人與支持僅僅局限于每年200多億元的扶貧開發基金和用于“五保戶”、最低生活補助和救災救濟的資金。因此，在解決農民養老保障問題上國家必須承擔主體責任，在農民社會養老保障的制度設計和財政投人方面向農業與農民傾剎，以增強農民個人參與現代社會保障的經濟實力，從制度上保證城鄉居民社會保障的實質性公平，讓城鄉居民享受平等的國民待遇。具體而言:就是完善農村社會養老保險制度，彌補農村養老保險的社會性不足的缺陷。在廣大的農村地區，農民一般沒有雇主，國家的財政支持是農村養老保險第一支柱的重要經費來源，主要途徑有:一是增加社會養老保險支出在財政總支出中的比重，并同步增加農村社會養老保險在城鄉社會養老保險中的比重。二是扶貧資金的轉化。三是農業稅的轉化。總之，政府不僅要承擔制度設計、監管以及財政兜底等責任，還要根據經濟社會的發展需要不斷地對社會保障項目進行調整，以期更適應經濟社會的發展。與此同時，切實加強對農民保障養老基金的管理，提高管理績效。
3.建立和健全農村最低生活保障制度，做到應保盡保。農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收人難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會保障制度。無論過去、現在還是將來，由于區域經濟發展不均衡，落后地區、不同地區的國民群體總有這樣或那樣的原因而陷人生活貧困的狀況，這些地區老年人口的養老問題更多地要借助于最低生活保障制度的建立和完善加以妥善解決。因此，要隨著經濟社會的不斷發展適時地擴大農村最低生活保障覆蓋面，提高最低生活保障標準，做到應保盡保，并逐步實現制度的城鄉統一。各地應該把“低保”納人財政預算，并保證足額發放，但給付標準可視各地區實際消費水平具體問題具體分析。
〔論文摘要〕農村養老保險制度和最低生活保降制度是農村養老保障體系中的基本組成部分。目前，我國農村養老保險制度和農村最低生活保障制度的基本支律條件都已基本具備，但仍存在主、客觀兩方面的制約。
國際經驗表明，只要具備了一定的經濟發展水平，每個國家和地區均可以建立與之相適應的農村養老保障體系。針對中國農村經濟發展的特點，我們要構建的合理有效的農村養老保障體系是按照“水平適度、覆蓋廣泛、層次多樣、逐步推進”的原則，首先以完善農村養老保險制度和最低生活保障制度為基本目標體系，因為它面向的是最廣泛的和最弱勢的群體，以保障這部分人的基本生活為宗旨，體現了追求社會公平和公正的人本精神。在此基礎上，努力發展商業人壽保險和個人養老保障方式，積極探索農村社區養老福利事業。目前，中國農村已基本步人總體小康，構建農村養老保障體系的經濟社會條件雖說不很充分，但顯然已經趨于成熟。
一、構建農村養老保險體系的基本支撐條件已基本其備
大量的研究顯示，構建一國農村養老保險制度需具備的基本支撐條件主要有:農業GDP的比重、農業勞動力的比重、人均GDP等經濟條件，農業人口比重等社會條件。
1.農業GDP的比重和農業勞動力的比重。1957年建立農村養老保險制度的聯邦德國，糊寸農業產值占GDP的比重僅為5.7%，農業勞動力結構份額為13.7%，而工業產值占GDP的比重為54.5%，工業勞動力結構份額為47.3% 。20世紀50年代的德國已是十分發達的工業化國家，農業的發展完全依賴工業剩余的支援;日本1971年建立農村養老保險制度時，農業占GDP的比重由20世紀50年代初的25.6%下降到8%，農業勞動力人數由50.9%下降到14.7%;北歐古老的農業國丹麥是世界上第一個建立農村養老保險制度的國家(1891年)，相對于英、德、法等國，其工業化要晚得多。20世紀印年代前后，隨著工業化進程加快，丹麥的農業份額也加速下滑，農業占GDP的比重由20世紀60年代的14%下降到1976年的6.9%。波蘭20世紀70年代中期建立農村養老保險時，農業份額相對于其他發達國家要高些，但也僅有14.5%。13個歐盟國家在建立農村養老保險制度時，農業GDP的比重在3. 1%一41%之間不等，平均數為16.2%。我們不能不注意到這樣一個事實，即各國在建立農村養老保險時，面臨的共性問題都是農業份額的銳減，農業在各部門中的地位已經顯著下降，農村社會問題日益嚴重。
改革開放近30年來，中國經濟快速發展，在工業化程度和國民經濟得以顯著提高的同時，也出現了類似發達國家的情況，即“三農”問題進一步加劇，對全面建設小康社會構成重大威脅。“三農”問題尤其是農村養老保障體系能否從根本上解決，成為全面小康社會能否實現的關鍵。《2004年中國統計年鑒》顯示，農業占GDP的比重已由1978年的28.1%下降到2003年的14.6%;農業勞動力人數也由1978年的70.5%下降到2000年的50%和2003年的49.1%。這說明，中國建立農村養老保險的基本農業條件已經具備。事實上，中國建立農村養老保險制度不算太早，因為像丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙、希臘等五個歐盟國家在類似中國上世紀90年代初或更低的經濟發展階段時便已開始建立農村養老保險制度。
2.人均GDP。從各國工業化發展的歷程看，只要人均GDP達到1000美元，就意味著一國完全走上了工業化發展的道路，即農業為工業提供剩余使命的結束。此時，為了使緩慢發展的農業與快速發展的工業和諧進步，就巫需用工業剩余來反哺農業。換言之，建立農村養老保險應該是工業反哺農業歷史階段的一個有機組成部分。一些典型國家和地區在建立農村養老保險時，除斯里蘭卡(1987年)人均GDP僅368.9美元、波蘭(19’77年)是1822美元外，其他國家人均GDP都在2000美元以上，有的甚至更高，如加拿大(1990年)、美國(1990年)均在20000美元以上，芬蘭(1977年)、中國臺灣地區(1994年)超過了10000美元，德國(1957年)、日本(1971年)均在7000美元以上。
按美元匯價計算，中國在2002年時人均GDP達到1000美元，初步具備了工業反哺農業即建立農村養老保險制度的經濟條件。1986年中國開始農村養老保險試點探索時，即已基本達到發達國家建立該項制度的最低起點。這說明，加世紀即年代中期的探索以及全面建設小康社會中農村養老保險體系的構建都是符合經濟發展的一般內在規律的。
發展中國家建立農村養老保險制度，中國并非特例。土耳其1983年建立了農民和農業工人的社會保險計劃，1999年將所有社會保障計劃整合，分別建立了公務員、雇員、自雇人(包括農場主和農業工人)的養老和醫療保障制度，農民按照核定收人的20%進行繳費，繳費方式靈活，繳費年限為15年，養老金出現赤字由財政提供補貼;與中國經濟發展水平相當甚至稍微落后的印度，有20%至30%的人口生活在貧困線下，作為扶貧政策，政府向低收人和沒有供養人的65歲以上老人(包括老年農民)每月提供5美元的生活補貼;實行“米保障”的越南(越南農民在退休前每年繳納4擔大米，退休后每年領取6擔大米)，則以特殊的食物方式建立起了農村養老保險制度;東帝墳也采取“養老糧”的農民食物養老金制度;在20世紀50年代，當時并不發達的日本也曾以類似“米保障”的方式建立過階段性農村養老保險制度。
3.農業人口比重。農業人口狀況是影響農村經濟發展的重要因素，也是是否適宜構建農村養老保險的社會支撐條件。各國建立農村養老保險制度時，農業人口在總人口中的比重都很低，如日本為24.1 %，丹麥為20 %，芬蘭為40 %，波蘭為42%。農業人口的比重雖低于非農業人口的比重，但仍面臨著因出生率和死亡率下降而導致的農業人口絕對量的增加、農業人口老齡化等問題。各國建立農民養老保險制度之時，往往正是老年人口壓力較大并處于上升的時期。中國農業人口在總人口中的比重已由1978年的82.08%下降到入幻3年的59.47%。如果中國的GDP每年按照7.2%的速度增長，總人口按照0.8%的年均增長率增長，預計到2021)年，農業人口比重將下降至40 %。這說明，中國建立農村養老保險的社會條件正趨于成熟。
這里需著重強調的是，和發達國家相比，中國構建農村養老保險制度，面臨著極為復雜的情況，即中國人口眾多、未富先老、進人高老齡化程度(65歲以上人口占到總人口的比例由7%上升到14%)時間短、城鎮養老保險渡蓋面還不高。由于上述因素的存在和影響，構建中國農村養老保險制度何談輕松。但是，無論是發達國家還是發展中國家的教訓都表明，養老保障渡蓋面不足或保障力度不夠，經濟發展水平似乎并不是主要障礙，而往往是由于政府管理不到位和制度的非規范化，例如保障制度過于政治化、制度設計缺乏科學性或待遇計算公式不合理等所致。從這個角度講，除了經濟發展水平這個硬性支撐條件外，支撐中國構建農村養老保險制度的非經濟條件還在于其本身的制度設計、政府的政策、籌資方法、資金的監管、保險資金的社會化管理能力以及法制建設進程等。中國城鎮養老保險覆蓋面過低、養老保險待遇結構上的極不平衡、“兩個確保”的存在以及“個人賬戶”的空賬運轉、逃費等等問題就是非經濟條件影響城鎮社會養老保險制度發揮應有功能的最突出的表現。農村養老保險制度的構建應力求注意避免這類問題的產生。
二、農村最低生活保障制度的墓本支撐條件也已墓本具備
最低生活保障制度在國際上被稱為社會救助制度。作為正式的社會救助制度被確定并實施是16世紀在歐洲出現的國家濟貧制度，它由國家通過立法，直接出面接管或興辦慈善事業，救濟貧民。當時，工業革命引發的激烈的社會變遷，使原本由教會或私人興辦的慈善事業無法解決層出不窮的貧困問題，國家不得不接替救濟貧民的使命。世界上普遍建立了社會救助制度的市場經濟國家的一個共同特點是，無不把貧困農民也列為社會救助對象。
關于社會救助制度的作用，除了扶貧濟困之外，還對經濟發展有拉動和緩沖的彈性作用。首先，在一個國家或地區經濟發展剛剛起步的時期，社會救助制度是一個較為“經濟實惠”的制度。發達國家工業化過程中，社會救助制度的創立都要早于社會保險制度，后崛起的亞洲和澳洲國家在經濟起飛時大多依仗社會救助制度;其次，在經濟發展遭遇波折的時候，社會救助制度的作用更為明顯。近年來發達國家為應付高失業率紛紛對社會救助制度委以重任。
社會救助屬于純公共產品，它不強調權利與義務的對等。為了防止和減少“搭便車”現象，其保障水平低于社會保險。西方國家支撐社會救助制度的資金，是通過“不論其個人特征如何，給一切窮人有保證的最低的收人”的現金轉移支付制度即“負所得稅制”實現的。在發達國家，個人所得稅約占整個財政收人的30%左右，主要用于社會保障的公共支出，大約也占到財政支出的20%一30 %。發達國家用于社會救助方面的開支是相當大的。1995年6月瑞典國際社會保障研討會提供的11個發達國家的資料顯示，受助者占總人口的比重一般為2%一25 %，平均數為9. 44%;救助經費占GDP的比重為0.5%一13%，平均數為3.2%;救助經費占社會保障開支的比例在5%一100%之間，平均數為29.12% 。
中國最低生活保障制度1999年僅在城鎮得以正式建立，2002年6月以后開始實現了“應保盡保”。這主要得益于中央財政的鼎力支持。1999年前，低保資金全部由地方財政開支，中央財政基本不出錢。1999年開始，中央撥出了4億多元，約占當年低保總支出巧億元的27 % 。 2001年，低保支出達到42億元，中央財政負擔了55%即23億元資金。
按照人均年收人627元的貧困線標準，2002年全國共有2820萬農村貧困人口，其中接受社會救濟的為2288.6萬人，占到81.08%。在接受社會救濟的人中，按傳統方式救濟的有1880.8萬人，占82 %，而按農村低保標準救濟的僅為404.8萬人，占到18%。這樣，農村社會救濟受助者占總人口的比重約為1.76%，如果按照低保救助者計算，受助者僅占總人口的0.3%，比城鎮低1.2個百分點。中國統計年鑒顯示，2002年和2003年，國家用于社會救濟福利費總支出分別為141.63億元、217.69億元，其中農村救濟費分別為44.38億元、79.80億元，僅占全國總支出的31.33%，36.66%。 2002年和2003年，全國城鎮低保金支出約占GDP的0.99%和1.33 %，農村就更低，大約比發達國家的平均數低約2個百分點。這表明，國家向農村投放低保資金仍有較大空間。
最低生活保障制度可以幫助農村居民減輕他們在移民過程中所承受的壓力和困難。因此，今后應考慮使城市和農村的最低生活保障制度接軌乃至合為一體。
三、構建農村養老保障體系的制約因素仍然存在
主觀制約因素:認識上的分歧。在對農村是否需要構建養老保障體系上，理論界和實際工作部門大都表示認同。認識上的分歧主要集中在對現有農村養老保險制度的定性定位和如何構建上。
1.農村養老保險定性定位之爭。主要有四種觀點:①中國目前不具備普遍建立農村養老保險的條件，應實行由國家倡導、農民自愿參加、以個人繳費為主(有條件的地方實行集體補助)、按照商業化原則運營的農民養老計劃。政府不直接參與組織實施和基金運營，不承擔經營風險。②現行的農村養老保險是具有中國特色的社會主義的農村養老保險，屬于基本養老保險范疇。政府在其中充當制度建設的倡導者和管理者角色，應在不加重國家財政負擔的條件下，由國家引導和管理農民實現養老保險自我保障。③現行制度具有商業養老保險性質，應由商業保險公司而非政府部門作為經營主體來接管和運營。④現行農村養老保險具有社會保險的性質，應繼續完善和推進。
2.現階段是否具備推行農村養老保險的經濟條件。一種觀點認為，很多農村地區已具備建立農村養老保險的條件，應積極著手建立多層次的農村養老保險制度。另一種觀點認為，大多數農村地區尚不具備建立農村養老保險的經濟條件，應該繼續堅持家庭養老方式為主。還有觀點認為，中國經濟發展水平極不平衡，應在有條件的東部經濟發達地區先行建立，中西部地區采取自愿方式、逐步過渡，重點仍應放在發展經濟上。
3.農村養老保險基金管理形式和經辦機構之爭。一種觀點認為，農民養老金應由商業性金融機構經辦，按商業化原則運營。另一種觀點認為，仍依靠原有機構管理，但要提高經辦人員素質，改變養老金以縣級為主運營的體制，逐步將基金集中到省和中央兩級管理。將業務經辦與基金運營分開，政府不直接運作基金，逐步將基金引入市場，委托金融機構運營，實行專家理財、比例控制。
4.農村養老保險風險之爭。一種觀點認為，由于制度設計存在問題，基金潛伏著支付風險;另一種觀點與之相反，認為運作和管理上的漏洞是工作問題，而非制度本身的問題，可通過加強和改善管理逐步予以解決。
5.農村養老保險去留之爭。有三種觀點:如果保留現行的農村養老保險制度，如何對之進行改革;如果停辦，如何保證已投保的農民的利益;如果維持現有制度，將出現養老金支付風險，可能會引發一系列社會問題;如果把當前業務合并到商業保險公司，必將牽涉到三方利益的協調和現有資源的重新配置，難度較大。
