發布時間：2022-04-25 10:00:56
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的食品安全法實施細則樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
關鍵詞：農產品質量安全 縣長負責制 意義 分析
農產品質量安全“縣長負責制”就是構建形成以縣級行政首長為責任主體，區域內有關部門和基層單位分工負責，保障農產品質量安全的責任體系。這是一種“由塊到面、由面到體”的治理策略，以縣級區域治理為主，各區域全面提高，逐步推進全社會農產品質量安全保障目標的實現。其中，以農產品生產環境的治理，農業化學品的生產、流通、使用管理，重大動植物疫病的控制，農產品生產、流通、貯藏、加工監控作為縣長負責制的內容。
1 農產品質量安全“縣長負責制”的意義
1.1 有利于責任的具體明確
從現行的法律規定看，農產品質量安全是縣級以上人民政府負責制，是數級組織共同負責，具體哪一級負哪一些責，哪一項為主次界定并不清楚，勢必造成工作上的依賴和責任追究時的隨意。實行農產品質量安全“縣長負責制”，形成“省一級政府制定政策法規，市一級負責督查落實，縣一級抓組織實施”的以縣為主三級政府共同負責的工作機制，沒有忽視省市政府的組織管理，而是把“縣級以上人民政府負責”具體化，以便于分清主次，明確任務，更好地落實責任。
1.2 有利于實施權屬的配置
權屬配置無序是影響工作任務落實的主要根源。實行農產品質量安全“縣長負責制”，根據權責一致原則，可以梳理飽受詬病的管理權限，把工作必須的某些管理權限下放到縣一級，由縣政府根據任務需要靈活運用。切實解決有權無責、有責無權、權責分離的問題。
1.3 有利于行政執法資源的集約利用
縣級是各種權利實施的交匯點，由于職責劃分不清的原因，職能交叉重疊的現象在縣一級表現格外突出，形成行政執法資源的浪費。同時，由于受各自人員、經費、裝備的限制，管理能力受到很大削弱。實行農產品質量縣長負責制，縣級可以把農業、畜牧、水產、公安、工商、衛生、食品藥品、質監等涉農行政執法資源整合起來，在不增加行政、執法成本的前提下提高行政效能，更好的履行農產品質量安全監管的責任。
1.4 有利于責任制的考評落實
實行農產品質量安全“縣長負責制”把市級以上人民政府從具體的責任關聯中解脫出來，有利于站在更高層面上對農產品質量安全具體工作進行組織、領導和協調，便于對責任體系具體內容逐級進行量化考核，促進各項具體工作的落實。
2 農產品質量安全“縣長負責制”可行性分析
2.1 法律規章依據
從現行的法律規章規定看，縣級以上各級人民政府被賦予了負責本行政區域內食品農產品質量安全責任，而縣級是被賦責的各級政府中最基層的行政組織，負有保障區域農產品質量安全的責任和義務。
《食品安全法》規定：“縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域內的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制”，以及“縣級以上人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域內的食品安全監督管理工作。”
《農產品質量安全法》要求：“縣級以上地方人民政府統一領導協調本行政區域內的農產品質量安全工作，并采取措施，建立健全農產品質量安全服務體系，提高農產品質量安全水平。”“縣級以上人民政府應當將農產品質量安全管理工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，并安排農產品質量安全經費，用于開展農產品質量安全工作。”“縣級以上人民政府應當采取措施，加強農產品基地建設，改善農產品的生產條件。
《山東省農產品質量安全條例》也明確：“縣級以上人民政府應當將農產品質量安全管理工作納入國民經濟和社會發展規劃，建立健全農產品質量安全工作機制，統一領導、協調本行政區域的農產品質量安全工作，落實農產品質量安全責任，保障農產品質量安全經費，提高農產品質量安全水平。”
涉及農產品質量安全的其他具體法律法規，如《食品衛生法》、《農業法》、《農民專業合作社法》、《動物防疫法》《土地承包法》、《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《植物檢疫條例》、《動物檢疫條例》等，也對縣級以上人民政府或其管理部門提出了明確的責任和要求。
2.2 理論可行性分析
2.2.1 轄域幅度合適。我國縣一級區域多數在2000～3000平方公里，耕地面積100萬畝左右，人口在60萬～80萬，區位性、傳統性特點比較相近，農業生產內容豐富但不是很復雜，農產品生產、加工、流通比較全面，但特色也比較鮮明。由市級以上政府直接對農產品質量安全負責，面對幅員遼闊、全天候、無夜晝的農業生產，直面千姿百態的農產品流通、加工，不出現監管漏洞是不可能的。而鄉鎮一級既沒有執法授權，又少有完整的產業體系，不具備全程監管的條件。由縣一級對本區域內農產品質量安全負責，能夠從農產品和農業化學品的源頭入手，全盤考慮生產、流通、加工，可以統籌兼顧又不至于顧此失彼，抓住關鍵點又不會出現明顯監管漏洞。
2.2.2 行政資源充分。履行責任需要相應的行政和執法資源。縣一級是法律授權履行農產品質量安全責任的最基層行政機構，行政和執法資源豐富。在原有的體制框架下，具有管理執法權的單位就有：農業、畜牧、林業、海洋漁業（有些是水利水產）、公安、衛生等。2009年以來，又先后增加了食品藥品、工商、質檢。每一個部門都有幾人到十幾人，可以說縣一級管理隊伍龐大，裝備條件完善，完全具備履行農產品質量安全責任的行政資源條件。
2.2.3 城鄉對接，層級簡單。縣一級處于城鄉結合的交匯點，與基層村民自治組織之間僅有鄉鎮人民政府一層間隔，是法律法規中明確的能夠制定經濟與社會發展政策的最切近基層的一級組織，對基層情況最熟悉，對具體矛盾問題更了解，對工作動態的把握也更準確。因此，從縣級所處的層次位置看，能夠對區域農產品質量安全的狀況及時做出科學準確的判斷，最有條件解決處理好區域內的農產品質量安全方面的問題。
2.2.4 具有利益制衡和補償機制。農產品質量安全問題，除了對人民生命健康造成威脅，對農產品生產經營者產生影響外，對縣級經濟的發展乃至財政增長都有直接的作用。在縣一級，除了農產品生產帶來的直接經濟效益外，以農產品為主要原料和貨物的加工、貿易也是重要的經濟發展因素和財政來源。農產品質量安全問題解決的好，區域經濟的發展就健康，財政收入就會增長；區域農產品質量安全方面出了問題，經濟和社會發展就會受到制約，財政狀況也會受到一定的損失。隨著“縣級財政省直管”政策的全面實施，這種農產品質量安全與縣級經濟的制衡關系會變得更加緊密。
2.3 畜牧獸醫管理體制改革的成功實踐
在整個農產品質量安全管理上，相對于種植業，水產業而言，盡管畜牧業的疫病防治更具有復雜性、敏感性，但其管理的效果是最好的。盡管也出現過三聚氰胺、瘦肉精等事件，但與其他農產品事件相比，其頻率、發案率都屬明顯偏低的。分析其中原因，主要得益于以縣為主體的畜牧獸醫管理體制的建立。
3 實施農產品質量安全“縣長負責制”制約因素和建議
3.1 實施“縣長負責制”制約因素
3.1.1 制度設置的障礙。現行的條塊分割、分段管理的管理體制是經過幾十年部門博弈形成的，其上附著了很多的利益關系。盡管國務院已經對幾個部門的管理權限作了下放，但機構人員下放并不等于執行管理權限的下放。事實上，即使一直在縣一級的管理部門，由于受制度設置的制約，其管理與執法權限十分有限，像種植業中備案基地的管理、農業化學品的投放、農業項目的實施、不合格農產品的認定等，管理權限都在市級以上部門。因而說農產品質量安全“縣長負責制”效果如何要看上級業務部門的讓權幅度和支持力度。
3.1.2 法律法規的制約。現在法律規定對農產品的質量安全責任的設置是縣級以上人民政府共同負責，因而，在制度設計上對縣級履責的支持條款并不多。特別是各項專門條例的制定，基本上是為各個行業管理部門而量身定做，理論上是條塊結合，實際是條條為主，一桿到底。部門之間、行業之間既有沖突、也有重疊，職責權限模糊。這樣的制度制定和設計如不從法律層面加以修訂，農產品質量安全“縣長負責制”就會成為一句空話。
3.1.3 體制設計的限制。從縣級層面看，目前的農產品質量安全管理，是涉及部門較多的事項之一，相關的部門都有一套職能相近、對象相同、環節相左的管理機構與執法隊伍，各自為政，自我發展。理論上都為同級政府負責，但實質上是為部門權利負責，在問題、困難面前都會繞道而行。實行縣長負責制，需要確定一個責任部門，必然要對原有體制重新加以洗牌，勢必影響到部門、人員的利益，這個問題處理不好就可能成為新體制的障礙。
3.1.4 動力機制缺失的因素。實行農產品質量安全“縣長負責制”，要有相應的動力機制，但從目前看這一機制尚未形成。從主體看，像這種無權無利的責任縣級不會愿意主動承擔。特別是在目前法律責任尚未明確，而農產品的質量安全事故頻發的高危時期，哪一級都不會搶擔這種風險。從客觀情況看，實行縣級財政省級直管尚未實施到位，對各級政府科學發展的考核、對各級干部的政績考核、甚至對縣級重大榮譽的創評，尚未有農產品質量安全的內容，更沒有形成僅對縣級農產品質量安全狀況考核體系。在這種情況下，對農產品質量安全責任的落實是被動的、困難的。
3.2 對實施農產品質量安全“縣長負責制”的建議
3.2.1 修訂完善農產品質量安全相應的法律規章。適應農產品質量安全“縣長負責制”的需要對有關的法律規章條款作出修訂完善，使之在賦予縣一級人民政府及其職能部門更大責任的同時，賦予其更多更大的權力，對各級人民政府及其職能部門的職責及其權利也應做出相應的界定和調整。在法律規章的制定上，國家層面應以法律的形式對事項做宏觀界定為主，具體的管理與實施應突出省級規章的作用，以進一步增強規章的針對性和可操作性。
3.2.2 構建縣一級統一管理的農產品質量安全管理體制。借鑒城市行政管理綜合執法的經驗，按照“精簡、統一、效能”的原則對縣級農產品質量安全執法資源加以整合，組建一個對縣政府直接負責的農產品質量安全管理執法綜合機構，形成縣一級“統一管理、統一執法、統一標準、全程負責”的農產品質量安全監管體系。市級以上管理體制可以保持不變。人員隊伍源于傳統的幾個管理部門，但要從中分離出來，在縣級人民政府專門機構的直接領導下，對農產品質量安全進行專門管理。鄉鎮一級不設對應機構，但在鄉鎮或一定區域設立分支機構，負責區域的日常管理和執法工作。村一級建立信息員或協管員隊伍，根據生產實際可分別設立農業、畜牧、水產等專門人員。
一、舊許可證照在新法頒布后的有效性問題
在法律更新的初始階段，舊許可證照是否有效是監督員需要首先明確的問題。一般情況下，法律的更新并不必然導致舊許可證隨之失效。在現實生活中難免出現兩種情形：第一，法律更新部分并不涉及許可內容的變化，故也不涉及許可證照的變化。第二，法律更新部分涉及到許可內容的變化，但因行政許可之基本原則“信賴保護原則”的存在，舊版許可證亦會經法律特別規定在其有效存續期間繼續有效，不受新法頒布的影響。以餐飲衛生領域為例，在2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》實施前，對餐飲業管理遵照《食品衛生法》之規定，餐飲服務單位必須取得“食品衛生許可證”方可從事經營。《食品安全法》實施后，因職能轉換改由食品藥品監督管理部門為擬從事餐飲服務的申請人發放“餐飲服務許可證”。此前已經取得的“食品衛生許可證”的，按照《食品安全法》的配套文件———《餐飲服務許可管理辦法》（2010年5月1日實施）第四十二條：“餐飲服務提供者在本辦法施行前已經取得《食品衛生許可證》的，該許可證在有效期內繼續有效”的規定處理。鑒于“食品衛生許可證”的有效期限為4年，故自2009年5月31日至2013年5月30日之間，餐飲服務市場中會出現“食品衛生許可證”與“餐飲服務許可證”并存的狀況。又如《公共場所衛生管理條例》及1987年、1991年出臺的《公共場所衛生管理條例實施細則》均未規定公共場所衛生許可證的有效期限，為此有的地方頒發的衛生許可證沒有注明該證的有效期限，大多數省市將兩年的復核期限作為許可證的有效期限。2011年修改后的《公共場所衛生管理條例實施細則》將公共場所衛生許可證的有效期限定為四年，由此在比較長的一段時間內，會出現載明不同有效期限版本的公共場所衛生許可證并存的狀況。因此，在法律更新的初始階段，即使法律法規的更新涉及到相應許可證發放問題，往往會因法律的特別規定，使舊許可證照在一定期限內仍然有效。
二、對持舊證照執法對象適用法律時應注意的問題
1、高度重視，加強領導
2015年縣創衛工作動員大會后，我局迅速行動，多次召開局務會議專題研究創衛工作，制定了創建工作實施方案以及餐飲行業衛生專項工作的實施細則，成立相應的領導機構和三個創衛專項工作組，分別按工作內容、區域、進度進行分解，舉全局之力，形成了強有力的工作組織網絡。
2、建立了餐飲食品衛生和安全工作制度。我局建立了餐飲食品衛生和安全工作制度，每周召開1次創衛工作專題會議，聽取各個小組的工作意見和建議，研究部署下一階段的重點工作。遇到重大事情及時召開工作會，組織協調各相關單位研究解決問題。從制度上保障了餐飲行業創衛工作的有序推進。同時，對本單位的衛生確定專人負責。
3、認真分解落實創衛工作目標任務。按照全縣創衛工作總體安排，我局與各個股室簽訂目標責任書，對縣城各餐飲經營者發放了創衛知識和食品安全的有關規定，我局創衛辦加強督促檢查，并定期通報督查結果。
一是組織開展系列宣傳咨詢活動。我們做好了創衛工作的宣傳發動工作，在醒目位置懸掛創衛工作宣傳橫幅，在宣傳櫥窗開辦創衛專欄宣傳創衛知識。我局還印制了《餐飲業日常衛生監督量化細則》，組織監督員發放到全縣各相關經營單位，并對創建工作具體要求進行講解和指導。還在__廣場聯合舉辦了《食品安全法》和創衛工作宣傳咨詢活動，現場接受群眾咨詢1000余人次，發放創衛工作細則、食品安全宣傳資料5000多份。
二是認真開展《食品安全法》和創衛相關知識培訓。我局組織專人深入餐飲服務單位宣講食品安全相關知識，舉辦創建食品安全示范店相關知識培訓班，邀請轄區內大型餐飲單位責任人和申請創建食品安全示范店的餐飲單位負責人參加了學習培訓，累計參培300余人次，發放“__縣食品藥品從業人員繼續教育培訓資料”500多份。
2015年來我局共出動衛生監督員800余人次，車輛200余臺次，對縣城范圍內的“五小”行業即200余家家餐飲經營單位進行了摸底檢查和創衛督導。我們每到一家單位，均認真按照創衛工作督導檢查表的內容進行現場檢查，對不合格單位下達了責令改正通知書，要求所有經營單位必須在店內醒目位置亮出餐飲服務許可證、食品安全管理制度，建立食品安全監管檔案，所有從業人員持證掛牌上崗。嚴格要求各餐飲單位有三證：餐飲服務許可證，從業人員有健康證，餐飲用具消毒合格證；對食品、餐飲具等按規定存放、分類清洗，配備專用餐具消毒保潔設施，標志清楚， 防蚊、防塵、防鼠“三防”措施到位，生熟食品嚴格分開，工作間嚴格分開；周圍環境干凈整潔，離坑式廁所25米以上；有臺帳資料備查等 。
幾個月來我局共對近40家申請辦證單位進行現場審查，發放餐飲服務許可證近40個。
1、監督對象餐飲行業數量多，我局人員少，力量薄弱。經摸底檢查，縣城涉及200余家單位，而我局食品安全監管人員少，力量弱，工作量大，加上時間緊迫，工作難度可想而知。
2、監督對象認識不到位，對創建工作支持率低。我局對全縣200多家餐飲經營單位至少進行了四次以上的督導、指導，至少有50家單位根本不予配合支持，影響全局。
3、監督對象不符合辦證條件的達80%以上，不發證影響創衛分數，發證又存在嚴重的食品安全隱患，取締了則涉及面大影響廣，因為餐飲行業中很多是下崗職工為生計開辦的，左右為難。
1、請縣政府組織對無證經營戶進行一次聯合集中整治。
2、對條件太差又拒不整改的經營戶由政府組織進行依法關門停業、整改或取締。
一、在2011年“五五”普法成果的基礎上，進一步總結工作經驗，分析存在問題，加強工作研究，創新工作思路，全面、深入推進“五五”普法規劃的貫徹實施。
二、繼續堅持領導干部學法制度和執法人員法制教育制度，抓好集中培訓、法規考試、“案例研討”、“每月一法”、“下基層巡回講課”等學法活動，今年舉辦系統內法規學習班不少于4期、案例研討會1期。
三、抓好工商法規的宣傳普及。充分利用新聞媒體、宣傳欄、宣傳單等形式，廣泛宣傳工商法規；組織好3.15宣傳活動、 “12.4”法制宣傳日以及重要法律法規頒布實施紀念日等開展的專項普法教育活動；充分利用縣局政務網站開展工商法規宣傳活動；積極推進“法律六進”活動，利用基層“一會兩站”向城市居民和農村村民開展工商法規宣傳，配合個私協、消協等單位舉辦企業負責人和個體戶法規培訓班一期以上。
【關鍵詞】鐵路；食堂；索證索票
【中圖分類號】R15 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-7484（2013）11-0843-01
索證索票是指行政執法機關為了檢查商品的進貨渠道而建立的商品經營主辦單位向商品經銷者索要商品供貨證明的管理制度[ 1]。它具有追溯一個產品最初來源的能力， 是保證食品最終的衛生安全的重要手段。餐飲企業是食品鏈條的最后一個環節，也是食品安全全程監控的最后一個關口，餐飲業食品原料采購索證索票和建立進貨臺帳是把好餐飲服務環節食品安全的關鍵，我國《食品安全法》、《餐飲服務食品安全監督管理辦法》、《餐飲服務食品采購索證索票管理規定》均對餐飲單位食品及原料采購索證提出了具體明確的要求，但在具體執行過程中則存在很多問題[2]。為了解錦州鐵路轄區站段職工食堂索證索票的具體情況，我們于2013年3-6月對轄區站段職工食堂的索證索票情況進行了檢查，結果如下：
1 監督指導情況
我們管理站段職工食堂117戶，就餐人數500人以上的2戶，500-50人的24戶，50人以下的91戶，食品從業人員最多的17人，最少的2人。2011年8月1日施行的《餐飲服務食品采購索證索票管理規定》，對餐飲服務提供者食品、食品添加劑及食品相關產品采購索證索票、進貨查驗和采購記錄行為有了明確具體的要求。為更好地貫徹執行索證索票管理規定，我們制定了《餐飲業采購索證索票制度牌》，把國家食品藥品監督管理局對餐飲服務提供者應當建立的關于食品、食品添加劑及食品相關產品采購索證索票、進貨查驗和采購記錄制度，印在制度牌上，免費發放給被監督單位懸掛；同時，統一印制了《食品經營單位進貨索證（票）、檢查驗收臺帳記錄》，記錄本以表格的形式將采購記錄應當記錄的產品名稱、規格、數量、生產批號、保質期、供應單位名稱及聯系方式、進貨日期等項目分別列出，并留有索取證（票）粘帖處，使用者只要把記錄本上所列項目填寫完整，記的采購記錄就能符合要求。此次檢查，我們管內的站段職工食堂索證索票率達到了100%，采購記錄填寫率達到了94%。
2 存在問題
2.1 食品原料采購索證不全；
2.2 索證超過有效期未按規定重新索證；
2.3 食品原料采購索票不全，或索票未記錄日期、無供貨商蓋章（或簽字）；
2.4 索票臺帳記錄與實際采購品種不符，有的食品未在進貨臺賬上登記， 有的食品登記的項目不全， 如有的食品未登記供貨商名稱、聯系人和聯系電話等；
2.5 有的臺賬記錄斷繼續續， 有時記有時不記， 隨意性很大；
2.6 有的單位未將索取的票證黏貼，混放在一起。
3 原因分析
3.1 有的單位主管領導對食品安全的重要性沒有正確的認識，管理懈怠，日常管理主要靠食堂管理人員來抓，缺乏力度，有的領導對食品衛生的檢查，只重視現場衛生情況，沒有認識到索證索票的重大意義，忽視衛生檔案管理，對索證索票工作單位領導很少過問。
3.2 食品采購人員缺乏相關索證知識，對索證索票的范圍、種類掌握不準確，有的已索取食品原料銷售票據，但未進行登記；有的索取的票據無供應商的名稱，不能證明實際來源。
3.3 有些站段食堂從業人員人員更換頻繁，未按要求進行食品衛生知識培訓就上崗服務，有的培訓形式簡單、內容不全面，未達到實際效果。
3.4 由于食品、食品原料及食品相關產品品種繁多， 需要索取的票證數量較大， 且分類復雜，工作量大，有的單位人員少，不及時進行登記。
3.5 有的職工食堂，采購驗收都由一人負責，很多食品原料都是當日購買當日使用，有時為了不填寫采購記錄，銷毀購貨憑證。
3.6在我們的一個監督周期內，經營者已經完成經銷貨的全過程，即便沒有按照規定進行索票驗收，無從知曉，有的經營者少記臺帳。
3.7有的站段食堂進貨采購原始記錄需要送交財務部門核銷，造成現場索票票據不全。
4 對策與建議
4.1 提高認識、明確責任 食品安全是重大的民生問題，關系人民群眾身體健康和生命安全，關系社會穩定，也是鐵路運輸安全的重要內容。鐵路基層站段主要負責人是鐵路食品安全的第一責任人，要將食品安全納入鐵路企業經營業績考核，落實食品索票索證，嚴格落實責任追究制度。
4.2 管理要規范化、系統化 制度的落實要逐步形成慣性運行機制，建立統一的管理檔案，指定專人日常管理，各項內容要真實、客觀、準確，要做到主管領導定期檢查、管理人員日常檢查，檢查有記錄，存在的問題有考核，整改有措施。
4.3 采取多種形式食品安全知識培訓，可以集中授課、定期組織學習、利用宣傳欄進行食品安全知識宣傳等對在崗人員加強培訓，對新上崗人員必須進行崗前培訓，并考核合格后方可上崗。
4.4 加強監督 要加大監督檢查力度，采取“管、幫、促、查”，以幫為主，指導餐飲經營單位規范管理。
4.5 對于就餐人數少的職工食堂，采購驗收都由一人負責，很多食品原料都是當日購買當日使用，購貨憑證與采購記錄基本一致。《浙江省餐飲服務食品采購索證索票管理實施細則》第十七條規定 營業面積在150平方米以下的小型餐飲單位（包括企業食堂、建筑工地食堂），應當妥善保存購物憑證或進貨清單，可以不再記錄登記。采購少量食用農產品時，如索取購物憑證確有困難的，可免于索證，但必須每次登記。遼寧省沒有出臺餐飲服務食品采購索證索票管理實施細則，建議參考其他地區的要求，對沒有必要的小單位的采購記錄不再做要求。
參考文獻：
2011年，是大隊成立的第一年，在市局和大隊領導的正確領導下，作為一個新任處長，我在新的工作崗位和日常工作中嚴格要求自己，兢兢業業、任勞任怨，盡職盡責，身先士卒，率先垂范，較出色地完成了各項工作任務。現將一年的工作情況匯報如下：
1、認真學習黨的相關文件精神，與時俱進，豐富了自己的理論水平。在工作中注重系統學習本學科基礎理論和專業知識，及時收集與了解國內外本專業技術發展現狀和趨勢和新的法律法規和上級的相關政策，工作積極、肯干，勇于探索和開拓，善于理論聯系實際，擔任大隊應急與法規處處長后，在領導的支持下和同志們的幫助下，在大隊的行政執法工作中積極推行執法責任制，認真開展行政處罰案件核審合議，組織執法文書檢查和案卷評查，加強執法人員培訓，使大隊在促進地方法規建設，加強執法監督，提高執法人員素質和隊伍執法能力，提高辦案質量，努力提高應對食品、化妝品安全事故處置的應急能力等方面取得了新的進展，整體的依法行政水平不斷提高。
2、先后起草了《大隊執法辦案審批權限及用語規范》、《大隊行政處罰辦案責任制》、《行政處罰案件合議工作實施細則》、《大隊案件辦理流程圖》、《案件辦理流程時限規定》、《行政執法工作績效考核管理辦法》、《執法稽查工作細則》、《投訴舉報案件處置工作細則》、《科技管理工作細則》、《大隊突發食品安全事故應急處置工作方案》、《大隊安全事故處置首席調查員制度》、《案卷評審管理工作辦法》等內部管理規定，完善了執法隊伍制度建設，使大隊成立之后行政執法工作與市局在最快的時間內同步接軌，在最短的時間內得以正常運轉。
3、積極主動地配合好、完成好市政府法制辦、市局政策法規處、食品監管處、化妝品保健食品監管處等上級機關有關處室交辦的工作《市餐飲服務食品安全示范單位評定標準》、《市農村聚餐食品安全性管理辦法廉潔性評估報告》、《市餐飲服務、保健食品、化妝品行政處罰自由裁量基準》、《市餐飲服務、保健食品、化妝品行政處罰首次不罰制度》等重要文件，使大隊在政策法規工作上得到了上級領導的一致認可。
4、加強地方立法，完善執法依據。為彌補《食品安全法》在餐飲服務環節監督管理方面執法依據不足的問題，積極爭取對《市餐飲業食品衛生監督管理辦法》進行修改，并建議盡快制定操作性更強的《市餐飲服務食品安全監督管理辦法》。為解決化妝品監管環節執法依據不足的問題，也提出了化妝品地方立法的意見，為加強對餐飲服務、保健食品、化妝品環節的監管提供了政策依據。
5、在大隊領導的大力支持下，在執法監督工作中強化對各業務處室行政執法工作職責進行細化，落實到每個科室和執法人員，明確了執法權限、執法標準、執法程序和執法責任，將各業務處室監督覆蓋、行政執法情況統計匯總并上墻公示，量化了考核目標，制定了行政執法績效考核制度，使大隊行政執法工作不斷走上制度化、規范化的軌道。
6、組織案件核審合議，提高辦案質量。按照上級要求，自大隊成立以來，大隊進一步建立健全行政處罰案件核審合議制度，修改完善核審合議細則，規范辦案程序，對本部門的行政處罰案件從立案到作出處罰決定，認真組織開展了核審合議，其中較重大的案件按規定報局合議，確保了行政處罰的合法性和公正性，提高了辦案質量，在很大程度上避免了行政復議和行政訴訟案件的發生。一年來共牽頭組織行政處罰案件核審合議的案件達220余件，參加市局重大案件集體討論的案件3件。
7、組織開展案卷評查，強化執法監督。案卷評查是執法監督的重要環節，是規范執法文書和案卷質量的重要手段，對規范執法行為，提高辦案質量發揮著重要作用。按照大隊內部管理規定每季度都開展了優秀案卷評選活動，對優秀案卷予以獎勵，對存在問題的案卷予以糾正，并寫出案件質量評析報告，組織全體執法人員進行培訓、討論，讓大家相互借鑒，達到了相互監督、相互學習、相互促進、相互提高的目的。對促進依法辦案，提高辦案質量，充分發揮了執法監督的作用，收到了良好的效果。
8、組織法律法規培訓，提高執法隊伍素質。今年，共參加了省局組織的各類法律法規培訓10余期，自行組織的業務培訓10余期。培訓內容包括食品安全法及其實施條例、餐飲服務食品安全監督管理辦法、國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定、執法文書書寫規范、案例分析等相關內容，并書寫主講了《執法案卷中存在的問題及對策》，取得了良好的效果。為換發新的執法證件，組織全體執法人員參加了市政府法制辦“執法證”年檢考試。并以優異的成績取得了新的執法證件，為執法工作的開展提供了保證。
［關鍵詞］食品安全；立法；監管
［中圖分類號］D90 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）36-0105-02
1 食品安全存在的問題
這些年來,面對頻繁出現的食品安全問題,國家采取了一系列措施加強監管工作,不能講這些政策和舉措沒有發揮作用,但并沒有從根本上抑制食品安全的源頭。筆者認為目前食品安全存在的問題主要有以下幾個方面。
1.1 食品安全違法成本低
按照《食品安全法》的規定,處罰為沒收違法所得并處5倍罰款,無法計算違法所得的“最高處以50萬元的罰款”。對于貨物銷往上海30多家超市的上海盛祿食品有限公司來說,這不過是九牛一毛。而且,像染色饅頭被賣了多年后才被發現的,違法成本實在是太低了。
1.2 食品安全法規不完善
我國目前食品安全法規主要有《中華人民共和國食品衛生法》(1995年10月30日通過）和《中華人民共和國食品安全法》(2009年2月28日通過)。相對有些國家和地區而言,我國食品安全立法覆蓋面還不夠。如英國,從1984年開始分別制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品標準法》和《食品衛生法》等,同時還出臺許多專門化的規定:如《食品標簽規定》、《肉類制品規定》和《食品添加劑規定》等。這些法律法規涵蓋所有食品類別,涉及從農田到餐桌整條食物鏈的每個環節。英國的食品安全監管也是由聯邦政府、地方當局以及多個組織共同承擔。為強化監管,英國政府于1997年又成立了衛生大臣負責制的食品標準局,下設特別工作組,由首席執行官掛帥,加強對食品各個鏈條的監督。單論中國香港和中國澳門,在食品安全管理上也很到位。香港政務司設立了食物及衛生局,作為專門的食品安全監管機構。澳門的食品安全專責小組負責食品安全監管的高層協調。另外,港澳制定了相關法律和組織了部門保證公眾參與到食品監管中來,而中國香港政府還實行完備的信息公開制度。這點,毫無疑問,在我國絕大部分省份還是空白。另外,我國多頭管理、交叉管理、各自為政的監管部門,各個部門之間相互推諉扯皮、缺乏有效溝通和協作,導致執法力度不到位。
1.3 部門監管不力
在食品安全監管環節,有三點特別值得注意：一是基層執法人員只“管”不“監”,因為“管”是權力,可以從中撈取好處,“監”是責任,容易得罪人。由于執法人員薪酬很低,被造假企業收買是很容易的事情。結果,執法人員成為了造假鏈條中的“分利者”。有了執法人員的保護,造假者就會更加肆無忌憚。
1.4 企業道德操守缺失
隨著我國經濟和社會發展的需求,許多企業發展中的矛盾突顯出來。我國轉型期的企業道德責任受到了社會背景和總體環境的影響,總體的情況不容樂觀,企業道德責任缺失的狀況比較嚴重。國際國內的經驗表明,企業的經營和發展必然受到社會因素的影響和制約,與社會發展相協調已成為現代企業成功的重要因素。企業在創造利潤最大化的同時,還要承擔對員工、對消費者、對社會和環境的責任,包括遵守商業道德、生產安全、職業健康、保護勞動者的合法權益以及保護環境、節約資源、支持慈善事業、捐助社會公益、保護弱勢群體等。企業道德責任是企業必須面對的社會實踐,對企業發展極其重要。但在現今企業發展中,道德責任缺失的現象卻是時有發生,給現代企業和社會的發展帶來了諸多不利影響。從三鹿三聚氰氨到雙匯火腿再到上海超市的饅頭事件,都在拷問企業社會責任與道德。
2 加強食品安全的措施
2.1 加強立法,盡快完善相關法律法規
對于食品安全源頭治理,應盡快制定食品衛生法和食品安全法的實施細則或相應的地方法規。目前一些地區已經認識到食品安全的重要性,我國關于食品安全的地方立法并不多,上海市十三屆人大常委會第二十六次會議在2011年4月11日上午二審《上海市實施〈中華人民共和國食品安全法〉規定(草案)》。“食品安全地方立法,內容上要結合實際,有所創新。進一步完善監管的體制、機制,明確部門職責。在立法的形式上要堅持科學立法,使法規具有可操作性。”另外就目前法律規定而言,有些法律責任要追溯和問責有難度,應該在法律上進一步明確。
2.2 加強部門監管
應完善食品安全監管部門協調機制。食品安全工作是一項系統工程,食品安全法涉及環節較多,食品安全監管涉及部門較多,因此需要建立強有力的協調機制,才能使監管少出漏洞,部門間協調更加緊密。
2.3 建立食品安全管理員制度
借鑒深圳市做法,可以在食品企業配備食品安全管理員制度。目前,深圳市共有100名食品安全管理員上崗。根據《深圳市市場監管發展綱要(2011－2015)》,“十二五”期間,預計在未來3年內,深圳市11萬余家持證食品生產經營單位都要配備至少一名食品安全管理員,進一步提高深圳市食品安全保障能力和水平。預計到2015年,深圳市重點產品市場以及生產的食品抽檢合格率均在92%以上。
2.4 借鑒國外經驗食品安全機制
可以借鑒法國政府控制食品安全的機制,來提高我國的食品安全水平。法國政府通過使用特殊質量認證和標識,嚴格控制食品安全。目前已建立了一個具有良好信譽和極高權威地位的食品認證機制。食品認證標識賦予產品更強的抵御危險能力,消費者可以放心地根據食品標簽買到符合衛生和健康標準的食品。法國國內針對食品質量安全問題,設立了包括由政府統一管理以及各大超市自我管理等兩種模式的認證和標識制度。法國政府統一管理的食品和農產品認證標識,主要由法國政府農業部和經濟部會分別委托相關行業協會負責發放、監督和管理。目前法國農產品和食品領域共有4種經由政府認可、并且統一管理發放的認證標識：包括原產地冠名保護標簽(AOC)、生態食品標簽(AB)、紅色標簽(LR)、特殊工藝證書產品認證(CCP)等。
另外還可以借鑒美國、歐盟、日本等國的食品安全體系,綜觀歐美食品安全體系,其主要特點,一是具有健全的食品安全法律法規體系；二是具有完善的管理機構,而且各司其職,互相配合協作；三是以科學的風險分析、評估和管理為基礎,采取積極有效的預防措施；四是強調食品“從農場到餐桌”的全過程控制；五是強化食品安全的監督和檢驗；六是強調有關食品安全的信息交流和國際合作。
2.5 建立個人誠信系統
保證源頭的治理,對于違法企業的主要責任人一定要加重處罰,可以嘗試建立個人誠信系統,這樣會對整個生產經營過程中的誠信起到一定的監督約束作用。加強誠信體系建設,可以起到事半功倍的效果。
2.6 強調法律執行過程規范化和持續性
目前在出現重大食品安全事故后,出現一陣風式的檢查、處理,當這陣風過后,假冒偽劣商品又重新泛濫起來。這種缺乏規范和持續性的打假過程,無法從根本上解決食品安全問題。因此食品安全的執行過程中應有規范化和持續性,對食品安全工作要常抓不懈。
3 食品安全監管的建議
3.1 打造從“田間到餐桌”覆蓋完整食物鏈的風險監測網絡
通過建立覆蓋完整食物鏈的風險監測網絡,并適時向社會食品安全預警或消費提示,來保證我國食品的安全。
3.2 建立企業退市懲罰機制
以北京為例,北京市通過企業信用信息系統平臺,不斷完善信用征集、評價、披露和獎懲制度,2003年至今,共將4919種危害較大的不合格食品和56家屢出問題的食品生產企業以及7個地區的產品清退出首都市場,并錄入北京市企業信用信息系統,形成品種退市、企業退市和產區退市的懲戒機制。
3.3 食品安全納入政績考核，將實行一票否決
各地政府部門制定相關政績考核辦法,某地監管部門出現食品嚴重責任事故的,將實行一票否決制,年度考核結果定為不合格。以此來強化政府監管。
為進一步加強食品安全監管，構建食品安全監管長效機制，加快實現全區食品安全“無縫隙、全覆蓋”監管，切實保障人民群眾身體健康和生命安全，根據《食品安全法》、《食品安全法實施條例》，結合我區實際，特制定本意見。
一、指導思想
深入貫徹科學發展觀，牢固樹立“以人為本、執政為民”的工作理念，堅持“預防為主、科學監管、依法治理”的工作方針，緊緊圍繞確保中心城區人民群眾食品安全這一核心任務，著力加強食品安全日常監管，著力強化食品安全專項整治，著力規范食品生產經營秩序，著力加快食品安全誠信體系建設，切實維護人民群眾切身利益，保障身心健康，為“幸福”建設創造更加有利的環境。
二、工作目標
力爭用2到3年時間，基本實現中心城區食品安全“無縫隙、全覆蓋”監管，食用農產品、食品生產、食品流通、餐飲服務等四大環節的監管水平顯著提升，生產銷售假冒偽劣和有毒有害食品違法活動有效遏制，各類食品安全事故得到及時妥善處理，食品生產經營秩序進一步好轉，食品企業責任意識進一步提高，科學有效的食品安全監管體系、檢驗檢測體系和信用體系基本建立，人民群眾食品安全意識、防范意識和維權意識明顯提高，對中心城區食品安全放心滿意。
三、主要工作
（一）加強食品安全監管體系建設
1.區政府對本行政區域內的食品安全負總責，統一領導全區食品安全工作。區食品安全委員會及其辦公室在區政府的領導下具體負責組織、協調、指揮和督查食品安全工作，負責制定全區食品安全工作計劃并組織實施；建立健全食品安全工作責任制和責任追究制，督查考評鎮辦和有關部門食品安全工作情況；組織開展食品安全重大整頓治理和聯合檢查行動；規范指導食品安全信息工作，組織協調食品安全宣傳教育和培訓工作；組織協調本行政區域內重大食品安全事故和突發食品安全事件的應急處置工作。
2.各鎮政府、街道辦事處負責組織本轄區內的食品安全工作。各鎮辦食品安全工作辦公室在本級政府的領導下，負責制訂本級食品安全工作計劃、目標任務和工作措施并組織實施；全面掌握轄區內食品經營企業（個人）的基本狀況，建立工作臺帳；建立健全本級食品安全責任體系和責任追究體系；收集、匯總、報告本級食品安全信息，組織協調食品安全宣傳教育和培訓工作；負責食品安全協管員、村居食品安全信息員的培訓及管理工作；配合有關部門開展食品安全行政執法和重大食品安全事故、突發食品安全事件的應急處置工作。
3.各食品安全監管部門按照《食品安全法》、《食品安全法實施條例》，參照市《關于調整市食品安全委員會的通知》明確的職責分工，堅持分段監管與品種監管相結合，認真履行食品安全監管職能。農業、質監、工商、食品藥品監管等部門分別對農產品種養殖環節、食品生產加工環節、食品流通環節、餐飲服務環節實施監管。畜牧、商務等部門按照各自職能分別承擔畜禽養殖、屠宰的安全監管；林業、水務、糧食等部門按照職能分別承擔陸生植物、水產品和糧食的安全監管；城管執法部門承擔對食品攤販設點的地段、時間、經營設施及行為全程監管。公安部門對涉嫌犯罪的違法行為依法立案偵查，重大案件實行掛牌督辦。經信、教育、民宗、旅游、環衛、環保等部門按照各自職責分別承擔相應食品安全監管責任。各部門應從大局出發，加強與各鎮辦及同級部門的協調配合，形成監管合力，切實做好食品安全監管工作。
4.在各村（居）、食品生產經營企業設立食品安全信息員，負責收集本單位食品安全違法違規行為、食品安全隱患和食品安全意見、建議和投訴，及時上報所在鎮辦食品安全工作辦公室。各鎮辦、各部門應充分利用食品安全信息員熟悉當地情況的優勢，使其在食品生產經營企業普查建檔等方面發揮輔助作用。
（二）建立食品安全監管長效機制
5.落實食品安全目標責任考核機制。科學制定食品安全綜合評價指標體系、考核評估辦法和實施細則。結合年度工作任務，由區政府與各鎮辦、各部門簽訂《食品安全目標責任書》，各鎮辦、各部門與食品經營單位簽訂《食品安全目標承諾書》，明確責任，量化獎懲，建立“分工明確、屬地管理、條塊結合”的食品安全責任體系。食品安全工作實施定期綜合考核和不定期考評。定期綜合考核每年進行一次，綜合考核各單位食品安全工作成效；不定期考評，主要是對各單位專項整治開展、監管效能水平以及依法行政等情況進行專項監察考評。考核結果適時予以通報。
6.建立食品安全工作聯席會議機制。由區食品安全委員會辦公室負責召集，每月定期召開食品安全委員會相關成員單位聯席會議，及時總結分析全區食品安全工作開展情況，督查食品安全重點工作進度，研究解決和處理監管工作過程中遇到的問題和困難，部署下階段食品安全工作重點和聯合執法方案等。
7.健全聯合執法機制。整合各有關部門監管資源，針對食品安全日常監管和區食品安全工作聯席會議確定的食品安全重點工作，以及廣大消費者投訴的熱點問題，及時組織開展聯合執法整治。不斷加大聯合執法整治力度，緊緊抓住小餐飲、小商店、小作坊、集體食堂等薄弱環節，突出對重點食品、重點行業、重點市場、重點區域的聯合執法整治。進一步加強對各食品安全監管部門執法情況的督察力度，確保將各項執法行動取得實效。
8.建立健全食品安全應急處置機制。順應食品安全監管體制變化，及時修訂食品安全相關應急預案，分級建立區、鎮辦、部門食品安全突發事件應急處置隊伍，建立24小時應急值班制度，周密組織開展應急演練，不斷提高食品安全事故應急處置能力。涉及多環節、多領域或影響重大的食品安全事故由區食品安全委員會統一領導和指揮應急處置工作，具體由區食安辦會同衛生、食品藥品監管等相關部門負責事故責任調查。食品安全事故發生后，各有關部門應及時報告并迅速啟動應急預案，相互配合，形成合力，積極穩妥地做好食品安全事故和突發事件的應急處置工作，及時控制、緩解和消除食品安全風險，最大限度地減少對人民群眾身體健康和生命安全的危害。
9.建立輿情信息機制。各監管部門應按規定在各自職責范圍內及時對食品安全事故及其處理情況進行，引導社會輿論，消除公眾疑慮，維護社會穩定。涉及多個食品安全監管環節和領域的突發事件，以及其他重大食品安全信息由相關部門報區食安辦審核后依法，各職能部門不得擅自對外信息。
（三）做好食品安全各項監管工作
10.全面加強食品安全日常監管工作。認真執行食品安全市場主體準入制度，嚴格按照食用農產品、食品生產、食品流通、餐飲服務許可條件和程序實施行政許可，堅決取締不具備生產經營條件的違法違規企業。積極創新食品安全監管模式，大力推行監管信息化、企業法人述職等食品安全監管辦法，不斷完善食品安全承諾、量化分級管理、不合格食品退市召回等日常監管制度，加快健全食品安全追溯體系，進一步強化食品安全全程監管。注重加強監管執法隊伍的思想建設、業務建設和作風建設，著力提高整體素質和依法行政能力。努力改善食品安全執法裝備和檢驗監測條件，加大日常巡查和監督執法力度，嚴厲打擊無證照生產經營食品的違法行為。
11.組織開展食品安全專項整治行動。按照國家、省、市的統一部署，強力推進食品非法添加和濫用食品添加劑、肉制品、乳制品、地溝油、餐廚廢棄物、酒類等為主要內容的食品安全專項整治。對生產、銷售不符合安全標準食品和有毒有害食品的違法行為，堅持早發現、早控制，依法從重從快予以懲處；涉嫌犯罪的，及時移送司法機關依法追究涉案人員刑事責任。
12.加快建立企業食品安全誠信體系。堅持“宣傳教育與制度建設相結合、企業責任與行業自律相結合、政府推動與社會監督相結合”的原則，規范開展食品從業人員教育培訓工作，增強食品企業“第一責任人”意識和誠信自律意識。把企業食品安全狀況作為衡量誠信水平的重要指標，進一步健全食用農產品、食品生產、食品流通、餐飲服務等企業食品安全信用檔案，嚴格執行食品經營企業“黑名單”制度，褒獎守信企業，嚴懲失信企業。
（四）強化風險監測和預警評估
13.健全食品安全預警評估機制。根據上級食品安全風險監測計劃，組織開展全區食品安全風險監測工作，不斷加強食品安全風險監測數據的收集、分析、報送和管理。按照“預防為主、科學監管”的原則，定期開展食品安全隱患排查評估，針對食品安全事故的特點、可能、趨勢以及對公眾健康的危害程度進行分析，做好預案，開展有針對性的工作。對需要進行風險評估的，必須按相關規定及時上報上級有關部門。
14.加快食品安全檢驗檢測能力建設。進一步加強檢驗檢測體系建設，切實發揮和整合農業、蔬菜、衛生、工商、質監、食品藥品監管等部門檢驗檢測機構的作用，逐步實現檢測資源和檢測信息的共享與互通。進一步突出工作重點，加快關鍵檢測技術特別是以現場控制為目的的快速檢測技術普及與應用。
（五）加強食品安全信息管理
15.不斷加強全區食品安全信息管理工作。規范信息的收集、報送、分析和通報秩序，充分發揮食品安全信息在溝通情況、反映問題、交流經驗、服務決策等方面的作用，實現食品安全信息工作的規范化、制度化。農業、畜牧等部門負責有關食用農產品農藥殘留、獸藥殘留等檢測信息；工商、質監、食品藥品監管等部門負責聯合市場食品質量監督檢查信息；區食安辦負責信息收集匯總、傳遞和分析整理，并定期向社會食品安全綜合信息。通過區政務網、《食品安全簡報》等渠道，及時通報各鎮辦、各部門食品安全工作開展情況及經驗做法，推進全區食品安全各項工作落實。
（六）強化食品安全社會監督
16.積極構建社會監督網絡。自覺接受人大代表、政協委員對食品安全的監督檢查，積極歡迎社會各界對食品安全監管部門的依法行政行為和食品生產經營企業的守法情況進行監督。建立完善有獎舉報制度，充分調動群眾監督積極性。充分發揮食品安全協管員和村（居）、企業食品安全信息員的作用，對轄區內食品生產經營單位進行日常巡查，督促企業健全落實質量管理制度、臺帳和記錄，消除食品安全監管盲區。
17.切實落實社會監督制度。建立健全食品安全市民投訴處置辦法，各監管部門在接到食品安全舉報投訴后，對舉報投訴事項屬于本部門職責的，應及時依法進行核實、處理、答復；對舉報投訴事項不屬于本部門職責的，如舉報投訴事項的管轄責任明確，直接移送相應職能部門處理，并告知舉報人。對舉報投訴事項涉及多個職能部門管轄責任，或職責不清的，應及時報請區食安辦協調有關部門核實處理。對舉報屬實的，按照相關文件及時兌現獎勵。
（七）加強食品安全宣傳培訓
18.努力營造良好的輿論氛圍。利用報紙、電視臺、網絡等新聞媒體，大力宣傳食品安全法律法規和工作成效，及時食品安全信息，提高廣大人民群眾的食品安全意識；認真貫徹國家《食品安全宣傳教育工作綱要》，定期舉辦食品安全法律法規以及食品安全基礎知識等相關內容培訓，使依法行政、文明執法、守法經營、規范生產成為監管部門和經營企業的自覺行為。充分調動社會各界參與食品安全工作的積極性，推進食品安全宣傳教育的社會化，在全社會形成人人關心、關注食品安全的良好氛圍。
四、保障措施
（一）加強組織領導。各鎮辦、各部門要高度重視食品安全工作，將其納入重要議事日程，納入本單位目標責任管理考核，納入領導干部政績考核，單位主要領導要親自抓、負總責，分管領導要靠上抓，及時解決食品安全監管工作中遇到的問題和矛盾。要進一步健全食品安全工作考核評價體系，對發生一般及以上食品安全事故的鎮辦和監管部門實行“一票否決”。
（二）健全協調機制。充分發揮區食品安全委員會及其辦公室的綜合協調作用，完善工作機制，做好指揮調度、協調指導、監督檢查、應急處置等工作。逐步建立各有關部門協調聯動機制，組織開展綜合執法、聯合執法試點，有效整合資源，形成監管合力，實現食用農產品、食品生產、食品流通、餐飲服務等環節的無縫銜接和食品安全的全程可控、有效監管。
