發布時間：2023-03-20 16:16:09
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的土地制度論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
土地是人類賴以生存和發展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現的必要條件和物質基礎，是農業最基本的生產資料，也是工業生產的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應當說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠遠低于世界人均耕地4.8畝的水平。隨著我國社會主義市場經濟的發展，大中城市的城鄉結合部都成為經濟社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區，流動人口增加導致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發展較快。土地利用非農化速度加快，集體建設用地流轉越來越普遍，隨著體制改革，結構的調整與資產的重組，現在進行的結構調整就是通過產權的交易、轉讓，依靠資本市場來進行的。
本文先后闡述了我國土地管理法中土地的所有權和使用權制度；我國集體土地的五項征用原則；國有土地有償使用的使用權出讓、出租、作價入股和劃撥的形式。并著重介紹了國有土地使用權出讓的四種形式：一.以協議方式出讓土地；二.以招標方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協議方式出讓土地。在最后介紹了目前我國閑置土地的認定方法及國家對其處置的方案。
關鍵詞：集體土地國有土地土地使用權
一．中國現行土地制度的內容
（一）我國土地目前的利用現狀
土地是人類賴以生存和發展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現的必要條件和物質基礎，是農業最基本的生產資料，也是工業生產的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應當說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠遠低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對科學開發和利用土地問題重視不夠，亂占濫用等現象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規，以便更好地用法律手段調整土地關系，保護土地資源。
為了適應土地管理和全面建設小康社會的需要，提高土地的集中節約利用水平，緩解建設用地指標不足的壓力，滿足經濟社會發展對土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務會議關于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據國務院加強耕地保護的要求和法律、法規的規定，在全市范圍內開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費，更能促進小康社會的建設。
（二）土地的所有權制度
土地的所有權，是指土地所有人在法律規定的范圍內占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權利。土地所有權制度是保護土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定我國土地所有制為社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。集體所有，即農民群眾集體經濟組織（或村民委員會）的土地的所有權。
目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的農村集體所有制。《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”同時，《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”顯然，我國現行的土地所有權制度與國家推行的社會制度即公有制是相適應的。
（三）土地的使用權制度
土地的使用權，是指土地使用人依照法律的規定，對占有的土地進行合理利用的權利。所有權的內容是由占有、使用、收益和處分的權能組成的。我國土地管理法規定，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。
農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。
我國的土地使用權制度，應視使用者使用土地的所有權性質而定。一般情況下，農民使用本集體所有的土地是無償的。不僅如此，由于歷史原因引起的非農業人口使用的農村集體所有的土地也是無償的，比如宅基地，對于國有土地來說，除了法律規定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償的。《中華人民共和國土地管理法》第二條第五款規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥土地使用權的除外。”
隨著我國社會主義市場經濟的發展，大中城市的城鄉結合部都成為經濟社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區，流動人口增加導致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發展較快。土地利用非農化速度加快，集體建設用地流轉越來越普遍，隨著體制改革，結構的調整與資產的重組，現在進行的結構調整就是通過產權的交易、轉讓，依靠資本市場來進行的。
二．我國集體土地的征用原則
我國將土地分為農用地、建設用地和未利用地，在征用土地時，土地管理部
門和用地單位必須嚴格遵守以下原則：②
（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則
土地是人類賴以生存和生活的基礎，我國耕地具有明顯的特點：人均占有耕地少、耕地總體質量差、生產水平低、退化嚴重、后備資源不足。但是，隨著城市建設的發展和建立社會主義市場經濟的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時必須要堅持“一要吃飯、二要建設”的方針，必須堅持精打細算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用、多征少用、浪費土地的做法。
（二）保證國家建設用地原則
在征用土地時應反對兩個極端：一是以節約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費用，以限制非農業部門占用土地。因此，既要貫徹節約用地的原則，又要保證國家建設項目所必須的土地。
（三）妥善安置被征地單位和農民的原則
由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補償、補助標準很難確定，更不易統一，但補償、補助要求適度。所謂適度，是既不要因為征用土地而降低被征地生產單位的生產水平和農民個人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農民的生活水平或超過當地的生活水平。
（四）有償使用土地的原則
有償使用土地，是管好土地、促進節約用地和合理利用土地、提高經濟效益的經濟手段。在一個相當長的時期內，土地使用制度將實行雙軌制，既土地使用權有償出讓和土地使用權劃撥兩種制度長期并存。
（五）依法征地的原則
建設單位征用土地，必須依據國家的有關規定和要求，持有國家主管部門或縣級以上人民政府批準的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權限，依法辦理了征用手續后，才能合法用地③。凡無征地手續或無權批準使用土地的單位批準使用的土地或超權限批準使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。
三．國有土地有償使用的形式
國有土地有償使用是指國家將一定時期內的土地使用權提供給單位和個人
使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：
（一）國有土地使用權出讓
國有土地使用權出讓，是指國家將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。
國有土地使用權出讓必須符合土地利用規劃、城市規劃和土地利用年度計劃，可以采取招標、拍賣、協議、掛牌交易的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式④。出讓的最高年限是由國務院規定，應當簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規劃主管部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或重新簽定土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權
金。國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。
（二）國有土地使用權出租
國有土地使用權出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。
在我國土地使用者如果未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資、開發土地的，不得出租土地使用權；在土地使用權出租時，出租人與承租人應當簽定租賃合同，其內容不得違反國家法律、法規和土地使用權出讓合同的規定，出租人必須履行土地使用權出讓合同中規定的義務；土地使用權和地上建筑物、其他附著物出租時，出租人必須依法辦理登記手續。
（三）國有土地使用權作價入股
對于省級以上人民政府批準實行授權經營或國家控股公司試點的企業方可采用授權經營或國家作價出資（入股）方式配置土地。經國務院改制的企業，土地資產處置方案應報國土資源部審批；其他企業的土地資產處置方案應報土地所在的省級土地行政主管部門審批。
（四）國有土地使用權劃撥
國有土地使用權劃撥，是指經縣級以上人民政府依法批準后，在土地使用者依法繳納了土地補償、安置等費用后，國家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國家將土地使用權無償交付給土地使用者的行為。
我國下列幾種建設用地的土地使用權，確屬必須的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：⑴國家機關用地和軍事用地。⑵城市基礎設施用地和公益事業用地。⑶國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地。⑷法律、法規規定的其他特殊用地⑤。在這里需要說明，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以劃撥方式提供土地使用權。但是對于以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目的，應當以有償使用方式提供土地使用權。
四．土地取得的程序及有關規定
（一）集體土地征用的程序
嚴密可行的工作程序，對于提高工作效率、防止失誤、保證工作質量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請用地，建設單位持經批準的設計任務書或初步設計、年度基本建設計劃以及地方政府規定需提交的相應材料、證明。凡土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地，縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設用地的申請、審查、報批工作，對應受理的建設項目在30日內擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查，經批準的建設用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施。建設用地批準后直至頒發土地使用證書之前，應進行跟蹤和管理。建設項目竣工驗收后，用地單位向當地土地管理部門提出土地登記申請，經測繪部門測繪，核定用地面積，確認土地權屬界限，地籍管理部門注冊登記后由人民政府頒發土地使用證，作為使用土地的法律憑證。
（二）國有土地使用權出讓的形式
為了進一步對國有土地的管理，體現市場經濟中的公開、公平、公正原則，在我國除涉及國家安全和保密外，都必須向社會公開。招標、拍賣出讓國有土地使用權不僅集中體現了公開、公平、公正的原則，同時可以實現政府按規劃統一開發、統一供地，以供應引導和制約需求，實現土地優化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風和腐敗行為，保障依法行政。
1.以協議方式出讓土地使用權主要適用于：高科技項目用地；福利住宅用地；國家機關、部隊、文化、教育、衛生、體育、科研和市政公共設施等非營利性用地；政府批準的其他用地。土地使用者需要按協議出讓方式獲得土地使用權時，可向土地使用權出讓方索取地塊的有關資料和文件，并于規定的時間內提交包括土地開發建設方案、出讓金數額及付款方式等內容的文件。出讓方在收到上述有關文件后，應于規定期限內給予答復。如果雙方均有意向，就可進一步協商，直至達成協議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產管理部門辦理使用登記，領取國有土地使用證。
.以招標方式出讓土地使用權是指在規定的期限內，由符合條件的單位和個人以書面的形式投標，競投某一地塊的使用權，由招標人經過開標、評標，最后擇優中標者的出讓方式。其程序是依據市、縣人民政府土地行政主管機關根據社會經濟發展計劃、產業政策、土地利用總體規劃等擬訂招標公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間等內容，邀請有意向的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權招標。招標分為公開招標和定向招標。投標人提出申請后，招標人對其資格能力等方面進行審查，然后向符合條件的投標人發出招標文件，投標人在拖表結束前將標書投入標箱，并交納保證金，標書投入標箱后不可撤回，如果撤回投標書，則投標人喪失保證金，但在投標截止日期前如果需要修改標書可另投修改好的標書，原標書歸于無效。招標人按照招標公告規定的時間、地點開標，推選代表檢查標箱的密封情況，應當開啟標箱，宣布招標人名稱、投標價格和投標文件的主要內容（投標人少于三個的應重新招標）最后由評標小組進行評標，中標者保證金可轉為定金，亦有地方規定可抵作出讓金，未中標者可退還保證金，中標者在拿到中標通知書之后，在一定時間內和招標人簽定《國有土地使用權出讓合同》并支付規定數額的定金，在簽約后60日內支付全部土地使用權出讓金，過期不全部支付的，招標人有權解除合同，并請求違約賠償。
3.以拍賣方式出讓國有土地使用權，是指出讓人拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。國有土地使用權作為一種財產權利，可以通過拍賣這種競爭易方式得到較為充分的對價。其程序是拍賣出讓國有土地使用權是指出讓拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價根據出價結果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據土地估價結果和政府產業政策確定底價，在拍賣前七日，拍賣人應通過報紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內容包括：拍賣時間、地點、出讓地點的編號、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競拍人應當具備條件，并辦理相關手續⑥。拍賣當天，由主持人介紹有關拍賣的情況，宣布起叫價，競買人競價，最高應價者為競得人，應當注意競買人不足三人，或競買人的最高應價未達到底價時，主持人應當終止拍賣。拍賣成交后，雙方應當簽署成交確認書，買方應當持拍賣出具的成交證明和有關材料向土地管理部門辦理證照變更手續。
4.國有土地使用權通過協議方式出讓給土地使用者。在我國只有除法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新
增建設用地的土地有償使用費、征地補償費用以及按照國家規定應當交納的有關稅費之和；有基準地價的土地協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。實行授權經營、作價出資方式取得應按政府收取出讓金額計作國家資本金或股金。以協議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變為商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽定土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續。
五.我國閑置土地的處置辦法
閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。
在我國國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿一年未動工開發建設的；已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準終止開發建設連續滿一年的都認定為閑置土地。
目前我國的處置方案有：（1）延長開發建設時間，但最長不得超過一年；（2）改變土地用途，辦理有關手續后繼續開發建設；（3）安排臨時使用，待原項目開發建設條件具備后，重新批準開發，土地增值的由政府收取增值地價；（4）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發建設；（5）政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續開發建設，并對原土地使用者給予補償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協議等文書，將土地使用權交還政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應當依照土地使用權交還協議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地。
在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發時，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動
工開發必須的前期工作造成動工開發延遲的除外。
綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產資料，無論在什么樣的社會，無論在什么樣的經濟結構下，都是一樣重要的。為此，我國政府在近年來也出臺了一些相關的法律、法規，只有管好國有土地和集體所有土地，進行科學的土地規劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態環境，才能促進社會主義市場經濟的協調發展。
[注釋]：
①參見《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。
②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條。
③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第
五章第二十二條。
④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產管理法》第二章第十二條。
⑤參見《房地產基本制度與政策》主編陸克華，中國建筑工業出版社出版，2003年5月第49頁。
⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國拍賣法》第四章第二條。
[參考文獻]：
1.《土地利用管理文件匯編》地質出版社出版，2004年12月。
2.《土地利用管理調研報告匯編》國土資源部土地利用管理司編，2004年11月。
3.《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。
4.《房地產政策與法規》主編孫辛勤李勝利，中國物資出版社出版，1998年11月。
5.《房地產法學》主編程信和，北京大學出版社出版，2001年2月。
（1）政府行為的失當。
一方面表現為，政府行為過渡介入。為發展農村經濟，政府介入過多，介入過大，導致農村經濟組織發展違背自身原則，行為與功能扭曲，往往追求組織效益，忽視農民自身收入的提高，導致虛假繁榮，不能科學持續發展。另一個方面變現為，政府行為缺失，涉及農村經濟組織的部門過多，如農委、科協、農技站等等，形成多頭管理，無自身利益時，又往往不作為或亂作為。
（2）法律制度有待完善。
各種經濟組織的活動，必須依據一定的法律來調節，組織內部以及組織之間的經濟利益。而各種農村經濟組織形式還缺少相關的法律進行調節。其自身的經濟活動必然受到限制，經濟組織的進一步發展也必然受到制約。
（3）相關農村經濟組織建設研究不足。
對農村基于土地流轉的經濟組織建設研究才起步，沒有形成適合我國的經濟組織理論體系。往往是借鑒西方國家的農村經濟組織研究方法，忽視了我國土地集體所有這一本質特征，理論已經滯后于實踐的發展。
2基于土地流轉的農村經濟組織形式
（1）家庭經濟。
適應現代市場經濟的家庭經濟不同于傳統的自給自足的小農經濟。現代家庭經濟雖然也是由家庭血緣和婚姻為紐帶，但是更主要的是以共同的家庭利益，以家庭作為一個生產主體，進行生產組織，利益分配的經濟組織。它既是我國原有的小農經濟的體現，也是適應現代市場經濟，按家庭范圍內生產要素的重組。是我國現在農村經濟組織的基本模式。它經營組織相對靈活，隨著社會經濟的發展，能夠在一定程度中，實現自我發展。如：現在的家庭農場，當生產力水平不斷提升，農業生產也將不斷專業化、集約化，通過土地流轉，生產要素就會逐步向優勢家庭集中，必然加速了其他農戶的轉變，并使他們逐步轉換職業與身份，逐步向第二、三產業轉移。通過這種生產要素的逐步集中，逐步形成了家庭農場。
（2）農民合作經濟組織。
通過合作經濟，能夠降低交易費用。多個農民的多次買賣行為，通過合作經濟組織，轉化為一次，隨著交易規模的上升，交易次數的下降，必然帶來交易費用的降低。一是合作領域深化。農民合作經濟組織將不再局限于生產領域，逐步向加工、流通領域拓展。通過農民合作興辦不同類型的產前、產后企業，實現農產品價值進一步增值、農業增效、農民進一步增收。二是合作方式緊密化。農民合作經濟組織將逐步建立現代利益分配體系。農產品產前、產后的增值利潤。要按照一定比例向農民返還，實行二次分配。按照土地流轉的方式，相對應的現代企業管理方式，也將逐步在合作經濟組織內部實施。三是合作組織實體化。一般的、松散的技術合作或互助合作組織在搞好自我服務、滿足自身農業生產基木需要以外，將會進一步實體化，增強合作組織內部的經濟實力，擴大盈利性經營范圍，提高經營效率和競爭力，以適應農村生產力發展和抵御市場風險能力的要求。
（3）農業企業是我國農村經濟組織形式發展的高級形式。
隨著土地流轉的進一步深入，社會資本進入農村土地流轉市場，必然帶來現代農業企業。現代農業企業是指按照現代企業制度，建立的從事商品性農業生產以及與農產品生產經營直接相關的經濟組織。農業企業化，必將農業從傳統的自給自足的，或半自給自足的一家一戶的小農生產方式，向高度商品化的市場生產方式、經營方式轉變。使農民從傳統的農業生產者向具有市場意識、風險意識、投資意識、科技意識的農業企業家方向轉變，從而解決農業生產過度分散化和非組織化問題的過程。農業產業化的微觀基礎和表現形式是農業企業化，農業產業化的過程就是農業企業化的過程。農業產業化過程中產生的各種新型合作經濟組織形式，促進了市場對農業生產要素合理配置和勞動生產率的提高。在市場經濟條件下，依靠社會力量，運用市場手段發展農業企業，實現企業主導，有利于鞏固和加強農業的基礎地位，解決農戶小生產與大市場的矛盾，有利于解決農產品加工率低、銷路差、效益低的問題，實現農業生產的規模化、區域化、專業化，促進傳統農業向現代農業轉變，提高農業整體素質。在企業化的低級階段，社會分工由垂直型向水平型轉變，在企業化的高級階段，生產和資本的集中逐漸形成壟斷性的農業企業集團、農業產業集群。企業化的充分發展將直接導致農業現代化，農業企業化是農業現代化的高級階段。
3農村經濟組織形式發展過程中應當注意的問題
（1）加大社會保障體系建設。
各種農村新型經濟組織，在成長的過程中必然面臨各種風險與挑戰。社會保障體系作為改革與發展的減震器必須發揮保障，兜底作用，提供必須的生活、生產保障。為農村經濟組織的健康發展提供必要的前提條件，并進一步降低其成長中面臨的風險。
（2）實事求是，靈活多樣。
我國各地的經濟、風俗習慣和自然條件各不相同。在發展農村經濟組織的時候，不能搞一刀切。要根據各地實際條件，實事求是，尊重農民自身意愿，可以是家庭經濟、也可以是合作經濟組織，不管什么組織形式，只要有利于提高農民生活水平，提高農業生產效率，促進農業經濟發展的，都可以進行嘗試探索。在具體實踐中，要圍繞當地自身資源優勢、通過典范帶動，充分調動農民參與的積極性。
（3）不斷健全自我發展機制。
一是要加強教育培訓，通過教育培訓以及引進高級管理人才，提高管理者的經營管理水平，才能是經濟組織在競爭日益激烈的市場中生存和發展。二是要改革分配制度，要充分重視各種生產要素合理報酬，特別是知識技術的作用。三是要完善經濟組織內部監督機制，特別要充分發揮廣大社員的監督作用。
（4）培育市場支持系統。
關鍵詞：土地征用；公共利益；征地補償
土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關涉到社會的安寧和發展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關。在當下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區迅速擴張，以及各地掀起了建設經濟技術開發區的熱潮，農民的土地被大量征用，出現了大量的種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農”無保障、告狀無門路的“五無農民”群體[1]。從而引發了大量和上訪事件。一組國土資源部統計數字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農地征用補償問題是導致政府和農民關系緊張的關鍵問題。這一問題不僅關涉到政府的公信力以及農民合法權益的保護，而且也關系到我國社會主義和諧社會的建設。黨的十六屆四中全會指出“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設擺在重要位置”。但是農地征用補償的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的協調，農民的生存權、發展權未能得到有效保障。因此農地征用補償的不合理成為阻礙農村和諧社會實現的一大障礙。
一、征用補償的理論依據和補償原則
所謂農地征用補償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準并依法給予農村集體經濟組織和農民個人補償后，強制性的變更農村土地所有權或使用權的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權的轉移，而征收是指所有權的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點。但是在以往的法制實踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內涵既包括所有權也包括使用權的有償轉移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權益，而且是對人賴以生存和發展的最重要的財產權的克減。那么實現公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強調“私有財產神圣不可侵犯”的權利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強調財產義務性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財產權予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。圍繞土地征用補償問題，形成了眾多的學說，通過分析這些學說，可以把握征地補償合理性的依據。
（一）農地征用補償的理論依據
1、既得權說。此說以自然法思想作為基礎認為財產權是人民的天賦人權，是合法取得的既得權，因此應該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經濟上的特別損失，也應當基于公平的原則給予補償。
2、恩惠說。此說強調絕對的國家權力，認為土地征用權是國家與生俱來的權力，主張公益至上和法律萬能。此說認為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認國家對私人有提供補償的必要。國家侵犯個人權利給予補償那完全是出于國家的恩惠。
3社會職務說。此說摒棄了權利天賦的觀念，認為國家為了使個人盡其社會一份子的責任，首先應該承認個人的權利，這是實現社會職務的手段，因為權利的本質具有義務性，人民的財產被征用后，國家酌量給予補償，才能使得社會職務得以繼續履行。
4、社會協作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認為社會作為一整體系統，其存在和運轉依賴社會成員的相互協作，因此社會成員為保證社會的存在和發展只能犧牲部分權利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發展，對其利益所受損失和損害給予救濟。
5、公共負擔說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當一部分人或個別人因為國家行為而承擔的義務超出其因該承擔的份額時，國家就應該基于平等原則，將其平均分擔給社會全體，實現權利義務的平衡。
6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認為國家的合法征地行為對人民權益所造成的損失與國家課以人民的一般的負擔不同，它是使無義務的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應當由社會全體人民共同分擔，給其以補償，才符合公平正義的精神，實現私人利益與公共利益的協調。[4]
上述第一種以及第二種學說，前者強調權利的絕對保障而后者強調絕對的國家權力，在當下都無法得到社會一般觀念的認同，因此均被摒棄。社會職務說、社會協作說以及公共負擔說都從一個側面反映了征用補償的合理性，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當下的主流學說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因為在當今社會財產權的平等保護被視為一項重要的憲法原則。財產權雖然有社會義務性但是也應該適用平等保護原則。一般情況下，對于法律明文規定的公法上的義務，財產權利人可以預期因為承擔該義務所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財產因為征用而遭受的損失。這對于權利人來說無疑是一種十分不確定的社會風險。針對此種少數人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補償是違反平等原則的，因此補償義務得以確立。補償的目標在于實現公共利益和私人利益的協調。征用必須建立在補償基礎上也為世界各國的憲法所明文規定。1789年法國的《人權宣言》就已經規定“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預先賠償的條件下，任何人的財產不受剝奪。”美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”我國《憲法》第10條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征用補償原則基本上成為各國法律的一項重要原則，但是如何補償各國法律規定得并不一致。有的國家采用完全補償原則，有的則采用不完全補償原則，還有的國家采用相當補償原則。
（二）征用補償的原則
1、完全補償原則。該原則認為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應由公眾受益人負完全補償責任才符合平等原則的精神。而且確保權利人不因土地征用而處于財產狀況惡化的狀態，也是憲法保障財產權的宗旨所在。從生存權的保障來看，土地作為人民尤其是農民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補償不應該僅僅限于征用的客體，而且還應包括與該客體直接或間接關聯的經濟上和非經濟上的利益。
2、不完全補償原則。該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應該給予合理的補償。補償僅僅限于財產上的損失，對于精神上的損失，應該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務。
3、相當補償原則。該原則認為，由于“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，因此征地補償應斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結合社會的現實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財產的征用損害，應當給予完全補償，但是特殊情況下，可以準許給予不完全補償。[5]
目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則。這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，而只是一種生活補貼性的補償，而在現實生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農地并不享有所有權，征地后一般對農地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，無疑是對農民發展權的剝奪。在當下國家的價值取向正開始轉變，2004年的憲法修正案明確規定了“國家尊重和保障人權”，“公民個人的私有財產不可侵犯”。在注重人權保障的國家價值觀下，個人的權利應當決定國家權力，個人是一個目的性存在，個人權利的保障應該是社會的最高價值。對于失地農民來說，土地關系到其生存權和發展權，因此對于土地征用制度，我們應該從人權保障的角度進行重新審視，探究當前農民和政府關系緊張的法律制度層面的原因。
二、我國農地征用補償法律制度透析
土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴格保護土地資源的規定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發，我國立法機關在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴格的土地管理制度。基于這一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴格的土地征用審批制度。但是嚴格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經濟條件下，城市發展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉市場化。征地補償工作中存在的一系列問題折射出現行征地補償法律制度的不完善。
（一）征地補償未區分“公益性征地”和“非公益性征地”
在現代國家，對公民財產權的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會國家和環境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務員執行職務的基礎。”[6]我國憲法第10條也規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據《土地管理法實施條例》“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。”可見政府將公益性征地和非公益性建設用地都納入統一的征地工作中，均按照統一的補償標準對農民進行補償。《土地管理法》將非公益性用地納入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補償規定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農地有很大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，土地轉手間可以增值10多倍。據統計，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現行的土地征用補償規定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發展權的價格。土地發展權的收益本來應該歸農民所有，現在的現實卻是政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，不僅是對農民合法權益的剝奪，而且激發了政府征地的內在沖動。據統計，自改革開放至今，中國政府利用計劃經濟的征地方式和市場經濟的賣地方式從農民手中拿走的土地出讓和補償安置差價超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農民買單”。[7]因此，公益性征地因其關乎公共福祉而不考慮土地發展權的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區分公益性征地和非公益性征地是我國農地征用補償法律制度的一大缺陷。
（二）征地補償標準不合理
1、按土地原用途給予補償違反公平正義原則
土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，由于具備發展的區位優勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區位不同可以產生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權利人投資形成的，所里理應在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現行法律規定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應當屬于國家。作為被征地農民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。
2、以年產值的倍數作為補償標準不科學
按照年產值的倍數計算補償數額雖然簡便易行，但是在市場經濟高度發展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區域經濟發展狀況緊密相關，而同農業用地年產值的關聯性程度并不明顯，而現行的征地補償標準不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也不能體現同一宗土地在不同投資情況下出現產出差別的真實價值。尤其值得注意的是當前我國農產品價格普遍偏低，以土地的年產值倍數作為補償標準，農民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農民的長遠生計。
3、確立征地補償的最高補償限額不合理
我國《土地管理法》47條規定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。”依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”根據2006年國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。因此，在征地補償中設定一個征地補償的最低限額有利于保障農民的合法權益，但是設定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因為在當前我國農村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規定一個補償的最高限額，很有可能使得失地農民生活無保障，所以這一規定是不合理的。
（三）征地補償方式單一，補償分配不合理
1、征地補償方式單一
根據我國現行的法律規定，征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補償的方式，將各項費用一次性的支付給農民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩。現實的情況卻是當前農民的市場意識還比較差，除少數農民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數的農民得到補償費后，用來建設房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現實，不利于社會的長遠發展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補償方式。
2、補償分配不合理
根據《土地管理法實施條例》26條“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”但是制度取消后，農村集體經濟組織在很多地方已經不復存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農村集體經濟組織的安置補助費，缺乏有效的監督控制。而且從目前中國農村基層組織體制看，村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。作為農民集體代表的農村權勢階層受自身利益的驅動，又往往有著與農民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補償費比例過大，而且留存在村集體的征地補償費使用和管理缺乏有效的監督。而土地收益中的主要成分是土地補償費，至少應當占到土地收益總額的70%以上，土地補償費歸集體所有以后由于集體經濟組織的利益和農戶的利益并不完全一致，因此對于土地補償費農民僅能得到5%-10%。
（四）征地補償法律程序不完善
在我國這樣一個缺乏法治傳統的國度，數千年的人治傳統已經深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務而沒有所謂的權利，因此在這樣一個缺乏權利意識的社會，法律權威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目標的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性目標的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現其現實意義。”[9]但是，在我國土地征用程序在限制公權力運作方面卻未能發揮其應有的作用。
1、程序性法律規范本身有漏洞
許多征地法律法規僅僅有原則性的規定，缺乏操作的具體標準，為政府濫用自由裁量權打開了方便之門。例如，《土地管理法實施條理》25條規定，如果對征用補償的標準有疑義，最終將由批準征地的機關裁量。但是對裁量的程序和標準未做出具體的規定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規定。總之，關于土地的法律規范本身存在許多的漏洞和不足，需要進一步完善。
2、農民的程序性權利無保障，缺乏有效的法律救濟機制
現行法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后公告農民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》賦予了被征地的農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償方案有提出不同意見和要求聽證的權利，對農民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應當修訂，并在報同級人民政府批準的時候附上相關意見和聽證筆錄。但是程序規范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章。
在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農民的權益卻與程序密切相關。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。而且實踐中法院基于自身在權力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農民的訴訟權得不到保障，更使得政府肆無忌憚。
三、實現我國農地征用補償法律制度完善之路
（一）實現“非公益性用地”市場化
通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農民的發展權，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎的法制秩序。因此，應該取消政府非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。從經濟學的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規則和結構更加正確無誤，因為在這里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤。”[10]因此，政府試圖憑借公權力對土地資源進行嚴格控制的做法，往往不能實現其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導致權力尋租現象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權力謀私利。因此，雖然市場調節土地資源存在諸多的缺陷，市場調節也可能出現失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調節不好的問題，政府未必解決得好，甚至會把事情處理得更遭。
為了保證以憲法為基礎的法制秩序的統一，也為了實現社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應該取消非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。土地權利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達成協議后經政府土地管理部門確認后即發生土地使用權轉移的法律效力。由于農民在信息方面處于劣勢，所以政府應建立土地價格的信息公布機制，克服單純依靠市場調節所帶來的弊端。
因此，實現非公益性用地市場化，可以實現法制的統一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權力的合法運行。
（二）提高補償標準，實行完全補償原則
在計劃經濟體制下包括土地在內的一切生產要素均實行非市場的配置方式。土地被征用以后，農民轉為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農民的生活水平在當時是提高了而非下降了。征地所帶來的風險沒有分散給農民個人家庭。但是在市場經濟條件下，失地農民必須考慮就業問題。但是由于農民缺乏生存技能，因此失地農民的再就業非常困難。而且在當下，農村沒有建立起完善的社會保障機制，對于農民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發展方式，失去生存和發展的保障基礎[11]。因此失去土地不僅意味著失業，而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農民的長遠生計，采取完全補償原則。
基于完全補償原則，在具體的制度設計時，應該細化補償項目，擴大補償范圍。可以借鑒國外關于補償范圍的規定，補償的范圍包括：土地及其附著物的直接損失，因征地而發生的可預期利益的損失，殘余地分割損害，征用發生的必要費用損失等。另外，基于農民生存權和發展權保障的考慮，被征地農民的社會保障費用，應該納入征地補償安置費的范圍。借鑒經濟學關于相關問題的研究，我國的土地征用完全補償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經濟引起的損害連帶補償價格+土地發展價格。其中地價以馬克思地租理論為基礎，地價=地租/資本化率=[農地級差地租Ⅰ+農地級差地租Ⅱ+絕對地租（農用）+壟斷地租（農用）]/資本化率。[12]
（三）采取多種補償方式，健全征地補償分配機制
首先，要改變單一的補償方式，以金錢補償為主，多種補償方式并存。目前我國征地補償的方式主要為一次性的金錢貨幣補償。但是土地是農民的生存之本，失地農民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補償費難以維持其長久的生存，加上我國農村社會保障制度不完善，無疑使失地農民的生活陷入絕境。因此我應該借鑒國外的做法實現，補償方式多樣化。日本的征地補償方式除現金補償外，還有替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補償）。德國的土地征用補償方式除金錢補償外，還有代償地的補償，代償權利的補償等等。我國的征地補償方式，應該在借鑒外國有益經驗的基礎上，結合我國的具體實踐經驗，例如咸嘉“三集中、三統一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。
其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補償費根據法律規定歸屬農民集體經濟組織，但是在當下村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。甚至犧牲農民的利益換取政治資本或者牟取個人私利。現行補償金發放環節過多，時限不明確。鄉鎮、村、組、農民缺乏統一的可操作的分配方法。“在實地調查中發現，集體宣布的土地補償金額為每畝600～40000元，但絕大多數宣布的土地補償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發生。”2004年1月18日《中國建設報》報道有關資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實際操作中采取法定標準的最低限，有的甚至低于法定標準；在土地轉變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農民手里的不足10%。因此為了保障農民的合法權益，必須健全征地補償的分配方式，將土地補償費直接發放個農民個人，并完善征地補償費用的監督機制，保障農民的合法權益。
（四）完善征地補償法律程序，保障農民的程序性權利
在法治條件下，對于公民財產權的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當程序。美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”在土地征用過程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權力的恣意，使公權力在法律預設的軌道上運行，同時法律程序的設計可以使財產權利人預知公權力的運行模式，從而監督其運行，防止其濫用而侵犯自身的合法權益。
通過本文第二部分的分析我們知道，農民的程序性權利無保障。在補償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章，所以程序規范的法律約束力不足。例如法律雖然規定了依法應當聽證的事項，當事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當事人實體權利損害給予任何的救濟途徑和規則原則。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。所以必須完善我國的征地補償法律程序，明確違法征地補償法律程序而實施的行政行為是無效的行為，農民對此可以提起行政訴訟。對于農民的，法院可以根據《行政訴訟法》54條的規定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。
四、小結
在當代，傳統的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經被“最好的政府、最大的服務”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補償的基礎上，這是實現正義原則的必然要求，也為世界各國的實踐所廣泛認可。我國憲法也規定國家為了公共利益的需要可以對土地進行征收、征用并給予補償。但是相關的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規定具體化，因此在土地征用的過程中，出現了政府公權力的異化，嚴重的損害了農民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補償，以實現土地征用目的的合理性。同時，政府征地補償必須履行法律規定的正當程序，實現征地行為形式的合理性。如果因為土地征用補償引起矛盾沖突，侵犯了農民的合法權益，法律必須規定救濟機制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現救濟無門而引發集體暴力事件。建立在完善的征地補償法律規范基礎上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實現農村的和諧穩定。
注釋：
[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。
[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，1-2頁。
[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[5]參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，324頁。
[7]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。
[8]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，193頁。
[9]謝暉、陳金釗：《法理學》，高等教育出版社2005年版，173頁。
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論文關鍵詞 房屋產權 土地制度 房屋所有權 土地所有權 土地使用權
《禮記》曰“修身、齊家、治國、平天下”。家國天下是中國人斬不斷、舍不下的“根”與“信念”。現代社會，對于“家”的重視并沒有因為時間的延伸而削弱，“家”對中國人而言，仍然具有“根”與“信念”的重要意義。精神境界的“家”的存在與發展，離不開物質意義上的“家”——房屋與土地。
前段時間，人民日報微信公眾號再次確認房屋所有權的永久性。 但是根據我國《憲法》第十條，土地所有權屬于國家和集體，個人僅享有一定期限的土地使用權。房屋所有權與土地所有權歸屬不同，房屋所有權與土地使用權年限不同，在特定情況下，必然存在一定緊張關系。如何處理好房屋所有權、土地使用權、土地所有權之間的相互關系，對維護公民合法權益，保障國家利益，維護社會和諧具有重要意義。
一、我國房屋產權概述
（一）房屋產權概念
房屋產權是指，房產的所有者按照國家法律規定所享有的權利，也就是房屋各項權益的總和，即房屋所有者對該房屋財產的占有、使用、收益和處分的權利。我國房屋產權主要由房屋所有權和土地使用權兩部分組成。
房屋所有權作為物權中的所有權，是私有財產權的一種，依法受到法律保護。此外，房屋所有權也不存在年限規定，其永久屬于房屋所有權人。土地使用權是土地所有權的衍生權利。《憲法》第十條規定我國土地所有權屬于國家和集體。土地使用權是國家和集體基于土地所有權，向相關的自然人、法人和其他組織出讓的土地使用權利。根據不同的土地使用用途，土地使用權的年限也不同，一般情況下，民用住宅建筑權屬年限為70年，商用房屋建筑權屬年限為40年。
（二）房屋產權內在矛盾
房屋產權的兩大組成部分，房屋所有權與土地使用權之間存在一定的緊張關系。
其一，權利屬性不同。房屋所有權屬于民事法律關系中的財產權，是私權；土地使用權作為土地所有權的衍生權利，其屬性也不能簡單視作私權。
其二，時間限定不同。房屋所有權具有恒久性，房屋所有權作為私人財產權，應當永久有效；房屋使用權則具有期限限定。
其三，房屋與土地之間的分界線，法律未明文規定。雖然房屋與土地所有權相互獨立，但是，在物理上二者相互聯結。
二、當前土地制度下的房屋產權問題
《憲法》第十條規定我國當前的土地制度，對土地所有權、使用權等均作出詳細規定。在房屋所有權與土地所有權不一致的制度架構下，房屋產權存在一系列問題尚待解決。
（一）土地所有權公有化之問題
第一，土地所有權公有化、國有化，是公權力向私權擴張的重要表現。首先，所有權作為民法物權體系的重要基石之一，其本質屬性應當屬于私權。但是不論是《憲法》、《土地管理法》還是《物權法》，都將土地所有權列為例外規定。其次，土地作為重要的生產資料，其所有權分配是社會資源分配的重要環節。社會財富是一定的，國家和集體占有土地這一絕對優勢資源，私人主體的權益將受到限制。再次，私人主體僅享有土地使用權，且該權利受到大量限制。因此，土地所有權歸屬于國家和集體，是將私權利公權化，是對國家公權力的擴張。
第二，土地所有權的所有者缺位，經濟利益旁落。國家與集體都是抽象概念，無法具象為某一組織、機構或個人，因此，國家和集體無法直接行使土地所有權。《土地管理法》第二條第二款規定，“全民所有，即國家所有土地的所有權有國務院代表國家行使”；第十條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。土地帶來的經濟利益非常可觀，是各省經濟發展的重要支柱。2015年前三個季度GDP，房地產投資占海南省的46.42%，即使是江蘇上海等發達地區，所占比例也高達12～13%。國有土地所有權為全民所有，亦即國有土地的收益應當由全民共享。但是由于缺乏統一規范，全民所有之賬戶體系未建立，國有土地的收益主要由各地方政府支配管理。即在國有土地所有權人缺位的情況下，實則由代管人取代國有土地所有權人對國有土地行使各項權能。同理，關于集體土地所有權，也存在主體缺位的情況。
（二）土地使用權到期或依法征收后，房屋產權如何保障問題
房屋產權包括房屋所有權與土地使用權，二者缺一不可。《憲法》第十條第四款明確規定土地使用權可以依法轉讓。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行規定》第十二條規定：“土地使用權出讓最高年限按下例用途確定：居住用地70年。工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；商業旅游、娛樂用地40年；綜合或其他用地50年。”土地使用權的有期限性與不穩定性，和房屋所有權的永久性之間存在一定矛盾。
第一種情形，土地使用權到期。應對該種情況，可以采取依法續期等方法延續土地使用權，使得房屋所有權與土地使用權歸屬一致。
第二種情形是土地使用權被依法征收。《憲法》第十條第三款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”即法律規定補償機制，彌補房屋產權人因征收征用所遭受的損失。但是，對于土地征收與征用的決定，公民只能接受而缺乏異議機制，不少公民通過自殺、沖撞政府等不合理、不合法的行為表達不滿。
三、如何化解當前土地制度下的房屋產權問題
對于如何化解我國房屋產權存在的一系列問題，目前主要有兩種模式，一種是改革土地公有制，另一種則是在維持當前土地制度不變的前提下，針對各個問題所做的適當調整。
（一）模式一：改革現有土地制度
在該種模式下，主要存在兩種觀點。
第一種觀點是實行土地私有化，即將土地所有權與房屋所有權統一歸屬于房屋產權人。該觀點可行性較低。首先，土地制度改革涉及范圍廣。其次，土地制度改革公平分配難。再次，土地制度改革阻力大。由此可見，改革土地制度可行性不高，況且在當前社會背景下，改革的必要條件尚不具備，該觀點不宜采用。
第二種觀點是通過強化土地使用權制度，虛化土地所有權制度，間接變更現有土地制度。這是借鑒英國的土地制度，英國采用絕對自由繼承地產制度，“fee simple absolute in possession”，意為土地保有權人可以無限制的保有土地，并自由的行使使用權、處分權、收益權等權能。這種制度通過虛化土地所有權，強化土地保有權人各項權益，實現土地權利的穩定化、個人化和自由化。第一，放寬甚至取消土地使用權年限。有利于平衡房屋所有權永恒性與土地使用權有限性之間的差距。第二，構建土地使用權人對土地占有、使用、收益、處分等權利運行機制。由土地使用權人行使對土地的相關權能，促進土地自由交易，充分發揮土地潛在價值，實現藏富于民。同時，房屋產權人直接參與土地自由交易，更有利于保障其合法權益。
（二）模式二：保留現有制度框架
第一，建立土地收益共享機制，保障土地所有權人實際權益。創設統一土地收益賬戶統籌管理土地收益，建立透明公開的土地收益管理制度，真正實現土地所有權人的合法權益。首先，設立統一土地收益賬戶，統一管理地方各類土地凈收益。其次，建立土地收益管理信息公開制度。最后，建立巨額支出聽證制度。
第二，逐步統一土地所有權制度，統籌城鄉土地規劃。統一土地所有權制度，亦即取消集體土地所有權，實現集體土地國有化。首先，取消集體土地所有制，統一并入國有土地所有制，有利于真正實現人民。其次，根據實際用途進行土地分類管理。工業用地、農業用地以及建設用地等應當嚴格區分，分類管理。
第三，加強立法、司法、執法工作，落實房屋征收征用以及補償機制。土地征收征用以及補償問題的解決，是房屋產權面臨的一大難題。對于該問題的法律解決途徑，應當綜合立法、司法、執法多個領域，尋求合理有效的對策。首先，在立法層面，應當進一步加強立法工作。其次，在司法層面，應當公正審判，依法裁決。最后，在執法層面，應當依法行政，文明執法。
第四，完善監督制約機制，保障房屋產權人合法權益。權力的濫用危害私人權利，因此，必須完善監督制約機制，將權力關進籠子里。其一，強化行政機關內部監督。利用行政機關部門與部門之間、上下級之間的監督關系，制約權力合法規范運行，杜絕侵犯房屋產權人合法權益的行為。其二，建立并完善外部監督體系。行政機關應當依法履行信息公開義務，保障公眾知情權。相對應的，社會公眾應當提高監督和維權意識，督促行政機關依法辦事。新聞媒體應當積極履行其社會功能，客觀引導公眾輿論，行使社會監督權能。
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【關鍵詞】農村土地，規劃管理，存在問題，對策分析
中圖分類號：G812.42 文獻標識碼：A 文章編號：
一、前言
改革開放以來，我國的經濟得到了迅速的發展，在農村中掀起了發展經濟的熱潮，各種資源得到了充分的開發利用。在農村資源中，土地資源是最為關鍵的資源之一，加強對農村土地資源的規劃和管理，有助于我國土地資源的優化配置，產生更多的經濟效益和社會效益。但是，伴隨著相關農業政策的變化和調整，農村中的土地問題在發展中逐漸凸顯出各種矛盾，對新農村的建設和社會主義和諧社會的建設產生了極大的阻礙，不利于整個農村經濟的健康快速可持續發展，因此，加強對農村的土地整理和規劃具有十分重要的社會現實意義。
二、我國農村土地資源整理規劃中存在的問題分析
伴隨著城鎮化進程加快，農村建設取得了迅速發展的契機，農村建設用地面積逐漸增大，在各種建筑施工規模日漸擴大的同時，也面臨著各種建設用地問題，既造成了農村土地資源的管理困難，也造成了很多土地資源的浪費，分析農村土地管理和規劃中存在的問題，有助于采取有效的整理措施。筆者將從下面幾個方面做出分析。
1.缺乏健全的土地規劃整理機制
(一)土地的規劃整理，要首先對整個農村土地資源的最原始的狀況，并結合各種相關的數據資料進行科學的分析評判，編制相關的整理規劃，如此可以對整個農村土地資源的整理規劃起到很大的指導作用，但是我國現階段的農村土地資源的規劃管理過程中，這方面的工作做得很不到位。
（二）缺乏有效的激勵機制。任何政策的貫徹落實都需要一定的獎懲機制，農村的土地資源的管理和規劃具有很強的專業性和技術性，也因此相對于一些農地的整理而言，具有一些特殊性，在農村各種土地資源的管理和規劃過程中，對各種政策的貫徹落實，都不能夠強制性的采取相關措施，而應該采取有效的激勵制度，必須形成有效的利益驅動機制。而目前為止，我國的農村土地資源管理和規劃過程中，缺乏相關的激勵機制，農民和地方政府缺乏積極性和熱情。
2.法律法規和政策措施不健全
我國的農村的土地資源的管理和規劃還處于初級階段，各種法律法規都不夠完善，一套符合多方利益，符合土地資源利用規律的制度和法規尚未正式形成，各種法規規定尚不夠成熟，上需要在具體的實際情況中得到不斷的完善，要堅持各種措施都有法可依，如此，可以加快農村土地資源的整理朝著規范化和制度化的方向發展。
3.管理機構設置不盡完善，管理人員專業化水平有待提高
農村土地利用規劃和計劃管理主要涉及縣鄉兩級國土管理部門，在規劃的編制實施等具體管理上又集中到縣級規劃管理相關科室，使得鄉鎮農村土地利用規劃和計劃的編制、實施、管理存在缺位，只是簡單的完成上級布置的任務。應通過健全制度、完善機制、規范管理，不斷提高管理人員的整體素質和專業化水平。
4.規劃計劃管理信息化水平區域差異巨大
農村土地利用規劃和計劃管理信息化建設嚴重滯后于城市的信息化建設，主要表現在組織機構建設、專業人員的配備、硬件設施、資金投入、數據標準、信息系統建設等多方面。農村的信息化建設僅停留土地利用現狀數據庫上。各地農村土地利用規劃信息化建設發展不平衡。不同地貌條件地區的農村土地利用規劃及管理信息化建設呈現不同水平。
三、加強我國農村土地資源管理規劃的對策分析
1. 完善規劃實施的法律法規保障
通過具有強制效力的法律法規是規范和保障規劃實施管理的最基本方法，如以《城鄉規劃法》為基礎的城鄉規劃法律法規體系，對一切城鄉規劃的編制、實施管理等都作了明確規定。而土地利用總體規劃法律法規依據只有《土地管理法》第三章共14條的1600多字，且由于土地利用總體規劃的實施管理包括土地利用年度計劃管理、建設項目用地預審、規劃局部調整或修改、指導或協調相關規劃、規劃實施評價或評估等非常多的內容，沒辦法對這些內容進行全面、深入的規定。
這幾年來，各級政府和主管部門為確保土地利用總體規劃的實施，通過探索和經驗積累，出臺了很多的規章制度和相關政策，如國土資源部37號令《土地利用年度計劃管理辦法》，地方層面上，由于土地利用總體規劃實施管理的工作重點是地方性規劃，尤其是縣、鄉兩級實施規劃，因此，在遵循國家法律法規的前提下，制定可操作的地方性配套法規(如規劃實施條例)，提出涉及規劃所有實施管理內容和違反規劃的強制處理措施等具體規定，來保證各級規劃的實施管理。
2.建立并完善補償和收益分配機制。在進行農村土地資源管理和規劃過程中，要對各種和農民切身利益相關的環節加以合理科學的處理，比如對產權歸屬等進行合理調整，同時，要對收益作出公正客觀的分配，如果有受到損失的農民，要給予合理的補償，這樣有助于推進各種土地整理措施的貫徹落實，也有助于緩解社會矛盾，在這項工作中，要堅持公正，客觀的原則。
3.農村土地資源的管理和規劃必須加強領導，把其列入各級政府的重要議事日程。大力宣傳開展農村土地資源的管理和規劃的必要性及重大意義，提高廣大干部群眾的認識，增強開展農村土地資源的管理和規劃過程中的緊迫感、責任感及自覺性。
4.建立和完善農村土地資源管理和規劃的相關法律和政策。法律、法規和政策的完善，是農村建設用地整理順利實施的保障。農村建設用地整理必須按法律法規進行，并有嚴格的操作程序和規范。因而，必須建立和完善農村建設用地整理法律法規和政策措施。
5.編制農村建設用地整理專項規劃。開展農村土地資源的整理和規劃調查摸底，充分了解農村土地資源的利用現狀、潛力及存在問題，為編制農村土地資源管理和規劃專項規劃提供依據。一個好的規劃是有效開展農村土地資源管理和規劃的依據和前提，要在充分科學分析的基礎上編制好農村土地資源的管理和專項規劃，以確保有計劃、有步驟地開展農村土地資源的規劃管理。
6. 農村土地利用規劃和計劃管理是農村土地管理的核心內容。農村土地利用規劃是合理調整土地利用結構和布局，對土地資源開發、利用、整治、保護進行統籌協調所作的戰略性、宏觀性規劃。新時期．農村土地利用規劃計劃管理的總體指導思想是：以黨的十七大和十七屆三中全會精神為指引，落實科學發展觀，按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，加強農村土地利用的用途管制，為區域經濟社會發展提供必要的用地保障，充分發揮農村土地對國家糧食安全、生態安全和農民利益的多重保障作用。
7.建立農村土地利用規劃編制的共同責任機制。農村土地利用規劃計劃管理的共同責任包括規劃計劃編制和實施管理的共同責任，其核心是理順土地管理部門與政府其他相關職能部門在農村土地規劃計劃編制上的關系，明確各部門在農村土地利用規劃計劃編制上的共同責任，防止中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間、部門與部門之間各唱各調。
四、結束語
農村土地資源的規劃整理關系到我國農村土地資源的合理規劃和利用，關系到我國農村經濟發展，科學規范的土地資源整理，既有助于農村建設的規范性和統一性，有助于改善我國農村布局混亂的狀況，又有助于提高土地資源的利用效率，提升經濟效益，促進農村的和諧，在此過程中，各個部門，各個參與主體都要本著從全局出發，兼顧局部利益，統籌整體，堅持以人為本的思想，從而促進整個農村土地整理規劃的規范化和透明化。
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一、選題依據(選題的目的與意義，與選題有關的國內外研究綜述，附主要參考文獻。)
保護和合理利用土地資源，加強土地資源管理對珠海特區經濟的可持續發展具有十分重要的意義。土地資源管理信息系統的建立，是推進土地資源信息化的一項重要舉措。本人在參與周口市土地資源管理地理信息系統項目開發小組工作的基礎上，對系統設計和實現作了進一步分析和研究。
當前，我國城鎮已進入快速建設階段，城鎮建設是社會各界關注的熱點，其中一個核心問題就是土地有效開發與集約利用問題。隨著城鎮化進程的不斷加快，我國城鎮土地利用面臨著嚴峻的考驗。土地是不可再生資源之一，極其寶貴，土地合理利用是經濟發展和社會進步的重要基礎。我國人口眾多，資源相對不足，土地資源尤為緊缺，因此要大力提倡小城鎮在建設過程中堅持土地的合理利用。但我國城鎮的土地開發建設的現狀不容樂觀。區域經濟快速發展導致了城鎮土地開發建設在規模和結構上的迅速變化，產生了許多普遍問題，如土地利用無序、利用粗放、土地利用集約化程度偏低，建設用地與耕地的矛盾日益顯著，土地破壞、污染、浪費嚴重等等，造成半城市化、生態惡化等嚴峻的問題。這是小城鎮土地開發建設中的兩難困境，它表現出一種短期利益與長期利益，么地方政府、開發商與當地住民的矛盾。在目前人口、資源、環境問題日益加劇的情況下，土地作為不可再生資源，對它的開發建設進行科學管理具有重要意義。
土地資源信息種類繁多、數量巨大、涉及面廣、管理利用相當復雜。需要依靠科技進步，實施信息化發展戰略，實現土地資源工作的現代化，在土地資源調查評價、政務管理和社會服務等各個層面廣泛利用現代信息技術，以信息化帶動土地資源管理方式的根本轉變，以信息化帶動信息采集技術與分析技術的飛躍，以信息化促進政府工作方式由管理型向管理服務型的轉變。建立土地資源管理信息系統順應資源、環境的全球性持續利用需求。土地資源數據標準化、信息共享、科學監督以及將這些信息快速反映到經濟建設中去需要建立統一協調的土地資源管理信息系統，用以管理海量數據，迅速處理文檔、圖件，提供準確可靠信息，從而將資料的大量積累、更新與經濟快速增長聯結起來，為綜合利用土地資源信息進行宏觀決策和管理提供科學依據。
自20世紀90年代以來，隨著土地信息產業的建立和地理數字化產品的發展，社會對土地資源管理的認識普通提高，對農村土地的認識逐漸加強，對其需求也大幅度提高。農村土地資源信息管理系統成為包括政府部門在內的必備的重要系統，各國都大力開發自己的農村土地資源信息管理系統，并將先進的技術、方法應用到其中，如空間信息分析的新模型和方法，空間信息應用的新模型和方法:三維、四維數據結構和數據模型，人工智能和專家系統，網絡地理信息系統，虛擬現實技術等，來提高土地資源信息管理的技術含量，以更好的為土地管理服務。
西方市場經濟發達國家很早就意識到了土地資源的使用價值和稀缺性，對土地資源配置調控的研究較早，目前已經形成了較為系統的研究成果，主要體現在土地地租理論、土地資源市場配置機制、土地用途管制制度等多個方面。
無論是市場經濟國家，還是轉軌經濟國家，無論是資本主義國家，還是社會主義國家，每個國家都有一定數量的國有土地資源。在認識到擁有一定數量的國有土地資源有調控土地市場，維護公共福利，儲備能源，調節生態平衡等功能后，一些發達市場經濟國家的國有土地資源數量還有擴大的趨勢。國有土地資源管理日益受到各國的重視。在多種影響因素共同作用下，雖然世界各國的國有土地資源管理體制多種多樣，但國有土地資源管理體制的現狀和發展存在共性，是有規律可循的。
土地資源配置調控是一個綜合性的過程，其調控結果是各種因素、各種手段綜合作用的結果，而且各種因素和手段相互作用、相互影響，最終共同影響調控結果。要達到土地資源的合理配置，發揮土地資源的最大綜合效益，需要調動市場、政府、社會等各種力量，運用經濟、行政、法律、稅收等多種手段，并且各種手段相互協調，互相促進。土地資源調控就是綜合運用各種手段和措施，達到土地資源合理配置，既滿足經濟發展的需要，又能同時兼顧社會和環境效益。
土地市場是生產要素市場,是社會主義市場經濟體系的重要組成部分。計劃經濟轉型以來,土地資源實行了由無償無限期無流動,向有償有限期有流動的土地使用制度改革。十余年的改革,成效和缺陷并存。一方面,國有土地以地生財,為地方政府積累了大量的建設資金,從而加快了城市基礎設施建設,改變了城市落后的面貌。另一方面,由于歷史的原因,有償使用的改革仍然采用的是政府審批模式,即要用地找市長的模式,從而影響了資配置的公平與效率,并成為長期 以來困繞改革深化的重大問題。經濟發展史證明,實現土地資源和資產利益最大化的最佳途徑,是市場配置資源13%建立土地交易市場,是今天社會主義市場經濟發展 的必然選擇。當前,我們必須重新認識市場,并進行 土地市場運作機制的觀念創新。
貿規則強調行政主體一致原則、公平原則、透明原則、非歧視原則。在中國人世的大背景下思考建立土地市場新機制,首要的問題是要認清當前土地市場政府與市場的現狀,找準和WTO規則存在的差距。土地市場新機制必須圍繞政府與市場、監管與競爭、平臺與服務等市場機制,開展全面而有針對性的深刻的行政革命, 實現計劃經濟觀念向市場經濟觀念的轉變,計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變,確保政府行政管理體系必須和 世貿規則所任。
因此，在市場經濟條件下，各種活動對土地的使用展開競爭，以土地需求的市場價格變化和自身能從土地上獲得的經濟利益來決定各自活動的最佳區位，從而使商業、工業、住宅等土地利用類型的空間布局與地價之間得到禍合，推動了城市用地結構的調整，使城市空間結構發展變化，形成合理的土地資源空間布局(曹建海，2002)[22]，使得城市土地利用空間布局呈同心圈層分布。
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26.束雷，2002(2)，英國土地利用與管理[J]，中國土地;
27.王國強，2002(4)，中日土地利用管理比較研究[J1，國土資源科技管理;
28.歐陽安蛟，2001(4)，土地收購儲備制度的國際經驗及其對我國的啟示[J]，世界地理研究;
29.萬曾煒，1997(2)，論浦東新區土地滾動開發機制[J1，上海經濟研究;
30.萬曾煒，1997(l)，浦東新區土地滾動開發機制分析[J]，浦東開發;
31，徐永倡等，1997(8)，切實加強浦東新區土地的宏觀管理[J]，浦東開發;
32，芒棘，1997(9)，完善新區土地市場體系浦東實施土地租賃辦法[J1，浦東開發;
33.陶建強，1998(l)，土地開發模式與浦東新區的形成和發展[J]，城市發展研究;
34.錢芝平，1998(3)，加強浦東新區國有土地資產運營管理的建議[J1，浦東開發;
二、研究方案與技術路線
(一)研究內容
本文的第一部分是緒論。這部分首先分析了選題的背景與意義，指出文章研究的內容及研究意義，然后對國內外研究進行了綜合介紹與簡要評述。第二部分是介紹城市土地資源調控管理的理論基礎及土地資源調控系統與手段。城市土地資源的調控管理是一個復雜的系統，相關的理論基礎有產權理論、地租地價理論、土地市場理論、土地資源配置理論、公共政策理論。土地資源調控系統主要包括市場機制、政府調控、公眾參與三種手段。論文的第三部分是國外經驗的介紹及其經驗總結。這一部分主要從市場機制和政府調控兩個方面介紹國外經驗。其中，市場機制方面主要介紹了市場機制的作用、美、日、加等國土地交易的制度和做法及其對我國的啟示，政府調控主要從土地用途管制、土地征購儲備制度兩個方面介紹了西方國家的做法。最后，系統地總結了國外做法對我國城市土地資源調控管理的啟示，即需要完善市場機制，建立市場與政府相結合的調控系統。論文的第四、五、六章是文章的重點，第四章分析了周口地區土地資源利用的現狀與特點，第五章在介紹周口地區土地調控管理系統的基礎上分析了周口土地資源管理調控存在的問題。在前面幾章的基礎上，第六章在構建周口地區上地資源調控管理模式，分析其構成要素、運作機制的基礎上，提出了優化地區土地資源管理的具體措施，最后根據周口地區的城市發展和功能定位提出了土地資源合理利用與制度創新的幾點探索性建議。
第一章 緒論
1.1選題的背景與意義
1.2研究綜述
1.2.1國外研究綜述
1.2.2國內研究綜述
1.2.3國內外研究的簡要評述
1.3論文的思路結構與創新之處
1.3.1論文的思路與結構
1.3.2論文的創新之處
第二章土地資源調控管理的理論基礎及調控系統
2.1土地資源調控管理的理論基礎
2.1.1產權理論
2.1.2地租地價理論
2.1.3土地市場理論
2.1.4土地資源配置理論
2.1.5公共政策理論
2.2土地資源調控管理系統及手段
2.2.1市場機制
2.2.2政府調控
2.2.3政府與市場的關系
2.2.4公眾參與
第三章土地資源調控管理的國際經驗
3.1市場機制調控土地資源的國際經驗
3.1.1國外實施市場機制調控土地資源的實踐
3.1.2國外經驗對我國建立土地市場調控機制的啟示
3.2政府調控土地市場的國際經驗.
3.2.1土地用途管制制度的國際經驗
3.2.2土地征購儲備制度的國際經驗
3.2.3國際經驗對我國城市政府調控土地資源的啟示
第四章 周口地區土地資源開發利用現狀
4.1土地資源利用結構
4.2土地資源開發利用的特點
4.2.1農業用地迅速減少
4.2.2可預征地空間減小
4.2.3城市建設用地增長很快
4.2.4土地閑置量較大...
4.2.5土地批租總量逐漸由粗放轉向集約
4.2.6土地批租方式出現多樣化
第五章 周口地區土地資源管理系統及其存在的問題
5.周口地區土地資源管理系統
5.1.1地區管理系統
5.1.2開發公司管理系統
5.2土地資源調控管理存在的問題.
5.2.1政府宏觀調控力度不足
5.2.2土地調控管理制度、體制不完善
第六章 周口地區土地資源調控管理模式與措施
6.1構建周口地區土地資源調控優化管理模式
6.1.1周口地區土土地資源利用優化模型的選擇
6.1.2周口地區土地資源調控管理目標函數
6.1.3周口地區土地資源調優化方案
6.2周口地區土地資源的合理利用與管理創新..
6.2.1確定合理的土地利用結構
6.2.2根據產業發展戰略進行合理的土地功能分區
6.2.3實行城鄉一體化的土地管理機制
6.2.4逐步實現全部土地有償使用
參考文獻
(二)研究方法
本文從宏觀和微觀兩個層面對城鎮建設及其土地問題進行了初步研究。筆者從小城鎮的概念入手，分析我國城鎮化中選擇小城鎮發展戰略的客觀必然性，并回顧了伴隨我國城鎮發展歷程中的土地問題的歷史演進。論文結合我國城鎮發展的現狀，著重對我國小城鎮建設中的重大土地問題進行分析。在此基礎上，文章討論了城鎮建設中土地開發與管理的幾種有代表性的發展模式，概括了其特征，探討了城鎮土地開發與管理的原則與方向，并嘗試對其成因作出論證。最后，文章立足土地管理實踐，以土地增減掛鉤管理為例，有針對性地提出了完善土地管理的學理性對策建議。
(三)擬解決的關鍵問題
(l)比較系統、全面地總結了國外土地資源調控管理的經驗對我國的啟示與借鑒，包括市場機制調控的經驗和政府調控管理的經驗兩個方面。
(2)針對周口地區土地利用和管理的現狀與特點，系統地分析了周口地區土地利用和管理中存在的問題，并分析了問題存在的原因。
(3)在總結各種土地資源調控手段的同時，構建了一個政府、市場、公眾三方共同作用的周口地區土地資源調控管理模式，對這一模式的構成要素、運行機制等提出了較為系統的觀點，并在土地管理措施的優化與創新上進行了一些有益的探索。
(4)由于本文是在課題研究成果上的深化，是基于周口地區土地資源利用和管理實踐的分析，因此提出的土地調控管理措施具有較好的實踐指導意義。
(五)可行性分析
無論是市場經濟國家，還是轉軌經濟國家，無論是資本主義國家，還是社會主義國家，每個國家都有一定數量的國有土地資源。在認識到擁有一定數量的國有土地資源有調控土地市場，維護公共福利，儲備能源，調節生態平衡等功能后，一些發達市場經濟國家的國有土地資源數量還有擴大的趨勢。國有土地資源管理日益受到各國的重視。在多種影響因素共同作用下，雖然世界各國的國有土地資源管理體制多種多樣，但國有土地資源管理體制的現狀和發展存在共性，是有規律可循的。
土地資源是一切城市社會經濟活動的物質基礎，土地資源的合理配置與高效利用是影響到城市經濟發展的重要條件。隨著社會經濟的發展，土地資源的稀缺性越來越突出，如何分配有效的土地資源，使其在城市功能布局、產業結構調整和城市整體環境的提升等方面發揮基礎性、先導性作用是擺在政府面前的一個突出的問題。
市場機制是資源配置的基本方式，但是土地資源作為城市經濟和社會生活的基本物質條件，需要從經濟、社會和環境多方面綜合考慮其利用效益，實現土地資源利用綜合效益最大化。市場機制和政府調控是土地資源優化配置的兩種必要手段，一方面，通過市場機制可以最大限度地發揮土地資源的資產效應，實現優地優用另一方面，通過政府調控可以保證土地資源的利用符合社會和環境等方面發展的需要，實現社會生活和國民經濟的協調發展。同時，公眾參與是保障土地合理利用的一種有效機制，通過公眾建議和意見反饋影響政府政策而修正市場失靈，促使土地資源利用效益符合廣大人民群眾的利益。
但是目前我國土地資源調控體系還不完善，政府的調控力度不夠，特別是在一級市場上沒有實現壟斷，無法有力地調控市場供需，同時各種管理制度還不完善，既無法保障政府政策、規劃等的貫徹與落實，又無法有效地為市場機制的正常運行創造條件。并且公眾參與機制還沒有建立起來，公眾參與既沒有在法律制度上得到明確和保障，也沒有具體實施措施。因此，我國土地資源調控的優化還在于政府職能的完善，通過法律、制度、政策的完善，既保障政府的調控，又為市場機制正常作用創造平臺，最終保障人民群眾的利益和社會的可持續發展。
本文提出的周口新區土地資源調控系統是市場機制、政府調控、公眾參與三種機制的有機結合。但是在具體實施過程中，如何把握三種機制的作用程度，使之既相互促進又相互制衡，不是一個簡單的模式能概括出來的，也不能用一個固定的模式生搬硬套，需要根據實踐的變化不斷調整和深化。并且，一個成熟的土地資源調控系統，主要還是以完善的市場機制為基礎，通過市場的競爭機制、供求機制實現供需平衡，政府的各項政策只是其補充，并且具有較大的穩定性和連續性，政府政策的變動只是對市場的微調，不會引起市場較大波動。
目前，周口新區實行的是新區政府和開發公司二級土地管理系統，開發公司在一定程度上代替政府形式土地基礎開發和招商引資的職能。但是在實際操作過程中，出現了一級市場調控乏力，二級市場存量過大，土地管理措施和制度不完善等問題，本文針對這些問題提出了強化土地利用規劃的控制性作用，建立土地儲備機制，加強土地市場建設，完善土地管理系統，建立公眾參與機制等具體措施，希望能對周口新區土地資源調控管理的優化具有實質性的指導意義。
由于本人的研究水平和知識有限，論文對土地資源調控的具體措施的研究尚不深入，有的措施還缺乏可操作性，對各種調控要素的變化引起的土地市場的變化也缺乏系統的討論。而且由于數據有限，周口新區還沒有建立地價指數等原因，論文對土地資源調控優化的分析和提出的管理措施還僅限于定性的描述，沒有進行定量分析，希望今后隨著對實踐的了解和知識的深化能夠深入研究下去，彌補以上不足。
三、研究基礎及進度安排
(一)研究基礎
本人自1990年開始一直在河南省周口地區各鄉鎮從事農業技術推廣工作和行政管理工作，曾擔周口市淮陽縣的鎮長和黨委書記，對農業技術推廣體系有過深入的研究，對農業區域的知識、態度和行為了解透徹，因而有能力完成該論文的研究工作。
(二)進度安排 論題前期準備30天。
相關文獻資料論證查閱、國家和地方政府涉農政策、法律法規研究、借鑒、分析，制訂出論題研究方案。
論題調研實施150天。
社會調研展開，調研資料、數據整理、分析、歸類卡片制作、確立本論闡述內容構架構思。 論題寫作形成150天。
調研報告―――提煉形成論題初稿―――立論觀點、內容座談考證修正、正式文本形成。
四、預期研究結果及本研究創新之處
土地資源調控管理是作者三年來一直在持續研究的重點內容，通過不斷的學習、借鑒、總結與深化，形成了本文的一些創新之處，主要有以下幾點:
(l)比較系統、全面地總結了國外土地資源調控管理的經驗對我國的啟示與借鑒，包括市場機制調控的經驗和政府調控管理的經驗兩個方面。
(2)針對周口地區土地利用和管理的現狀與特點，系統地分析了周口地區土地利用和管理中存在的問題，并分析了問題存在的原因。
公共管理碩士(mpa)專業學位論文 開題報告范文
開 題 報 告
學 號： xxxx
姓 名： xxxxx
類 別： 在 職
導 師： xxxxx
選題類型：
選題方向： 政府治理與領導
擬定題目：
入學時間： 20xx年7月
開題時間： 20xxx年11月
專業學位教育學院制表
年 月 日
填 表 說 明
一、本表封面“類別”一欄，填寫“在職”。
二、本表封面“選題類型”一欄，分別填寫“專題研究論文”、“調研報告”或者“案例研究”。
三、本表封面“選題方向”一欄，分別填寫“政府治理與領導”、“公共人力資源開發與管理”、“交通行政管理”、“海事管理”。
四、開題報告中由學生填寫的內容部分必須用計算機輸入和打印。輸入一律用宋體小四號字1.5倍行距。
五、開題報告格式可在大連海事大學專業學位教育學院網站下載，網址:zyxw.dlmu.edu.cn。
六、開題報告一律用a4紙打印，于左側裝訂成冊。各欄空格不夠時，請自行加頁。
七、開題報告一式兩份，通過后由學生、專業學位教育學院各存檔一份。
學位論文選題 伊春市林權制度改革研究(以此論文為例)
開題報告內容(以下八項分別在題目下填寫，總字數不少于3000字)
一、選題形式和選題的目的與意義
(一)選題形式
專題研究論文/調研報告/案例研究(三者選其一)
(二)選題目的
本文將在大量閱讀文獻的基礎之上，選取伊春地區國有林權改革為研究對象，運用產權經濟學的相關理論，通過對大量的數據分析，對于以下幾個方面進行研究：
1.對職工在改革前后收入結構，生活水平，固定資產等方面的變化，以量化的方法對改革的有效性進行客觀的評價。
2.認真的分析林權改革對林業生產的影響，包括林木砍伐，造林情況，及土地狀況的變化是否合理，并為以后的深入改革提供方向。
3.對政府的政策實施進行分析，并對改革的目標，內容，范圍，方式，任務等進行重新回顧，對政策的制定提出演進行科學性的要求。
4.在森林資源領域真正建立起“歸屬清晰，權責明確，保護嚴格，流轉順暢”的現代產權制度;實現生態的和諧，經濟的發展，社會的進步，國家、企業、職工的互贏互利。
(三)選題的意義
1.理論意義
本文研究的理論意義如下：
(1)在我國國有林業這個特定的領域，研究現代產權理論體系的新發展以及林業產權改革的新途徑和新方法，從而豐富現代產權理論。
(2)嘗試性地探索在林業產權制度改革的框架下實現林業的生態安全、經濟發展和林區職工致富有效結合的新模式，從而豐富和發展林業產權理論、生態經濟學和可持續發展理論。
(3)積極探索國有林業資源如何實現保值與增值、改革與發展，從而豐富國有資產改革理論。
(4)嘗試從林權制度改革的層面推動國有林區作為資源型地區實現經濟的轉型和轉軌，從而豐富資源型城市經濟轉型理論。
(5)積極的對政府的政策制定過程、實施過程以及事后評估提出建議，并提出了規范性和程序性及監督性到位的建議 ，從而豐富了公共政策分析理論。
