發(fā)布時(shí)間：2023-03-23 15:16:04
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政執(zhí)法論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
（1）涉河違法活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，基層河道執(zhí)法工作難度大。
通過對(duì)沈陽市康平縣、蘇家屯區(qū)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進(jìn)行走訪和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其轄區(qū)內(nèi)涉河違法活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，尤其是河道砂石資源較為豐富的地區(qū)，均不同程度的存在著破壞河道、亂采濫挖現(xiàn)象，且屢禁不止。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利站工作人員雖能較早發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為，但由于工作人員無執(zhí)法權(quán)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的涉河違法行為僅能勸阻或進(jìn)行舉報(bào)，而縣區(qū)水利部門雖有執(zhí)法權(quán)，卻遠(yuǎn)水解不了近渴，執(zhí)法的實(shí)效性受到限制。例如：蘇家屯區(qū)姚千街道，其轄區(qū)內(nèi)的界河北沙河時(shí)有破壞河道、非法采砂等活動(dòng)，街道水利工作人員發(fā)現(xiàn)后雖能出面干涉，但由于沒有執(zhí)法資格，只能對(duì)其進(jìn)行勸說或向上級(jí)水利部門舉報(bào)，而區(qū)水政執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，違法人員和設(shè)備早已撤走，致使無法對(duì)其進(jìn)行查處；又如：位于蘇家屯區(qū)渾河王綱大橋上游段，非法采砂時(shí)有發(fā)生，隨著地方水利部門加大打擊力度，一些人采取化整為零的方式，用自家小型設(shè)備進(jìn)入河道盜采砂石，開采手段由常見的機(jī)械設(shè)備挖掘改為用鍬挖，運(yùn)輸方式也由原有的大型裝載車輛改為用小馬車、三輪車分散運(yùn)輸，這些行為破壞了河道生態(tài)環(huán)境、給水利工程安全造成了隱患，同時(shí)也給打擊非法采砂工作帶來了困難。市、區(qū)水政及公安部門雖多次采取行動(dòng)，但由于這種盜采方式采挖量不大，且取證監(jiān)管困難，執(zhí)法人員也只能采取制止、驅(qū)趕等方式，一般難以對(duì)設(shè)備進(jìn)行查扣或?qū)Ξ?dāng)事人進(jìn)行處罰。
（2）人為侵占、破壞農(nóng)村水利工程設(shè)施行為較為普遍，基層水政執(zhí)法人員少，工作任務(wù)重。
為發(fā)展農(nóng)田基本建設(shè)，沈陽市康平縣、蘇家屯區(qū)近幾十年來興建了大量的農(nóng)田水利工程，但由于長期以來群眾對(duì)水利工程設(shè)施保護(hù)意識(shí)淡薄，工程設(shè)施缺乏日常監(jiān)管，致使人為破壞泵站設(shè)施、侵占農(nóng)田排水溝道等行為較為普遍，農(nóng)村水利工程管理保護(hù)和執(zhí)法難度大。例如：康平縣北三家子街道易澇耕地較多，轄區(qū)內(nèi)設(shè)有5個(gè)排灌站，9條排干，930余條農(nóng)田排水溝道。由于連年干旱，排水溝道久未使用，很多溝道被人為填平種植作物，致使農(nóng)田喪失了設(shè)計(jì)排澇能力；更有甚者，受利益驅(qū)使，對(duì)泵站等水利設(shè)施進(jìn)行破壞、偷盜，給國家造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，每年汛期，縣、街道兩級(jí)均需投入大量財(cái)力、人力用于排水溝道的清淤和泵站等水利設(shè)施的維修；再如：蘇家屯區(qū)農(nóng)業(yè)種植以水稻為主，轄區(qū)內(nèi)兩個(gè)灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積達(dá)30萬畝，近年來部分人受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，水田改旱田，原有灌溉設(shè)施閑置后，缺乏保護(hù)，也受到不同程度的破壞嚴(yán)重；除此之外，農(nóng)村非法占河占灘、破壞河道防洪工程現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，給防洪安全埋下了隱患。由于農(nóng)村水利工程分布廣、在缺乏日常管理的情況下，一些群眾法律意識(shí)薄弱，部分人覺得“法不責(zé)眾”，所以打起了水利工程設(shè)施的主意，而縣區(qū)級(jí)執(zhí)法人員相對(duì)較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人力有限，對(duì)水利工程的管理保護(hù)和執(zhí)法工作難度大，水政執(zhí)法工作難以順利開展。
2兩縣區(qū)基層水行政執(zhí)法工作存在問題的原因
（1）水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及職能尚未建立健全。
一是縣區(qū)級(jí)水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)不健全，水行政執(zhí)法專業(yè)技術(shù)力量薄弱有的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)與水資源辦等部門合署辦公，仍為自收自支單位，需兼顧水資源費(fèi)征收等業(yè)務(wù)，削弱了水行政執(zhí)法工作。二是兩縣區(qū)下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均沒有水行政執(zhí)法職能，水行政執(zhí)法工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面成為空白。三是村級(jí)水利工程、設(shè)施缺乏日常監(jiān)督管理人員，且未建立有效的水事違法行為舉報(bào)機(jī)制。
（2）打擊非法采砂存在法律空缺，水利、公安聯(lián)合執(zhí)法模式有待進(jìn)一步探索。
根據(jù)現(xiàn)行的水法規(guī)與刑法，目前還沒有對(duì)非法采砂行為的明確界定，即沒有定罪量刑的明確標(biāo)準(zhǔn)。按照《水法》規(guī)定，水行政處罰額度的上限是10萬元，而這個(gè)額度比較非法采砂獲得的暴利相差甚遠(yuǎn)，根據(jù)“一事不再罰”原則，執(zhí)法主體對(duì)相對(duì)人的同一個(gè)違法行為僅能進(jìn)行一次處罰，相對(duì)人若繳納完罰款，更有可能變本加厲地進(jìn)行非法開采，以彌補(bǔ)其“損失”，獲得更多的非法利潤。如公安機(jī)關(guān)介入打擊非法采砂后，也面臨著犯罪行為調(diào)查取證困難、盜采量難以認(rèn)定等問題，而基層水利和公安部門相互協(xié)作配合的機(jī)制也尚未健全，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。
（3）巨大的砂石需求量和相對(duì)較小的違法成本助長了非法采砂行為的滋生。
自2005年沈陽市渾河乃至全境河道實(shí)施禁采以來，采砂設(shè)備均已被清出河道，2011年起遼寧省又先后開展了一系列河道采砂專項(xiàng)整治活動(dòng)，河道非法采砂現(xiàn)象得到了一定遏制。但由于目前建筑市場(chǎng)砂石需求量巨大，砂石價(jià)格高漲，面對(duì)眼前豐富的砂石資源，若砂石經(jīng)營者舍近求遠(yuǎn)，從外地砂場(chǎng)引進(jìn)砂石，其“守法成本”很高；而在非法盜采者看來，非法采砂獲利大，“違法成本”又相對(duì)較低，受利益驅(qū)使，河道非法采砂活動(dòng)時(shí)有發(fā)生。
（4）水行政執(zhí)法人員不足，水利法律法規(guī)普及、宣傳及農(nóng)村水利工程設(shè)施日常保護(hù)監(jiān)督工作薄弱。
加強(qiáng)水法律法規(guī)在基層的普及、宣傳工作是水行政執(zhí)法工作深入開展的先決條件；不斷壯大隊(duì)伍、增強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，是水行政執(zhí)法工作順利開展的重要保障；對(duì)水利工程設(shè)施加強(qiáng)日常監(jiān)督保護(hù)是基層水行政執(zhí)法工作有序開展的重要基礎(chǔ)。長期以來，由于體制、機(jī)制不健全，缺乏足夠的基層執(zhí)法人員和對(duì)水利工程設(shè)施有效的保護(hù)監(jiān)督，缺少對(duì)水法律法規(guī)必要的普及、宣傳，致使基層群眾水利法律意識(shí)淡薄，涉水違法行為難以得到有效控制。
3對(duì)加強(qiáng)相關(guān)基層水行政執(zhí)法工作的幾方面建議
各級(jí)水行政主管部門始終應(yīng)堅(jiān)持依法治水，并全面貫徹水利法律法規(guī)，從上到下逐步理順?biāo)?zhí)法機(jī)構(gòu)，不斷增強(qiáng)執(zhí)法人員素質(zhì)，提高執(zhí)法水平。
3.1對(duì)省級(jí)水行政主管部門建議
一是建議省級(jí)水行政主管部門盡快出臺(tái)河道采砂相關(guān)管理辦法，制定科學(xué)合理的執(zhí)法流程和量刑依據(jù)，有效打擊河道非法采砂行為，維護(hù)河道管理秩序。二是隨著各地遼寧省江河流域公安機(jī)構(gòu)的逐步建立，應(yīng)積極探索水利與公安部門科學(xué)的聯(lián)合執(zhí)法模式，明確職責(zé)分工及取證方式方法等，保障執(zhí)法效力。三是爭取財(cái)政支持，每年列專項(xiàng)資金用于水行政執(zhí)法及全省水行政執(zhí)法隊(duì)伍、基層水利保護(hù)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)等相關(guān)工作。
3.2對(duì)市級(jí)水行政主管部門的建議
一方面對(duì)于轄區(qū)內(nèi)砂石資源較為豐富且有疏浚需求的河道，應(yīng)根據(jù)上級(jí)統(tǒng)一要求編制河道采砂規(guī)劃，劃定可采區(qū)、禁采區(qū)及保留區(qū)，制定科學(xué)的年度開采計(jì)劃，對(duì)河道內(nèi)砂石進(jìn)行合理開采，增加非稅收入，減輕河道管理及執(zhí)法壓力；另一方面應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)河道日常監(jiān)督管理，加大打擊非法采砂工作力度，疏堵結(jié)合，保障河道采砂能夠沿著依法、科學(xué)、有序的方向發(fā)展。
3.3對(duì)相關(guān)縣區(qū)水行政主管部門的建議
建議相關(guān)縣區(qū)應(yīng)根據(jù)自身情況，設(shè)置獨(dú)立的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，根據(jù)工作需要，增加人員編制及經(jīng)費(fèi)投入，人員全部納入財(cái)政全額撥款，強(qiáng)化人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)基層水法律法規(guī)宣傳工作。應(yīng)積極爭取財(cái)政資金，每年用于水行政執(zhí)法相關(guān)工作。應(yīng)盡快建立水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安部門協(xié)調(diào)配合、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。另外，縣區(qū)水行政主管部門應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利執(zhí)法工作實(shí)際需求，與其共同研究落實(shí)水利站具備水行政執(zhí)法職能等問題。
3.4對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的具體建議
相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在設(shè)立水利站的同時(shí)，每個(gè)水利站應(yīng)至少選派兩名工作人員接受相關(guān)執(zhí)法培訓(xùn)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)水政監(jiān)察員，專職負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水行政執(zhí)法工作，擔(dān)負(fù)轄區(qū)監(jiān)督、執(zhí)法職責(zé)。
3.5村級(jí)水利工程設(shè)施的保護(hù)監(jiān)督的具體建議
關(guān)鍵詞：稅務(wù)；行政執(zhí)法；稅收征管法；自我保護(hù)
Abstract:Accordingtofrontofthelawtheeverybodyprincipleofequality,thetaxrevenuelawenforcementofficialsfirstshouldbeasocialperson,inthelawenforcementprocesssimilarlymuststrictlyaccordingtothelegalrulemanagement,andmustlearntoprotectoneself,soastoavoidpresentsthephenomenonwhichenforcesthelawbutbreakthelawoneself.
keyword:Taxaffairs;Administrativelawenforcement;TaxrevenueLawofLevyandManagement;Protectingoneself
前言
近年來，我國的稅收法律體系不斷建立和完善。但由于我國地域遼闊，情況復(fù)雜，所以目前的稅收法律在稅收實(shí)踐工作中也暴露了一些問題，例如稅收任務(wù)問題、法律規(guī)定含糊或不明確等等。那么作為稅收行政執(zhí)法人員在稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)踐中遇到這些問題該怎么辦？根據(jù)在法律面前人人平等的原則，稅收?qǐng)?zhí)法人員首先應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)人，在執(zhí)法的過程中同樣也必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，并且要學(xué)會(huì)自我保護(hù)，免得出現(xiàn)執(zhí)法犯法的現(xiàn)象。所以稅務(wù)行政執(zhí)法人員也應(yīng)懂得自我保護(hù)，以適應(yīng)日益復(fù)雜的稅收檢查工作環(huán)境。那么稅務(wù)行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)呢，筆者認(rèn)為，稅務(wù)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)方面做起。
一、多掌握相關(guān)的法律知識(shí)，以增強(qiáng)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法法律依據(jù)的理解
稅務(wù)行政執(zhí)法的依據(jù)是稅收法律，稅收法律不是一部單獨(dú)的法律，而是法律體系。這個(gè)法律體系也不僅僅是帶有“稅”字的法律構(gòu)成，而且還包括其他一些不帶“稅”字的法律。稅務(wù)行政執(zhí)法如果離開其他相關(guān)法律來理解帶“稅”字的法律，那是很難貫徹到位的。例如，某稅務(wù)機(jī)關(guān)于2005年11月11日對(duì)某納稅人采取了稅收保全措施，納稅人于11月12日上午9時(shí)繳清了稅款滯納金，稅務(wù)機(jī)關(guān)于11月13日下午3時(shí)解除稅收保全措施。如果按照舊《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是在24小時(shí)立即解除稅收保全措施，那么該稅務(wù)機(jī)關(guān)解除稅收保全措施則超出了規(guī)定的時(shí)間界限。現(xiàn)行《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定將稅務(wù)機(jī)關(guān)立即解除稅收保全措施的時(shí)限由24小時(shí)改為一日，那該稅務(wù)機(jī)關(guān)于11月13日下午3時(shí)解除稅收保全措施是否屬于立即解除了保全措施呢？關(guān)鍵就在于如何理解“一日”的規(guī)定。《民法通則》第一百五十四條規(guī)定：“民法所稱的期間按照公歷年、月、日、小時(shí)計(jì)算”。“規(guī)定按照小時(shí)計(jì)算期間的，從規(guī)定時(shí)開始計(jì)算。規(guī)定按照日、月、年計(jì)算期間的，開始的當(dāng)天不算入，從下一天開始計(jì)算”。“期間的最后一天的截止時(shí)間為二十四點(diǎn)。有業(yè)務(wù)時(shí)間的，到停止業(yè)務(wù)活動(dòng)的時(shí)間截止。”參照《民法通則》的有關(guān)規(guī)定，上述稅務(wù)機(jī)關(guān)是屬于立即解除稅收保全措施的。
二、參照司法實(shí)踐判斷稅務(wù)行政執(zhí)法活動(dòng)的正確性
例如，《稅收征管法》第六十三條規(guī)定：“……稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)而拒不申報(bào)或者進(jìn)行虛假納稅申報(bào)，……”。什么是稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)？過去稅務(wù)實(shí)踐工作中有三種看法：一是在納稅人不申報(bào)的情況下稅務(wù)機(jī)關(guān)必須書面通知其申報(bào)；二是稅收征管法本身就規(guī)定了納稅人只要是發(fā)生納稅義務(wù)就應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅，也就是說稅收征管法的出臺(tái)就是通知了；三是認(rèn)為在辦理稅務(wù)登記時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)同時(shí)要辦理稅種登記，告訴納稅人應(yīng)該繳哪些稅，如何繳稅等等，這個(gè)過程就是一種通知。那么究竟上述哪個(gè)觀點(diǎn)是正確的呢？目前有關(guān)稅收法律法規(guī)對(duì)此并無具體規(guī)定，但最高人民法院在2002年11月出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于審理偷稅抗稅刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。該司法解釋第二條對(duì)上述問題做了具體解釋：“稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)”分三種情況：一是納稅人、扣繳義務(wù)人已經(jīng)依法辦理稅務(wù)登記或者扣繳稅款登記的即為稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)；二是依法不需要辦理稅務(wù)登記的納稅人，必須經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法書面通知其申報(bào)；三是尚未依法辦理稅務(wù)登記、扣繳稅款登記的納稅人、扣繳義務(wù)人，也必須經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法書面通知其申報(bào)的。該司法解釋是對(duì)刑法二百零一條偷稅罪的解釋，明顯不能作為稅務(wù)行政執(zhí)法的法律依據(jù)。而稅收法律、法規(guī)對(duì)上述問題又沒有做具體規(guī)定，那么在稅務(wù)實(shí)踐工作中應(yīng)該參照《最高人民法院關(guān)于審理偷稅抗稅刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》來理解上述問題。司法解釋實(shí)際上就是對(duì)司法實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，司法解釋一旦出臺(tái)，下級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)按照?qǐng)?zhí)行。也就是說，司法機(jī)關(guān)就是按照上述司法解釋理解上述兩個(gè)問題的，這就是司法實(shí)踐。所以稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中根據(jù)上述司法實(shí)踐來判斷什么是稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)，在司法實(shí)踐中是站得住腳的。
在稅收檢查執(zhí)法過程中，除了要多掌握相關(guān)書面的法律知識(shí)，多看稅收方面的案例之外，還應(yīng)該多看民事、刑事方面的案例。通過這些案例可以把握法官、檢察官對(duì)相關(guān)問題是如何理解的。另外，在稅收?qǐng)?zhí)法過程中稅務(wù)機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)多與法官、檢察官溝通。因?yàn)榉ü佟z察官對(duì)稅收政策和會(huì)計(jì)制度并不如稅務(wù)人員熟悉，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)多向法官、檢察官多介紹稅收法律法規(guī)和會(huì)計(jì)法律法規(guī)的規(guī)定，使其對(duì)涉稅案件的理解更準(zhǔn)確。
三、對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政權(quán)力從嚴(yán)把握，對(duì)納稅人的義務(wù)從寬把握
稅收法律體系明確了征納雙方在稅收分配活動(dòng)中的權(quán)利和義務(wù)，但有些權(quán)利和義務(wù)明確得不是很具體，那么在這種情況下應(yīng)當(dāng)如何把握征納雙方在稅收分配活動(dòng)中的權(quán)利和義務(wù)又成了一個(gè)重要問題。解決這個(gè)問題的原則應(yīng)當(dāng)是：對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政權(quán)力從嚴(yán)把握，對(duì)納稅人的義務(wù)從寬把握。例如，《稅收征管法》第三十八條規(guī)定：“個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬維持生活必需的住房和用品，不在稅收保全措施的范圍之內(nèi)。”從字面理解，“扶養(yǎng)”是指同輩之間的一種幫助關(guān)系，而不包含老人和兒童。對(duì)老人應(yīng)當(dāng)是用贍養(yǎng)，對(duì)兒童應(yīng)該是用撫養(yǎng)。最高人民法院關(guān)于合同法的司法解釋第十二條也是這么理解的。那么能據(jù)此說明上述《稅收征管法》的規(guī)定就不包含老人和兒童了嗎？很明顯是不能這么理解的。再有，什么是家屬？《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第六十條對(duì)此做了含糊的解釋：稅收征管法第三十八條、第四十條、第四十二條所稱個(gè)人所扶養(yǎng)家屬，是指與納稅人共同居住生活的配偶、直系親屬以及無生活來源并由納稅人扶養(yǎng)的其他親屬。根據(jù)這個(gè)規(guī)定好象是不共同居住的配偶就不是納稅人的家屬了？那么對(duì)“個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬”應(yīng)如何理解呢？正確的理解應(yīng)當(dāng)是：納稅人的配偶以及符合下列三個(gè)條件的其他人，三個(gè)條件是：一是與納稅人共同居住生活；二是無生活來源；三是由納稅人扶養(yǎng)。只要是符合這三個(gè)條件的，不管與納稅人是什么關(guān)系都應(yīng)當(dāng)是納稅人的家屬。
四、合理理解稅務(wù)行政執(zhí)法依據(jù)
法律條文是死的，如何在稅收?qǐng)?zhí)法過程中運(yùn)用法律條文這就需要依靠稅務(wù)行政執(zhí)法人員根據(jù)不同的事實(shí)合理理解運(yùn)用了。那么稅務(wù)行政執(zhí)法人員對(duì)稅收法律條文的理解是否正確就直接關(guān)系到征收權(quán)力的落實(shí)和納稅人利益的保護(hù)。
例如，《稅收征管法》第三十八條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)有根據(jù)認(rèn)為從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人有逃避納稅義務(wù)行為的，可以在規(guī)定的納稅期之前，責(zé)令限期繳納應(yīng)納稅款”。這個(gè)規(guī)定的宗旨是為了保全稅款不至流失，即為一種稅收保全措施，也就是賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)在特定條件下的提前征收權(quán)力。提前征收畢竟是對(duì)納稅人權(quán)益的合法侵犯，但如果錯(cuò)誤地運(yùn)用了這個(gè)權(quán)力則是對(duì)納稅人權(quán)益的非法侵犯了。提前征收的前提是：稅務(wù)機(jī)關(guān)有根據(jù)認(rèn)為從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人有逃避納稅義務(wù)行為。那么什么是“有根據(jù)”認(rèn)為呢？一種說法是有一定線索，另一種說法是有證據(jù)。根據(jù)一定的線索作出符合邏輯的判斷可能會(huì)發(fā)生什么，那是將來可能會(huì)發(fā)生的事，也就是說根據(jù)一定的線索作出符合邏輯的判斷可能會(huì)發(fā)生什么這只能是一種可能，或者說有跡象，但并不一定就會(huì)發(fā)生，那就更不是行為了。因?yàn)樾袨槭钦诎l(fā)生或者過去已經(jīng)發(fā)生過的，將來可能會(huì)發(fā)生的那是跡象。《稅收征管法》第三十八條明確的前提條件是有逃避納稅義務(wù)行為，所以，“有根據(jù)”就不能理解為是有線索就可以了，而應(yīng)當(dāng)理解為有一定的證據(jù)，但也不能理解為要有充分的證據(jù)，因?yàn)槎悇?wù)機(jī)關(guān)要掌握充分的證據(jù)可能需要相當(dāng)長的時(shí)間，而提前征收的目的就是為了及時(shí)防止稅款流失，如果等到收集到納稅人逃避稅款的充分證據(jù)后也就失去了提前征收的必要了。
五、細(xì)節(jié)決定成敗
細(xì)節(jié)并不一定就決定成敗，但成敗關(guān)鍵就在于細(xì)節(jié)。目前，在稅務(wù)行政執(zhí)法人員思想中有這么一種普遍的想法，就是：我就這么做了也沒有出現(xiàn)什么問題啊。對(duì)的，納稅人不告的確是沒有問題，但納稅人把稅務(wù)機(jī)關(guān)告上法庭后那些細(xì)節(jié)就成了決定稅務(wù)行政訴訟勝敗的關(guān)鍵了。在稅務(wù)行政執(zhí)法過程恰恰又有很多方面的細(xì)節(jié)，如果對(duì)這些細(xì)節(jié)稍不注意就又可能導(dǎo)致稅務(wù)行政決定的失效，導(dǎo)致稅務(wù)行政復(fù)議或者稅務(wù)行政訴訟案件的發(fā)生。如某稅務(wù)稽查局所作出的《稅務(wù)處理決定書》中有個(gè)數(shù)據(jù)與事實(shí)不符，打印校對(duì)時(shí)也沒有發(fā)現(xiàn)，依法送達(dá)納稅人后，納稅人發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，把稅務(wù)機(jī)關(guān)告上了法庭，最后法庭判決該處理決定與事實(shí)嚴(yán)重不符，作出撤消該處理決定的判決。再如，某稅務(wù)所對(duì)納稅人作出了稅務(wù)行政處罰決定并依法送達(dá)后，納稅人在三個(gè)月內(nèi)既不履行，也不申請(qǐng)稅務(wù)行政復(fù)議，也不向法院，稅務(wù)所根據(jù)《稅收征管法》第八十八條第三款的規(guī)定對(duì)納稅人采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，在《稅收強(qiáng)制執(zhí)行決定書》上是加蓋該稅務(wù)所還是該稅務(wù)所所屬的縣級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的公章呢？對(duì)此很多稅務(wù)執(zhí)法人員認(rèn)同應(yīng)該加蓋縣級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的公章，因?yàn)槎悇?wù)行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行都應(yīng)該經(jīng)縣以上稅務(wù)局批準(zhǔn)。如果在《稅收強(qiáng)制執(zhí)行決定書》上加蓋的是縣以上稅務(wù)局的印章，則說明這次稅收強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)法主體即是該稅務(wù)局。而《稅收征管法》第八十八條第三款規(guī)定：“……，作出處罰決定的稅務(wù)機(jī)關(guān)可以采取本法第四十條規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行措施，……”。可見，強(qiáng)制執(zhí)行的主體應(yīng)當(dāng)是“作出處罰決定的稅務(wù)機(jī)關(guān)”，也就是說，誰作出的處罰決定應(yīng)當(dāng)由誰實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行措施，而上述稅務(wù)行政處罰是由稅務(wù)所作出的，所以對(duì)稅務(wù)所作出的稅務(wù)行政處罰決定強(qiáng)制執(zhí)行的主體也應(yīng)當(dāng)是該稅務(wù)所。
六、正確認(rèn)識(shí)和理解各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方政府的涉稅文件
人無完人，都難免犯這樣那樣的錯(cuò)誤。法律、法規(guī)、規(guī)章和各種規(guī)范性文件也都是由人制定出來的，所以也難免存在一些問題，有些可能是出于某種目的有意識(shí)地出臺(tái)的錯(cuò)誤的文件，例如有些地方政府違反法律法規(guī)出臺(tái)的擅自減免稅的規(guī)定等。所以稅務(wù)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)和理解各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方政府的涉稅文件，對(duì)那些已經(jīng)出臺(tái)的稅收方面的各種文件應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究其合法性，以避免執(zhí)行錯(cuò)誤的文件導(dǎo)致納稅人合法權(quán)益的損害，導(dǎo)致不必要的行政訴訟，甚至于執(zhí)法犯法。
那么如果稅務(wù)執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)定是錯(cuò)誤的該怎么辦呢？對(duì)此，《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》和《公務(wù)員法》已做了明確規(guī)定。《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第三條第一款規(guī)定：任何部門、單位和個(gè)人作出的與稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定一律無效，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得執(zhí)行，并應(yīng)當(dāng)向上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告。《公務(wù)員法》第五十四條規(guī)定：公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
七、執(zhí)法程序要合法
作為稅務(wù)行政執(zhí)法的法律依據(jù)的稅收法律體系既包括實(shí)體法也包括程序法。稅收實(shí)體法主要是指各稅種的法律法規(guī)，稅收程序法主要是《稅收征管法》和《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》。《稅收征管法》和《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》對(duì)稅款征收、稅務(wù)管理和稅務(wù)檢查的程序做了具體規(guī)定，在稅務(wù)行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《稅收征管法》和《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的程序進(jìn)行。在稅務(wù)行政執(zhí)法過程中，不管稅收實(shí)體法運(yùn)用得如何正確，只要是執(zhí)法程序上發(fā)生錯(cuò)誤都會(huì)導(dǎo)致稅務(wù)行政訴訟的敗訴。以往的事實(shí)證明，很多稅務(wù)行政訴訟案件的敗訴敗就敗在執(zhí)法程序違法方面。
八、行必有法
一是安全生產(chǎn)普法宣傳工作深入人心。充分利用每年開展的“安全生產(chǎn)月”活動(dòng)，采取一系列新的宣傳手段和方式，將原來面向企業(yè)、面向職工的宣傳，逐步發(fā)展為面向社會(huì)、面向全體市民的更廣泛的宣傳，貼近企業(yè)、貼近職工、貼近市民，突出“以人為本”的宣傳理念，充分發(fā)揮新聞媒體的作用，加大宣傳普及面；同時(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)教育，使安全生產(chǎn)法律法規(guī)的社會(huì)知曉率不斷提高，執(zhí)法環(huán)境得到了進(jìn)一步改善。
二是嚴(yán)肅事故處理和隱患的整改。突出做好“三強(qiáng)化”：即強(qiáng)化安全生產(chǎn)檢查力度，結(jié)合兩節(jié)、兩會(huì)、“五一”黃金周、暑期、“十一”等重點(diǎn)時(shí)期的安全生產(chǎn)大檢查，采取領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)、專家參與的形式，對(duì)全區(qū)高危行業(yè)和重大危險(xiǎn)源進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)隱患，責(zé)令整改。20*年以來，全區(qū)共出動(dòng)檢查組8000多個(gè)，檢查各類企業(yè)5*0家，發(fā)現(xiàn)各類事故隱患5321處，整改48974處，整改率為97.8%。強(qiáng)化違法行為的處罰力度，對(duì)隱患嚴(yán)重且整改不力的企業(yè)或發(fā)生傷亡事故的企業(yè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法。20*年以來，全區(qū)共制作安全生產(chǎn)行政執(zhí)法文書721份，其中下達(dá)行政處罰決定書62份，罰款114.45萬元，處罰生產(chǎn)經(jīng)營單位183個(gè)，責(zé)令停產(chǎn)整頓89家、關(guān)閉56家。強(qiáng)化生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究的力度，按照“四不放過”的原則，對(duì)生產(chǎn)安全事故依法進(jìn)行了查處，嚴(yán)肅實(shí)行責(zé)任追究。20*年，全區(qū)共查處各種生產(chǎn)安全事故40多起，按期限應(yīng)該結(jié)案35起，實(shí)際結(jié)案39起，事故結(jié)案率為98%，依法處分了負(fù)有責(zé)任的64人。
三是依法規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法行為。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，對(duì)涉及我局的4項(xiàng)行政許可事項(xiàng)以及規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，保留以及調(diào)整了行政許可事項(xiàng)2項(xiàng)。積極推進(jìn)政務(wù)公開，規(guī)范行政審批行為，將審批項(xiàng)目的依據(jù)、條件、程序、時(shí)限、辦理機(jī)構(gòu)等向社會(huì)公示；成立了安全生產(chǎn)行政許可科，初步建立了規(guī)范、透明的行政審批運(yùn)作機(jī)制。規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法程序，編印了《亭湖區(qū)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法實(shí)用手冊(cè)》，制定了《亭湖區(qū)安全生產(chǎn)行政處罰案件審理工作規(guī)則》和《亭胡區(qū)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法文書規(guī)范》，修訂完善了24種行政執(zhí)法文書，執(zhí)法工作基本規(guī)范，適用法律依據(jù)準(zhǔn)確，執(zhí)法程序完善，處罰的范圍和種類比較合理，自由裁量權(quán)運(yùn)用基本適當(dāng)，維護(hù)了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的良好形像。
我區(qū)安全行政執(zhí)法工作穩(wěn)步發(fā)展，有了一個(gè)良好的開端。但與依法治安的要求還有一定的差距，總體執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量不高，暴露出一些亟待解決的共性問題：有些安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員依法行政、依法辦事的意識(shí)還不夠強(qiáng)；行政執(zhí)法的各項(xiàng)制度建設(shè)滯后于安全生產(chǎn)形勢(shì)發(fā)展的需要，行政執(zhí)法規(guī)范性文件數(shù)量不多，給實(shí)際執(zhí)法工作帶來困難；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象依然不同程度地存在；行政處罰行為不規(guī)范，行政處罰范圍較窄，偏重于對(duì)死亡事故的調(diào)查處理與行政處罰；行政處罰種類不完備，只注重經(jīng)濟(jì)處罰，而對(duì)停產(chǎn)整頓、吊銷有關(guān)證照及資格的處罰較少；自由裁量權(quán)適用上不夠嚴(yán)肅，對(duì)個(gè)別案件經(jīng)濟(jì)處罰適用上處理不當(dāng)，實(shí)際處罰決定不符合法律規(guī)定的額度，有的失之于寬；執(zhí)法人員依法行政的素質(zhì)還有待于進(jìn)一步提高等。
針對(duì)這些問題，當(dāng)前和今后安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作應(yīng)在以下幾個(gè)方面下功夫：
一、牢固樹立安全生產(chǎn)法制意識(shí)
一是樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一觀念。任何行政職權(quán)的取得和行政權(quán)力的運(yùn)用都必須符合法律規(guī)定。作為安全監(jiān)管部門，行政權(quán)力的取得和運(yùn)用必須要有法律法規(guī)依據(jù)，符合法定職能界定要求；同時(shí)確立權(quán)力與責(zé)任對(duì)等原則，行使行政權(quán)力必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是樹立法律權(quán)威觀念。尊重法律、崇尚法律、遵守法律、維護(hù)法律的權(quán)威，嚴(yán)格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。三是樹立依程序行政的觀念。行政機(jī)關(guān)及其工作人員在做出影響行政相對(duì)人的行為時(shí)，必須遵守法定程序，同時(shí)行政機(jī)關(guān)在行政決定過程中應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待行政相對(duì)人。這需要在不斷的學(xué)習(xí)中養(yǎng)成，在安全生產(chǎn)實(shí)踐的磨練中造就，在安全監(jiān)管系統(tǒng)形成學(xué)法、講法、守法和從嚴(yán)執(zhí)法的濃厚氛圍。
二、加強(qiáng)安全生產(chǎn)依法行政制度建設(shè)
行政執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括多個(gè)制度要素和環(huán)節(jié)。如，行政執(zhí)法主體制度、行政執(zhí)法程序制度、行政執(zhí)法評(píng)價(jià)制度、行政執(zhí)法責(zé)任制度、行政執(zhí)法救濟(jì)制度等。這些制度的建立和運(yùn)行情況直接反映一個(gè)部門行政執(zhí)法水平的高低。應(yīng)當(dāng)說，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作在這些制度建設(shè)方面還很不完善，很不適應(yīng)實(shí)際工作的需要，要從實(shí)際需要出發(fā)，在《安全生產(chǎn)法》的立法精神和法律原則指導(dǎo)下，抓緊研究制定各項(xiàng)制度和配套性文件，對(duì)過去法律法規(guī)中不相適應(yīng)的內(nèi)容加以修改、完善，盡快形成較完備的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法制度體系。安全生產(chǎn)制度建設(shè)是一項(xiàng)需要集體智慧來完成的工作，安全監(jiān)管部門要發(fā)揮作用，集思廣益、群策群力，切合實(shí)際地制定各項(xiàng)安全生產(chǎn)依法行政的指導(dǎo)性文件和制度，以更好地適應(yīng)依法行政的需要。
三、堅(jiān)持執(zhí)法務(wù)必從嚴(yán)
依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵。法律制定得再好，如果不執(zhí)行，就會(huì)成為一紙空文。進(jìn)一步加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法工作，采取切實(shí)有效的措施，確保法律法規(guī)的正確實(shí)施。
一是嚴(yán)格按照法定權(quán)限和法定程序行使職權(quán)、履行職責(zé)。職權(quán)法定是依法行政的基本要求。安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員要嚴(yán)格履行法律賦予的職責(zé)，在法定權(quán)限范圍內(nèi)加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。對(duì)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，切實(shí)依法予以維護(hù)，不使守法人吃虧；對(duì)安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為，敢抓、敢管，不使違法人得利。強(qiáng)化程序意識(shí)，依法完善有關(guān)執(zhí)法程序的制度和規(guī)則，加大對(duì)程序違法行為的追究力度。推進(jìn)行政執(zhí)法公開，保障當(dāng)事人和利益關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)，確保程序正當(dāng)、合法。行政執(zhí)法人員要牢固樹立“不作為是違法”、“不嚴(yán)格執(zhí)法也是違法”的思想觀念，嚴(yán)格依照法律法規(guī)搞好安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，確保各項(xiàng)法律制度的貫徹實(shí)施。
二是全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制。按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》精神，依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序，建立公開、公平、公正的行政執(zhí)法考核機(jī)制和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制。落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任，對(duì)違法執(zhí)法的人和事，不管涉及什么機(jī)關(guān)、什么職位，都要一查到底，堅(jiān)決依法予以追究。不僅要追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法亂紀(jì)作為的行為，還要追究違法不作為的責(zé)任；不僅要追究違法機(jī)關(guān)的責(zé)任，也要追究有關(guān)行政執(zhí)法人員的責(zé)任。
三是要進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。建立健全規(guī)范性的內(nèi)部監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督工作的指導(dǎo)，建立和完善定期執(zhí)法分析制度，全面掌握?qǐng)?zhí)法動(dòng)態(tài)，評(píng)估執(zhí)法效果，研究和改進(jìn)行政執(zhí)法的方法和措施，調(diào)整執(zhí)法工作的重點(diǎn)，做出正確的執(zhí)法決策，減少執(zhí)法工作的盲目性和隨意性。建立規(guī)范性文件備案制度和重大行政處罰備案審查制度，對(duì)年度、季度和月執(zhí)法工作超前做出決策，有計(jì)劃、按步驟開展執(zhí)法工作。
行政執(zhí)法監(jiān)督的任務(wù)概括為以下幾點(diǎn)：
（1）督促國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員積極、自覺、嚴(yán)格地執(zhí)行并遵守國家的法律、法規(guī)、規(guī)章，依法履行法定的行政管理職權(quán)。行政管理不是簡單、機(jī)械的活動(dòng)，法律規(guī)范也不是自發(fā)運(yùn)作的準(zhǔn)則。現(xiàn)代行政管理要求管理者把具有普遍約束力的法律規(guī)范適用于復(fù)雜多樣、變化無窮的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題及事務(wù)。在這一過程中，各級(jí)行政機(jī)關(guān)有責(zé)任根據(jù)法律規(guī)范的要求就法律規(guī)范如何具體執(zhí)行采取相應(yīng)的措施，制定具體的實(shí)施辦法。建立有關(guān)內(nèi)部的工作制度、開展執(zhí)法人員的培訓(xùn)考核、明確執(zhí)法的目標(biāo)責(zé)任等等，都是法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施工作所應(yīng)注意并予以落實(shí)的事項(xiàng)。把執(zhí)法機(jī)關(guān)是否采取了有效的措施，積極、認(rèn)真地履行法定職責(zé)置于監(jiān)督之下，可以有效地促進(jìn)法律、法規(guī)、規(guī)章的正確貫徹實(shí)施。
（2）防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椋Ｗo(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施法律、法規(guī)和規(guī)章直接或間接作用于行政管理對(duì)象的基本形式，決定了各種各樣的行政行為包括各種行政執(zhí)法行為，只有在依法實(shí)施的前提下，才能合法、適當(dāng)，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益才不致遭受侵犯。現(xiàn)在的問題是，行政執(zhí)法行為出現(xiàn)違法與不當(dāng)已是一個(gè)不容忽視的的事實(shí)，因此，糾正違法行為，為公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受的損害提供有效的救濟(jì)，在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中居于重要位置。考察當(dāng)前的行政執(zhí)法工作有兩點(diǎn)需要給予重視：一是既要監(jiān)督具體行政行為，也要監(jiān)督抽象行政行為。抽象行政行為被排除在行政訴訟受案范圍之外，加之抽象行政行為并不是針對(duì)特定的具體人或事，使人們對(duì)抽象行政行為合法與否很少予以關(guān)注，其結(jié)果往往是因?yàn)槌橄笮姓袨榈牟缓戏ǘ鴮?dǎo)致大量的具體執(zhí)法行為的違法。既然抽象行政行為也是行政機(jī)關(guān)的行政行為，同樣存在著是否合法的問題，因而就存在著損害公民合法權(quán)益的可能性，而且其危害性要遠(yuǎn)比具體行政執(zhí)法行為范圍更廣，影響更大，行政執(zhí)法監(jiān)督工作就沒有理由不將監(jiān)督抽象行政行為作為一項(xiàng)重要的工作任務(wù)。二是既要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的作為行政行為，也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的不作為行政行為。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可能會(huì)因?yàn)閷?shí)施某種行為而違法，構(gòu)成對(duì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的侵犯，需要予以監(jiān)督處理。同時(shí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也會(huì)因?yàn)椴宦男蟹ǘ氊?zé)和義務(wù)而構(gòu)成違法或侵權(quán)（通常人們稱之為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為），客觀上必然會(huì)影響法律、法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施，使行政管理權(quán)得不到及時(shí)、有效的落實(shí)，使公民、法人或其他組織的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。這就要求行政執(zhí)法監(jiān)督工作把此類問題納入監(jiān)督范圍。
（3）協(xié)調(diào)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的矛盾，提高行政管理的效率。國家行政機(jī)關(guān)在實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章時(shí)，既有明確分工、各負(fù)其責(zé)的一面，也有互相配合、密切協(xié)作的一面，現(xiàn)實(shí)中，因執(zhí)法而產(chǎn)生的矛盾和扯皮的問題也時(shí)發(fā)生，大體上可以分為積極的執(zhí)法爭議和消極的執(zhí)法爭議。前者表現(xiàn)為不同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)同一事項(xiàng)或問題互相爭奪管理權(quán)，或是各自都在行使管理權(quán)，重復(fù)執(zhí)法，造成行政相對(duì)人利益的損害；后者表現(xiàn)為有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在某方面的管理上相互推諉，使執(zhí)法出現(xiàn)“空檔”。究其原因，既有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)彼此對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章理解不同的原因，也有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中相互配合不夠等因素。這些問題的存在，勢(shì)必影響法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實(shí)施，影響行政管理的效率。從人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)行政工作的法定職責(zé)來看，開展執(zhí)法監(jiān)督，就應(yīng)當(dāng)把協(xié)調(diào)執(zhí)法矛盾作為一項(xiàng)重要工作，以充分發(fā)揮政府的綜合、協(xié)調(diào)功能。
（4）調(diào)查研究法律、法規(guī)和規(guī)章以及作為執(zhí)法依據(jù)的其他規(guī)范性文件本身所存在的問題，并及時(shí)加以改進(jìn)或向有關(guān)機(jī)關(guān)提出意見。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法工作中出現(xiàn)矛盾或難以實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期目標(biāo)，有時(shí)并不僅僅是執(zhí)法工作本身的問題，而在于法律規(guī)范或執(zhí)法依據(jù)本身難以操作或者脫離現(xiàn)實(shí)。這當(dāng)中既可能是立法當(dāng)初就沒有處理妥當(dāng)而使法律規(guī)范存有缺陷，也可能是因?yàn)榭陀^實(shí)際情況的發(fā)展變化而使法律規(guī)范已不能適應(yīng)實(shí)際需要。如果不及時(shí)地對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行修改或調(diào)整，僅靠規(guī)范和嚴(yán)肅執(zhí)法行為本身，顯然是不能從根本上解決問題的。因此，開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作，注意調(diào)查研究法律規(guī)范本身所存在的問題，對(duì)法律規(guī)范的可行性和實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)價(jià)并酌情予以處理和反饋，無疑是很有必要的。
關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法，效果評(píng)議，指標(biāo)，方法
中國加入WTO和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然對(duì)政府行政執(zhí)法水平提出更高的要求。行政執(zhí)法效果評(píng)議就是依據(jù)一定的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對(duì)行政執(zhí)法的社會(huì)效果進(jìn)行實(shí)事求是、客觀公正的評(píng)議。評(píng)議結(jié)果一方面作為行政主體矯正和改進(jìn)行政執(zhí)法行為的依據(jù)，另一方面可以作為評(píng)價(jià)對(duì)象績效的主要內(nèi)容并對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象產(chǎn)生有效的激勵(lì)和約束。然而，到目前為止，鮮見相關(guān)方面的系統(tǒng)研究。
一、行政執(zhí)法效果的內(nèi)涵和操作定義
任何一個(gè)概念要想具有學(xué)術(shù)使用價(jià)值，一個(gè)重要的前提是有其相對(duì)明確的內(nèi)涵和外延。在社會(huì)科學(xué)中，一個(gè)概念的提出和運(yùn)用，首要的任務(wù)是給出其概念定義（conceptualdefinition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essentialqualities）。所謂效果是指由某種力量、做法或因素產(chǎn)生的影響或結(jié)果。行政執(zhí)法效果是指行政主體的行政執(zhí)法行為對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生的影響，這種影響包括積極影響與消極影響。行政執(zhí)法效果是表征行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間行政法律關(guān)系的綜合考評(píng)。一般來講，行政執(zhí)法效果好說明兩者之間的關(guān)系比較協(xié)調(diào)，國家能夠低成本地實(shí)現(xiàn)管理職能；反之，則說明兩者的關(guān)系相對(duì)緊張，國家管理成本較高。行政執(zhí)法的效果應(yīng)該是雙向的，即行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生的效果既會(huì)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)產(chǎn)生影響，亦會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響。但是出于研究方便，本文僅選取行政相對(duì)人作為參照系來探討行政執(zhí)法效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建。因此，行政執(zhí)法效果可以認(rèn)為是行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法行為在心理上的反應(yīng)，是反映行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法認(rèn)知狀況的綜合考評(píng)。所以，從心理學(xué)角度來看，行政執(zhí)法效果包括行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法知識(shí)的了解程度，行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法的認(rèn)可程度以及行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法行為的滿意程度三個(gè)維度。
所謂一個(gè)概念的操作定義，就是設(shè)計(jì)一組指標(biāo)來度量或測(cè)量這一概念。行政執(zhí)法效果是一個(gè)抽象的概念，要真正測(cè)量它，必須把它具體化為一系列指標(biāo)（indicators）。操作定義就是這一具體化過程。操作定義以概念定義為基礎(chǔ)。概念定義對(duì)概念的基本特性（essentialqualities）即所包含的維度作出規(guī)定。操作定義在概念定義的框架下，對(duì)概念每一維度的含義進(jìn)行具體化，或可操作化（operationalization）。通常，為了保證測(cè)量的效度（validity）和信度（reliability），對(duì)維度的測(cè)量都采用多題項(xiàng)量表（multiple-itemscales）。為了對(duì)此進(jìn)行說明，本文在開篇就將研究成果展示如下表。
序號(hào)
一級(jí)指標(biāo)
二級(jí)指標(biāo)
三級(jí)指標(biāo)
量化分
1
了解度
對(duì)行政執(zhí)法依
據(jù)的了解度
對(duì)執(zhí)法依據(jù)名稱的了解度
2
2
對(duì)執(zhí)法依據(jù)的形式淵源的了解度
1
3
對(duì)行政執(zhí)法主體的了解度
1
4
對(duì)行政執(zhí)法程序的了解度
對(duì)行政執(zhí)法各種期限的了解度
2
5
對(duì)行政執(zhí)法過程中
程序性權(quán)利的了解度
2
6
對(duì)行政執(zhí)法實(shí)體內(nèi)容的了解度
1
7
認(rèn)可度
對(duì)行政執(zhí)法主體是
否適格的認(rèn)可度
行政執(zhí)法主體是否適格
1
8
行政執(zhí)法人員是否持證上崗
1
9對(duì)行政執(zhí)法適用依據(jù)
是否恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)可度
1
10
對(duì)行政執(zhí)法的事實(shí)
依據(jù)是否清楚的認(rèn)可
事實(shí)是否清楚
1
11
證據(jù)是否確鑿
1
12
對(duì)行政執(zhí)法是否依
程序作出的認(rèn)可度
違反法定程序
3
13
濫用行政執(zhí)法權(quán)力
3
14
滿意度
對(duì)執(zhí)法人員語言及態(tài)度的滿意度
語言是否規(guī)范、文明
1
15
態(tài)度是否端正
1
16
對(duì)執(zhí)法人員自由裁量的滿意度
行政執(zhí)法的自由裁量是否合理
3
17
行政執(zhí)法人員執(zhí)法過程中是否采
納了當(dāng)事人合法、合理的意見
1
18
對(duì)執(zhí)法公平性的滿意度
同樣情形下執(zhí)法人員是否
采用了同樣的執(zhí)法尺度
2
19
對(duì)執(zhí)法效率的滿意度
行政執(zhí)法是否及時(shí)
1
20
對(duì)執(zhí)法依據(jù)更新及時(shí)
與否的滿意度
執(zhí)法依據(jù)更新的及時(shí)性
3
21
執(zhí)法依據(jù)公開方式渠道的多樣化
1
22
、復(fù)議提起率
2
23
行政訴訟敗訴率
3
二、行政執(zhí)法效果評(píng)議的主要內(nèi)容
在進(jìn)行行政執(zhí)法效果評(píng)議前首先應(yīng)當(dāng)明確以下問題：
一是評(píng)議主體。評(píng)議主體是對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行評(píng)議的個(gè)人、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和某些政府部門。傳統(tǒng)的評(píng)議主要上級(jí)對(duì)下級(jí)的單向評(píng)議，其評(píng)議結(jié)果免不了帶有上級(jí)行政機(jī)關(guān)的主觀臆斷和“父子情節(jié)”，缺乏對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)意義。行政執(zhí)法是行政主體作出的影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，其是否有效果顯然應(yīng)當(dāng)主要由行政相對(duì)人來評(píng)議。另外，某些行政機(jī)關(guān)如監(jiān)察部門也可以參加對(duì)行政執(zhí)法行為效果的評(píng)議。
二是評(píng)議對(duì)象。評(píng)議對(duì)象都是行政主體，即能夠以自己的名義實(shí)施國家行政管理職能并承擔(dān)法律責(zé)任的國家行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織。行政執(zhí)法效果評(píng)議主要是對(duì)具有行政執(zhí)法權(quán)的政府及其部門進(jìn)行的，而不是針對(duì)具體人員的
評(píng)議。當(dāng)然，具體人員由于代表政府和部門行使國家行政管理職權(quán)，個(gè)人的行為給評(píng)議者造成的不良印象有可能強(qiáng)化、抵消、掩蓋、扭曲對(duì)該級(jí)政府及其部門的整體評(píng)價(jià)，造成評(píng)議誤差。因此，評(píng)議主體必須達(dá)到一定的數(shù)量和代表性，并盡可能消除偶然的評(píng)議誤差。
三是評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于行政執(zhí)法效果的評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)主要是規(guī)范行政主體行政執(zhí)法行為的法規(guī)與政策。
四是評(píng)議重點(diǎn)。評(píng)議重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法行為。主要考察行為的合法性、合理性。對(duì)于行政執(zhí)法效果的評(píng)議不僅僅是對(duì)行政執(zhí)法行為的合法性與合規(guī)性的評(píng)議，還包括行政執(zhí)法合理性的評(píng)議，沒有對(duì)行政執(zhí)法合理性的評(píng)議就不會(huì)有行政執(zhí)法行為的改進(jìn)。顯然，這里的評(píng)議已經(jīng)超出了對(duì)行政執(zhí)法行為本身的評(píng)議。
五是評(píng)議指標(biāo)。評(píng)議指標(biāo)是人為設(shè)定的一種量化行政行為效果的標(biāo)準(zhǔn)。與評(píng)議指標(biāo)不同，評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)主要是指行政執(zhí)法行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、政策等形式淵源。評(píng)議指標(biāo)的科學(xué)與否將直接決定評(píng)議本身的效果，是評(píng)議當(dāng)中最難把握的內(nèi)容。
三、行政執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)成
評(píng)議指標(biāo)體系是指由若干個(gè)相互聯(lián)系的評(píng)議指標(biāo)組成的有機(jī)整體。它可以全面、系統(tǒng)、科學(xué)和準(zhǔn)確地反映一定時(shí)期內(nèi)行政執(zhí)法效果的變化特征和發(fā)展規(guī)律。評(píng)議指標(biāo)體系作為一個(gè)系統(tǒng)，其結(jié)構(gòu)和組成要素的科學(xué)組合會(huì)直接影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。
評(píng)議指標(biāo)體系作為一個(gè)系統(tǒng)，根據(jù)其組成要素的性質(zhì)、功能等可能有不同的分類，每一個(gè)分類都可以組成一個(gè)結(jié)構(gòu)不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
行政執(zhí)法行為效果評(píng)議的內(nèi)容確定之后，關(guān)鍵就是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。指標(biāo)是測(cè)評(píng)的工具，是反映測(cè)評(píng)對(duì)象屬性的指示標(biāo)志。指標(biāo)體系，則是根據(jù)測(cè)評(píng)目標(biāo)和測(cè)評(píng)內(nèi)容的要求，構(gòu)建的一組相關(guān)指標(biāo)，據(jù)以搜集測(cè)評(píng)對(duì)象的有關(guān)信息資料，能夠綜合反映測(cè)評(píng)對(duì)象的基本面貌、素質(zhì)和水平。
從指標(biāo)的類型來看，應(yīng)當(dāng)處理好以下幾方面的關(guān)系：
（一）主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)的關(guān)系。主觀指標(biāo)俗稱“軟指標(biāo)”“定性指標(biāo)”，反映人們對(duì)測(cè)評(píng)對(duì)象的意見、看法、期望值和滿意度，是心理量值的反映，有相當(dāng)?shù)哪：浴⒉淮_定性和不可比性。對(duì)同樣的事實(shí)現(xiàn)象，人們的心理需求、價(jià)值尺度、滿意程度會(huì)有很大差異，因此，完全使用主觀指標(biāo)構(gòu)建指標(biāo)體系是不適宜的。客觀指標(biāo)又稱“硬指標(biāo)”“定量指標(biāo)”，反映客觀事實(shí)，有確定的數(shù)量屬性，只要事實(shí)清楚，原始數(shù)據(jù)真實(shí)完整，指標(biāo)統(tǒng)計(jì)結(jié)果具有客觀上的確定性，不同對(duì)象之間具有明確的可比性。行政執(zhí)法效果評(píng)議不可能完全使用客觀指標(biāo)，因?yàn)樾姓黧w的服務(wù)對(duì)象即社會(huì)公眾的需求、愿望和滿意度都是非常重要的主觀指標(biāo)，人民群眾的主觀需求、愿望、動(dòng)機(jī)是確定政府工作目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)的前提，人民群眾對(duì)政府工作效果的評(píng)價(jià)即滿意度又是政府檢查總結(jié)工作的標(biāo)準(zhǔn)，而且，政府行為的客觀情況比如人力財(cái)力的投入、工作改進(jìn)的實(shí)際成效與群眾的主觀評(píng)價(jià)有時(shí)還存在一種交叉關(guān)系，對(duì)同樣的工作實(shí)績，面對(duì)“寬容、謙和”的群眾評(píng)議很容易驕傲自滿，而“苛刻、挑剔”的群眾評(píng)價(jià)會(huì)促進(jìn)政風(fēng)建設(shè)的推進(jìn)。但是，由于主觀指標(biāo)具有模糊性、不確定性和缺乏可比性，因此在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)盡量使用客觀指標(biāo)，加大客觀指標(biāo)在總分結(jié)構(gòu)中的權(quán)重，對(duì)主觀指標(biāo)可以相對(duì)“硬化”，即劃分若干等級(jí)如滿意、比較滿意、不滿意，并折成相應(yīng)分?jǐn)?shù)。再與客觀指標(biāo)分?jǐn)?shù)加總，合成測(cè)評(píng)總分。
（二）投入指標(biāo)、過程指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)的關(guān)系。行政執(zhí)法是國家對(duì)社會(huì)的管理行為，其本身包含著國家的一種成本投入，有成本投入就會(huì)產(chǎn)出要求。當(dāng)然在現(xiàn)代法治社會(huì)中，僅有成本投入和產(chǎn)出要求還是不夠的，社會(huì)的管理活動(dòng)不僅需要一個(gè)公正的結(jié)果，同時(shí)還需要一個(gè)公正的程序。因此行政執(zhí)法效果評(píng)議指標(biāo)按所處的階段不同可以分為投入指標(biāo)、過程指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)。投入指標(biāo)如行政執(zhí)法初始階段的人力財(cái)力投入，過程指標(biāo)如行政執(zhí)法行為日常工作表現(xiàn)，產(chǎn)出指標(biāo)也就是工作實(shí)績。一般來說，投入指標(biāo)狀況如何，是過程指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)狀況的必要條件，但不能認(rèn)為有了投入，就一定有產(chǎn)出。行政執(zhí)法效果評(píng)議應(yīng)當(dāng)對(duì)行政執(zhí)法的投入指標(biāo)、過程指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)都要兼顧，但是應(yīng)當(dāng)側(cè)重對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)的考察，著重考察行政執(zhí)法的實(shí)際成效。比如，行政處罰，不僅要考察應(yīng)當(dāng)看我們處罰了多少人，罰了多少款，更要看群眾是否對(duì)該行政處罰法律、法規(guī)的了解情況以及隨后的對(duì)比階段行政處罰的處罰率是否有所下降。行政執(zhí)法過程中，投入指標(biāo)、過程指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)是持續(xù)交替出現(xiàn)的，三者關(guān)系本身也反映了政府的工作效率和資源使用質(zhì)量，在評(píng)議過程中應(yīng)當(dāng)注意跟蹤，加強(qiáng)對(duì)比研究。
（三）肯定性指標(biāo)與否定性指標(biāo)的關(guān)系。肯定性指標(biāo)又稱“正指標(biāo)”，反映行政執(zhí)法的成績和進(jìn)步，比如社會(huì)公眾對(duì)政府行政執(zhí)法的滿意度，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)越大說明成績?cè)斤@著；否定性指標(biāo)又稱“逆指標(biāo)”，反映行政執(zhí)法中存在的問題和消極面，如亂收費(fèi)亂罰款的事件次數(shù)和金額，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)越小說明行政執(zhí)法越有成效。行政執(zhí)法效果評(píng)議指標(biāo)體系大多數(shù)是肯定性指標(biāo)，但有必要設(shè)置一定數(shù)量的否定性指標(biāo)，從正反兩方面綜合評(píng)議行政執(zhí)法效果。但是，否定性指標(biāo)的使用，帶有較高的敏感性，政府部門評(píng)議主體顧及關(guān)系或情面，往往手下留情，因此這也是本文將行政執(zhí)法相對(duì)人作為行政執(zhí)法效果評(píng)議主要主體的原因。實(shí)踐中，肯定性指標(biāo)與否定性指標(biāo)之間的界限并非十分明確，比如，對(duì)有關(guān)部門的投訴率當(dāng)作否定性指標(biāo)，但是，試想一下，如果干群關(guān)系冷漠僵化，群眾已經(jīng)不再信任政府，反而沒有投訴或投訴率很低，反過來，當(dāng)原先“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的狀況在政風(fēng)建設(shè)中有所改觀，反而會(huì)產(chǎn)生較以前更高的投訴率，因此，不能靜止地看投訴率，還要看投訴率的變化，還要將投訴率和限時(shí)辦結(jié)率、投訴問題解決的滿意率結(jié)合起來看，這樣，才能準(zhǔn)確、客觀地評(píng)議行政執(zhí)法的成效。
絕對(duì)指標(biāo)與相對(duì)指標(biāo)的關(guān)系。絕對(duì)指標(biāo)是用絕對(duì)數(shù)即統(tǒng)計(jì)總量反映行政執(zhí)法的狀況，但是，由于不同評(píng)議對(duì)象的基礎(chǔ)條件、職責(zé)范圍、工作難度等不同，直接進(jìn)行絕對(duì)指標(biāo)的比較不盡合理。因此，應(yīng)當(dāng)采用相對(duì)指標(biāo)，比如，在全國或一省范圍內(nèi)同行排序位置的變化，與自己歷史上的同期數(shù)據(jù)比較的變化差別等。在實(shí)踐中，可以先使用絕對(duì)指標(biāo)，取得原始數(shù)據(jù)，再將其折算調(diào)整為相對(duì)指標(biāo)，是比較適宜的。目前對(duì)社會(huì)綜合治理、計(jì)劃生育、重大安全責(zé)任事故等實(shí)行“一票否決”，采用的就是絕對(duì)指標(biāo)。
從指標(biāo)設(shè)計(jì)的技術(shù)要求來看，應(yīng)當(dāng)注意以下問題：一是指標(biāo)的準(zhǔn)確性，指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡可能使用社會(huì)上公認(rèn)熟知的規(guī)范用語，不至于產(chǎn)生歧義，導(dǎo)致誤解。二是指標(biāo)的具體性，應(yīng)當(dāng)確定與指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的可以考察到的具體事實(shí)和現(xiàn)象，不能抽象、概括，不著邊際，無從稽考。三是指標(biāo)的完備性，就是指標(biāo)外延應(yīng)當(dāng)包括評(píng)議對(duì)象群體在該指標(biāo)上的全部狀況，比如投訴及時(shí)處理率設(shè)在0到100%之間，就能夠包括評(píng)議對(duì)象處理投訴的全部狀況。四是指標(biāo)的可行性，客觀指標(biāo)必須有切實(shí)可靠的數(shù)據(jù)來源，即使是主觀指標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)是評(píng)議主體（如接受民意調(diào)查的社會(huì)公眾）對(duì)能夠知曉的真實(shí)情況的切身感受，那些缺乏原始數(shù)據(jù)和真實(shí)感覺的指標(biāo)只是中看不中用的“擺設(shè)”。五是指標(biāo)的獨(dú)立性，設(shè)置的指標(biāo)可以獨(dú)立地測(cè)評(píng)政風(fēng)建設(shè)的某項(xiàng)具體內(nèi)容，但不
能與其他指標(biāo)的內(nèi)涵交叉、重疊，這樣可以避免重復(fù)評(píng)議，防止最終分?jǐn)?shù)含有重復(fù)增減的偏誤。
四、行政執(zhí)法效果評(píng)價(jià)的方法選擇
（一）評(píng)議對(duì)象，分類排序。由于評(píng)議對(duì)象在工作性質(zhì)、職責(zé)范圍、工作難度等方面有差別，將全部評(píng)議對(duì)象直接統(tǒng)一評(píng)議排序缺乏可比性。為了增強(qiáng)評(píng)議結(jié)果的可比性，行政執(zhí)法部門將部門不同的行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)分類，
（二）評(píng)議內(nèi)容，有所側(cè)重。評(píng)議內(nèi)容基本涵蓋了行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的本質(zhì)屬性，體現(xiàn)了行政執(zhí)法的總體目標(biāo)和核心任務(wù)，強(qiáng)調(diào)了“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”的執(zhí)法機(jī)關(guān)形象，集中在廉政建設(shè)、勤政為民、作風(fēng)建設(shè)和依法行政等方面。同時(shí)，針對(duì)行政執(zhí)法的基本條件、發(fā)展階段、工作重點(diǎn)，又有所側(cè)重。
（三）評(píng)議過程，分步實(shí)施。行政執(zhí)法效果評(píng)議，貫穿于行政執(zhí)法的始終，每年組織一次，一般要經(jīng)過以下階段：（1）動(dòng)員和調(diào)查階段，主要任務(wù)是建立評(píng)議組織，制定工作計(jì)劃，選聘和培訓(xùn)政風(fēng)評(píng)議監(jiān)督員，進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，采取問卷調(diào)查等多種方式征詢?nèi)罕娪绕涫切姓鄬?duì)人對(duì)行政執(zhí)法情況的意見和建議，形成人人關(guān)注評(píng)議、參與評(píng)議的良好氛圍。（2）自查自糾階段，被評(píng)議單位在廣泛征求社會(huì)各界意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，通過學(xué)習(xí)，查擺問題，剖析原因，尋求對(duì)策。（3）建章立制階段，各單位對(duì)收集的意見、建議進(jìn)行專題研究，制定出整改方案，進(jìn)一步修訂充實(shí)完善各項(xiàng)規(guī)章制度。對(duì)違規(guī)、違紀(jì)人員進(jìn)行查處。（4）總結(jié)評(píng)估階段，實(shí)行統(tǒng)一測(cè)評(píng)，分類排序，確定等次。（5）結(jié)果應(yīng)用階段，對(duì)行政執(zhí)法效果評(píng)議結(jié)果向社會(huì)公布，并將評(píng)議結(jié)果作為政府目標(biāo)管理考核的依據(jù)，給予相應(yīng)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)或批評(píng)處分。
（四）評(píng)議主體，多元組合。為了體現(xiàn)政風(fēng)評(píng)議的客觀性、民主性和公正性，需要社會(huì)各方面的廣泛參與。評(píng)議主體主要分為三個(gè)部分：一是專門選聘的行政執(zhí)法效果評(píng)議員，由政治素質(zhì)好、參政議政能力強(qiáng)、身體健康、熱心公眾事務(wù)、在群眾中有威信的離退休老干部、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、新聞工作者、人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)察員和派、無黨派及科技教育界知名人士擔(dān)任政風(fēng)評(píng)議員，具有調(diào)查權(quán)、受理舉報(bào)權(quán)、建議權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)，通過明察暗訪，深入基層，充分了解和掌握評(píng)議對(duì)象的情況。二是投訴受理機(jī)構(gòu)，由其提供對(duì)被評(píng)議單位的投訴情況，紀(jì)檢、監(jiān)察、以及“一站式服務(wù)”的集中辦公的行政服務(wù)中心等部門分別提供有關(guān)投訴的信息。三是通過大樣本問卷調(diào)查，印發(fā)《政風(fēng)社會(huì)測(cè)試卷》，對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行廣泛的民意測(cè)驗(yàn)，一般在一市范圍內(nèi)問卷發(fā)放數(shù)在2000~10000份之間，由統(tǒng)計(jì)部門設(shè)計(jì)抽樣方案，發(fā)放定向測(cè)評(píng)表，組織基層群眾和行政管理相對(duì)人對(duì)被評(píng)議單位進(jìn)行測(cè)評(píng)。行政執(zhí)法效果評(píng)議員的代表性和權(quán)威性，投訴受理機(jī)構(gòu)工作開展情況以及提供有關(guān)信息的全面性和真實(shí)性，問卷調(diào)查樣本的代表性和廣泛性，問卷調(diào)查的回復(fù)率和有效率等，對(duì)于行政執(zhí)法效果評(píng)議分?jǐn)?shù)的影響十分重要。
一、工商行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在的必要性
1、隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，工商行政管理部門監(jiān)督和管理社會(huì)生活的職能和范圍不斷擴(kuò)大，需要相應(yīng)的自由裁量權(quán)，從而與日新月異的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。
2、效率是行政的生命。賦予工商行政管理部門以自由裁量的權(quán)力，能使其審時(shí)度勢(shì)地及時(shí)處理問題，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的健康運(yùn)行。
3、從法律本身而言，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，做出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能做出一些較原則的規(guī)定（法律的穩(wěn)定性），做出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度，促使行政主體靈活機(jī)動(dòng)地因人因事做出更有成效的管理（現(xiàn)實(shí)的變動(dòng)性）。
二、工商行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行使中的問題
在工商行政執(zhí)法中，自由裁量權(quán)每時(shí)都在行使之中，它有效增強(qiáng)了執(zhí)法辦案的準(zhǔn)確性和靈活性。但是，也確實(shí)存在著很多問題。工商執(zhí)法人員受地方保護(hù)主義干擾，執(zhí)法難，難執(zhí)法；說情風(fēng)盛行，執(zhí)法不能到位；受地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)影響，違者難以承受；極少數(shù)執(zhí)法人員素質(zhì)低，有隨意減免等現(xiàn)象，造成自由裁量隨意性大。從行政自由裁量權(quán)自身“自由”屬性看，存在著職權(quán)濫用的條件（法條的相對(duì)模糊和相對(duì)抽象）。在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為：有些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中以合法為名行不合法之實(shí)問題；對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成侵害問題；少數(shù)人在“合法”執(zhí)法的外殼保護(hù)下，運(yùn)用自由裁量權(quán)恣意妄行，為小集體、個(gè)人撈取好處的問題，等等。自由裁量權(quán)的濫用，負(fù)面效應(yīng)主要有：一是不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因?yàn)闉E用行政處罰自由裁量權(quán)，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，反復(fù)無常，不同情況相同處理，相同情況不同對(duì)待，引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合工商執(zhí)法，行政違法行為增多，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序的不穩(wěn)定；二是助長特權(quán)思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。
三、正確行使自由裁量權(quán)的基本原則
從權(quán)力的本身屬性來看，任何一項(xiàng)權(quán)力都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。由于自由裁量權(quán)的靈活性又決定了它的更易于被濫用。自由裁量權(quán)的濫用構(gòu)成的違法往往是隱蔽的，不易為人們所識(shí)破。在現(xiàn)實(shí)生活中相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)行政自由裁量權(quán)的約束較少，給自由裁量權(quán)的被濫用留下了隱患。在實(shí)際執(zhí)法中，由于地域不同、個(gè)人素質(zhì)和價(jià)值取向不同，導(dǎo)致對(duì)法律法規(guī)的理解不同，從而也會(huì)產(chǎn)生自由裁量權(quán)的被濫用。故此，正確地行使自由裁量權(quán)須遵循以下原則和標(biāo)準(zhǔn)：
第一，是否符合立法目的。任何法律法規(guī)在授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)時(shí)，都有其內(nèi)在目的。工商機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，必須正確理解授權(quán)機(jī)關(guān)的立法意圖和精神實(shí)質(zhì)。反之，即構(gòu)成濫用自由裁量權(quán)。如為罰款而罰款，為完成罰款任務(wù)而執(zhí)法，即屬此種情形。
第二，是否考慮相關(guān)因素。在行使自由裁量權(quán)時(shí)，必須考慮到一切應(yīng)當(dāng)考慮的因素，進(jìn)而做出綜合判斷。未正確考慮相關(guān)因素的表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一是考慮了不相關(guān)因素。如政治因素吊銷個(gè)體營業(yè)執(zhí)照。其二是忽略了相關(guān)因素。如公司超范圍經(jīng)營，其產(chǎn)品是否是抵賬造成的。
第三，是否基于正當(dāng)?shù)目紤]。如果具體行政執(zhí)法行為并不是經(jīng)過慎重的理性思考與衡量的過程，而是憑著主觀直覺或臆斷做出自由裁量決定。如當(dāng)事人違法事實(shí)輕微，卻被處以最高額的處罰，顯屬對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。
第四，是否濫用程序，包括不正當(dāng)?shù)倪t延和不正當(dāng)?shù)牟襟E、方式等。如在法律沒有明確規(guī)定具體執(zhí)法行為期限的情況下，無故拖延或置之不理。如《商標(biāo)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等，都賦予工商部門有查封扣押權(quán)，但卻無期限規(guī)定。實(shí)際操作中應(yīng)不超出2個(gè)月，特處情況，不超出3個(gè)月為妥。
第五，是否符合社會(huì)客觀規(guī)律。客觀規(guī)律是指每件事項(xiàng)的自然活動(dòng)過程。如責(zé)令當(dāng)事人撤除侵權(quán)商品上的商標(biāo)標(biāo)識(shí)，應(yīng)視數(shù)量的多少而定，不能要求3分鐘內(nèi)完成。
第六，是否符合情理，包括對(duì)當(dāng)事人是否平等對(duì)待，運(yùn)用自由裁量權(quán)行為之間是否保持一定的連續(xù)性。
四、規(guī)范自由裁量權(quán)行使之對(duì)策
正確行使自由裁量權(quán)，除弄清立法意圖、端正執(zhí)法觀念、強(qiáng)化司法監(jiān)督外，筆者認(rèn)為重點(diǎn)還應(yīng)放在“立法”上，從源頭上解決自由裁量權(quán)過于“自由”的問題，使之具體化、規(guī)范化，具有較強(qiáng)的可操作性。
1、編制案例。借鑒最高人民法院《最高人民法院案例選編》，由國家總局或各省局編制《工商行政管理案例選編》，以案釋法，指導(dǎo)基層。雖說我國實(shí)行的是成文法（大陸法系），《選編》不具有法律效力，但對(duì)各級(jí)工商部門的執(zhí)法辦案所具有的指導(dǎo)作用，顯而易見。最起碼，不至于同樣的案件，結(jié)果相反或畸輕畸重。
2、制定規(guī)范性文件，明晰和界定“概括性”和“模糊性”的法律詞語。在這方面，國家總局可參照最高人民法院的做法。最高人民法院為確保我國成百上千部的法律法規(guī)統(tǒng)一、合法、公正的實(shí)施，經(jīng)常有關(guān)司法解釋。如《關(guān)于實(shí)施┄┄若干問題的意見》、《關(guān)于┄┄具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于實(shí)施┄┄若干問題的解釋》。以無照經(jīng)營為例，可制發(fā)《關(guān)于查處無照經(jīng)營若干問題的意見》，對(duì)無照經(jīng)營在什么情況下，達(dá)到什么條件，予以何種（種類、幅度）處罰，分門別類，予以明晰，確立具體的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這是一項(xiàng)艱巨的工作，同時(shí)也是一項(xiàng)偉大的工作。
“徒法不足以自行”。配套的法律文件，構(gòu)成一個(gè)由不同層級(jí)組成的法律體系（法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件）。層級(jí)低的規(guī)范性文件，可隨著形勢(shì)的發(fā)展廢、改、立，以適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實(shí)，從而也可以克服法律因穩(wěn)定性較強(qiáng)所具有的局限性。如果不便于做出硬性規(guī)定，至少應(yīng)有一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)，作為指導(dǎo)性的意見。如最常見的“情節(jié)輕微”、“情節(jié)惡劣”，由于沒有一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際執(zhí)法辦案中，“自由裁量”已演變?yōu)椤叭我獠昧俊保斐苫靵y，就不足為奇了。
3、實(shí)行定量分析，定性與定量相結(jié)合。《行政處罰法》第四條規(guī)定了行政處罰應(yīng)考慮的基本因素“違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度”，工商部門可根據(jù)以上基本因素，各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評(píng)定的方式來確定一個(gè)可供操作的處罰標(biāo)準(zhǔn)，這樣，不僅便于執(zhí)法人員操作，也便于實(shí)現(xiàn)行政處罰的統(tǒng)一。可設(shè)想建立這樣一個(gè)公式，猶如單位對(duì)每位職工進(jìn)行的工資核算，工齡、級(jí)別、職務(wù)、任職年限等各種情況按不同的標(biāo)準(zhǔn)、檔次逐一對(duì)應(yīng)，其總和即是該同志的應(yīng)得工資。這里有個(gè)前提，須首先對(duì)法定的考慮因素制定標(biāo)準(zhǔn)，予以量化（前面已述）。以“無照經(jīng)營”為例，其應(yīng)考慮的法定因素為“無照經(jīng)營的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、后果”（何人、何事、何地、何時(shí)、何因、何情、何果）。以“情節(jié)”為例，可分為“輕微、一般、比較惡劣、惡劣”四檔。再對(duì)這四檔予以明晰，確定其具體內(nèi)容。以“輕微”為例，時(shí)間短（15天以內(nèi)）、規(guī)模小（資產(chǎn)500元以內(nèi)）、違法獲利少（100元以內(nèi)）、未出售假冒偽劣產(chǎn)品、消費(fèi)者無投訴、第一次違法或不知道違法、有立功表現(xiàn)、主動(dòng)消除或減輕違法行為危害后果等。其余，以此類推。
行政處罰自由裁量對(duì)應(yīng)表
事實(shí)性質(zhì)情節(jié)后果
20%以下一般一般輕微輕微
20%--50%較大較重一般一般
50%--80%嚴(yán)重嚴(yán)重比較惡劣比較嚴(yán)重
80%以上重大惡劣惡劣嚴(yán)重
根據(jù)上述分析，以“無照經(jīng)營”為例，舉例如下：王某待業(yè)，在家無照經(jīng)營小百貨，20日后被查，其間獲利200元。在處理時(shí)，應(yīng)首先對(duì)其違法所得予以沒收，同時(shí)可處以20%以下的罰款，即1000元（5000元×20%）以下的罰款。考慮其情節(jié)“輕微”（原因、規(guī)模等），罰款額應(yīng)掌握在500元（20%中的50%）以下，總的罰沒款最高額不超出700元為妥。若王某及時(shí)改正（如補(bǔ)辦執(zhí)照），可免于罰款，以僅沒收違法所得即可。
論文關(guān)鍵詞:杭州市政市容行政管理執(zhí)法工作
隨著杭州市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”目標(biāo)的確定,城市管理執(zhí)法體制也必須適應(yīng)新形勢(shì)的要求,與國際通行規(guī)范和慣例接軌,把城市建設(shè)管理領(lǐng)域進(jìn)一步納入依法決策、依法管理、依法運(yùn)行的軌道,使城市管理效率得以進(jìn)一步的提高,公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得以切實(shí)保護(hù)。在經(jīng)過大量的調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,杭州市于2001年9月正式開始了集中城市管理行政處罰權(quán)試點(diǎn),這是我市城市管理執(zhí)法體制的新開端。
實(shí)行集中城市管理行政處罰權(quán)這一新的城市管理執(zhí)法體制,是我市積極探索大都市城市管理模式的重要步驟。實(shí)行管理與執(zhí)法分離,不僅有利于行政主管部門集中精力強(qiáng)化行政管理職能提高管理效率,有利于消除重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法空白,降低執(zhí)法成本提高執(zhí)法效率而且有利于建立城市管理不同行政主體之間相互監(jiān)督的工作和約束機(jī)制。但是,從理論的研究和實(shí)踐的過程來看,管理與執(zhí)法相分離后,新的體制所發(fā)揮的作用和效果,仍需要我們不斷的關(guān)注和總結(jié)。
一、正確認(rèn)識(shí)(界定)行政管理與行政執(zhí)法的關(guān)系
行政管理和行政執(zhí)法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個(gè)重要方面,兩者的目標(biāo)一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執(zhí)法都必須以同志“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),以一切有利于城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速持久發(fā)展,有利于為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境為目標(biāo),通過互相協(xié)作、互相配合并切實(shí)發(fā)揮各自的作用,確保城市的健康發(fā)展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創(chuàng)業(yè)的天堂。
研究城市管理領(lǐng)域的行政管理與執(zhí)法,首先要明確兩者的內(nèi)涵與關(guān)系。行政管理是城市管理的基礎(chǔ)和核心,對(duì)城市的發(fā)展起主導(dǎo)和支配作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政管理的主要內(nèi)容是:制定有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、法規(guī)、政府規(guī)章、政策措施、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);依據(jù)法律、法規(guī)、政策措施等進(jìn)行各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的行政許可審批、核準(zhǔn)、備案;培育市場(chǎng)、規(guī)范市場(chǎng),把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)并加強(qiáng)監(jiān)管;為各類經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)。因此,行政管理是根據(jù)各行業(yè)的特性,為保證城市正常運(yùn)轉(zhuǎn),使法人和自然人在一定的范疇中合法經(jīng)營、安全消費(fèi)、正常活動(dòng),這種管理活動(dòng)是城市發(fā)展過程中深層的、內(nèi)在的要求。
行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是:以行政管理法律、法規(guī)、政府規(guī)章和政策措施、國家有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及行政管理部門的行政審批結(jié)果等為依據(jù),通過對(duì)社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)行為的檢查,發(fā)現(xiàn)違法、違章行為并進(jìn)行糾正和處罰,以最大限度地減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中損害國家和他人利益的違法現(xiàn)象。對(duì)違法事件的發(fā)現(xiàn)以主動(dòng)巡查、受理舉報(bào)和與管理部門聯(lián)合檢查為主要途徑。因此,行政執(zhí)法所表現(xiàn)的通常是通過對(duì)城市表層的、顯見的違法行為進(jìn)行及時(shí)有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對(duì)城市管理設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn),保證城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
根據(jù)行政管理與行政執(zhí)法的不同性質(zhì),我們認(rèn)為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區(qū)別,即:行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所處的環(huán)節(jié)不同,行政管理是前置管理,行政執(zhí)法是行政管理的后置手段,應(yīng)服從、服務(wù)于行政管理。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所針對(duì)的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內(nèi)在的要求,行政執(zhí)法是表層的外象的要求。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中的要求不同,行政執(zhí)法講究執(zhí)法的證據(jù)、執(zhí)法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執(zhí)法定性、裁量準(zhǔn)確,在管理中應(yīng)盡量明確詳細(xì)。
值得指出的是,我市目前實(shí)行的行政管理與執(zhí)法相分離的體制,其行政執(zhí)法的形式是指相對(duì)集中部分城市管理行政處罰權(quán)。在我國城市管理領(lǐng)域擁有行政處罰權(quán)的部門有公安、工商、稅務(wù)、市政、市容、規(guī)劃、綠化、環(huán)保等,這些部門對(duì)公民、法人及其它組織的違法行為實(shí)施行政處罰,對(duì)維護(hù)行政管理及正常的社會(huì)秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實(shí)施過于分散,存在不少弊端。相對(duì)集中行政處罰權(quán)可以減少一些弊端。為此,我市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),相對(duì)集中了公安、工商、規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保、市政公用、市容環(huán)衛(wèi)等7個(gè)方面的部分行政處罰權(quán),以解決行政機(jī)關(guān)因職能交叉而出現(xiàn)的多頭處罰現(xiàn)象,從而加強(qiáng)城市管理。相對(duì)集中行政處罰權(quán)并不是集中所有行政管理權(quán),更不是集中法律法規(guī)對(duì)某些行政管理領(lǐng)域明確規(guī)定的特定處罰權(quán)。
加深對(duì)行政管理與行政執(zhí)法的理論認(rèn)識(shí),有助于我們避免在推行新的城市管理體制時(shí)的一些模糊認(rèn)識(shí)。我市的行政管理與行政執(zhí)法分離實(shí)踐已有半年,在我們的實(shí)踐中無論是一些領(lǐng)導(dǎo)還是許多管理于執(zhí)法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認(rèn)識(shí),突出的表現(xiàn)在以下方面。
一是以為行政處罰權(quán)集中后行政執(zhí)法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權(quán)的初衷。市政府169號(hào)令明確規(guī)定,城市管理行政執(zhí)法部門行使市政公用、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等七個(gè)方面的行政處罰權(quán)。這表明行政執(zhí)法僅僅是行使行政處罰權(quán),是不能代替行政管理的。二是認(rèn)為集中行政處罰權(quán)僅僅是行使處罰的手續(xù)。使行政執(zhí)法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始的問題等。行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始這其實(shí)是一個(gè)難以界定的工作。行政執(zhí)法與行政管理在實(shí)際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執(zhí)法隊(duì)伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對(duì)行政執(zhí)法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導(dǎo)因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現(xiàn)的問題統(tǒng)統(tǒng)推給行政執(zhí)法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認(rèn)識(shí)行政管理和行政執(zhí)法中存在的問題,明確界定管理和執(zhí)法的職責(zé)和關(guān)系,能夠促進(jìn)行政管理和行政執(zhí)法各部門之間分工協(xié)作,有計(jì)劃的開展工作,促進(jìn)城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執(zhí)法的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制
我市實(shí)施集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作時(shí)間不長,從實(shí)際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實(shí)提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執(zhí)法之間的有效銜接機(jī)制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認(rèn)識(shí)問題外,當(dāng)前市政市容行政管理與行政執(zhí)法中存在以下問題。
1·管理與執(zhí)法之間聯(lián)系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地傳遞到執(zhí)法部門。執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰、要求相對(duì)人補(bǔ)辦手續(xù)交納賠償金的信息也不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現(xiàn)象。如違法占道、挖掘,違法運(yùn)輸建筑渣土,執(zhí)法部門實(shí)施了處罰后,未告知當(dāng)事人到市政市容管理部門補(bǔ)辦審批手續(xù),也未將處罰情況及時(shí)反饋給市政設(shè)施管理部門,造成執(zhí)法和管理脫節(jié);管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)移交執(zhí)法部門處罰的而不移送,以補(bǔ)收費(fèi)用來了結(jié)此事等。
此外,在管理與執(zhí)法人員之間還存在著不相互協(xié)作配合的情緒,有的部門對(duì)對(duì)方反映的情況敷衍了事,隨意應(yīng)付,甚至不尊重。
2·行政執(zhí)法內(nèi)容不全面,多側(cè)重于面上的突擊,存在空白點(diǎn)
根據(jù)市政府的有關(guān)規(guī)定,目前行政執(zhí)法尚有不少地方?jīng)]有介入。特別是不能及時(shí)消除非面上的違法現(xiàn)象,在燃?xì)狻⒐┡潘⒐坏裙檬聵I(yè)管理上的行政執(zhí)法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不夠,難以深入查處違法行為
對(duì)于一些專業(yè)性、技術(shù)性、安全性較強(qiáng)的違法案件,由于執(zhí)法人員素質(zhì)不高,業(yè)務(wù)不熟,一方面難以查處,另一方面還會(huì)造成行政管理部門,損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因缺少管理部門的參與和監(jiān)督,在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)確定處罰額度,執(zhí)法人員具有較大的隨意性,容易造成執(zhí)法合法不合理,甚至造成執(zhí)法不嚴(yán)、不公、隨意執(zhí)法。
4·技術(shù)手段落后造成執(zhí)法不力
對(duì)一些技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料和設(shè)備,執(zhí)法部門缺少必要的鑒定手段,造成執(zhí)法困難。如對(duì)新建、改建、擴(kuò)建的工程項(xiàng)目是否按規(guī)定建設(shè)、配套節(jié)約用水設(shè)施,因涉及的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、設(shè)備工藝的掌握較難,執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以鑒定;再如各類地下管線結(jié)構(gòu)與分布比較復(fù)雜,執(zhí)法部門難以全面掌握,這就對(duì)地下管線上的違章確認(rèn)增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執(zhí)法部門之間的相互監(jiān)督制約機(jī)制
執(zhí)法部門的以罰代管、管理部門發(fā)現(xiàn)違法事件不移交處罰,致使該補(bǔ)辦審批手續(xù)的不補(bǔ)辦,該受到處罰的不處罰的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對(duì)造成這些現(xiàn)象的人員尚沒有較為嚴(yán)密的監(jiān)督和嚴(yán)格的制約機(jī)制。
上述問題的出現(xiàn),其原因是多方面的。客觀上行政執(zhí)法與行政管理相分離的時(shí)間不長,許多執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識(shí)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)尚不足,主觀上管理與執(zhí)法分離后,存在著部門之間的推諉現(xiàn)象。但最主要的還是相互聯(lián)系與銜接不夠。因此做好管理與執(zhí)法的協(xié)調(diào)和銜接,不僅有利于綜合執(zhí)法工作的順利開展,也有利于管理的進(jìn)一步深化和完善。
開展集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)后,我們?cè)谛姓芾砼c行政執(zhí)法的銜接和協(xié)調(diào)上做了一些初步的探索,但應(yīng)該說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為此,今后在進(jìn)一步密切管理與執(zhí)法的工作上應(yīng)做好以下方面的工作。
1·加強(qiáng)城市管理與執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)
隨著形勢(shì)的發(fā)展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn),特別是關(guān)系到老百姓生活和城市發(fā)展的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執(zhí)法分離后更需要有一個(gè)權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為此,我市已成立城市管理協(xié)調(diào)小組。這個(gè)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快開展工作,重點(diǎn)做好下列工作:研究部署全市性的城市建設(shè)和管理工作,制定中長期城市管理規(guī)劃和階段性工作重點(diǎn),強(qiáng)化宏觀控制和協(xié)調(diào)職能;對(duì)涉及城市發(fā)展、建設(shè)和管理中出現(xiàn)的重大問題、熱點(diǎn)難點(diǎn)問題或全局性問題提出研究課題,并組織調(diào)研;對(duì)涉及政府多個(gè)主管部門的,意見難以統(tǒng)一的重大問題進(jìn)行專題協(xié)調(diào),一般性問題進(jìn)行會(huì)議協(xié)調(diào);對(duì)協(xié)調(diào)會(huì)議作出的決定和會(huì)議紀(jì)要的落實(shí)情況進(jìn)行督查和通報(bào);對(duì)管理部門、執(zhí)法部門在工作中出現(xiàn)瀆職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查。
2·加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),劃定執(zhí)法界限,形成廉潔、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法新體制
雖說管理與執(zhí)法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責(zé)。但從各自的性質(zhì)要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對(duì)這些分工應(yīng)盡可能詳盡的劃分職責(zé)范圍,防止出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉或真空現(xiàn)象。但是職責(zé)劃分界定總是無止境的,關(guān)鍵是管理和執(zhí)法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發(fā),我們認(rèn)為應(yīng)該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執(zhí)法
實(shí)施集中行政處罰權(quán),除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現(xiàn)民主、公開、參與精神。要嚴(yán)格按執(zhí)法程序執(zhí)行,促進(jìn)廉政建設(shè),正確處理行政處罰程序違法現(xiàn)象。
4·建立行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間的信息交流和配合協(xié)作制度
信息對(duì)稱和配合協(xié)作是加強(qiáng)城市管理的重要條件,目前許多管理和執(zhí)法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對(duì)稱和未能有效及時(shí)配合協(xié)作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協(xié)作制度的建立。(1)利用杭州市投資項(xiàng)目集中辦事中心或信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立管理部門與執(zhí)法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯(lián)系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執(zhí)法部門在行使行政管理和行政執(zhí)法過程中,對(duì)需要對(duì)方配合銜接或告知對(duì)方的,在規(guī)定期限內(nèi)以書面形式函告對(duì)方,并在規(guī)定期限內(nèi)反饋結(jié)果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業(yè)管理部門在現(xiàn)場(chǎng)管理或執(zhí)法時(shí),如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對(duì)方。當(dāng)場(chǎng)處理后做好現(xiàn)場(chǎng)記錄。(4)建立例會(huì)制度。行政管理和行政執(zhí)法部門要通過例會(huì)及時(shí)解決管理與執(zhí)法的不協(xié)調(diào)因素。
5·有計(jì)劃地實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制
在日常管理中,行政管理部門與行政執(zhí)法部門應(yīng)有計(jì)劃地實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制。執(zhí)法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設(shè)施結(jié)構(gòu)及設(shè)施使用為重點(diǎn),揚(yáng)長補(bǔ)短,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。特別是對(duì)疑難案件和技術(shù)性、隱蔽性專業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)必須實(shí)行經(jīng)常性的聯(lián)合執(zhí)法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執(zhí)法部門、行業(yè)管理部門、市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位四者之間的關(guān)系
市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位要加強(qiáng)自己設(shè)施的保護(hù),定期巡查,發(fā)現(xiàn)違法案件及時(shí)向行業(yè)管理部門、行政管理部門或行政執(zhí)法部門舉報(bào)。行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間應(yīng)實(shí)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”聯(lián)絡(luò)。正常情況下,行業(yè)管理部門接到舉報(bào)或在巡查中發(fā)現(xiàn)違法案件,應(yīng)先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執(zhí)法部門處理。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)市政市容行政管理,積極適應(yīng)城市管理體制的變化
行政管理與行政執(zhí)法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強(qiáng)管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權(quán)中占85%的處罰內(nèi)容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應(yīng)根據(jù)我市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”的要求,進(jìn)一步做好市政市容的建設(shè)和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法規(guī)體系,加強(qiáng)法規(guī)宣傳和貫徹工作
針對(duì)城市管理發(fā)展的新趨勢(shì),加強(qiáng)城市市政市容管理法規(guī)體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》、《杭州市城市供水管理?xiàng)l例》、《杭州市城市公共客運(yùn)管理?xiàng)l例》、《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)、規(guī)章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規(guī)體系。隨著城市管理要求的提高,現(xiàn)有法規(guī)。規(guī)章的一些內(nèi)容已不適應(yīng)新的要求,需要加以修改,并要不斷加強(qiáng)宣傳,使廣大市民能夠了解有關(guān)法規(guī)內(nèi)容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規(guī)范自己的行為。
2·加大行業(yè)管理力度,強(qiáng)化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據(jù)市政府賦予機(jī)構(gòu)改革后新組建的市政市容管理局的工作職責(zé),按行業(yè)設(shè)置行政管理處室,加強(qiáng)對(duì)市政市容行業(yè)的行政審批、管理力度,規(guī)范行政行為。同時(shí)對(duì)局外行業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施改革,成立市政設(shè)施、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)三個(gè)監(jiān)管中心,強(qiáng)化行業(yè)管理力度,強(qiáng)化審批后的長效管理。同時(shí),要進(jìn)一步修訂各項(xiàng)管理標(biāo)準(zhǔn),使管理有據(jù)可依,規(guī)范管理工作;實(shí)行定期復(fù)查和不定期抽查相結(jié)合的辦法;加快培育市政公用、市容環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)并做好規(guī)范工作。
3·加強(qiáng)市政公用、市容環(huán)衛(wèi)設(shè)施巡查管理力度
配備一定的專業(yè)巡查人員。針對(duì)一些認(rèn)定技術(shù)要求高,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料或設(shè)備,行政執(zhí)法部門難以認(rèn)定的事項(xiàng),行政管理部門應(yīng)加大巡查力度,配備專業(yè)巡查人員,并通過專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高管理水平。同時(shí)加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應(yīng)充分發(fā)揮市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位作用,產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)實(shí)行定期巡查制度,及時(shí)將巡查中發(fā)現(xiàn)的違法案件,如地下管線安全隔離間距內(nèi)違章修建建(構(gòu))筑物、盜用城市公共供水等及時(shí)向行政執(zhí)法部門舉報(bào)。管理部門和產(chǎn)權(quán)單位巡查工作應(yīng)以隱蔽性、專業(yè)性和結(jié)構(gòu)性為重點(diǎn),以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內(nèi)外監(jiān)督、舉報(bào)機(jī)制,加強(qiáng)監(jiān)督力度
要采用外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的辦法。外部監(jiān)督上要增強(qiáng)管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督,并定期召開監(jiān)督員座談會(huì),征求對(duì)管理工作的意見,對(duì)群眾舉報(bào)的不當(dāng)審批須及時(shí)糾正。內(nèi)部監(jiān)督上要明確專門機(jī)構(gòu),完善監(jiān)督制度,嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。對(duì)于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。同時(shí),公開舉報(bào)電話,建立健全社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),聘請(qǐng)義務(wù)監(jiān)督員,對(duì)違法案件進(jìn)行舉報(bào),加大處罰力度,提高違法成本,使當(dāng)事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續(xù)。
5·繼續(xù)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制,加強(qiáng)考核
1．1行政法與憲法之間的共同點(diǎn)
雖然行政法與憲法之間有很多的不同點(diǎn)，但是憲法與行政法均屬于公法，并作為公法的同一性而存在，這點(diǎn)已經(jīng)得到了普遍的認(rèn)同。公法是因政府有關(guān)部門而存在，其主要目標(biāo)是國家與公民的利益。政府的存在并不是自然就有的，而是為了順應(yīng)不同時(shí)期的社會(huì)局勢(shì)所成立的，人民為了更好的解決人與人之間發(fā)生的事從而達(dá)成某種契約，通過這種契約而設(shè)立政府，解決社會(huì)上發(fā)生眾多的不公平事件，保護(hù)人民的權(quán)利，為建設(shè)和諧、民主、文明的社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。公法是建立在政府的基礎(chǔ)上的，沒有政府的存在，公法就無法去實(shí)施其效應(yīng)。公法的開展是以政府與公民的利益為基礎(chǔ)。公共權(quán)力是政府保障人民利益的依據(jù)，它由人民而存在。政府的權(quán)力在一定的基礎(chǔ)上是我國人民利用憲法來約束的，所以，政府在案件審判過程中將公法作為其行使政府權(quán)力的有利依據(jù)，只要有政府公共權(quán)力存在的地方就會(huì)有公法的存在。公法存在的直接作用是利用公共權(quán)力的限制來規(guī)范政府。人們?cè)谧铋_始時(shí)設(shè)立政府是為了公共的利益，但是公共利益在沒有公法制約的基礎(chǔ)上，政府有關(guān)官員是不會(huì)自覺主動(dòng)追求的。當(dāng)然，有時(shí)政府官員甚至?xí)米约核温毼粠淼臋?quán)利來追求自己的利益，與最開始成立政府的目的好不相關(guān)。為了能夠更好的規(guī)范政府相關(guān)部門，公法設(shè)置有效的機(jī)制是非常必要的。
1．2行政法與憲法之間的差異性
行政法與憲法之間存在著差異，這些差異主要表現(xiàn)在效力與權(quán)利義務(wù)的配置等方面。(1)效力。由于憲法與行政法的來源及程序有著很大的不同，所以，其產(chǎn)生的效力等級(jí)也有著很大的不同。憲法是我國的基本法，在我國的法律中有著極其重要的作用。從根本而言，憲法是根據(jù)社會(huì)的意識(shí)形態(tài)而演變成的一種人民與政治的協(xié)議，它保護(hù)著我國每個(gè)公民的合法權(quán)利。我國的憲法是要經(jīng)過全體公民公開討論、公開發(fā)表意見，經(jīng)過整合修訂完善憲法，這個(gè)過程表明了我國的憲法制定和修改的過程是非常嚴(yán)格的，是普通法律所無法比擬的。而行政法歸屬于普通法律，所以行政法受憲法的制約。(2)權(quán)利義務(wù)的配置憲法是保障我國所用公民基本權(quán)利的一部法律，也不會(huì)對(duì)公民強(qiáng)加義務(wù)，憲法和行政法中的普通法律的區(qū)別就在于此，憲法權(quán)利義務(wù)在分配上具有單一流通性，在公共資源權(quán)利與受用者都具有憲法的責(zé)任主體，而私人的公民身份則不構(gòu)成憲法的責(zé)任主體，對(duì)于憲法而言，憲法所適用的機(jī)構(gòu)或人群是國家單位和政府任職人員，對(duì)于行政法來講其具有的是雙向流通性，私人權(quán)益與政府行政單位都要按照行政法來執(zhí)行。
2、憲法對(duì)行政法的影響
2．1傳統(tǒng)觀點(diǎn)
憲法的存在并不影響行政法的存在，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法的存在只是靜態(tài)不動(dòng)的，它只存在于原則性上，屬于一種非常抽象的規(guī)定，而對(duì)行政法的認(rèn)識(shí)則是動(dòng)態(tài)的，有“生命”存在的。但是就我國法律的發(fā)展來說，憲法和行政法都是不斷變化的，從我國法律的相對(duì)性來說，憲法與行政法又是相對(duì)靜止的。傳統(tǒng)觀點(diǎn)只注重行政法和憲法這兩個(gè)法律之間所存在的區(qū)別，然而卻忽略了憲法和行政法兩者之間存在的關(guān)聯(lián)性。
2．2當(dāng)前觀點(diǎn)
在當(dāng)下時(shí)期，中國正處在轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，社會(huì)問題也日益突出，因此我們應(yīng)該讓憲法與行政法一樣具有生命的活力，雖然憲法抽象難懂，但是可以通過司法案例或司法訴訟與憲法的解釋來得以了解。憲法和法律之間必然是存在區(qū)別但是也更應(yīng)該看到憲法和法律之間共同性，憲法的實(shí)施，不是拿下來就能用的，它要通過媒介來實(shí)施，其媒介就是行政法，所以憲法和行政法是相互依存的，憲法通過行政法來達(dá)到實(shí)施的目的，但是中間必定存在一個(gè)探索的過程，其過程就是讓憲法法律化。
3、憲法對(duì)行政法的制約
3．1理念方面的制約
的觀點(diǎn)和思想理念為行政法控制權(quán)利的限度提供思想上面的支持，在其根本的意義方面是對(duì)權(quán)利的完全絕對(duì)限制，其理解為國家行使的權(quán)利和法律必須要在的框架內(nèi)或是所能允許的邊緣地帶，而在社會(huì)的制度發(fā)面則可以理解為限制權(quán)利過于集中，通過使權(quán)利在社會(huì)的各個(gè)層面，各個(gè)機(jī)構(gòu)權(quán)利互相依存，互相牽制，使其對(duì)外的破壞能力逐漸減弱，從而能過實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利的最大化行使和利用，近代的主要是通過以人民的自由權(quán)益為基礎(chǔ)，人民的權(quán)利來自于從而產(chǎn)生人民的權(quán)利，人民的權(quán)利又可以產(chǎn)生并且來限制國家的權(quán)利，但是從國家的角度來講國家的發(fā)展與權(quán)利又服務(wù)于人民，由此建立了行政法，行政法本質(zhì)上是有的影子，因此行政法也具有控制行政權(quán)利的核心，其思想要旨是發(fā)展和落實(shí)人民自由權(quán)利的實(shí)施。
3．2作為母法進(jìn)行推廣
憲法作為我國的母法進(jìn)行推廣，而行政法是我國的一項(xiàng)普通法律，依附于憲法，憲法對(duì)行政法起著制約的作用。行政法的基本原則是依法行政，其由來是我國憲法的不斷發(fā)展所確立的民主、人權(quán)、法治等原則。依法行政就是根據(jù)我國的憲法來約束公民及政府的行政權(quán)利，并且相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)在行政過程中不得采用與我國法律相違背的措施。在我國的法律制度不斷健全的過程中，將憲法作為母法進(jìn)行推廣有利于更好地保障人民的權(quán)利。首先，我國的相關(guān)行政部門在行政過程中，必須建立在人民的基礎(chǔ)之上，在得到人民的同意之后才能行使權(quán)利，不得利用權(quán)力做與人民有害的事情。行政部門在行使權(quán)利中，公民有權(quán)參與監(jiān)督。其次，行使政權(quán)是國家權(quán)力中最為自由的一項(xiàng)權(quán)利類型，因而，行政權(quán)力有必要受到法律的監(jiān)控。故我國的行政權(quán)利受公民和法律的雙重監(jiān)控，有效地將我國建設(shè)成法治社會(huì)。最后，我國的相關(guān)執(zhí)法部門必須將公民的基本權(quán)益落實(shí)到位，讓我國的公民充分享有國家所賦予的權(quán)利，充分落實(shí)人權(quán)原則。
4、結(jié)語
