發(fā)布時間：2023-06-12 16:02:00
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的銀行監(jiān)管原則樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：原則導(dǎo)向；市場紀(jì)律；有效監(jiān)管
Abstrace: Banking supervision reform is a hot topic in the current financial crisis. In these discussions, more and more evidences indicate that this turn reform should emphasize the principles-based regulation and market discipline. Core principles of effective banking supervision and Basel II, as guidelines of global banking supervision, advocate the principles-based regulation and market discipline. This paper first discusses the connotation of the principles-based regulation and market discipline, and then give some advises for how to implement effective banking supervision in China.
Key Words: principles-based regulation，market discipline，effective banking supervision
中圖分類號：F830文獻標(biāo)識碼：B文章編號：1674-2265（2009）03-0052-03
一、引言
銀行監(jiān)管的目標(biāo)是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心。金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性是對銀行危機產(chǎn)生機制的主流解釋，而政府的干預(yù)可以有效防范危機的產(chǎn)生，這可以解釋政府實施銀行監(jiān)管的理論基礎(chǔ)。而監(jiān)管行為所產(chǎn)生的成本及其成本收益分析，是監(jiān)管行為可持續(xù)性的關(guān)鍵考量。有效銀行監(jiān)管就是權(quán)衡監(jiān)管收益與成本，以最小的監(jiān)管成本實現(xiàn)銀行監(jiān)管收益的最大化，促進宏觀經(jīng)濟發(fā)展。
美國次貸危機的發(fā)生與演變，充分顯現(xiàn)出金融危機快速傳導(dǎo)的特性和巨大破壞力，其原因之一就是監(jiān)管體系未能及時預(yù)警并采取有效措施阻斷危機惡化。次貸危機引發(fā)人們對銀行監(jiān)管有效性的反思，對現(xiàn)有監(jiān)管框架、監(jiān)管方式和監(jiān)管理念重新審視。盡管金融監(jiān)管改革的最終塵埃落定尚需時日，但原則導(dǎo)向與市場紀(jì)律配合的改革指向卻漸趨明朗。
次貸危機發(fā)生之后，美國財政部了《美國金融監(jiān)管體制改革藍圖》，長期目標(biāo)就是逐步改革“規(guī)則監(jiān)管”方法，建立一個全新的“目標(biāo)導(dǎo)向”的監(jiān)管框架，其本質(zhì)上是采用了原則導(dǎo)向監(jiān)管的理念和做法，即根據(jù)市場的發(fā)展變化來調(diào)整監(jiān)管資源，增加與市場的有效溝通，更好平衡監(jiān)管的加強與市場紀(jì)律的培養(yǎng)。美聯(lián)儲主席伯南克也指出“監(jiān)管最好的選擇就是用持續(xù)的、原則導(dǎo)向和風(fēng)險為本的監(jiān)管方法來應(yīng)對金融創(chuàng)新。無論何時，只要可能，市場紀(jì)律的培育是防御的第一戰(zhàn)線；為確保投資者和管理人員對其金融決策負(fù)責(zé)，監(jiān)管者所采取的任何措施都是對于市場紀(jì)律的加強；依靠市場紀(jì)律不應(yīng)該同自由放任政策相混淆，市場紀(jì)律通常需要政府監(jiān)督的支持。”
原則導(dǎo)向與市場紀(jì)律配合的監(jiān)管思路，勢必對我國金融監(jiān)管有效性建設(shè)產(chǎn)生深遠影響。如何根據(jù)我國銀行業(yè)改革
發(fā)展實際，因地制宜、穩(wěn)妥地進一步加強監(jiān)管有效性建設(shè)，是當(dāng)前值得研究的重要課題。
二、原則導(dǎo)向與《有效銀行監(jiān)管的核心原則》
原則導(dǎo)向監(jiān)管是指更多地依賴于原則并且實踐結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管活動，同時以規(guī)則作為輔助以實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。盡量多的以原則為指導(dǎo)和盡量少的使用規(guī)則是原則導(dǎo)向的關(guān)鍵內(nèi)涵。
顯然，與原則導(dǎo)向監(jiān)管相對應(yīng)的是規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管。規(guī)則導(dǎo)向的實質(zhì)是“邊界明確”，要求監(jiān)管者明確說明什么是準(zhǔn)許的，什么是不準(zhǔn)的。“邊界明確”的優(yōu)點在于監(jiān)管者便于執(zhí)行，被監(jiān)管者也能清楚了解自己的責(zé)任。但是，規(guī)則制定要以市場活動為根據(jù)，其先天的滯后性總是為市場留下套利機會。而且由于規(guī)則太多，各個規(guī)則之間就可能出現(xiàn)矛盾。實際情況正是由于這些規(guī)則自身愈來愈復(fù)雜，最終不能夠被人們充分理解，市場開始發(fā)展出用以避稅或者逃避規(guī)則約束的產(chǎn)品和服務(wù)。美國次貸危機就被認(rèn)為是規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管缺乏彈性和前瞻性的后果。
原則導(dǎo)向監(jiān)管理念的倡導(dǎo)者是英國金融服務(wù)局，并在全球范圍內(nèi)被廣為接受。巴塞爾委員會制定的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》為各國監(jiān)管當(dāng)局設(shè)立了良好監(jiān)管實踐的基本要求，體現(xiàn)了原則導(dǎo)向監(jiān)管理念，我國也將核心原則作為評估監(jiān)管體系的質(zhì)量和明確未來工作要求的標(biāo)桿。
《有效銀行監(jiān)管的核心原則》規(guī)定了有效監(jiān)管體系應(yīng)遵循的25條原則。這些原則總體上可劃分為七個方面的內(nèi)容：目標(biāo)、獨立性、權(quán)力、透明度和合作，許可的業(yè)務(wù)范圍，審慎監(jiān)管規(guī)章制度，持續(xù)監(jiān)管的各種方法，會計處理與信息披露，監(jiān)管當(dāng)局的糾正及整改權(quán)力和并表及跨境監(jiān)管。《有效銀行監(jiān)管的核心原則》明確提出，有效的市場約束是實施有效銀行監(jiān)管的先決條件。
原則導(dǎo)向監(jiān)管的優(yōu)點主要表現(xiàn)在幾個方面：（1）原則側(cè)重于目的而不是那些細(xì)節(jié)性的規(guī)定，增加了監(jiān)管的彈性和靈活度，使監(jiān)管要求更具“持久性”，監(jiān)管者能夠根據(jù)市場變化調(diào)整監(jiān)管重點，被監(jiān)管者則不能輕易規(guī)避。（2）原則給予被監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管者一定的靈活度，能夠提高市場效率，促進業(yè)務(wù)模式、產(chǎn)品、戰(zhàn)略和內(nèi)部流程的創(chuàng)新。（3）原則著眼于最重要的規(guī)則，有利于降低監(jiān)管成本。（4）原則導(dǎo)向監(jiān)管有利于金融機構(gòu)內(nèi)部培養(yǎng)風(fēng)險管理與合規(guī)文化，使得風(fēng)險管理與合規(guī)文化能貫穿在每個業(yè)務(wù)條線之中，而不僅僅只是合規(guī)部門或風(fēng)險管理部門去了解和遵循監(jiān)管者的要求。
三、市場紀(jì)律與《新資本協(xié)議》
市場紀(jì)律是指充分發(fā)揮市場在信息收集、傳導(dǎo)方面的作用，使市場參與者共同來監(jiān)督銀行經(jīng)營活動，通過及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險來降低危機發(fā)生概率。因此，市場紀(jì)律是一種市場影響機制，這種機制不僅把監(jiān)督和約束銀行的任務(wù)授權(quán)給監(jiān)管機構(gòu)，同時也授權(quán)給市場參與者，通過市場參與者的連續(xù)約束行為激勵銀行以安全、穩(wěn)健的方式來經(jīng)營。巴塞爾委員會于2004年頒布了《統(tǒng)一資本計量和資本標(biāo)準(zhǔn)的國際協(xié)議：修訂框架》（即《新資本協(xié)議》），將市場紀(jì)律引入銀行監(jiān)管實踐。銀監(jiān)會于2007年頒布了《中國銀行業(yè)實施新資本協(xié)議指導(dǎo)意見》，將于2010年底起在我國實施《新資本協(xié)議》。
顯然，市場紀(jì)律的理論基礎(chǔ)是有效市場假說，即市場參與者能夠獲取所有市場信息，并據(jù)此做出理性反應(yīng)。但是，《新資本協(xié)議》并沒有偏執(zhí)地相信市場能夠完美運行，而是通過最低資本要求、監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)督檢查、市場紀(jì)律三大支柱相互配合與完善，共同推動有效銀行監(jiān)管。
對于市場紀(jì)律，《新資本協(xié)議》強調(diào)信息披露的重要性。監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)為銀行信息披露方式與披露內(nèi)容設(shè)定原則，確保所披露信息的準(zhǔn)確性、及時性，以利于市場參與者了解銀行經(jīng)營范圍、資本情況、風(fēng)險暴露、風(fēng)險評估程序等信息。
市場紀(jì)律通過建立監(jiān)管者與市場參與者相互補充的監(jiān)管機制，能夠更加及時有效地防范銀行風(fēng)險，促進銀行合規(guī)經(jīng)營。市場紀(jì)律發(fā)揮作用，也依賴于嚴(yán)格明晰的會計準(zhǔn)則、完善的銀行公司治理機制等先決條件。
四、對我國實施有效銀行監(jiān)管的思考
（一）應(yīng)當(dāng)重視原則導(dǎo)向與市場紀(jì)律的監(jiān)管理念
原則導(dǎo)向與市場紀(jì)律監(jiān)管理念，重新確立了監(jiān)管與市場紀(jì)律之間的關(guān)系，其實質(zhì)在于將監(jiān)管與市場有機地統(tǒng)一起來。監(jiān)管的最終目標(biāo)是金融穩(wěn)定，實現(xiàn)金融穩(wěn)定的路徑是通過原則導(dǎo)向監(jiān)管來培養(yǎng)市場紀(jì)律。作為新興市場國家，中國的市場機制還很不完善，充分實施原則導(dǎo)向監(jiān)管和發(fā)揮市場紀(jì)律的條件還不成熟，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》和《新資本協(xié)議》要求，積極推進銀行公司治理改革、建設(shè)良好信用環(huán)境、繼續(xù)堅持管內(nèi)控和提高透明度，為進一步推動有效銀行監(jiān)管創(chuàng)造條件。
（二）推進銀行監(jiān)管由“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”向“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”與“原則導(dǎo)向監(jiān)管”相結(jié)合的轉(zhuǎn)變
實施原則導(dǎo)向監(jiān)管并不是要摒棄規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管，而是要將一般原則與特殊規(guī)則相結(jié)合，通過實踐權(quán)衡不斷調(diào)整二者的平衡。就我國銀行業(yè)金融機構(gòu)和銀行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀來看，尚不完全具備實施原則導(dǎo)向監(jiān)管的外部環(huán)境和內(nèi)部條件。但是，根據(jù)金融創(chuàng)新和日新月異的技術(shù)進步以及國際上推進良好規(guī)則和實施監(jiān)管改革的發(fā)展趨勢，我國銀行監(jiān)管既要基于審慎監(jiān)管的需要堅持規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管，又要基于鼓勵金融創(chuàng)新的需要逐步推行原則導(dǎo)向監(jiān)管，從“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”向“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”與“原則導(dǎo)向監(jiān)管”結(jié)合轉(zhuǎn)變。
（三）建立有效的“公共安全網(wǎng)”機制
《有效銀行監(jiān)管的核心原則》指出，建立適度的“公共安全網(wǎng)”機制是實施有效監(jiān)管的前提之一。“公共安全網(wǎng)”一方面能夠在正常時期幫助建立銀行機構(gòu)的市場退出機制，加強市場約束、防范道德風(fēng)險；另一方面能夠在危機發(fā)生時預(yù)防多米諾骨牌現(xiàn)象在金融體系發(fā)生，從而降低系統(tǒng)性危機發(fā)生的風(fēng)險。在我國，政府一直被認(rèn)為是銀行存款的最終擔(dān)保人，這可以視為一種“隱性的安全網(wǎng)”。但是政府對銀行實施保護的普遍觀念容易引發(fā)道德風(fēng)險，最終會導(dǎo)致銀行部門的脆弱性，所以首要的任務(wù)是通過設(shè)立顯性的安全網(wǎng)，減少和明確政府保護的邊界。在當(dāng)前的情況下，建立存款保險制度既可以減輕政府的壓力，又有助于良好市場秩序的形成，是必然的選擇。
（四）提高監(jiān)管和被監(jiān)管人員素質(zhì)
原則導(dǎo)向監(jiān)管的運用需要高素質(zhì)的人力資源環(huán)境。與規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管理念不同，原則監(jiān)管意味著監(jiān)管者和被監(jiān)管者面對的不完全是清晰明確的法規(guī)條文，需要根據(jù)現(xiàn)實中的情形做出靈活審慎的職業(yè)判斷，這對人員素質(zhì)提出更高的要求。需要指出的是，原則導(dǎo)向監(jiān)管對高素質(zhì)人員的需求不僅針對監(jiān)管者，還包括被監(jiān)管者。原則導(dǎo)向監(jiān)管要求監(jiān)管機構(gòu)實現(xiàn)在理念、判斷和能力上的巨大進步，同時，由于原則導(dǎo)向強調(diào)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的持續(xù)而充分地溝通，所以，也要求被監(jiān)管者的人員素質(zhì)要相應(yīng)改變和提升。只有監(jiān)管機構(gòu)和被監(jiān)管機構(gòu)從業(yè)人員的共同進步，才能實現(xiàn)中國銀行業(yè)的真正進步。
（五）嚴(yán)格銀行業(yè)信息披露制度
目前我國上市銀行已經(jīng)建立起規(guī)范的信息披露制度，城市商業(yè)銀行也依據(jù)《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》等法規(guī)要求進行信息披露。但是仍有大量的城信社、農(nóng)信社沒有強制進行信息披露。已經(jīng)實施信息披露的銀行業(yè)機構(gòu)，信息披露的及時性和準(zhǔn)確性也有待于進一步提高。我國要逐步發(fā)揮市場紀(jì)律的作用，就要進一步規(guī)范和嚴(yán)格銀行業(yè)的信息披露行為，使市場參與者能夠及時全面了解銀行經(jīng)營信息。
（六）規(guī)范對評級機構(gòu)和擔(dān)保機構(gòu)的監(jiān)管
次貸危機中，一些評級機構(gòu)因給予次貸債券極高的信用評級，被外界批評為扮演了對次貸風(fēng)暴推波助瀾的角色。我國擔(dān)保公司和評級公司也存在沒有嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻、缺乏有效的行業(yè)監(jiān)管等問題。評級機構(gòu)和擔(dān)保公司作為市場紀(jì)律發(fā)揮作用的重要環(huán)節(jié)，理應(yīng)對其加強監(jiān)管，通過明確對評級公司行使全面監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)管機構(gòu)、統(tǒng)一行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出規(guī)則等手段規(guī)范市場秩序，為實施有效監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。
參考文獻：
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并表監(jiān)管是跨國銀行持續(xù)性監(jiān)管的一種基本方法，也是有效銀行監(jiān)管的一項巴塞爾原則。它以母國監(jiān)管為主導(dǎo)，以持續(xù)監(jiān)管為手段，強調(diào)將銀行或銀行集團作為一個整體，對其資本、經(jīng)營以及風(fēng)險狀況進行綜合評估和全面監(jiān)管。20世紀(jì)80年代以來，跨境銀行監(jiān)管合作機制主要是以并表監(jiān)管原則為核心而形成的。美國次貸危機爆發(fā)之后，歐美眾多的大型銀行相繼倒閉，國際銀行體系陷入百年未遇的系統(tǒng)性危機。危機凸顯了強化銀行體系監(jiān)管的極端重要性，同時也催生了國際銀行監(jiān)管制度的重大變革。在新的歷史條件下，重新審視并表監(jiān)管的內(nèi)涵與特征，研究并表監(jiān)管原則的作用及其實施面臨的主要問題，準(zhǔn)確把握國際銀行監(jiān)管政策環(huán)境的變化和發(fā)展趨勢，對于規(guī)范和加強跨境銀行的并表監(jiān)管，促進監(jiān)管信息的國際合作，以有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險，具有重要意義。
并表監(jiān)管的涵義與特征
并表監(jiān)管作為一種銀行監(jiān)管方法，是相對于單一監(jiān)管而言的，它強調(diào)對銀行或銀行集團在全球范圍內(nèi)面臨的所有業(yè)務(wù)風(fēng)險，無論其機構(gòu)注冊于何地，應(yīng)從整體上予以綜合識別、計量、監(jiān)控和評估。并表監(jiān)管作為銀行監(jiān)管的一項基本原則，在巴塞爾文件和各國銀行法規(guī)中都有相應(yīng)的表述。依中國銀監(jiān)會的定義，并表監(jiān)管是指在單一法人監(jiān)管的基礎(chǔ)上，對銀行集團的資本、財務(wù)以及風(fēng)險進行全面和持續(xù)的監(jiān)管，識別、計量、監(jiān)控和評估集團的總體風(fēng)險狀況。分析起來，并表監(jiān)管具有如下基本特征：
它是銀行或銀行集團的母國當(dāng)局實施的監(jiān)管。并表監(jiān)管不同于東道國對外資銀行機構(gòu)的監(jiān)管，它的實施主體為母國監(jiān)管當(dāng)局。所謂母國監(jiān)管當(dāng)局，通常是指銀行或銀行集團的成立地國的銀行主管當(dāng)局。當(dāng)一家銀行或銀行集團具有復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)且其中有多重股權(quán)結(jié)構(gòu)的情形下，“母國當(dāng)局”可能包括多個，如銀行集團的母國當(dāng)局、為集團所擁有或控制的銀行的母國當(dāng)局、擁有最大持股的銀行的母國當(dāng)局等。
它是以銀行或銀行集團及其跨境機構(gòu)的合并資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)所進行的監(jiān)管。并表監(jiān)管不同于針對單個銀行機構(gòu)的“單一”監(jiān)管，而是以銀行或銀行集團的合并財務(wù)報表為基礎(chǔ)進行的監(jiān)管，其并表的范圍通常由各國銀行監(jiān)管當(dāng)局依特定銀行或銀行集團的股權(quán)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)風(fēng)險類別加以確定和調(diào)整。例如，中國銀監(jiān)會就遵循“實質(zhì)重于形式”的原則，以控制為基礎(chǔ)、兼顧風(fēng)險相關(guān)性，來確定并表監(jiān)管范圍。通常，并表的對象包括銀行總行或母行及其海內(nèi)外分支行、子公司以及參與銀行等，在一定條件下還包括該銀行下屬的非銀行金融機構(gòu)、金融附屬公司以及所涉及的金融企業(yè)集團，并表的范圍一般視其母行持股或參與的比例及其有效控制程度、附屬機構(gòu)對母行的風(fēng)險影響程度而定，并表的事項廣泛涉及母行及其海內(nèi)外分支機構(gòu)、子公司等在全球范圍內(nèi)所從事的業(yè)務(wù)活動。
它是一種持續(xù)性銀行監(jiān)管。并表監(jiān)管不局限于會計意義上的并表，而是廣義的監(jiān)管并表。它作為一種銀行監(jiān)管制度安排，一般是通過制定和實施審慎法規(guī)和要求，運用現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查等持續(xù)性監(jiān)管方法來進行的，著重關(guān)注監(jiān)管意義上的風(fēng)險信息，包括資本充足率、大額風(fēng)險暴露、內(nèi)部交易、市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險、聲譽風(fēng)險以及銀行集團的并表管理能力等。實踐中，并表監(jiān)管大都采用定量和定性兩種方法。其中，定量監(jiān)管主要是針對銀行或銀行集團的資本充足率和杠桿率管理，以及大額風(fēng)險、流動性風(fēng)險、重大內(nèi)部交易等狀況進行識別、計量、監(jiān)測和分析，進而在并表的基礎(chǔ)上對集團的風(fēng)險狀況進行量化的評價；定性監(jiān)管主要是針對銀行或銀行集團的公司治理、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等因素進行審查和評價。并表監(jiān)管的實質(zhì)，在于使銀行或銀行集團的資本、財務(wù)以及風(fēng)險狀況從總體上受到綜合評估和有效監(jiān)控，以確保其安全性和穩(wěn)健性，并及時發(fā)現(xiàn)可能威脅整個銀行體系穩(wěn)定性的潛在風(fēng)險。
并表監(jiān)管在巴塞爾體制中的制度定位
并表監(jiān)管作為銀行監(jiān)管的一項技術(shù)，源于歐美等金融發(fā)達國家的國內(nèi)法律實踐，后被巴塞爾委員會所采納，并經(jīng)一系列巴塞爾文件加以制度化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，現(xiàn)已成為世界各國普遍公認(rèn)和通行的銀行監(jiān)管原則和標(biāo)準(zhǔn)。
歷史地考察， 在2 0 世紀(jì)7 0 年代以前，東道國的法律管制曾是銀行跨境機構(gòu)所面臨的最基本、最直接的管制。因此，在巴塞爾協(xié)定（Basle Concordat）即1975年《對銀行國外機構(gòu)的監(jiān)管原則》中并未提及“并表監(jiān)管”。在后續(xù)的巴塞爾文件中，對“并表監(jiān)管”先后有以下三種定位：
第一銀行海外機構(gòu)監(jiān)管的一般原則。1982年意大利安布羅西諾銀行的倒閉和1983年西德SMH銀行的倒閉等事件，凸顯了國際銀行監(jiān)管體制的重大缺漏以及母國并表監(jiān)管的必要性，促使巴塞爾委員會對1975年協(xié)定進行了重大修訂。經(jīng)修訂的巴塞爾協(xié)定引入“并表監(jiān)管原則”，強調(diào)“母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對其所負(fù)責(zé)的銀行或銀行集團，基于其全球業(yè)務(wù)總體監(jiān)控其風(fēng)險狀況和資本充足性”，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建起母國與東道國對銀行境外機構(gòu)的合作監(jiān)管責(zé)任框架。
第二，國際銀行集團監(jiān)管的最低標(biāo)準(zhǔn)。受1991年BCCI倒閉事件的震撼和推動，巴塞爾委員會于1992年7月了《對國際銀行集團及其境外機構(gòu)的最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》，通稱（巴塞爾最低標(biāo)準(zhǔn)）（Basle Minimum Standards）。該文件將并表監(jiān)管原則的某些部分細(xì)化為以下四項最低標(biāo)準(zhǔn)，即所有的國際銀行或銀行集團都應(yīng)受到一個有能力實行并表監(jiān)管的母國當(dāng)局的監(jiān)管；任何跨境銀行機構(gòu)的設(shè)立均須獲得母國與東道國當(dāng)局的雙重許可；母國監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)收集銀行海外機構(gòu)的信息；當(dāng)東道國斷定某外資銀行機構(gòu)的母國并表監(jiān)管不存在或不充分時，可對該機構(gòu)的設(shè)立予以限制或禁止。這就進一步確立了母國并表監(jiān)管在國際銀行集團監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，使并表監(jiān)管原則具體化為統(tǒng)一的最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
第三，有效銀行監(jiān)管的核心原則。 1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，為指導(dǎo)新興市場國家的銀行監(jiān)管實踐、防范銀行體系的系統(tǒng)性風(fēng)險，巴塞爾委員會面向全球范圍推出了《有效銀行監(jiān)管核心原則》，即巴塞爾核心原則（Basle Core Principles）。該文件將并表監(jiān)管上升為有效銀行監(jiān)管的一項核心原則，明確闡述 “銀行監(jiān)管的一項關(guān)鍵內(nèi)容就是監(jiān)管當(dāng)局對銀行集團進行并表監(jiān)管，有效地監(jiān)測并在適當(dāng)時對集團層面各項業(yè)務(wù)的方方面面提出審慎要求。”這無疑強化了并表監(jiān)管在跨國銀行監(jiān)管中的核心地位，使之成為在全球范圍內(nèi)普遍通行的銀行監(jiān)管原則和國際標(biāo)準(zhǔn)。
研究表明，“并表監(jiān)管”從一種“技術(shù)方法”上升為一項“監(jiān)管制度”、從 “一般原則”固化為“最低標(biāo)準(zhǔn)”再提升到“核心原則”，既是20世紀(jì)70年代后期以來銀行業(yè)務(wù)國際化的必然要求，也是巴塞爾委員會對此起彼伏的銀行業(yè)倒閉事件所作出的制度回應(yīng)。從理論上講，并表監(jiān)管原則的確立，突破了銀行管制以“東道國管制優(yōu)先”和“單一監(jiān)管”為主的傳統(tǒng)理念和格局，適應(yīng)了銀行業(yè)務(wù)國際化、綜合化發(fā)展的客觀需要。由于這一原則強調(diào)銀行集團的內(nèi)部關(guān)聯(lián)性，注重基于銀行的全球業(yè)務(wù)總體來綜合評估和全面監(jiān)控其資本及風(fēng)險狀況，因而較好地解決了銀行業(yè)務(wù)國際化、風(fēng)險管理集權(quán)化與銀行監(jiān)管的地域性和單一性之間的矛盾。并表監(jiān)管原則的實施，客觀上導(dǎo)致對跨國銀行監(jiān)管的責(zé)任重心由東道國向母國的轉(zhuǎn)移。它的有效實施，可以使任何銀行及其跨境機構(gòu)，無論在何地注冊，都不能逃避監(jiān)管；無論在何地經(jīng)營，其各項業(yè)務(wù)風(fēng)險都能在集團整體層面上得到全面評估和審慎監(jiān)管，從而最大限度地保證各個銀行或銀行集團的安全與穩(wěn)健運行，進而防范整個銀行體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。
遺憾的是，在次貸危機爆發(fā)之前，國際社會對并表監(jiān)管與系統(tǒng)性風(fēng)險關(guān)系的認(rèn)識并不充分，包括《巴塞爾新資本協(xié)議》在內(nèi)的許多巴塞爾文件，均是將并表監(jiān)管作為微觀審慎監(jiān)管工具加以制度設(shè)計和具體運用的，因而對其功能和目標(biāo)定位仍存在某種偏差，因為其所奉行的監(jiān)管理念仍然是：只要確保每一家金融機構(gòu)都能運行良好，就能實現(xiàn)整個金融體系的安全和穩(wěn)定。從宏觀審慎的角度來看，并表監(jiān)管對于有效防范銀行或銀行集團跨國境、跨行業(yè)維度的風(fēng)險方面應(yīng)當(dāng)具有重要作用。因為并表監(jiān)管不同于單一監(jiān)管，銀行監(jiān)管者不僅要關(guān)注單個分支機構(gòu)、附屬機構(gòu)特有的風(fēng)險，而且要注重整個銀行集團的風(fēng)險防范與穩(wěn)健運行，還要及時捕捉可能威脅銀行體系的潛在風(fēng)險，并從系統(tǒng)整體出發(fā)自上而下考慮其對整個銀行業(yè)風(fēng)險狀況的影響。從這個意義上說，并表監(jiān)管不僅是微觀審慎監(jiān)管工具，而且可以充當(dāng)微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎覆蓋的橋梁，也是防范系統(tǒng)性風(fēng)險的有效工具。
有效并表監(jiān)管的關(guān)鍵要素及實施難題
隨著《巴塞爾核心原則》的與實施，并表監(jiān)管迅速成為世界各國銀行監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注的核心內(nèi)容。許多發(fā)展中國家相繼出臺了有關(guān)并表監(jiān)管的法律法規(guī)，美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)也先后修改了既有外資銀行監(jiān)管法規(guī)和并表監(jiān)管指令，以適應(yīng)銀行機構(gòu)跨境、跨業(yè)發(fā)展的形勢需要。目前，并表監(jiān)管不僅是各國監(jiān)管實踐的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，而且，母國的并表監(jiān)管能力也成為許多國家準(zhǔn)許外資銀行市場準(zhǔn)入的必要條件之一。
依據(jù)《巴塞爾核心原則》及其評估方法，結(jié)合各國的相關(guān)法規(guī)和監(jiān)管實踐，可將有效并表監(jiān)管的關(guān)鍵要素歸納為以下兩個方面：
其一，母國銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)有權(quán)實施全球性并表監(jiān)管。有效并表監(jiān)管的首要因素，在于母國監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)對當(dāng)?shù)刈缘你y行或銀行集團的海外機構(gòu)及其在世界范圍內(nèi)所從事的所有業(yè)務(wù)進行監(jiān)控并適用審慎要求。其中主要包括：能使銀行集團包括境外分行、子公司和合資機構(gòu)等的資本充足率及各類業(yè)務(wù)風(fēng)險在國際層面上受到總體評估和充分監(jiān)控，并有權(quán)禁止故意妨礙并表監(jiān)管的公司結(jié)構(gòu)；能確保銀行組織具有完善的內(nèi)部控制機制，銀行管理層對其境外分行、子公司和合資機構(gòu)保持有效控制；能及時獲取銀行及其境外機構(gòu)經(jīng)營的全面信息，并能通過現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)督等定期核實；能確保銀行海外業(yè)務(wù)受到當(dāng)?shù)氐挠行ПO(jiān)管，如母國監(jiān)管機構(gòu)認(rèn)定當(dāng)?shù)乇O(jiān)管對其業(yè)務(wù)風(fēng)險監(jiān)管不力，則有權(quán)要求關(guān)閉該銀行的海外機構(gòu)或?qū)ζ錁I(yè)務(wù)實行限制。
其二，母國銀行監(jiān)管當(dāng)局能夠與各有關(guān)監(jiān)管者建立聯(lián)系并交換信息。有效并表監(jiān)管的另一項關(guān)鍵要素，就是母國監(jiān)管當(dāng)局能與各有關(guān)監(jiān)管者，特別是東道國監(jiān)管當(dāng)局建立聯(lián)系并交換信息。其中主要包括：母國監(jiān)管當(dāng)局與東道國監(jiān)管者應(yīng)針對銀行的海外重要機構(gòu)建立正式或非正式的制度安排，如諒解備忘錄等，以便就這些機構(gòu)在東道國的財務(wù)和經(jīng)營狀況分享信息，包括東道國監(jiān)管者對該銀行機構(gòu)當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)的負(fù)面評價；如果某些國家的保密法或其他法規(guī)阻止充分監(jiān)管所需的信息交換，則母國監(jiān)管當(dāng)局可以禁止銀行在這些國家設(shè)立業(yè)務(wù)機構(gòu)；母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)就銀行所設(shè)海外機構(gòu)向東道國監(jiān)管者提供信息，包括對該銀行集團業(yè)務(wù)監(jiān)管的總體框架，在適當(dāng)時也應(yīng)涉及該銀行集團總部或集團整體出現(xiàn)的重要問題。
分析起來，上述兩個要素是相互聯(lián)系、互為條件的。隨著《巴塞爾核心原則》的實施，母國當(dāng)局有權(quán)對銀行海外業(yè)務(wù)風(fēng)險實施全球性并表監(jiān)管的問題在國際范圍內(nèi)取得了廣泛認(rèn)同，各國也通過制定或修訂相關(guān)國內(nèi)法規(guī)對之加以制度確認(rèn)，與此同時，一些國家之間還就系統(tǒng)重要性銀行機構(gòu)的監(jiān)管信息分享問題建立了某種雙邊或多邊的制度安排。然而，由于各國的法律和社會制度不同以及歷史文化傳統(tǒng)或其他因素的差異，加上銀行母國與東道國在金融敏感事件上所處地位和利益不盡相同，母國并表監(jiān)管的實施仍面臨諸多問題，主要涉及母國當(dāng)局的信息獲取問題、銀行保密法限制的排除問題、跨境現(xiàn)場檢查的實施問題、母國并表監(jiān)管的有效性問題，當(dāng)然也涉及東道國的信息分享問題。其中最大的難題在于并表監(jiān)管信息獲取與交流問題。在銀行集團國際業(yè)務(wù)規(guī)模日益擴大、風(fēng)險類型日益復(fù)雜的今天，母國監(jiān)管當(dāng)局如果不能與東道國監(jiān)管當(dāng)局建立有效的監(jiān)管合作與信息交換機制，要想實行有效的并表監(jiān)管，只能是一句空話。
監(jiān)管聯(lián)席會議對加強跨境銀行并表監(jiān)管的作用
監(jiān)管聯(lián)席會議（ S u p e r v i s o r y College）是指專門針對某系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)如大型國際活躍銀行設(shè)立的一種常設(shè)性多邊監(jiān)管合作機制，其目的在于提高跨境銀行集團監(jiān)管的有效性。根據(jù)并表監(jiān)管原則，監(jiān)管聯(lián)席會議一般由母國監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)牽頭，其成員包括相關(guān)的東道國監(jiān)管者，其主要功能在于充分交流監(jiān)管信息、評估集團風(fēng)險及潛在的宏觀影響、開展跨境危機管理合作等。應(yīng)當(dāng)說，監(jiān)管聯(lián)席會議是在借鑒監(jiān)管諒解備忘錄、特定事項監(jiān)管合作機制的基礎(chǔ)上所進行的一項制度創(chuàng)新。作為加強跨境銀行機構(gòu)監(jiān)管的一項措施，它兼具微觀審慎與宏觀審慎的政策特性，既有助于促進跨境銀行的并表監(jiān)管，又有助于通過風(fēng)險識別和早期預(yù)警，防范空間維度的系統(tǒng)性風(fēng)險。
其實，監(jiān)管聯(lián)席會議并非什么新事物。早在1987年，針對BCCI的監(jiān)管問題，盧森堡、英國、法國、開曼群島及中國香港地區(qū)等為交流監(jiān)管信息并協(xié)調(diào)監(jiān)管行動就創(chuàng)建過監(jiān)管聯(lián)席會議機制。雖然 BCCI最終倒閉并且暴露出該機制實際上并未發(fā)揮作用，但歐美等國并未停止這種機制實踐探索。美國次貸危機爆發(fā)之后，國際社會對監(jiān)管聯(lián)席會議機制的功能和價值進行了重新審視。二十國集團（G20）華盛頓峰會將建立監(jiān)管聯(lián)席會議作為加強跨境金融監(jiān)管的一項有效措施加以推廣，明確要求各國為所有系統(tǒng)重要性跨境金融機構(gòu)建立監(jiān)管聯(lián)席會議，并授權(quán)金融穩(wěn)定理事會（FSB）負(fù)責(zé)推動這一機制的建立與完善，以便為母國監(jiān)管者與東道國監(jiān)管者之間建立一個更好的交換監(jiān)管信息、共同評價集團風(fēng)險以及合作應(yīng)對危機的框架。在FSB的推動下，巴塞爾委員會等金融標(biāo)準(zhǔn)制定組織則分別就監(jiān)管聯(lián)席會議的組織、運作架構(gòu)出臺了一系列指引。目前，監(jiān)管聯(lián)席會議機制正在迅速發(fā)展和完善。
根據(jù)巴塞爾委員會2010年監(jiān)管聯(lián)席會議良好實踐原則和各國建立監(jiān)管聯(lián)席會議的做法，筆者認(rèn)為，監(jiān)管聯(lián)席會議對加強跨境銀行的并表監(jiān)管具有十分重要的作用。
首先，從組成形式來看。監(jiān)管聯(lián)席會議的組成形式，必須是在充分考慮銀行集團的經(jīng)營規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、復(fù)雜程度以及相應(yīng)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管需求的基礎(chǔ)上確定的。由于母國監(jiān)管當(dāng)局對銀行集團負(fù)有實施并表監(jiān)管的重大責(zé)任，因而通常應(yīng)對監(jiān)管聯(lián)席會議的機制設(shè)計負(fù)總責(zé)，包括根據(jù)銀行集團的國際經(jīng)營情況與東道國監(jiān)管者和銀行本身展開持續(xù)對話，確保聯(lián)席會議專注于集團層面的相關(guān)問題，以促進并表監(jiān)管為目的設(shè)計聯(lián)席會議的具體組織形式，協(xié)調(diào)日程安排和行動計劃，負(fù)責(zé)確保聯(lián)席會議正常運作的行政管理事務(wù)。無論是采用單一型聯(lián)席會議模式，還是采用核心成員會議和全體會議雙重組織型模式，母國監(jiān)管當(dāng)局都處于聯(lián)席會議運作的中心和主導(dǎo)地位，這無疑有助于促進其對銀行集團的并表監(jiān)管。
關(guān)鍵詞:銀監(jiān)會 銀行監(jiān)管 監(jiān)管理念
中國銀監(jiān)會的成立,是從我國金融實際出發(fā),深化金融改
革、加強金融監(jiān)管的一個重大舉措。成立兩年多來,銀監(jiān)會為推進銀行業(yè)改革開放和強化我國銀行體系做出了貢獻。銀監(jiān)會的工作主要表現(xiàn)在兩個方面:一是規(guī)制,即法規(guī)建設(shè);二是監(jiān)督,即實施。這也正是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對銀行監(jiān)管機構(gòu)界定的職責(zé)。
首先,監(jiān)管法制建設(shè)取得重大進展。截止到今年4月底,共了127件規(guī)章制度和規(guī)范性文件,在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》的基礎(chǔ)上初步建立了以資本監(jiān)管為核心的審慎監(jiān)管體系。其次,狠抓落實,持續(xù)監(jiān)管取得新成效。在銀行業(yè)全面推行了貸款五級分類制度,并及時推廣農(nóng)村信用社貸款五級分類試點工作;落實降低不良貸款各項措施,高風(fēng)險中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置工作也在繼續(xù)推進。此外,銀監(jiān)會積極推動金融制度和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。借鑒國際經(jīng)驗,引導(dǎo)我國有關(guān)政策性銀行和商業(yè)銀行加快面向小企業(yè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新等等。
這些舉措都是銀監(jiān)會履行監(jiān)管職責(zé)、貫徹監(jiān)管新理念的具體行動。在成立之初,銀監(jiān)會就明確了把“通過審慎有效的監(jiān)管保護廣大存款人和金融消費者的利益”作為監(jiān)管的第一目標(biāo)以及“三管一提高”的新的監(jiān)管理念,即“管法人、管風(fēng)險、管內(nèi)控、提高透明度”。實際上,我們常說的理念就是指工作所應(yīng)遵循的基本原則。雖然這些基本原則目前國際上已形成共識,這就是1997年巴塞爾委員會公布的有效銀行監(jiān)管的核心原則。核心原則同樣存在面臨與時俱進的問題。目前針對核心原則的修改工作,正是與時俱進的具體表現(xiàn)。對照核心原則,檢查我們監(jiān)管實踐,既可以發(fā)現(xiàn)問題,又可以明確方向,找到可行的解決方法。
根據(jù)銀監(jiān)會的文件和會領(lǐng)導(dǎo)的講話,銀監(jiān)會“三管一提高”的新的監(jiān)管理念的內(nèi)容如下:所謂“管法人”,即考慮到銀行監(jiān)管指標(biāo)集中體現(xiàn)在法人層面、銀行內(nèi)控制度主要由法人制定、各類風(fēng)險主要由法人承擔(dān)的實際,所以需要改變過去總部監(jiān)管總部、分支機構(gòu)監(jiān)管分支機構(gòu)的分割監(jiān)管方式,實施法人集中監(jiān)管。所謂“管風(fēng)險”,即在加強對銀行機構(gòu)合規(guī)性監(jiān)管的基礎(chǔ)上,把監(jiān)管著力點放在風(fēng)險的防范和化解上,進而做到在資源分配上以風(fēng)險為基礎(chǔ),風(fēng)險大,多監(jiān)管,風(fēng)險小,少監(jiān)管。所謂“管內(nèi)控”,即嚴(yán)格監(jiān)管銀行內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況,提高銀行的自控能力。所謂“提高透明度”,即要求銀行真實、規(guī)范披露信息,讓監(jiān)管部門知情,讓存款人知情,讓社會公眾知情,借此強化市場約束。同時,逐步提高監(jiān)管部門自身依法行政的透明度。
應(yīng)該看到,“三管一提高”的監(jiān)管理念有效指導(dǎo)著銀監(jiān)會的監(jiān)管實踐。然而,隨著對我國銀行業(yè)監(jiān)管工作的逐步深入和監(jiān)管水平的不斷提高,銀監(jiān)會在深入貫徹監(jiān)管新理念方面要做的工作還很多,面臨的挑戰(zhàn)也很大。
一、“管法人”
“管法人”并不完全等同于國際視野上的“并表監(jiān)管”。所謂“并表監(jiān)管”,是指監(jiān)管當(dāng)局對銀行內(nèi)的所有業(yè)務(wù)進行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測并認(rèn)真落實審慎監(jiān)督各項原則,從機構(gòu)角度看,其中不僅包括銀行的國內(nèi)法人還包括銀行的國外分行、各類附屬機構(gòu)和合資機構(gòu)。從業(yè)務(wù)范圍上看,監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該審查銀行直接或間接從事的各項銀行和非銀行業(yè)務(wù),以及國內(nèi)外機構(gòu)從事的業(yè)務(wù)。
在一定程度上,銀監(jiān)會提出的“管法人”是指對單個銀行法人實體的監(jiān)管,但從總體風(fēng)險的把握、防范和化解來看,即從并表監(jiān)管來看,一方面,銀監(jiān)會需要制定合理規(guī)劃,要求銀行法人向監(jiān)管部門報送并表數(shù)據(jù)和管理信息,強化對銀行法人實體的監(jiān)管。另一方面,銀監(jiān)會要加強與證券、保險等監(jiān)管部門的溝通,了解銀行集團所屬的各類非銀行金融機構(gòu)的風(fēng)險狀況,評估其對銀行的影響,并視情況采用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施。具體來說,實現(xiàn)從“管法人”到并表過渡,銀監(jiān)會要充分發(fā)揮與證監(jiān)會、保監(jiān)會建立的三方聯(lián)席會議制度的作用,根據(jù)“三會”在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄,落實好分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管分工合作框架。
目前各監(jiān)管部門的合作還是停留在互相“通氣”的階段,在監(jiān)管工作的開展中,各個部門監(jiān)管各自分管的行業(yè)。從實現(xiàn)對銀行有效的并表監(jiān)管來說,要做的工作還很多。實際上,國際經(jīng)驗也表明,并表監(jiān)管能力較弱是許多國家共同的軟肋。
二、“管風(fēng)險”
應(yīng)該看到,目前銀監(jiān)會提出的“管風(fēng)險”的主要內(nèi)容是強化審慎監(jiān)管,而重點又放在解決長期以來銀行資產(chǎn)質(zhì)量不高、資本充足率偏低的狀況。充分說明這一問題的是指導(dǎo)銀監(jiān)會工作的“監(jiān)管四部曲”,即“提高貸款五級分類的準(zhǔn)確性--提足撥備--做實利潤--資本充足率達標(biāo)”。更為具體地來說,首先,銀監(jiān)會督促商業(yè)銀行根據(jù)風(fēng)險變化情況,及時調(diào)整貸款質(zhì)量形態(tài),提高貸款五級分類的準(zhǔn)確性和規(guī)范性,特別考慮到近期出臺的有關(guān)監(jiān)測不良貸款遷移率和偏差率的新舉措;其次,嚴(yán)格執(zhí)行充足的撥備制度,要求商業(yè)銀行足額提取各類損失準(zhǔn)備,加大損失類貸款的核銷力度,做實利潤;再次,鼓勵商業(yè)銀行增資擴股、發(fā)行次級債,使資本充足率達到8%以上,從而恢復(fù)銀行的穩(wěn)健性。
然而“管風(fēng)險”并不完全等同于以風(fēng)險為本的監(jiān)管。所謂“以風(fēng)險為本的監(jiān)管”,是一種基于對銀行主要業(yè)務(wù)線的識別和全面了解,以及對各主要業(yè)務(wù)中可能存在的風(fēng)險按類別進行風(fēng)險水平、風(fēng)險發(fā)展方向和風(fēng)險管理能力的分析評估,在此基礎(chǔ)上規(guī)劃監(jiān)管行動和檢查方案,確定風(fēng)險評級并采取監(jiān)管措施和持續(xù)監(jiān)管的有計劃、有部署、前瞻式的監(jiān)管方式。這種監(jiān)管觀念對于發(fā)達國家來說,也是近幾年才系統(tǒng)建成并付諸實施的。而對于中國銀行業(yè)來說,只有全面完成了整個銀行業(yè)的財務(wù)重組、實現(xiàn)銀行業(yè)的穩(wěn)定后,才可能具備向以風(fēng)險為本監(jiān)管過渡的客觀條件。
三、“管內(nèi)控”
商業(yè)銀行內(nèi)部控制是銀行為實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo),通過制定和實施一系列制度、程序和方法,對風(fēng)險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機制。銀監(jiān)會在促進商業(yè)銀行完善內(nèi)部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》;促進商業(yè)銀行不斷完善公司治理結(jié)構(gòu);促進商業(yè)銀行加強風(fēng)險管理;促進商業(yè)銀行加強信息披露;加大對商業(yè)銀行內(nèi)部控制的評估與監(jiān)督等等。我國商業(yè)銀行的內(nèi)部控制也有了較大的改善。
但是,商業(yè)銀行內(nèi)部控制機制的完善和內(nèi)控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要經(jīng)過長期的努力才能實現(xiàn)。首先,商業(yè)銀行應(yīng)該按照《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》進一步加強內(nèi)部控制的制度建設(shè)。在各項業(yè)務(wù)和管理活動中制定明確的內(nèi)部控制政策,規(guī)定內(nèi)部控制的原則和基本要求;著力培育內(nèi)部控制文化。其次,商業(yè)銀行應(yīng)該將內(nèi)控和內(nèi)審結(jié)合進行。為此,銀監(jiān)會即將出臺《銀行業(yè)金融機構(gòu)內(nèi)部審計指引》,督促商業(yè)銀行建立專業(yè)、規(guī)范、敬業(yè)和具有獨立性的內(nèi)部審計隊伍,從商業(yè)銀行內(nèi)部構(gòu)筑防范風(fēng)險的防線。商業(yè)銀行應(yīng)建立內(nèi)部審計垂直管理體系,進一步提高內(nèi)部審計的獨立性和內(nèi)部審計質(zhì)量,樹立內(nèi)審權(quán)威,并建立內(nèi)審部門與銀監(jiān)會直接匯報渠道。再次,商業(yè)銀行,特別是擬上市的商業(yè)銀行應(yīng)該結(jié)合本行的情況,認(rèn)真考慮根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的指導(dǎo)原則組建專門的合規(guī)部門,以強化和改善商業(yè)銀行的內(nèi)控管理,從根子上減少各類大案、要案和違規(guī)事件的發(fā)生。
四、“提高透明度”
“提高透明度”的監(jiān)管理念,要求增強商業(yè)銀行的透明度和銀監(jiān)會自身的透明度。2003年《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》要求商業(yè)銀行按照規(guī)定披露財務(wù)會計報告、各類風(fēng)險管理狀況、公司治理和年度重大事項等信息;《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》要求商業(yè)銀行進行資本充足率相關(guān)方面的披露,內(nèi)容包括風(fēng)險管理目標(biāo)和政策、并表范圍、資本、資本充足率、信用風(fēng)險和市場風(fēng)險。目前,銀監(jiān)會已經(jīng)做到按季披露主要商業(yè)銀行不良貸款的匯總數(shù)據(jù),而且在制定法規(guī)時主動征求商業(yè)銀行的意見。
然而,我們應(yīng)該看到,在近期要求我國商業(yè)銀行完全達到上述辦法的要求較為艱難。到2004年底,按照資本充足率新標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)的銀行僅有30家。上市銀行特別是境外上市的銀行(如交通銀行)的信息披露與銀監(jiān)會要求的差距較小,而其他非上市銀行的信息披露與辦法要求還有比較大的差距。這也表明只有財務(wù)狀況較好的銀行能夠更加充分和真實地信息披露,而財務(wù)狀況欠佳的銀行則難以做到。因此,對于商業(yè)銀行的信息披露,客觀上還要實事求是,采取審慎的態(tài)度,充分考慮到信息披露的結(jié)果可能對市場信心造成的負(fù)面影響和沖擊。
（一）保護民族工業(yè)的需要外資銀行的進入，在諸多方面對國內(nèi)銀行業(yè)形成沖擊和挑戰(zhàn)，使國內(nèi)銀行在市場競爭中處于相對劣勢，增大了其被迫退出市場的可能性。這就促使央行必須對外資銀行實施合理和有效的監(jiān)管，從而維護國內(nèi)銀行與外資銀行競爭的公平性。外資銀行給國內(nèi)銀行帶來的挑戰(zhàn)具體分析如下。1、資金的挑戰(zhàn)：從資金規(guī)模來看，目前我國國內(nèi)銀行尤其是四大國有商業(yè)銀行的實力并不弱，有著雄厚的資本基礎(chǔ)。但突出的問題表現(xiàn)為資產(chǎn)管理水平不高，結(jié)構(gòu)失衡。相比之下，我國外資銀行資產(chǎn)質(zhì)量較高，分布合理，流動性強;負(fù)債中，中長期存款及金融債券較多，具有很強的穩(wěn)定性，這一切決定其資金調(diào)度靈活，能夠?qū)κ袌鲎兓龀鲅杆儆行У姆磻?yīng)。2、管理體制的挑戰(zhàn)：我國的金融體制是建立在高度集中的計劃模式下，采用了以往的行政管理，對市場經(jīng)濟條件下的運行機制反應(yīng)遲緩。盡管現(xiàn)在我國各大國有商業(yè)銀行進行了一系列的企業(yè)化改革，在一定程度上改善了銀行的管理體制，但在性質(zhì)上與國際上著名的大跨國銀行仍有相當(dāng)大的差距。因此，在管理體制上也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。3、管理方式的挑戰(zhàn)：長期以來，我國各大國有商業(yè)銀行實行的是總量控制管理，按國家綜合信貸計劃制定各大國有商業(yè)銀行的信貸額度，這種方式在計劃經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的體制中，有利于國家在宏觀上嚴(yán)格管理、貫徹和執(zhí)行經(jīng)濟計劃，但在市場經(jīng)濟條件下卻遏制了四大國有商業(yè)銀行的經(jīng)營活力，增加了經(jīng)營風(fēng)險，使國內(nèi)銀行同外資銀行的競爭中處于被動地位。盡管目前我國各大國有銀行已實施資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險管理，但欲求完善還需一個過程，所以在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)必須致力于減少高風(fēng)險貸款的比例，消化不良資產(chǎn)，以提高資本充足比率。
（二）維護金融秩序穩(wěn)定的需要1、對中央銀行宏觀政策目標(biāo)的挑戰(zhàn)外資銀行的引入會增強國際市場波動。特別是外資銀行進入本幣業(yè)務(wù)領(lǐng)域后，會對國內(nèi)貨幣政策的調(diào)控進程產(chǎn)生干擾作用，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，甚至整個國民經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展。一旦國內(nèi)經(jīng)濟出現(xiàn)波動，外資銀行的大量人民幣就會通過外匯市場兌換成外幣流出，國內(nèi)貨幣市場猛然抽緊，從而沖擊了人民幣匯率的相對穩(wěn)定，如果我國央行不能有效地進行宏觀調(diào)控，就可能引發(fā)人民幣幣值及匯率的動蕩。2、對我國國際收支的影響外資銀行對我國國際收支的影響主要表現(xiàn)在資本項目的收支狀況變動上，如果外資銀行能引起資本凈流入，則使我國國際收支赤字減少或盈余增加;反之，引起資本凈流出則使國際收支赤字增加或盈余減少。從外資銀行引進后相當(dāng)長一段時期來看，外資銀行對我國國際收支狀況的影響可以分為兩種情況:第一種情況，外資銀行如將所獲利潤匯出，對我國而言是資本凈流出，將導(dǎo)致國際收支赤字增加或盈余減少，而且這種情況具有長期存在的可能性。第二種情況，近年來，我國引進的外資銀行對外負(fù)債遠大于對外資產(chǎn)，相應(yīng)地，對內(nèi)資產(chǎn)則大于對內(nèi)負(fù)債，其差額即是通過對外負(fù)債運用為對內(nèi)資產(chǎn)，表現(xiàn)為資本凈流入。當(dāng)然，如果出現(xiàn)對外資產(chǎn)大于對外負(fù)債，說明其對內(nèi)負(fù)債運用于對外資產(chǎn)，表現(xiàn)為資本凈流出，這將在一定程度上不利于我國國際收支的平衡。
二、我國外資銀行監(jiān)管法律制度存在的問題
（一）立法層次低，監(jiān)管法規(guī)不夠完善我國尚沒有一部專門的《外資銀行法》對外資銀行的運營進行規(guī)范和監(jiān)管，立法層次僅限于《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》及其《實施細(xì)則》、《中國人民銀行關(guān)于外資金融機構(gòu)在中國設(shè)立常駐代表機構(gòu)的管理辦法》、《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》和其他一些配套的規(guī)定。這些部門規(guī)章不僅法律效力低下，而且穩(wěn)定性也較差。與發(fā)達國家相比，我國目前就外資銀行監(jiān)管的法律文件不僅立法層次低，缺乏系統(tǒng)性，讓人感到繁雜和無所適從，而且在內(nèi)容上還互相矛盾、重疊，對外資銀行的資本充足性、流動性、內(nèi)部管理、風(fēng)險控制、信息披露等重要內(nèi)容均沒有做出詳細(xì)的規(guī)定，操作性較差。就《管理條例》及其《實施細(xì)則》本身而言，其覆蓋面較窄，存在依法監(jiān)管的“真空”不完善之處頗多。
（二）立法原則不明確，監(jiān)管法律體系不完善綜觀目前各東道國對外資銀行的監(jiān)管，歸納起來主要表現(xiàn)為四類原則:保護主義原則、對等互惠原則、最惠國待遇原則和國民待遇原則。從立法上看，我國現(xiàn)行對外資銀行監(jiān)管的法律法規(guī)中尚未對這些原則做出明確規(guī)定，對于外資銀行的立法原則仍不甚明確，我們有必要探尋出現(xiàn)階段最適合我國國情的外資銀行立法原則，并在相關(guān)法律中加以明確，以利于我國銀行業(yè)的發(fā)展。從目前我國情況看，外資銀行監(jiān)管立法主要包括《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及《外資金融機構(gòu)管理條例》。這些法律和條例奠定了外資銀行監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，但同時存在多方面的問題:一是相關(guān)法律的銜接不夠。二是上述法律規(guī)范對外資銀行監(jiān)管的某些問題如外資銀行申請公開、資產(chǎn)實力、業(yè)務(wù)范圍、資本標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部管理制度、信息披露等方面內(nèi)容的評估缺乏配套規(guī)定，使監(jiān)管工作難于操作。三是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》與《外資金融機構(gòu)管理條例》均未設(shè)立銀行保密規(guī)定、存款保險制度及最后貸款者制度，導(dǎo)致立法體系不完善。
（三）監(jiān)管主體不完善從一個完善的監(jiān)管體制的要求來說，對外資銀行的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)具備三個層次的監(jiān)管主體:第一層次為監(jiān)管主管機關(guān)，我國目前為適應(yīng)銀行業(yè)監(jiān)管的需要，專門成立了銀監(jiān)會作為進行銀行業(yè)監(jiān)管的專門機構(gòu)，然而單單只有這一個監(jiān)管層次還是不夠的，參考西方發(fā)達國家的監(jiān)管經(jīng)驗，我們在另外兩個層次上還很有欠缺，其一就是社會監(jiān)督，即對銀行業(yè)進行外部審計。其二就是缺乏外資銀行行業(yè)自律性組織的監(jiān)管。
三、我國外資銀行監(jiān)管法律的改進建議
（一）確定我國對外資銀行監(jiān)管的司法權(quán)原則我國的外資銀行監(jiān)管立法應(yīng)從國際全融業(yè)發(fā)展的實際出發(fā)，采用以母國監(jiān)管為主的綜合監(jiān)管原則。堅持以母國監(jiān)管為主的原則，并不意味著放棄監(jiān)管，我國只是在保證防范風(fēng)險、安全經(jīng)營的前提下與外資銀行母國一起對外資銀行實施監(jiān)管。在堅持以母國監(jiān)管的同時，我們可依照《巴塞爾協(xié)議》對監(jiān)管責(zé)任的分工，輔之以東道國的監(jiān)管，從而保證不會讓外資銀行有機可乘。堅持以母國為主的原則，需要我國在立法時注意平衡，維護國家和人民的利益。
（二）加強對外資銀行的市場準(zhǔn)入的監(jiān)管對外資銀行市場準(zhǔn)入的監(jiān)管的目的主要是確保進入中國市場的外資銀行實力雄厚、經(jīng)營穩(wěn)健、內(nèi)部管理制度健全和風(fēng)險控制科學(xué)并受到母國有關(guān)當(dāng)局的有效監(jiān)管;其次是適當(dāng)限制外資銀行的進入速度和規(guī)模，以保護尚未實現(xiàn)真正商業(yè)化運營的中資銀行。這樣就需對外資銀行的準(zhǔn)入進行嚴(yán)格審查。對外資銀行進行準(zhǔn)入審查的關(guān)鍵是如何評價申請人的經(jīng)營、管理水平以及其所在國的金融監(jiān)管水平。應(yīng)加強這方面的立法并應(yīng)明確對申請人的評價方法，如對其資本充足率、內(nèi)部管理制度、不良貸款比例、盈利能力等規(guī)定相應(yīng)的綜合評價標(biāo)準(zhǔn)。同時要對母國金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管完善性有具體的評價標(biāo)準(zhǔn)，對不同監(jiān)管水平的國家或地區(qū)實行相應(yīng)的評級，以實行不同的準(zhǔn)入管理。
（三）加強對外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營上的限制
1、對外資銀行信貸資金的投向應(yīng)予以必要的限制。我國其他有關(guān)法律法規(guī)對外資銀行的貸款投向沒有做出限制性規(guī)定。對此，應(yīng)借鑒其他國家的做法，在相應(yīng)的立法中規(guī)定外資銀行應(yīng)將其放款或在我國境內(nèi)吸收存款的一定的資金投向那些效益較低、國家優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)，彌補這些產(chǎn)業(yè)的不足，同時也使外資銀行的經(jīng)營成本提高，削弱其與國內(nèi)銀行的競爭力。
2、對外資銀行國際結(jié)算業(yè)務(wù)的最高額做出限制。由于國際結(jié)算業(yè)務(wù)成本低、風(fēng)險小、收益高，因此一直是外資銀行主攻的重點，而且，外資銀行辦理國際結(jié)算較國內(nèi)銀行有更大的優(yōu)勢。因為外資銀行多為跨國銀行，在全球有廣泛的分支機構(gòu)，又有快捷的通訊手段，靈活的融資方式，這是日前國內(nèi)銀行所無法比擬的。這導(dǎo)致了國內(nèi)銀行的國際結(jié)算業(yè)務(wù)大量流失到外資銀行。根據(jù)《條例》的規(guī)定，外資銀行的進出口結(jié)算限制在外商投資企業(yè)的進出口結(jié)算、經(jīng)批準(zhǔn)的非外商投資企業(yè)的出口結(jié)算和放款項下的進口結(jié)算。這樣做雖然減少了國內(nèi)銀行的國際結(jié)算業(yè)務(wù)的流失，但是該規(guī)定也不盡完善。因此，建議我國在有關(guān)立法中可進一步規(guī)定，外資銀行的國際結(jié)算業(yè)務(wù)的最高數(shù)額不得超過其境內(nèi)貸款額的一定比例，這樣，既從總額上控制了其國際結(jié)算業(yè)務(wù)量，同時又誘導(dǎo)外資銀行從事放款業(yè)務(wù)。
（四）完善外資銀行市場退出監(jiān)管機制
1、建立完善的存款保險制度和救助機制。保護廣大公眾利益。通過立法建立一個完善的存款保險制度，是保證金融機構(gòu)市場退出順利實施的重要前提之一。存款保險制度的作用主要在于通過對銀行存款進行保險和通過處理金融機構(gòu)債權(quán)債務(wù)、提供救助等介入金融機構(gòu)市場退出運作來為存款人、經(jīng)營者、債權(quán)人等提供一個保護機制。一方面可以保護存款人的利益不受或少受損失，另一方面也可穩(wěn)定人心，不至于在一家外資金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機或瀕臨倒閉時，出現(xiàn)擠兌風(fēng)波，進而引發(fā)社會恐慌，以至于釀成金融危機。
一、上市銀行會計標(biāo)準(zhǔn)基本情況和歷史回顧
根據(jù)中國證監(jiān)會2000年的《公開發(fā)行證券公司信息披露編報規(guī)則第7號—商業(yè)銀行年度報告內(nèi)容與格式特別規(guī)定》，上市商業(yè)銀行年度報告須按國際準(zhǔn)則編制補充財務(wù)報告，并請國際會計公司審計，應(yīng)該說，這一規(guī)定是非常超前的。按照歐盟執(zhí)行國際會計準(zhǔn)則的實踐，歐盟要求上市公司于2005年起全面執(zhí)行國際財務(wù)報告準(zhǔn)則，但并沒有廢止歐盟各國的會計制度，只是要求上市公司在執(zhí)行本國會計制度的同時，按照國際財務(wù)報告準(zhǔn)則編制補充財務(wù)報表對外披露，和證監(jiān)會的規(guī)定如出一轍。而從2005年開始在香港資本市場上市的交行、建行、中行、工行等大型商業(yè)銀行，則從一開始就必須按照國際會計準(zhǔn)則編制并披露財務(wù)報告。因此，無論是境內(nèi)還是境外上市的銀行，即使沒有新會計準(zhǔn)則的出臺，也都必須執(zhí)行國際會計準(zhǔn)則。
但境內(nèi)外審計對浦發(fā)、深發(fā)展和民生三家上市銀行2000年度的審計結(jié)果差異巨大，著實令商業(yè)銀行和監(jiān)管部門吃驚。造成境內(nèi)外審計差異巨大的主要原因是貸款損失準(zhǔn)備的計提標(biāo)準(zhǔn)不一，境內(nèi)審計計提貸款損失準(zhǔn)備的標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，不能彌補貸款的潛在損失。有關(guān)部門隨即對此作出反應(yīng)：中國證監(jiān)會要求境內(nèi)外審計時對同一會計估計事項的判斷應(yīng)保持一致；財政部迅速修訂了《金融企業(yè)會計制度》，要求商業(yè)銀行足額提取貸款損失準(zhǔn)備；人民銀行在2002年出臺了國內(nèi)銀行監(jiān)管的貸款損失準(zhǔn)備計提指引，明確了貸款損失準(zhǔn)備按照貸款五級分類計提相應(yīng)比例（正常1％，關(guān)注2％，次級25％，可疑50％，損失100％，其中次級和可疑類可上下浮動20％）。此后的雙重審計中，境內(nèi)外審計均參照這一標(biāo)準(zhǔn)計提準(zhǔn)備，境內(nèi)外審計結(jié)果基本趨于一致。
境內(nèi)外審計結(jié)果的巨大差異無疑推動了我國上市銀行會計監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的健全和完善，但境內(nèi)外結(jié)果趨于一致同樣也引發(fā)了會計學(xué)者的質(zhì)疑。他們認(rèn)為，上市銀行執(zhí)行的新《金融企業(yè)會計制度》和國際會計準(zhǔn)則相比，在金融資產(chǎn)分類、公允價值運用、貸款利息收入核算、貸款減值準(zhǔn)備計提方法、衍生金融工具會計核算等方面都存在較大差異，而多家上市銀行在會計標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異的情況下境內(nèi)外審計結(jié)果卻基本一致，不能不讓人對會計標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況產(chǎn)生懷疑。那么，究竟是巧合，還是國際會計準(zhǔn)則遷就了國內(nèi)會計標(biāo)準(zhǔn)，抑或是國內(nèi)會計標(biāo)準(zhǔn)遷就了國際會計準(zhǔn)則？仔細(xì)分析，在貸款損失準(zhǔn)備方面，是國內(nèi)的會計標(biāo)準(zhǔn)向國際會計標(biāo)準(zhǔn)看齊，但在其他方面，則是國際會計準(zhǔn)則遷就了國內(nèi)會計標(biāo)準(zhǔn)。由于國際會計準(zhǔn)則存在較大的職業(yè)判斷空間，執(zhí)行國際會計準(zhǔn)則所需要的外部環(huán)境因素在中國尚不完全具備，國內(nèi)會計標(biāo)準(zhǔn)則有明確的規(guī)則，所以國際準(zhǔn)則比較容易遷就國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。作為補充審計操作者的國際會計公司，近些年來在中國上市公司的審計中也屢屢陷入假賬風(fēng)波，也在一定程度上印證了這種猜測。
正因為如此，盡管國際會計準(zhǔn)則對上市銀行來說并不陌生，但當(dāng)新會計準(zhǔn)則真正開始執(zhí)行之際，上市銀行和監(jiān)管部門還是感受到前所未有的壓力。
二、新會計準(zhǔn)則對銀行監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)
（一）公允價值的使用是新會計準(zhǔn)則對銀行監(jiān)管的最大挑戰(zhàn)
關(guān)于新會計準(zhǔn)則對銀行監(jiān)管挑戰(zhàn)的爭論，主要集中在新會計準(zhǔn)則中公允價值的廣泛使用能否提高會計信息的相關(guān)性和可靠性。支持新會計準(zhǔn)則的人認(rèn)為，公允價值有助于提高商業(yè)銀行會計信息的相關(guān)性，使會計信息更有價值；反對者則認(rèn)為，公允價值的使用將使利潤操縱更為容易，公允價值的使用非但不能提高會計信息的相關(guān)性，反而會降低會計信息的可靠性。
這個問題本質(zhì)上是關(guān)于原則導(dǎo)向和規(guī)則導(dǎo)向會計標(biāo)準(zhǔn)孰優(yōu)孰劣的問題，中外會計學(xué)者進行了長期深入的研究和探討。一般認(rèn)為，原則導(dǎo)向的會計準(zhǔn)則能為公司的管理人員提供足夠的職業(yè)判斷空間以提高會計信息的相關(guān)性，但自我實施能力較弱，需要良好的司法環(huán)境和較高的司法效率來支持。規(guī)則導(dǎo)向的會計準(zhǔn)則則正好相反，由于規(guī)則比較明確，管理人員的職業(yè)判斷空間較小，但在缺乏司法效率的環(huán)境中，自我實施能力較強，有助于保護外部投資者免受公司內(nèi)部人的機會主義行為的利益侵占。
回顧國際會計準(zhǔn)則的發(fā)展歷史，不難看出：國際會計準(zhǔn)則之所以引入公允價值，就是為了防止歷史成本提供虛假的會計信息，以增加會計信息的相關(guān)性；實行原則導(dǎo)向的會計準(zhǔn)則，也是為了防止規(guī)則導(dǎo)向的會計規(guī)則被企業(yè)鉆了空子。安然事件后，美國對規(guī)則為導(dǎo)向的會計標(biāo)準(zhǔn)給予否定，逐漸轉(zhuǎn)向原則為導(dǎo)向的國際會計準(zhǔn)則，要求上市公司要實質(zhì)上承擔(dān)起會計信息責(zé)任。但任何事物都有兩個方面，原則導(dǎo)向的會計標(biāo)準(zhǔn)在給予企業(yè)更大的會計責(zé)任的同時，也給予企業(yè)更大的職業(yè)判斷的權(quán)力。相比之下，公司在規(guī)則中尋找漏洞，遠不如在原則中自由判斷更容易進行利潤操縱。在規(guī)則導(dǎo)向的會計標(biāo)準(zhǔn)體系中，監(jiān)管的難點是如何制定完善的會計規(guī)則，監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行相對容易；而在原則導(dǎo)向的會計標(biāo)準(zhǔn)體系中，雖然制定會計原則要比制定具體規(guī)則容易，但在公司執(zhí)行原則導(dǎo)向的會計標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管卻非常困難，需要對每一家公司進行深入分析和細(xì)化監(jiān)管，包括對公允價值使用的主觀判斷的再評價等等。原則導(dǎo)向的會計標(biāo)準(zhǔn)實際上是將會計監(jiān)管責(zé)任從會計標(biāo)準(zhǔn)制定者和監(jiān)管者共同承擔(dān)轉(zhuǎn)向了主要由會計信息的監(jiān)管者來承擔(dān)，監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任大大加強了。和國際發(fā)達國家相比，我國司法環(huán)境和效率顯然比較落后，如何在新會計準(zhǔn)則的實施中加強銀行監(jiān)管，確實是監(jiān)管部門面臨的一大難題。在這個難題中，最復(fù)雜的問題就是公允價值的應(yīng)用。
（二）歐盟銀行監(jiān)管部門應(yīng)對國際會計準(zhǔn)則的經(jīng)驗及啟示
為了避免公允價值的使用將金融工具未實現(xiàn)的收益確認(rèn)為利潤導(dǎo)致監(jiān)管資本的增加，歐盟銀行監(jiān)管委員會制定了監(jiān)管資本“過濾器”，宣布將部分未實現(xiàn)收益從銀行監(jiān)管資本中剔除。
歐盟“過濾器”做法雖然不無道理，也值得我們學(xué)習(xí)借鑒，但引發(fā)了一個新的問題：由于我國銀行監(jiān)管部門同時將資本充足率和利潤作為風(fēng)險評價的核心內(nèi)容，監(jiān)管部門既然不允許未實現(xiàn)收益計入資本，那么是否還承認(rèn)包含未實現(xiàn)收益的會計利潤呢？如果承認(rèn)未實現(xiàn)收益作為會計利潤并納入風(fēng)險評級體系，是否與不允許未實現(xiàn)收益計入資本的做法產(chǎn)生矛盾？如果不承認(rèn)未實現(xiàn)收益計入會計利潤，那監(jiān)管部門如何評價商業(yè)銀行的盈利能力呢？是放棄這一指標(biāo)，還是像監(jiān)管部門當(dāng)年放棄資產(chǎn)負(fù)債率這一會計償債指標(biāo)而制定資本充足率作為監(jiān)管償債能力指標(biāo)那樣另行制定監(jiān)管利潤指標(biāo)呢？
（三）以公允價值使用為標(biāo)志的會計原則中性化與監(jiān)管審慎原則產(chǎn)生了本質(zhì)上的矛盾和沖突
傳統(tǒng)的歷史成本會計側(cè)重反映企業(yè)過去的經(jīng)營活動結(jié)果，在相對穩(wěn)定的市場環(huán)境中能夠在一定程度上預(yù)測未來會計信息，兼顧了會計信息的相關(guān)性和可靠性。另外，早期企業(yè)的所有者相對穩(wěn)定，主要資金來源是借款，為加強對借款人權(quán)益的保護，促進所有者的穩(wěn)健經(jīng)營，歷史成本會計堅持了謹(jǐn)慎性原則，對市價低于成本的資產(chǎn)計提準(zhǔn)備。近些年來，由于市場波動的加劇，歷史成本會計不能及時反映市場價格變動對企業(yè)財務(wù)狀況和經(jīng)營成果的影響，降低了會計信息的相關(guān)性和決策有效性，甚至可能產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。會計理論界和實務(wù)界于是將目光轉(zhuǎn)向能夠反映現(xiàn)在和未來會計信息的計量屬性，公允價值會計應(yīng)運而生，并較好地解決了歷史成本會計相關(guān)性低的缺陷。在資產(chǎn)價格不斷上漲的現(xiàn)實環(huán)境中，公允價值會計相對于歷史成本會計，計算出的經(jīng)營成果包括了企業(yè)資產(chǎn)未實現(xiàn)的收益，盡管按照公允價值計算的會計信息更相關(guān)，但也有人提出公允價值會計將未實現(xiàn)的收益納入經(jīng)營成果，顯然不夠?qū)徤鳌?/p>
眾所周知，銀行監(jiān)管主要是保護存款人的利益，存款人作為銀行的債權(quán)人，自然傾向于用審慎原則看待銀行的財務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績，充分估計銀行的風(fēng)險水平：在歷史成本會計時期，由于監(jiān)管和會計都堅持審慎原則，兩者在一定程度上互相依靠，監(jiān)管將會計作為監(jiān)管的基礎(chǔ)，會計信息同時也是監(jiān)管信息。但隨著資本市場的發(fā)展，企業(yè)的投資者不再穩(wěn)定，投資者的流動迅速加快，謹(jǐn)慎的會計標(biāo)準(zhǔn)低估了企業(yè)的經(jīng)營成果，導(dǎo)致股價的低估，對準(zhǔn)備出售股份的投資者不利，也不利于市場對企業(yè)的價值評估。會計逐漸走向中性原則，符合市場經(jīng)濟發(fā)展對會計信息質(zhì)量要求的需要，但作為監(jiān)管者，堅持審慎原則以最有效地保護存款人的利益，也是職責(zé)所需。這樣以來，會計和監(jiān)管就產(chǎn)生了原則性分歧。
從國際上會計和監(jiān)管的發(fā)展歷史看，會計和監(jiān)管的分歧也是顯而易見的。國際會計準(zhǔn)則在制定高質(zhì)量的會計標(biāo)準(zhǔn)時，放棄了會計的謹(jǐn)慎原則，更加注重會計信息的相關(guān)性和可靠性，會計標(biāo)準(zhǔn)從原來的謹(jǐn)慎原則逐漸走向了中性原則。而巴塞爾銀行監(jiān)管委員會則一直堅持審慎的監(jiān)管原則，以充分保護存款人利益和金融穩(wěn)定。這一分歧，在貸款減值準(zhǔn)備的計提方面尤為典型。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際會計準(zhǔn)則委員會在對銀行資產(chǎn)風(fēng)險計算問題上就始終沒有達成一致意見，巴塞爾委員會堅持以銀行過去貸款損失的經(jīng)驗值為基礎(chǔ)、對貸款預(yù)期損失計提減值準(zhǔn)備，國際會計準(zhǔn)則則要求銀行以客觀證據(jù)為基礎(chǔ)、通過對未來貸款現(xiàn)金流量貼現(xiàn)計算貸款減值準(zhǔn)備。兩種方法雖然都強調(diào)銀行要充足計提貸款減值準(zhǔn)備，但對減值的判斷和計算有明顯的不同，會計標(biāo)準(zhǔn)傾向于通過對未來現(xiàn)金流的折現(xiàn)測算準(zhǔn)備，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)則傾向于以過去的經(jīng)驗數(shù)據(jù)來推測資產(chǎn)可能發(fā)生的損失。兩種方法截然不同，究竟哪一種方法更合理？一時難以得出結(jié)論。按理說，監(jiān)管部門的計算方法應(yīng)比會計標(biāo)準(zhǔn)計算方法更為審慎，但據(jù)歐盟商業(yè)銀行的實踐情況看，商業(yè)銀行按照監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)計算的準(zhǔn)備，有時候大于會計標(biāo)準(zhǔn)計算的準(zhǔn)備，有時候又小于會計標(biāo)準(zhǔn)計算的準(zhǔn)備。
會計由于走向中性原則而與監(jiān)管的審慎原則產(chǎn)生分歧，但實際上還原了會計反映經(jīng)濟信息的本質(zhì)，也體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的公平原則。監(jiān)管部門需要思考的，就是如何在新會計準(zhǔn)則下保持和加強銀行監(jiān)管的有效性。
三、監(jiān)管部門如何應(yīng)對新會計準(zhǔn)則的挑戰(zhàn)
（一）構(gòu)建有效的監(jiān)管法律體系和監(jiān)管執(zhí)行機制。監(jiān)管部門必須能保證商業(yè)銀行在執(zhí)行新會計準(zhǔn)則中恰當(dāng)運用職業(yè)判斷，防止商業(yè)銀行運用新會計準(zhǔn)則進行利潤操縱和掩蓋風(fēng)險
前已述及，原則導(dǎo)向的會計準(zhǔn)則需要有良好的司法環(huán)境做保障。在我國整體司法效率較低的現(xiàn)實環(huán)境中，新會計準(zhǔn)則的實施會遇到很多困難，銀行監(jiān)管部門對會計準(zhǔn)則實施的有效監(jiān)管確非易事。監(jiān)管部門必須正視并認(rèn)真解決以下三個方面的困難：
一是監(jiān)管部門本身的治理機制是否完善和有效。政府部門的有效治理無論在國內(nèi)還是國外都是難題，其難度遠遠高于企業(yè)公司治理機制的建設(shè)。而會計中介機構(gòu)雖然能發(fā)揮一定程度上的監(jiān)管作用，但從目前的情況看，發(fā)揮的作用還很有限。因此，如何有效激勵和約束監(jiān)管人員恪盡職守，使其有效監(jiān)管商業(yè)銀行在會計準(zhǔn)則使用中恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用職業(yè)判斷，將是會計準(zhǔn)則實施效果的決定性因素。
二是監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)是否能適應(yīng)新會計準(zhǔn)則的需要。新會計準(zhǔn)則由于其極強的專業(yè)性和高度的復(fù)雜性，即使是會計專業(yè)人員理解和執(zhí)行起來也十分困難。對銀行監(jiān)管人員來說，理解和監(jiān)管的難度更大。如何能保證監(jiān)管人員在監(jiān)管過程中恰當(dāng)?shù)乩斫夂瓦\用新會計準(zhǔn)則，本身就是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。
三是不健全的外部司法環(huán)境對監(jiān)管工作造成的障礙。銀行監(jiān)管需要外部司法環(huán)境的配合，如果外部司法環(huán)境不佳，商業(yè)銀行和企業(yè)蓄意串通弄虛作假，將對銀行監(jiān)管工作造成很大障礙。但外部環(huán)境并非一朝一夕能改善，在這種情況下，監(jiān)管部門如何提高監(jiān)管有效性，也將是極具挑戰(zhàn)性的工程。
[論文摘要]金融監(jiān)管法的基本原則貫穿于金融監(jiān)管法的始終，充分體現(xiàn)了其法律目的和根本價值，反映了金融監(jiān)管法所調(diào)整的金融監(jiān)管關(guān)系的客觀要求，并對這種關(guān)系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準(zhǔn)則和指導(dǎo)思想。根據(jù)金融監(jiān)管法在金融體系中所起的作用和金融監(jiān)管法的立法目的和根本價值，結(jié)合我國現(xiàn)有的法律規(guī)定提出六個金融監(jiān)管法的基本原則，以指導(dǎo)金融監(jiān)管法的實施。
[論文關(guān)鍵詞]金融監(jiān)管；金融監(jiān)管法；基本原則
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融業(yè)擔(dān)負(fù)著貨幣供應(yīng)、資金融通、資本形成、風(fēng)險管理、支付服務(wù)等一系列特殊職能，是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。但是利益產(chǎn)生的同時風(fēng)險也相伴而生，另外金融市場的多變性、自發(fā)性等特點也決定了金融市場必須要有法律和制度的監(jiān)管，才能確保金融活動的穩(wěn)定進行。因此，金融監(jiān)管法在整個金融法體系中占有基礎(chǔ)的重要地位。
一、金融監(jiān)管法
金融監(jiān)管是金融監(jiān)督管理的簡稱，是金融監(jiān)管機構(gòu)利用公權(quán)力對金融機構(gòu)和金融活動進行直接限制和約束的一系列行為的總稱。而金融監(jiān)管法則是調(diào)整金融監(jiān)管關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。根據(jù)我國分業(yè)監(jiān)管體制，我國金融監(jiān)管法包括銀行業(yè)監(jiān)管法、證券業(yè)監(jiān)管法和保險業(yè)監(jiān)管法等。金融監(jiān)管法在整個金融法律體系中處于重要的基礎(chǔ)地位，是規(guī)制整個金融市場的最有力工具。進行金融監(jiān)管可以防范和化解金融風(fēng)險，確保金融安全和債權(quán)人利益。進行金融監(jiān)管是維護金融秩序、保護公平競爭、提高金融效率的要求。金融監(jiān)管法作為金融法的重要組成部分，它的制定和實施有利于確保金融監(jiān)管行為適時、適度、規(guī)范進行，防止監(jiān)管過度和不足等“失靈”現(xiàn)象，保護金融市場秩序和金融運行效率，實現(xiàn)金融監(jiān)管的理念和目標(biāo)。
二、金融監(jiān)管法基本原則
金融監(jiān)管法的基本原則是指金融監(jiān)管法所確認(rèn)并反映金融監(jiān)管法本質(zhì)和特征，其效力貫穿于金融監(jiān)管法律規(guī)范之中，對金融監(jiān)管法律規(guī)范的制定與實施具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準(zhǔn)則。金融監(jiān)管法的基本原則貫穿于金融監(jiān)管法的始終，充分體現(xiàn)了其法律目的和根本價值，反映了金融監(jiān)管法所調(diào)整的金融監(jiān)管關(guān)系的客觀要求，并對這種關(guān)系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準(zhǔn)則和指導(dǎo)思想。另外，金融監(jiān)管法的基本原則還具有彌補金融監(jiān)管法律空白的重要作用。因此，更值得我們加以研究。金融法的基本原則在不同性質(zhì)的國家有所不同，在同一國家經(jīng)濟發(fā)展的不同時期也會有別。它往往與一國某一時期的經(jīng)濟發(fā)展水平、貨幣金融政策目標(biāo)等密切相關(guān)，是一國特定的經(jīng)濟、金融環(huán)境在法律上的反映。
我國對金融監(jiān)管法的基本原則并沒有統(tǒng)一的定論，說法不一，但是根據(jù)金融監(jiān)管法在金融體系中所起的作用和金融監(jiān)管法的立法目的和根本價值，結(jié)合我國現(xiàn)有的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國人民銀行法》、《保險法》、《證券法》以及巴塞爾《有效銀行監(jiān)管核心原則》，以下介紹我國金融監(jiān)管法應(yīng)遵循的六項基本原則：
（一）依法監(jiān)管原則
依法統(tǒng)一監(jiān)管是憲法依法治國理念和行政法依法行政原則在金融監(jiān)管法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。所謂依法監(jiān)管，就是監(jiān)管法定，是指金融監(jiān)管活動必須依照法律規(guī)定。依法監(jiān)管包括監(jiān)管主體的法定性、監(jiān)管內(nèi)容的法定性﹑監(jiān)管程序的法定性和監(jiān)管權(quán)力的法定性等。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四條規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《證券法》第七條與《保險法》第九條也分別規(guī)定，“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)依法對保險業(yè)實施監(jiān)督管理”。依法監(jiān)管原則要求合法的金融監(jiān)管主體利用合法的監(jiān)管職權(quán)，遵照法定的程序進行法定的監(jiān)管行為。該原則具體包括以下內(nèi)容： 第一，所有金融機構(gòu)應(yīng)毫無例外地接受監(jiān)管；①第二，金融監(jiān)管機關(guān)的設(shè)立及其職權(quán)的取得必須有法律依據(jù)，這是金融監(jiān)管機關(guān)行使監(jiān)管職權(quán)，進行監(jiān)管活動的必要前提和條件。第三，金融監(jiān)管職權(quán)應(yīng)依法行使，也就是說金融監(jiān)管職權(quán)的取得，范圍和程序都應(yīng)該依照法律的規(guī)定。第四，金融監(jiān)管應(yīng)有平衡制約機制，必須控制金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的濫用。權(quán)力是把雙刃劍，既然法律賦予權(quán)力，就應(yīng)同時對權(quán)力加以限制，避免濫用。
（二）監(jiān)管主體獨立性原則
國際貨幣基金組織的Quintyn And Taylor（2002）在2002年發(fā)表的“監(jiān)管獨立性與金融穩(wěn)定性”的論文中首次提出了監(jiān)管獨立性的概念及其構(gòu)成要素。這一原則要求金融監(jiān)管機構(gòu)有明確的責(zé)任和目標(biāo)，享有操作上的自主權(quán)和充分的資源。金融監(jiān)管機構(gòu)獨立性包括監(jiān)管機構(gòu)相對于政治干涉的獨立性和相對于被監(jiān)管機構(gòu)“行業(yè)俘獲”的獨立性兩個方面。只有以上兩個方面的獨立性都能得到保證，金融監(jiān)管機構(gòu)才能夠保持充分的獨立性。作為巴塞爾協(xié)議的核心原則，監(jiān)管主體獨立性主要是指監(jiān)管主體應(yīng)獨立于政府。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第五條規(guī)定銀行監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員依法履行職責(zé)時，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得對其進行干涉。按理論講，一個獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)具備組織獨立、執(zhí)行獨立、規(guī)制獨立和預(yù)算獨立四點特征。
（三）合理適度監(jiān)管原則
適度，即適當(dāng)。行政執(zhí)法不僅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市場合理、適度的監(jiān)管是遵循市場規(guī)律的必然要求，金融市場保持活力的必要手段。合理適度監(jiān)管是指金融監(jiān)管主體必須以保證金融監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)為前提，尊重金融市場的規(guī)律，運用有效的監(jiān)管措施增進金融效率，維護公平競爭，以此促進金融業(yè)的發(fā)展。根據(jù)適度監(jiān)管原則，金融監(jiān)管主體的監(jiān)管行為必須滿足以下要求：第一，金融監(jiān)管必須以金融市場的自發(fā)性調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，尊重市場自身的規(guī)律。市場有自身的運行規(guī)律，應(yīng)讓其自我調(diào)節(jié)機制得到充分發(fā)揮，只有在出現(xiàn)市場失靈、市場的成本過高的情況下，才需要金融監(jiān)管機構(gòu)的介入。第二，監(jiān)管者應(yīng)避免直接微觀管制金融機構(gòu)。直接微觀管制金融機構(gòu)容易造成對經(jīng)營者權(quán)利的侵犯，抑制市場活力，監(jiān)管者應(yīng)盡力避免。第三，在金融市場失靈、金融行為不當(dāng)時，應(yīng)該能及時應(yīng)對、運用適當(dāng)?shù)姆椒ā⒂辛Φ拇胧S護金融穩(wěn)定；第四，應(yīng)對監(jiān)管對象實行分級分類，區(qū)別監(jiān)管，運用激勵相容的金融監(jiān)管理念，實現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者行為之間的良性互動，提高金融監(jiān)管的效率。
（四）公開、公正原則
公開原則或稱金融監(jiān)管的“透明度原則”，其基本含義是金融監(jiān)管行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)一律公開進行。根據(jù)公開原則，有關(guān)金融監(jiān)管的目標(biāo)、框架、決策及依據(jù)、數(shù)據(jù)和其他信息等需要全面、方便、及時地告知社會公眾和有關(guān)當(dāng)事人，以保障社會公眾和有關(guān)當(dāng)事人對監(jiān)管過程和監(jiān)管結(jié)果的知情權(quán)。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四條規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《證券法》第三條規(guī)定，“證券的發(fā)行、交易活動，必須實行公開、公平、公正的原則。”而公正原則是指金融監(jiān)管主體要按照公平、統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式對金融機構(gòu)實施監(jiān)管，規(guī)范金融機構(gòu)的市場行為，保證金融市場正常有序運行。公正原則要求監(jiān)管主體及其工作人員秉公辦事，不徇私情，平等對待金融市場上不同的被監(jiān)管者。公開、公正原則不僅是金融監(jiān)管活動應(yīng)該遵循的原則，也是其他金融活動應(yīng)該遵循的重要原則。
（五）安全與效率并重原則
安全與效率是金融監(jiān)管的永恒主題。金融安全原則要求監(jiān)管者采取各種措施防范和化解金融風(fēng)險，保障金融系統(tǒng)的安全、穩(wěn)健運行。金融安全關(guān)系著整個金融市場的健康和穩(wěn)定，也是金融監(jiān)管的根本出發(fā)點。而金融效率原則是指監(jiān)管者應(yīng)為金融機構(gòu)創(chuàng)造一個良好的、公平的競爭環(huán)境，提高金融機構(gòu)的競爭力，為本國經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展發(fā)揮作用。效率原則是有效金融監(jiān)管理念的必然要求，是確保金融業(yè)和金融市場生機活力的重要保證，同時也為防止金融監(jiān)管過度所必需。金融安全與金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的體現(xiàn)和終極目標(biāo)。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第一條就規(guī)定：“為了加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險，保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進銀行業(yè)健康發(fā)展，制定本法。”體現(xiàn)了這一原則。金融監(jiān)管的效率原則包括兩方面的內(nèi)容：一是金融監(jiān)管應(yīng)講求經(jīng)濟效率，即金融監(jiān)管不應(yīng)導(dǎo)致金融機構(gòu)效率的喪失，而是要通過規(guī)范、引導(dǎo)和鼓勵等來提高金融業(yè)的整體效率；二是金融監(jiān)管應(yīng)講求行政效率，即金融監(jiān)管應(yīng)以盡可能小的成本達到最大化的金融監(jiān)管目標(biāo)和效果。金融安全原則和金融效率原則并重，才能最好的激發(fā)金融市場的活力，保證金融市場健康穩(wěn)定。
（六）協(xié)調(diào)監(jiān)管原則
一、推動全球金融風(fēng)險管理的現(xiàn)實原因和直接動力
巴塞爾委員會資本協(xié)議產(chǎn)生至今已經(jīng)有過3個版本。新版本與最初版本相比，可以清晰地反映出國際銀行業(yè)風(fēng)險管理的新進展。
2001年的新資本協(xié)議草案較之1988年的巴塞爾協(xié)議更為復(fù)雜、全面，這實際上是金融市場發(fā)展的客觀反映，也滿足了銀行界對于風(fēng)險更敏感的風(fēng)險監(jiān)管框架的需要。
巴塞爾委員會主席William J MaDonough指出，新的資本協(xié)議框架將使資本充足的監(jiān)管要求能夠更為準(zhǔn)確反映銀行經(jīng)營的風(fēng)險狀況，為銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局提供更多的衡量資本充足的可供選擇的，從而使巴塞爾委員會的資本充足框架具有更大的靈活性來適應(yīng)金融體系的變化，以便更準(zhǔn)確及時地反映銀行經(jīng)營活動中的實際風(fēng)險水平及其所需要配置的資本水平，進而促進金融體系的平穩(wěn)健康發(fā)展。顯然，金融體系的迅速發(fā)展和金融全球化已經(jīng)成為推動全球金融風(fēng)險管理發(fā)展的現(xiàn)實原因和直接動力。
從全球范圍內(nèi)來看，金融環(huán)境的劇烈變化迅速改變了銀行的經(jīng)營環(huán)境，加大了銀行的經(jīng)營風(fēng)險，同時經(jīng)濟金融的全球化直接推動了全球范圍內(nèi)銀行監(jiān)管和風(fēng)險管理原則和框架的整合與統(tǒng)一，并且促使這些原則和框架要及時根據(jù)經(jīng)濟金融環(huán)境的變遷進行調(diào)整。如何使監(jiān)管原則更為靈敏地反映銀行經(jīng)營環(huán)境的變化、使得銀行的風(fēng)險監(jiān)控始終對金融市場的風(fēng)險變動保持高度的敏感，越來越成為全球銀行業(yè)關(guān)注的重大。
地看，本世紀(jì)70年代以來，放松管制成為全球銀行監(jiān)管的普遍趨勢；與這一趨勢相伴而行的，是全球經(jīng)濟一體化的趨勢不斷加強，金融領(lǐng)域的創(chuàng)新活動日漸活躍。管制的放松和金融創(chuàng)新的活躍推動了金融市場的快速發(fā)展，使得銀行競爭日趨激烈，銀行經(jīng)營風(fēng)險明顯加大，促使各國金融監(jiān)管當(dāng)局不斷探索建立新的經(jīng)濟環(huán)境下的金融監(jiān)管方式，以維護金融市場中銀行體系的穩(wěn)定。同時，伴隨著跨國資本流動規(guī)模的不斷擴大，跨國銀行的業(yè)務(wù)迅速擴大，銀行危機傳染的可能性增大，各國監(jiān)管方式上的差異也增大了監(jiān)管跨國銀行的難度，于是，建立適應(yīng)新的國際環(huán)境的、統(tǒng)一的國際銀行監(jiān)管原則和風(fēng)險管理框架的問題被提上了議事日程。
從金融發(fā)展歷史看，1974年德國赫斯塔特銀行和美國富蘭克林國民銀行的倒閉促使銀行監(jiān)管的國際合作從認(rèn)識上升到了實踐層面。1975年2月，來自比利時、加拿大、法國、德國、意大利、日本、盧森堡、荷蘭、瑞典、端土；英國和美國的代表聚會瑞士巴塞爾，商討成立了“巴塞爾銀行監(jiān)管委員會”。巴塞爾委員會的成立，是適應(yīng)金融全球化的內(nèi)在需要，為國際銀行業(yè)的監(jiān)管問題提供一個討論場所和合作的舞臺。
盡管巴塞爾委員會并不具備任何凌駕于國家之上的正式監(jiān)管特權(quán)：其文件從不具備、亦從未試圖具備任何效力；其雖鼓勵采用共同的方法和標(biāo)準(zhǔn)，但卻也并不強求成員國在監(jiān)管技術(shù)上的一致性。但是，由于巴塞爾委員會提出的原則影響到全球主要國家的跨國銀行，因而這些原則在事實上成為許多國際性銀行遵守的共同原則。
巴塞爾委員會在開展工作中始終遵循著兩項基本原則：
(1)沒有任何境外銀行機構(gòu)可以逃避監(jiān)管；
(2)監(jiān)管必須是充分有效的。巴塞爾委員會成立以來的許多監(jiān)管原則和建議，基本上體現(xiàn)了這兩個重要的基本原則，并且也使得這兩個基本原則得到愈來愈廣泛的認(rèn)同。
在巴塞爾委員會提出的眾多監(jiān)管原則中，1988年的巴塞爾協(xié)議是影響最大、也是國際銀行業(yè)風(fēng)險監(jiān)管最有代表性的監(jiān)管準(zhǔn)則之一，期間的許多監(jiān)管原則大多是對這個監(jiān)管原則的補充和完善；巴塞爾委員會2001年1月頒布的新資本協(xié)議框架，主要是試圖在全面繼承以1988年巴塞爾協(xié)議為代表的一系列監(jiān)管原則的成果的基礎(chǔ)上，著手從單一的資本充足協(xié)議約束，轉(zhuǎn)向依靠最低資本充足比率、外部監(jiān)管和市場約束等三個方面的共同約束。
在推進全球銀行監(jiān)管的一致化和可操作行方面，1988年的巴塞爾協(xié)議可以說具有劃的意義。
從國際銀行業(yè)風(fēng)險管理的角度看，1988年的巴塞爾協(xié)議具有明顯的特點，主要包括：
(1)突出強調(diào)了資本充足率的標(biāo)準(zhǔn)和意義，
(2)確立了全球統(tǒng)一的銀行風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)；
(3)強調(diào)國家風(fēng)險對銀行信用風(fēng)險的重要影響。
但是。這一協(xié)議也容易導(dǎo)致銀行過分強調(diào)資本充足的傾向，從而相應(yīng)忽視銀行業(yè)的盈利性及其它風(fēng)險，這樣，即使銀行符合資本充足性的要求，也可能因為其他風(fēng)險而陷入經(jīng)營困境；從具體的風(fēng)險資產(chǎn)的看，巴塞爾協(xié)議也沒有考慮同類資產(chǎn)不同信用等級的差異，從而不能十分準(zhǔn)確地反映銀行資產(chǎn)面臨的真實的風(fēng)險狀況；另外，對于國家信用的風(fēng)險權(quán)重的處理比較簡單化。
二、2001年巴塞爾新資本協(xié)議框架的形成及其特點
2001年巴塞爾新資本協(xié)議框架繼續(xù)延續(xù)1988年巴塞爾協(xié)議中以資本充足率為核心、以信用風(fēng)險控制為重點、突出強調(diào)國家風(fēng)險的風(fēng)險監(jiān)管思路，并吸收了(有效銀行監(jiān)管的核心原則)中提出的銀行風(fēng)險監(jiān)管的最低資本金要求、外部監(jiān)管、市場約束等三個支柱的原則，進而提出了衡量資本充足比率的新的思路和方法，以使資本充足比率和各項風(fēng)險管理措施更能適應(yīng)當(dāng)前金融市場發(fā)展的客觀要求。
(一)堅持了1988年巴塞爾協(xié)議以資本充足率為核心的監(jiān)管思路，并有了進一步完善。
1．更為靈活的風(fēng)險衡量方式。為了適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的銀行業(yè)風(fēng)險狀況，在新資本協(xié)議框架中，巴塞爾委員會放棄了1988年巴塞爾協(xié)議中單一化的監(jiān)管框架，并提供了更多的選擇方式。銀行和監(jiān)管當(dāng)局可以根據(jù)業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度、本身的風(fēng)險管理水平等靈活選擇使用。通過這種靈活的制度安排，巴塞爾委員會試圖促使銀行不斷改進自身的風(fēng)險管理水平，使用對于風(fēng)險狀況反應(yīng)更為靈敏的衡量方式，進而更為準(zhǔn)確地測定一定風(fēng)險狀況下所需要的資本金水平。
2．外部評級與內(nèi)部評級的選擇。為了測算銀行的風(fēng)險資產(chǎn)狀況，銀行必須要對資產(chǎn)進行評級，并相應(yīng)確定風(fēng)險權(quán)重。巴塞爾委員會在設(shè)計方案的初期曾經(jīng)試圖要求銀行主要依靠外部中介機構(gòu)的評級，但是，由于商業(yè)銀行普遍對評級機構(gòu)的客觀性、獨立性、資料的可獲得性、評級結(jié)果的及時充分披露、評級結(jié)果的可信度等方面存在相當(dāng)大的歧議，評級機構(gòu)本身也不愿意將判斷銀行風(fēng)險大小的責(zé)任全部擔(dān)在自己身上，于是，新資本協(xié)議框架中除了繼續(xù)保留外部評級這一獲得資產(chǎn)評級的方式外，更多地強調(diào)銀行要建立內(nèi)部的風(fēng)險評估體系，并提供了3個可供選擇的方案，即標(biāo)準(zhǔn)化方案、基礎(chǔ)的IRB方案和高級的IRB方案體系，強調(diào)用內(nèi)部評級為基礎(chǔ)的方法來衡量風(fēng)險資產(chǎn)，進而確定和配置資本。
3．利率風(fēng)險和操作風(fēng)險的資本要求。巴塞爾委員會近年來一直希望推行全面風(fēng)險管理，將風(fēng)險管理覆蓋的范圍逐步從信用風(fēng)險推廣到利率風(fēng)險、操作風(fēng)險等。由于一些風(fēng)險(如利率風(fēng)險等)難以準(zhǔn)確量化，因而此次新的資本協(xié)議框架建議各國監(jiān)管當(dāng)局在設(shè)定最低資本充足比率要求時要充分考慮到利率風(fēng)險這一點。新的資本協(xié)議還要求考慮操作風(fēng)險并相應(yīng)配備資本。具體計算運營風(fēng)險的方法存在相當(dāng)大的差異，難易程度也不一樣。在實際操作中，許多考慮運營風(fēng)險的銀行只是在考慮信用風(fēng)險所需的資本之外，進一步增加20%作為覆蓋運營風(fēng)險的資本。新的資本協(xié)議準(zhǔn)備采用這個20%作為廣義的指導(dǎo)性準(zhǔn)備標(biāo)準(zhǔn)。
4．適當(dāng)擴大資本充足約束的范圍，在一定程度上抑制資本套利行為。例如，1988年的資本協(xié)議不對控股公司的資本充足比率作出要求，使得許多銀行為了逃避資本約束紛紛采用控股公司的形式。在新的資本協(xié)議框架中，以商業(yè)銀行業(yè)務(wù)為主導(dǎo)的控股公司應(yīng)當(dāng)受到資本充足比率的約束。
另外，新的資本協(xié)議框架對于非銀行機構(gòu)的大額投資需要從資本中扣除。新的資本協(xié)議框架建議，對于單筆超過銀行資本總額15％的投資、以及此類對非銀行機構(gòu)的投資總額超過銀行資本規(guī)模60％的投資，都要從銀行資本中扣除。這無疑會對那些在非銀行領(lǐng)域有廣泛投資的銀行形成嚴(yán)峻的沖擊。從世界范圍內(nèi)來看，日本、西班牙和德國的銀行可能受到的沖擊最大。當(dāng)然，這也是由銀行體制所決定的。
（一）各國監(jiān)管機構(gòu)對于銀行資本狀況的監(jiān)管方式和重點出現(xiàn)了顯著的變化。
新資本協(xié)議框架更為強調(diào)各國監(jiān)管當(dāng)局結(jié)合各國銀行業(yè)的實際風(fēng)險對各國銀行進行靈活的監(jiān)管。這主要是巴塞爾委員會注意到不同國家的具體金融環(huán)境和進入體制差異，因而開始強調(diào)各國監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)更大的責(zé)任。例如，在新的資本協(xié)議中，各國監(jiān)管當(dāng)局可以根據(jù)各國的具體狀況，自主確定不低于8%水平的最低資本充足要求，同時，許多風(fēng)險衡量的水平和指標(biāo)需要各國監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)實際狀況確定，而且監(jiān)管當(dāng)局還要能夠有效地對銀行內(nèi)部的風(fēng)險評估體系進行考察。這樣，各國監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的重點，將從原來的單一的最低資本充足水平轉(zhuǎn)向銀行內(nèi)部的風(fēng)險評估體系的建設(shè)狀況。
新資本協(xié)議框架延續(xù)了《有效銀行監(jiān)管的核心原則》以及其1999年提出的監(jiān)管框架的主要思路。1999年巴塞爾委員會提出，為了促使銀行的資本狀況與總體風(fēng)險相匹配，監(jiān)管當(dāng)局可以采用現(xiàn)場和非現(xiàn)場稽核等方法審核銀行的資本充足狀況。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該考慮銀行的風(fēng)險化解情況、風(fēng)險管理狀況、所在的市場性質(zhì)以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判斷銀行的資本充足率是否達到要求；監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)根據(jù)銀行的風(fēng)險狀況和外部經(jīng)營環(huán)境，要求銀行保持高于最低水平的資本充足率；銀行要建立嚴(yán)格的內(nèi)部評估體系，使其資本水平與風(fēng)險度相匹配；監(jiān)管當(dāng)局要及時檢查和評價銀行的內(nèi)部評價程序、資本戰(zhàn)略以及資本充足狀況；在資本水平較低時，監(jiān)管當(dāng)局要及時對銀行實施必要的干預(yù)；如果對銀行風(fēng)險水平說來是必要的話，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)要求銀行持有超過最低比率的資本。
新資本協(xié)議框架同時強調(diào)，為了順利實現(xiàn)向IRB資本充足衡量體系的轉(zhuǎn)換，商業(yè)銀行向監(jiān)管當(dāng)局提交完備的內(nèi)部風(fēng)險評估制度安排、資產(chǎn)分類制度安排等。
（三）強化信息披露，引入市場約束。
值得注意的是，在新資本協(xié)議框架中，市場約束機制的引入可以說是公司治理結(jié)構(gòu)重大進展的體現(xiàn)。巴塞爾委員會對于銀行的資本結(jié)構(gòu)、風(fēng)險狀況、資本充足狀況等關(guān)鍵信息的披露提出了更為具體的要求。新框架充分肯定了市場具有迫使銀行有效而合理地分配資金和控制風(fēng)險的作用，穩(wěn)健的、經(jīng)營良好的銀行可以以更為有利的價格和條件從投資者、債權(quán)人、存款人及其他交易對手那里獲得資金；而風(fēng)險程度高的銀行在市場中則處于不利地位，它們必須支付更高的風(fēng)險溢價、提供額外的擔(dān)保或采取其他安全措施。于是，這種市場獎懲機制可以促使銀行保持充足的資本水平，支持監(jiān)管當(dāng)局更有效地工作。為了確保市場約束的有效實施，必然要求建立銀行信息披露制度。新資本協(xié)議框架中所要求的信息披露的潛在參照標(biāo)準(zhǔn)是美國的銀行信息披露要求，如大型銀行要求按季披露范圍相當(dāng)廣泛的風(fēng)險信息。
新的資本協(xié)議框架強調(diào)，最低資本充足比率、外部監(jiān)管、市場約束這三個支柱是緊密聯(lián)系在一起的，如果這三個方面不能很好地落實，新的資本協(xié)議框架也就難以真正落實。
三、從2001年新的資本協(xié)議框架看當(dāng)前我國銀行風(fēng)險監(jiān)管的
巴塞爾委員會提出的新資本協(xié)議框架在征求意見完畢并定稿后，將全面取代1．988年的資本協(xié)議，成為國際銀行業(yè)風(fēng)險監(jiān)管的新版“神圣公約”，逐步在全球推廣。我國是國際清算銀行成員國，人民銀行也必然需要簽署相關(guān)協(xié)議，這就要求我國的中央銀行將用這一標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管國內(nèi)的各類商業(yè)銀行。因此，及早針對新的資本協(xié)議框架采取措施，才能使我國銀行業(yè)的風(fēng)險監(jiān)管適應(yīng)國際業(yè)風(fēng)險管理發(fā)展和我國金融市場平穩(wěn)發(fā)展的需要。
以2001年新的資本協(xié)議框架為參照，我國的銀行風(fēng)險監(jiān)管將面臨一系列新的挑戰(zhàn)：
(一)資本不足的將更為突出，迫切需要在提高資產(chǎn)質(zhì)量的同時拓展資本補充渠道。
根據(jù)新資本協(xié)議框架進行測算，可以大致看出，全球銀行業(yè)在新的監(jiān)管框架下所需的資本金總體水平不會出現(xiàn)太大的變化，但是，對于個別銀行來說，因為資產(chǎn)質(zhì)量等的差異，所需的資本金水平會有明顯的差異。一般而言，同一家銀行根據(jù)IRB測算的風(fēng)險資產(chǎn)規(guī)模要較之原來減少2%到3%左右；對于一些經(jīng)營狀況良好的大銀行，風(fēng)險資產(chǎn)規(guī)模的下降會更為明顯。一方面，經(jīng)營效益良好的銀行可以用這一部分資本金支持更大規(guī)模的風(fēng)險資產(chǎn)、或者將其返回給原來的股東；另一方面，資產(chǎn)質(zhì)量較差的銀行、以及OECD國家的資產(chǎn)評級較低的銀行將被迫提高風(fēng)險權(quán)重、從而要求配備更高水平的資本。
當(dāng)前，我國的國有商業(yè)銀行均不同程度地存在著資本充足率達不到8％的標(biāo)準(zhǔn)的問題，這是與我國從計劃經(jīng)濟體制向主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌及轉(zhuǎn)軌期間的經(jīng)濟高速增長分不開的。總體上看，我國銀行業(yè)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)量增長很快，市場化改革也導(dǎo)致經(jīng)濟的貨幣化和金融深化，使得金融資產(chǎn)的增長速度明顯高于國民經(jīng)濟的名義增長速度，商業(yè)銀行在轉(zhuǎn)軌期間也出現(xiàn)了不少經(jīng)營失誤!：積累了相當(dāng)規(guī)模的不良資產(chǎn)；但是，我國國有銀行的資本補充渠道卻十分缺乏。如果要實施新的資本協(xié)議，預(yù)計可能會對我國銀行業(yè)的資本金提出更高的要求，如果不能達到這個國際性的要求，將必然到與外資銀行的競爭能力。
當(dāng)前的工作主要應(yīng)當(dāng)包括：一是積極拓展國有銀行的資本補充渠道，其中包括上市籌資；二是大力提高資產(chǎn)質(zhì)量，降低風(fēng)險資產(chǎn)的規(guī)模。
(二)國家風(fēng)險評級體系的改變總體上有利于我國銀行業(yè)。
在1988年的巴塞爾協(xié)議中，國家風(fēng)險具有相當(dāng)大的影響力，而且1988年的巴塞爾協(xié)議對于這一風(fēng)險采取了相當(dāng)簡單化的衡量方法，例如，銀行對于所有經(jīng)合組織成員國給予相同的零主權(quán)風(fēng)險權(quán)重。在新資本協(xié)議框架中，主權(quán)風(fēng)險的確定則是主要依賴銀行自身的風(fēng)險評估、或者是根據(jù)一些國際性評級機構(gòu)的評級，進而給予不同地區(qū)以不同的風(fēng)險權(quán)重。
在新的資本協(xié)議框架下，亞洲地區(qū)受影響最大的是韓國，因為韓國是經(jīng)合組織成員國，在1988年的巴塞爾協(xié)議下的國家風(fēng)險權(quán)重上一直享受零風(fēng)險權(quán)重；根據(jù)新的資本協(xié)議框架，韓國的主權(quán)風(fēng)險權(quán)重迅速上升50%。而從中國香港來說，由于香港不是經(jīng)合組織成員，因而在原來的巴塞爾協(xié)議下的主權(quán)風(fēng)險權(quán)重一直是100%，在新的資本協(xié)議框架中，香港的主權(quán)風(fēng)險權(quán)重將會下降到20%。根據(jù)測算，中國的國家風(fēng)險權(quán)重也會相應(yīng)下降，這對于降低我國銀行業(yè)的資本金需求是有利的。
（三）著手建立完善的銀行內(nèi)部風(fēng)險評級體系。
國際金融學(xué)院將新的資本協(xié)議框架的核心之一歸結(jié)為內(nèi)部風(fēng)險評級體系，從風(fēng)險管理的實際操作來說，這一界定是合理的。從國際性大銀行的經(jīng)驗來看，內(nèi)部評級對于信用風(fēng)險管理的重要作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：為金融工具價格的決定提供重要依據(jù)；作為提取壞帳準(zhǔn)備金及經(jīng)濟資本的分配的基礎(chǔ)；為客戶綜合授信提供依據(jù)；為管理者風(fēng)險決策提供。根據(jù)巴塞爾委員會的要求，一個有效的內(nèi)部評級系統(tǒng)主要包括評級對象的確定、信用級別及評級符號、評級方法、評級考慮的因素、實際違約率和損失程度的統(tǒng)計、跟蹤復(fù)評和對專業(yè)評級機構(gòu)評級結(jié)果的利用等等。
與先進的國際性銀行相比，我國大多數(shù)商業(yè)銀行內(nèi)部評級不論是在評級方法、評級結(jié)果的檢驗，還是在評級工作的組織等方面都存在著相當(dāng)?shù)牟罹啵瑥亩鴺O大地限制了內(nèi)部評級在揭示和控制信用風(fēng)險方面的作用。這主要表現(xiàn)在評級方法偏于定量化簡單化，風(fēng)險揭示嚴(yán)重不足；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫有待充實，評級結(jié)果有待檢驗；評級結(jié)果的運用十分有限。因此，必須盡快創(chuàng)造條件來適應(yīng)新的資本協(xié)議框架。
(四)從信用風(fēng)險管理轉(zhuǎn)向逐步實施全面風(fēng)險管理。
在現(xiàn)實銀行經(jīng)營活動中，各種風(fēng)險是互相聯(lián)系、共同作用的，因而在制定內(nèi)部風(fēng)險管理原則和外部監(jiān)管指標(biāo)時，應(yīng)當(dāng)將銀行可能面臨的各種信用風(fēng)險、市場風(fēng)險以及其他風(fēng)險包括在風(fēng)險管理的范圍之內(nèi)，推行全面風(fēng)險管理的理念。事實上，這一理念在新的資本協(xié)議框架中已經(jīng)有了具體的落實措施，如此次新的資本協(xié)議框架中就包含了利率風(fēng)險和操作風(fēng)險。
當(dāng)前，我國對于銀行風(fēng)險資產(chǎn)以及資本充足的監(jiān)管，主要是考慮信用風(fēng)險，基本上沒有考慮利率風(fēng)險和操作風(fēng)險等。隨著中國利率市場化的推進，利率波動更為頻繁；銀行業(yè)務(wù)操作的環(huán)節(jié)不斷增多，對于電腦等的依賴加大，同時也相應(yīng)增大了操作風(fēng)險。因此，要真實反映銀行風(fēng)險狀況，就必須考慮利率風(fēng)險和操作風(fēng)險。這也顯示，如果不能對利率風(fēng)險和操作風(fēng)險進行很好的管理，就會加大銀行風(fēng)險程度，勢必需要配置更高水平的資本金。
(五)提高監(jiān)管權(quán)關(guān)的監(jiān)管能力，明確監(jiān)管的重點。
新的資本協(xié)議框架在給予各國監(jiān)管當(dāng)局更大的決策自主權(quán)時，也對監(jiān)管能力提出了更高的要求。對于中國的監(jiān)管當(dāng)局來說，如果及時開辟銀行的資本金補充渠道、如何合理確定適應(yīng)中國國情的不低于8%水平的最低資本充足要求、如何評估和衡量商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險評估體系的狀況、如何運用新的資本協(xié)議框架監(jiān)管外資銀行等，都是新的挑戰(zhàn)。
關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū)；銀行監(jiān)管體制；改革
中圖分類號：F830 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0157-02
一、上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的必要性
（一）自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)放開措施簡介
為支持上海自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域發(fā)展，國務(wù)院、銀監(jiān)會、中國人民銀行相繼了本部門銀行業(yè)改革措施，支持自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟發(fā)展，深化金融改革，擴大對外開放。
1.《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》
通知中關(guān)于銀行服務(wù)領(lǐng)域的措施主要包括：（1）允許符合條件的金融機構(gòu)設(shè)立外資銀行，符合條件的民營資本與外資金融機構(gòu)共同設(shè)立外資銀行。在條件具備時，適時在試驗區(qū)內(nèi)設(shè)立有限牌照銀行；（2）在完善相關(guān)管理辦法，加強有效監(jiān)管的前提下允許試驗區(qū)內(nèi)符合條件的中資銀行開辦離岸業(yè)務(wù)。
2.《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》
通知中的措施主要包括：支持中資銀行入?yún)^(qū)發(fā)展；支持區(qū)內(nèi)設(shè)立非銀行金融公司；支持外資銀行入?yún)^(qū)經(jīng)營；支持民間資本進入?yún)^(qū)內(nèi)銀行業(yè)；鼓勵開展跨境投融資服務(wù)；支持區(qū)內(nèi)開展離岸業(yè)務(wù)；簡化準(zhǔn)入方式；完善監(jiān)管服務(wù)體系。
3.《中國人民銀行關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》
意見中的措施主要包括：創(chuàng)新有利于風(fēng)險管理的賬戶體系；探索投融資匯兌便利；擴大人民幣跨境使用；穩(wěn)步推進利率市場化；深化外匯管理改革；監(jiān)測與管理。
（二）上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的必要性
1.上海自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)放開措施會帶來更多金融風(fēng)險
從自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的銀行業(yè)監(jiān)管改革措施來看，未來在自貿(mào)區(qū)將逐步放開人民幣資本項目可兌換、利率市場化等，這些措施一方面會促進自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟的發(fā)展、加快中國金融領(lǐng)域改革、深化改革開放，但另一方面境外資金的大量涌入等現(xiàn)象必然會增加自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟的不確定性，增大銀行領(lǐng)域相關(guān)風(fēng)險，增加監(jiān)管難度，對中國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管體制形成沖擊。
2.上海自貿(mào)區(qū)金融混業(yè)趨勢對現(xiàn)有銀行監(jiān)管體制形成挑戰(zhàn)
首批11家獲準(zhǔn)進入上海自貿(mào)區(qū)的金融機構(gòu)均為工行、中行等國有大型銀行及花旗、星展等著名跨國銀行，基本上都屬于大型金融集團，旗下業(yè)務(wù)除了銀行業(yè)外，還涵蓋了保險業(yè)、證券業(yè)、金融租賃業(yè)等，業(yè)務(wù)間交叉趨勢明顯。上海自貿(mào)區(qū)關(guān)于第三方支付、互聯(lián)網(wǎng)金融等方面的放開措施更是有利于金融機構(gòu)混業(yè)化經(jīng)營，這對中國現(xiàn)有的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制形成挑戰(zhàn)。
3.上海自貿(mào)區(qū)有可能會成為銀行機構(gòu)監(jiān)管套利重災(zāi)區(qū)
監(jiān)管套利指的是各種金融市場參與主體通過注冊地轉(zhuǎn)換、金融產(chǎn)品異地銷售等途徑，從監(jiān)管要求較高的市場轉(zhuǎn)移到監(jiān)管要求較低的市場，從而全部或者部分地規(guī)避監(jiān)管、牟取超額利益的行為。自貿(mào)區(qū)對銀行業(yè)的放開措施，相較于國內(nèi)其他地區(qū)監(jiān)管相對更寬松，某種程度上會造成一些銀行機構(gòu)非法套利，進而危害金融市場的健康環(huán)境。
4.跨國銀行的涌入對銀行監(jiān)管國際合作需求迫切
可以預(yù)見，隨著自貿(mào)區(qū)的逐步發(fā)展，預(yù)計會有越來越多的中外銀行獲批進入自貿(mào)區(qū)，其中多為大型跨國銀行。跨國銀行進入自貿(mào)區(qū)一方面能夠為自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟帶來積極影響，另一方面也會使國際金融風(fēng)險的傳導(dǎo)更加便利。一旦跨國銀行發(fā)生危機乃至破產(chǎn)，必然會對全球市場帶來挑戰(zhàn)，自貿(mào)區(qū)也必然會卷入其中，而中國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行的銀行業(yè)監(jiān)管國際合作機制無法應(yīng)對相應(yīng)挑戰(zhàn)。
二、國外自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制借鑒
設(shè)立自貿(mào)區(qū)形式非中國首創(chuàng)，迪拜國際金融中心、新加坡自貿(mào)區(qū)等自貿(mào)區(qū)早已運行多年，且發(fā)展勢頭良好，其成功的關(guān)鍵因素之一均是擁有健全的銀行監(jiān)管體制，可以成為中國自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的藍本。
（一）迪拜國際金融中心銀行監(jiān)管體制
迪拜國際金融中心（DIFC）設(shè)立于2004年9月，至今大約有400余家金融機構(gòu)入駐，金融領(lǐng)域十分發(fā)達。迪拜國際金融中心之所以會取得如此成功，很大程度上歸功于制度設(shè)計，特別是在銀行監(jiān)管體制領(lǐng)域的創(chuàng)新。
DIFC在區(qū)域內(nèi)設(shè)立了一個綜合性的風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)—迪拜金融服務(wù)局（DFSA），主要負(fù)責(zé)在迪拜國際金融中心的相關(guān)機構(gòu)執(zhí)照授予，及其金融服務(wù)活動的持續(xù)監(jiān)管。其監(jiān)管范圍包括資產(chǎn)管理、銀行和信貸服務(wù)、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托服務(wù)、伊斯蘭金融、保險、一個國際證券交易所以及一個國際大宗商品衍生品交易所。同時，該局還負(fù)責(zé)涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規(guī)的人員的監(jiān)督與管理。DFSA的職責(zé)主要集中在六個方面：政策和法律制定、授權(quán)、識別、監(jiān)管、執(zhí)行以及國際合作。
迪拜金融服務(wù)局區(qū)別于大多數(shù)金融監(jiān)管機構(gòu)的一項權(quán)利是，其能夠就相關(guān)市場問題制定法規(guī)、發(fā)展政策以及相應(yīng)地在其管理下落實有關(guān)立法。該等權(quán)利使得迪拜金融服務(wù)局能夠快速有效地對市場的發(fā)展以及商業(yè)需求做出回應(yīng)。
（二）新加坡自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制
新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管統(tǒng)歸于新加坡金管局（MAS），它同時擁有中央銀行金融調(diào)控與金融監(jiān)管兩大職能，其下設(shè)金融監(jiān)管等六大職能組團。新加坡金管局的金融監(jiān)管職能由“金融機構(gòu)監(jiān)管組團”實施，在該組團下設(shè)銀行署、保險署等部門，其中銀行署為MAS最大的部門，員工總數(shù)占MAS總員工數(shù)的1/8。
新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管有三大特點：一是監(jiān)管當(dāng)局具有較強的獨立性；二是實行混業(yè)經(jīng)營和合業(yè)監(jiān)管的體制；三是銀行業(yè)監(jiān)管注重管監(jiān)分離和有效協(xié)作。
新加坡金管局有其獨特的監(jiān)管理念，表現(xiàn)在：一是MAS頒布法規(guī)放松流動性管制，允許銀行實行自我申報的流動性管理政策，逐步取消銀行統(tǒng)一執(zhí)行的流動性指標(biāo)；二是專注風(fēng)險性監(jiān)管；三是注重銀行公司治理及信息披露，督促銀行建立完善的內(nèi)部控制體制。
（三）國外自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制借鑒
通過上述對迪拜國際金融中心和新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管體制的簡要分析，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在多數(shù)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的均由統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)對整體自貿(mào)區(qū)金融行業(yè)進行監(jiān)管，多采用綜合監(jiān)管模式以適應(yīng)金融行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營。另外，監(jiān)管機構(gòu)具有高度的獨立性，能針對日新月異的銀行業(yè)形勢變化做出相應(yīng)的政策規(guī)定，值得上海自貿(mào)區(qū)借鑒。
三、改革上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制
（一）成立獨立的金融服務(wù)管理局
上海可以借鑒迪拜國際金融中心和新加坡自貿(mào)區(qū)的作法，設(shè)立獨立的金融服務(wù)管理局，統(tǒng)籌上海自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管工作，現(xiàn)有上海自貿(mào)區(qū)管理委員會下設(shè)有財政和金融服務(wù)局，但其更多的是起到配合“一行三會”對自貿(mào)區(qū)進行監(jiān)管，而不是真正的監(jiān)管主體，不能夠發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)管作用，無法對業(yè)已混業(yè)的金融市場起到及時的監(jiān)管作用。
同時成立獨立的金融服務(wù)管理局也是加強宏觀審慎監(jiān)管的體現(xiàn)，人民銀行在其支持自貿(mào)區(qū)發(fā)展的意見中明確提出要加強對自貿(mào)區(qū)的宏觀審慎監(jiān)管，在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管的模式下是無法真正做到宏觀審慎監(jiān)管的，只有通過獨立的、綜合的金融監(jiān)管機構(gòu)才能跨部門，站在更高層次上實現(xiàn)對自貿(mào)區(qū)金融市場的宏觀審慎監(jiān)管。
另外之所以要強調(diào)金融服務(wù)管理局的獨立性，是因為如果監(jiān)管機構(gòu)不獨立，將無法發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)管作用，只有由央行或國務(wù)院直接設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)，才能充分發(fā)揮監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職能。
（二）從規(guī)則性監(jiān)管轉(zhuǎn)向風(fēng)險性監(jiān)管及原則性監(jiān)管
從監(jiān)管理念上看，當(dāng)前國際上主要有三種監(jiān)管模式，分別為風(fēng)險性監(jiān)管模式、原則性監(jiān)管模式和規(guī)則性監(jiān)管模式。中國長期以來堅持的是規(guī)則性監(jiān)管模式，即通過建立體系化的法律法規(guī)去規(guī)制市場上的金融活動。這種方式雖然能較為有效地控制市場風(fēng)險，但是由于規(guī)則的滯后性，一方面局限了市場自由度，很難及時有效的處理和規(guī)制金融創(chuàng)新，另外一方面也容易產(chǎn)生監(jiān)管套利行為。
而風(fēng)險性監(jiān)管和原則性監(jiān)管模式可以一定程度上避免規(guī)則性監(jiān)管的不足。風(fēng)險性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)對銀行風(fēng)險評估的結(jié)果，采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，確保銀行建立健全的風(fēng)險管理系統(tǒng)來鑒別、衡量控制風(fēng)險的監(jiān)管方法。原則性監(jiān)管指的是通過制定監(jiān)管原則，指導(dǎo)具體監(jiān)管活動的監(jiān)管方法。風(fēng)險性監(jiān)管和原則性監(jiān)管更加注重對金融市場的實時把控，能夠及時應(yīng)對金融市場的變化。
因此上海自貿(mào)區(qū)的相關(guān)監(jiān)管立法應(yīng)該增加指導(dǎo)性意見、原則性陳述、減少管理性條款和具體指標(biāo)，賦予被監(jiān)管機構(gòu)足夠的空間發(fā)展自身的管理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機制。
（三）完善銀行業(yè)監(jiān)管的具體方式
人民銀行和銀監(jiān)會針對上海自貿(mào)區(qū)的支持措施實施以后，現(xiàn)有的一些銀行監(jiān)管的方式方法諸如現(xiàn)有監(jiān)測報表、存貸比等量化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)肯定無法對自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)適用，探索建立新的銀行業(yè)監(jiān)管方式方法顯得尤為重要。
特別是在監(jiān)測報表領(lǐng)域，監(jiān)測報表作為銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)最重要的監(jiān)管數(shù)據(jù)來源，在銀行監(jiān)管領(lǐng)域中起著至關(guān)重要的作用，探索具有上海自貿(mào)區(qū)特色的監(jiān)測報表體系顯得勢在必行，依據(jù)中資、外資、合資銀行各自具有的特征制定相應(yīng)的監(jiān)測報表標(biāo)準(zhǔn)是銀行監(jiān)管者應(yīng)立即著手的課題。
（四）加強上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管的國際合作
要加強上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管的國際合作體制，首要的是健全自貿(mào)區(qū)的法律體制，從法律層面對自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管國際合作進行肯定。其次，要多加借鑒國際監(jiān)管實踐和監(jiān)管經(jīng)驗，將中國現(xiàn)有的風(fēng)險分析系統(tǒng)和監(jiān)管指標(biāo)體系納入到國際體系當(dāng)中去。最后，要積極同巴塞爾委員會等銀行監(jiān)管國際組織加強合作，積極參與銀行監(jiān)管國際統(tǒng)一規(guī)則的建立，發(fā)揮中國應(yīng)有的影響力。
參考文獻：
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