發(fā)布時間：2023-07-12 16:35:51
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營原則樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
（一）建設(shè)社會主義新農(nóng)村和廣大農(nóng)民的迫切需要。我國是世界上農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害較嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多，受災(zāi)面積廣，成災(zāi)比例高。2004年全國農(nóng)作物洪澇受災(zāi)面積11590萬畝，成災(zāi)面積6280萬畝，受災(zāi)人口1.17億人，直接經(jīng)濟損失600多億元。廣大農(nóng)民抗御自然災(zāi)害的能力很脆弱，急需提供風(fēng)險保障。隨著國家一系列惠農(nóng)政策的貫徹落實，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營組織形式不斷創(chuàng)新，農(nóng)民收人水平和風(fēng)險意識提高，保險有效需求明顯增加。
（二）當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險停滯不前的局面亟待改善。近年來“三農(nóng)”問題得到了黨和國家的高度重視及社會各界的普遍關(guān)注。黨的十六屆三中全會決定中提出了“探索建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度”的指示，對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出了新的要求。但是隨著保險市場化程度的提高和人保等保險公司的海外上市，極大地限制了保險公司內(nèi)部用商業(yè)性業(yè)務(wù)利潤補貼農(nóng)業(yè)保險虧損的做法，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)急劇萎縮，與當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位及保險業(yè)發(fā)展?fàn)顩r極不適應(yīng)，迫切需要建立新型的農(nóng)業(yè)保險制度。
（三）農(nóng)業(yè)保險政策性特點的要求。農(nóng)業(yè)保險的特點是保險經(jīng)營成本高，風(fēng)險高，費率高，有些農(nóng)險產(chǎn)品的保險費率甚至超過10％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它險種費率水平，而農(nóng)民支付保費的能力十分有限，保險覆蓋面小，賠付率高，農(nóng)業(yè)保險的這種準(zhǔn)公共晶屬性，如果完全依靠市場機制來提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，必然會出現(xiàn)供給不足，如果沒有政策和財政資金支持，商業(yè)保險公司很難承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展的重任，因此必須建立與農(nóng)業(yè)保險發(fā)展要求相適應(yīng)的運行機制和經(jīng)營模式。
二、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式的選擇
（一）構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)保險新模式的基本思路。根據(jù)目前我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險政策性特點的要求，改變傳統(tǒng)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營形式，構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險新模式的總體思路應(yīng)是建立多層次體系、多渠道支持的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。農(nóng)業(yè)保險不能等同于商業(yè)保險公司經(jīng)營的其它險種，完全實行商業(yè)經(jīng)營，也不可能完全依賴國家財政補貼或照抄照搬外國的任何。一種現(xiàn)成模式，應(yīng)積極探索適合我國國情和各地特點的多種模式并存，具有中國特色的政策性農(nóng)業(yè)保險新模式。
（二）積極借鑒國外農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展模式。根據(jù)世界各國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的歷史、特點、操作方式和法律制度的不同，農(nóng)業(yè)保險大致可以分為五種不同的模式。一是政府主導(dǎo)模式，如美國、加拿大模式；二是政府支持下的相互會社模式，如日本模式；三是政府壟斷經(jīng)營模式，如前蘇聯(lián)模式；四是民辦互助模式，如西歐模式；五是國家重點選擇性扶持模式，如亞洲發(fā)展中國家模式。在以上五種模式中，美國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式最具有一定的借鑒意義。美國的農(nóng)業(yè)保險由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司管理，負(fù)責(zé)對全國性農(nóng)險險種的費率厘定，對經(jīng)營農(nóng)險的商業(yè)性保險公司進(jìn)行指導(dǎo)和檢查，提供管理費補貼，國家對農(nóng)險給予免稅和法律支持。2004年美國各家經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險公司共收入保費41.9億美元，其中政府對農(nóng)險的補貼為24.8億美元。美國這種在政府支持下商業(yè)保險公司辦理農(nóng)業(yè)保險的模式，在許多國家得到推廣和使用。
各國農(nóng)業(yè)保險在政府支持下，給予了一定的補貼，以此促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，但這種補貼也存在一定的局限性。從公平角度上說，受益的只有少部分人，如美國有300萬農(nóng)民，僅有約30多萬人參加了政府支持的農(nóng)業(yè)保險計劃。政府不僅補貼保費，還要補貼管理費，業(yè)務(wù)規(guī)模越大，補貼費用越高。墨西哥的政策性農(nóng)業(yè)保險就因為政府補貼過高，而被迫停止。
（三）我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式的選擇。借鑒國外農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗，總結(jié)過去我國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗教訓(xùn)，近期各地正在積極探索各種不同形式的農(nóng)業(yè)保險模式，一是設(shè)立專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)；二是由商業(yè)保險公司代辦政策性農(nóng)業(yè)保險；三是在地方財力允許的情況下，設(shè)立由財政兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險公司；四是設(shè)立農(nóng)業(yè)相互制保險公司；五是引進(jìn)國際上經(jīng)營農(nóng)險較為成功的外資公司，如法國安盟保險公司。
我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、區(qū)域化、現(xiàn)代化發(fā)展很不平衡，農(nóng)業(yè)保險不可能完全照抄照搬國外農(nóng)業(yè)保險做法，完全套用一種模式，但也不宜過于分散。如果完全由各地分散決策，自行選擇農(nóng)險模式，今后如何整合和統(tǒng)一，最大限度地減少和消除制度變遷的成本，合理利用和節(jié)約資源，都是值得注意的問題。在積極鼓勵各地探索農(nóng)業(yè)保險新模式的同時，應(yīng)建立全國相對統(tǒng)一的農(nóng)險經(jīng)營模式，以下兩種模式是比較好的選擇。
1.政府主導(dǎo)由商業(yè)性保險公司辦理政策性農(nóng)業(yè)保險。該模式的特點是按照政策性業(yè)務(wù)商業(yè)化運作的原則，實行委托經(jīng)營。國家對農(nóng)業(yè)保險給予免稅和補貼，由國家或各地政府將政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)委托商業(yè)性保險公司管理，實行單獨立賬、單獨核算。該模式的優(yōu)勢在于充分發(fā)揮現(xiàn)有資源，節(jié)約成本，易操作。如人保公司在20多年的發(fā)展中，在農(nóng)業(yè)保險方面積累了技術(shù)、人才和許多有益的經(jīng)驗，保險機構(gòu)遍布鄉(xiāng)村，可以利用人保公司現(xiàn)有機構(gòu)和人員，解決政府開辦政策性農(nóng)業(yè)保險的前期基礎(chǔ)性投入問題，提速農(nóng)業(yè)保險發(fā)展進(jìn)程。只要國家政策到位，人保公司是完全有能力辦好農(nóng)業(yè)保險的。
該模式政府的主導(dǎo)作用應(yīng)體現(xiàn)在多個方面。首先，政府應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險給予優(yōu)惠政策和財政資金的支持。一是對受委托保險公司經(jīng)營的農(nóng)險業(yè)務(wù)免征一切稅收，并按照經(jīng)營規(guī)模給予相應(yīng)的管理費補貼；二是對投保農(nóng)民給予保費補貼，解決農(nóng)民保費支付能力低的問題，調(diào)動農(nóng)民投保積極性，擴大承保覆蓋面。其次，農(nóng)業(yè)保險在承保理賠時也離不開當(dāng)?shù)卣闹С郑r(nóng)險標(biāo)的面廣、分散，地方政府及相關(guān)部門熟悉農(nóng)民情況，只有依靠縣、鄉(xiāng)、村政府的組織推動，相關(guān)部門的積極配合，才能更好地為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)保險服務(wù)。
為有效解決農(nóng)民由于農(nóng)業(yè)保險保費過高保不起；保險公司經(jīng)營農(nóng)險效益差，賠不起；國家為扶持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展而補貼過多，補不起的矛盾，該模式在具體操作中應(yīng)注意以下幾個方面的問題：一是堅持基本保障的原則。在產(chǎn)品的設(shè)計上，可選擇幾種與農(nóng)民切身利益關(guān)系密切的風(fēng)險責(zé)任，保險金額和費率不宜過高，以減輕農(nóng)民繳費負(fù)擔(dān)，實行基本保障的原則。二是適當(dāng)推行強制保險，在足夠大的領(lǐng)域內(nèi)分?jǐn)傦L(fēng)險，避免逆選擇，減少保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營性支出。三是為解決好國家補不起的問題，農(nóng)業(yè)保險的保費籌集應(yīng)堅持多渠道、廣籌集、因地制宜的原則。國家可從財政預(yù)算或支農(nóng)資金、救濟資金中劃轉(zhuǎn)一部分，國家補一點、地方拿一點、企業(yè)出一點、個人交一點，共同籌集，以減輕完全由國家補貼或個人交納保險費的負(fù)擔(dān)。
2.建立全國性農(nóng)業(yè)保險公司，對農(nóng)業(yè)保險實行專業(yè)化管理。該模式的特點是國家對農(nóng)業(yè)保險的扶持政策統(tǒng)一由政策性保險公司經(jīng)營運作，實行政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性保險分設(shè)經(jīng)營，建立由財政兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險公司，按照保本微利的原則，對農(nóng)險業(yè)務(wù)實行專業(yè)化管理。該模式的優(yōu)勢是可以整合資源，避免多家公司分散經(jīng)營，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險在全國范圍內(nèi)得以最大程度的分散，為農(nóng)民提供專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。
為把農(nóng)險公司做大做強，農(nóng)險公司應(yīng)在國家財政資金的支持下，積極開拓縣域保險發(fā)展空間，為農(nóng)民提供多方位的保險服務(wù)。國家對農(nóng)險公司經(jīng)營的所有業(yè)務(wù)免征一切稅收，建立農(nóng)業(yè)保險專項基金，扶持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。但現(xiàn)階段國家財力有限，不可能像發(fā)達(dá)國家那樣拿出很多的資金補貼農(nóng)業(yè)保險，因此應(yīng)允許農(nóng)險公司經(jīng)營種植、養(yǎng)殖保險以外其它財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)，推動縣域保險的全面發(fā)展。
上述兩種模式，實質(zhì)上都是在財政補貼下市場化經(jīng)營農(nóng)險的模式。在實施步驟上可優(yōu)先考慮第一種模式，以減少開辦初期的資金投入，節(jié)約成本。待具有一定的業(yè)務(wù)規(guī)模、積累一定的經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)驗和專項保險基金以后，再予考慮第二種模式，確保政策性農(nóng)業(yè)保險公司運轉(zhuǎn)有序，不斷發(fā)展壯大。
三、構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險新模式的必要保障
農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式的正確選擇，是保障農(nóng)險業(yè)務(wù)健康發(fā)展，建立農(nóng)業(yè)保險制度的關(guān)鍵。實踐證明，政府、法律法規(guī)和再保險的支持是農(nóng)業(yè)保險各種新模式運行的必要保障。
（一）政府的支持。國家和地方財政資金的有利支持，是加快我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要前提。世界許多國家都對農(nóng)業(yè)保險實行了國家扶持政策，對農(nóng)業(yè)保險實行減免稅收；對保費、管理費等給予財政補貼的辦法。在世界貿(mào)易組織《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》的附件2《國內(nèi)支持：免除削減承諾的基礎(chǔ)》的第7條和第8條，就明確提出了政府可以在財政上參與農(nóng)業(yè)保險，以支持本國農(nóng)業(yè)的具體規(guī)定。按照WFO規(guī)則，各國必須逐步開放農(nóng)產(chǎn)晶市場并減少對農(nóng)業(yè)的補貼，但對與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的自然災(zāi)害保險作為“綠箱”政策，不予以限制。許多WTO成員國都利用了這一規(guī)則，通過政府參與農(nóng)業(yè)保險的方式，轉(zhuǎn)移政府對農(nóng)業(yè)的補貼，加強對本國農(nóng)業(yè)的保護(hù)。2004年我國財政支持“三農(nóng)”的各項投入已超過3000億元，農(nóng)民從中央財政支持“三農(nóng)”投人中直接受益比重為36％。如果能將一部分財政資金轉(zhuǎn)為對農(nóng)業(yè)保險的直接投入和補貼，則我國農(nóng)業(yè)保險將會得到快速發(fā)展。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；近期模式；遠(yuǎn)期模式
農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是弱勢產(chǎn)業(yè)。發(fā)展農(nóng)業(yè)保險是市場經(jīng)濟國家扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)民收入的通行做法。但我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)自1982年恢復(fù)以來，一直發(fā)展緩慢。2006年農(nóng)業(yè)保險費收入8.5億元，僅占全國財產(chǎn)險保費收入的0.56%。導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的原因是多方面的，選擇什么樣的經(jīng)營模式卻是一個重要因素。
一、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的客觀困境及其障礙
由于農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的——農(nóng)作物及家禽家畜在生長發(fā)育過程中面臨自然力和人力的作用，其風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)保險具有高風(fēng)險損失率和高管理費用率的特點，由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場的有效需求很難形成。世界各國對農(nóng)業(yè)這一特殊領(lǐng)域如何更好地開展保險進(jìn)行了長時期的探索，目前基本上形成了兩種不同的發(fā)展路徑：
（一）商業(yè)性保險經(jīng)營模式
這種是保險人選擇農(nóng)業(yè)中不需要補貼或只需少量補貼的項目，按商業(yè)性原則經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險多為私人公司經(jīng)營，西歐國家是典型代表。他們按照真正意義上的保險經(jīng)營要求，針對農(nóng)業(yè)中經(jīng)濟價值高的標(biāo)的，選擇損失機會發(fā)生少但強度大的風(fēng)險為承保對象。在西歐，由于地理和氣候的原因，農(nóng)業(yè)的雹災(zāi)損失十分嚴(yán)重，農(nóng)作物雹災(zāi)保險成為商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的主要險種。另外還有火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等，這些災(zāi)害發(fā)生機會雖然不多，卻具有毀滅性。毛里求斯承保甘蔗等糖類作物、牙買加承保香蕉。這些都屬于高價值的經(jīng)濟作物。對于高價值的農(nóng)作物，選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險承保，采用商業(yè)性經(jīng)營原則，完全可以獲得經(jīng)營的成功。經(jīng)營模式下，保險人與被保險人的權(quán)利與義務(wù)對等，農(nóng)民要支付足額的保險費。因而該模式在農(nóng)業(yè)中的可承保面較狹窄。
（二）政策性保險經(jīng)營模式
這種模式完全是在政府的推動下，把農(nóng)業(yè)保險作為一項保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的政策來開展的。主要特點是中央或地方政府對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營管理費用及純保費給予大量補貼，投保農(nóng)民只需交部分保險費用。一般講，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)保險中所得到的賠款收入大于他們所交付的費用支出，即從農(nóng)險中得到了政府的凈收入轉(zhuǎn)移。因此，這種經(jīng)營模式實質(zhì)上是災(zāi)害救濟與保險機制的結(jié)合，又可稱為災(zāi)害救濟性農(nóng)業(yè)保險。該模式作為政府保護(hù)農(nóng)民收入的一項重要政策，多為政府機構(gòu)或政府指定的公司經(jīng)營。
在該經(jīng)營模式下，農(nóng)民對保險的有效需求迅速擴張，農(nóng)業(yè)保險得以在廣大地區(qū)普遍開展。北美國家和日本是這種模式的典型代表。他們承保了大多數(shù)主要作物的所有主要自然災(zāi)害及病蟲害，即主要開展農(nóng)作物一切險。美國政府早在20世紀(jì)80年代初就全額補貼聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司農(nóng)險業(yè)務(wù)的活動管理費用，同時，為了彌補農(nóng)險基金的不足，還提供了1億美元的資本捐助。日本既直接補貼管理費用又直接補貼凈保險費。在1947～1977年間日本農(nóng)險業(yè)務(wù)總支出為4953.83億日元，而政府提供了其中的3265.59億日元，占65%。農(nóng)業(yè)保險早已成為他們提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資和穩(wěn)定農(nóng)民收入的重要政策。政策性農(nóng)業(yè)保險模式不是完全意義上的保險，但卻能使保險在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域廣泛推行。
對于我國，災(zāi)害救濟性的政策性保險模式無疑是一種最佳選擇，但它是建立在政府大量補貼的基礎(chǔ)上的。選擇該模式的國家，大多是工業(yè)化發(fā)展比較成熟的國家。所謂工業(yè)化，實質(zhì)是資源在農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間的動態(tài)再配置過程，是工業(yè)生產(chǎn)的資本化不斷擴張并在經(jīng)濟總體和社會生活中不斷取得支配地位的過程。在這個過程中，生產(chǎn)資源不斷由農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，工業(yè)份額上升，農(nóng)業(yè)份額下降。當(dāng)工業(yè)自身的剩余除了可以支持工業(yè)化進(jìn)一步完善外，還可以用于支持其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，工業(yè)支援農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)受到保護(hù)，政府對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行大量補貼才有了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。也只有在此時，農(nóng)業(yè)只是作為人類社會生存基礎(chǔ)的地位會顯得特別突出和光榮，農(nóng)業(yè)將受到整個社會的關(guān)懷，農(nóng)業(yè)成為關(guān)系到整個社會生存的大問題、小行業(yè)。大問題應(yīng)當(dāng)受到關(guān)懷，小行業(yè)能夠得到關(guān)懷。工業(yè)化的成長過程一般劃分為三個階段，即農(nóng)業(yè)支援工業(yè)階段、農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展階段以及工業(yè)支援農(nóng)業(yè)階段，不同階段的工農(nóng)關(guān)系是不相同的。
據(jù)資料顯示，2005年我國農(nóng)業(yè)與工業(yè)的凈產(chǎn)值比例為14：86，城市人口率為40%，人均GDP為1300美元左右。據(jù)此，大部分經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為我國經(jīng)濟發(fā)展開始進(jìn)入工業(yè)化第二階段，但由于區(qū)域發(fā)展的不平衡性，部分地區(qū)還處在工業(yè)化的第一階段。第一階段是農(nóng)業(yè)補助工業(yè)，也就是說，目前我國部分地區(qū)的工業(yè)發(fā)展仍然需依靠農(nóng)業(yè)提供的剩余積累推動。這一階段的政府政策取向是農(nóng)業(yè)擠壓，通過不平等的稅收、價格、資金投入等手段擠壓農(nóng)業(yè)以支持工業(yè)。第二階段是平等發(fā)展，這時農(nóng)工貿(mào)易條件得到改善，農(nóng)業(yè)與工業(yè)各自獨立發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展依靠自身積累。總體上看，我國經(jīng)濟發(fā)展離以工補農(nóng)即農(nóng)業(yè)保護(hù)階段還存在一定距離，因而還不可能依靠工業(yè)收入來全面補貼農(nóng)業(yè)。而且一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然需要通過擠壓農(nóng)業(yè)來發(fā)展工業(yè)。
那種認(rèn)為目前我國應(yīng)全面推行農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的觀點，顯然是一種超前意識。它只認(rèn)識到了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民需要保護(hù)的必要性，卻沒有認(rèn)識到工業(yè)化階段的可能性。美國、日本及加拿大等發(fā)達(dá)國家，工業(yè)化階段早已完成。農(nóng)業(yè)保險實際上是他們以工補農(nóng)的大政策之中的一項具體政策。把我國的農(nóng)業(yè)保險放在國民經(jīng)濟的大背景下來考察，現(xiàn)階段農(nóng)險要得到國家財政的大量普遍補貼，在當(dāng)前是很不現(xiàn)實的。我國20世紀(jì)80、90年代的眾多農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式?jīng)]有可持續(xù)性，就是由于受到了工業(yè)化發(fā)展階段以及相應(yīng)的政府政策取向的客觀制約。
二、發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)實選擇及構(gòu)想
在20世紀(jì)80年代末、90年代初，我國農(nóng)業(yè)保險曾經(jīng)一度繁榮，當(dāng)時形成了四種重要的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式：一是中國人民保險公司等商業(yè)保險公司自營，單獨核算模式；二是保險公司與地方政府共辦或代辦模式；三是保險公司組織農(nóng)民之間的互助保險合作社的模式；四是民政部門辦農(nóng)險的模式。這些改革，一方面通過險種間互補、政府財政資助或民政補貼等方式部分解決了農(nóng)業(yè)保險基金不足的問題；另一方面，保險公司通過與政府合作、組織保險合作社等方式減少了自身所承擔(dān)的經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險，一度在90年代初使農(nóng)險迅速發(fā)展。特別是1991年全國農(nóng)險保費收入達(dá)到5.17億元，比1990年增長1.5倍。
然而，這些保險發(fā)展模式都只是權(quán)宜之計，其制度設(shè)計本身存在致命的弱點，因而后來大都沒能長久。主要原因就在于，有些事實上是采用商業(yè)性保險模式來經(jīng)營農(nóng)險，卻沒有按商業(yè)性經(jīng)營原則來選擇和設(shè)計險種，有些在主觀上是想按照政策性保險模式以擴大農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營面，事實上卻不可能得到財政補貼資金來源的有力保障。正視我國經(jīng)濟發(fā)展階段的客觀制約，同時考慮到保險公司商業(yè)性質(zhì)的經(jīng)營體制，對我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展應(yīng)分近期模式和遠(yuǎn)期模式進(jìn)行分階段設(shè)計：
（一）商業(yè)性保險為主、政策性保險為輔的近期模式
“商業(yè)性保險為主”，是指保險公司選擇一定的農(nóng)業(yè)險種，完全按商業(yè)性原則進(jìn)行經(jīng)營。目前的財產(chǎn)保險公司大都是股份制企業(yè)，必須為股東利益考慮，不可能容忍農(nóng)險的長期大量虧損。在保險企業(yè)得不到充足的外部補貼來源時，農(nóng)險要作為一項獨立事業(yè)繼續(xù)存在和發(fā)展，就必須恢復(fù)保險的本性，按照商業(yè)性保險的原則來嚴(yán)格選擇和設(shè)計險種。選擇經(jīng)濟價值高的標(biāo)的、事故發(fā)生少但損失強度大的風(fēng)險作為承保對象。如小麥在田間生長，價值分散，但收割后堆放曬場，價值集中，這時萬一發(fā)生火災(zāi)，干萬斤小麥便毀于一旦。因此，眾多麥農(nóng)必然對麥場火災(zāi)損失風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁產(chǎn)生強烈需求。有些經(jīng)濟作物如烤煙、蔬菜、花卉、果類等，商品價值較高，對已形成規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶來說，他們也存在對生長期風(fēng)險的憂慮和損失轉(zhuǎn)嫁的需求，并且他們有足夠的保險費支付能力。隨著我國“三高”農(nóng)業(yè)、外向型農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展前景是廣闊的。
“政策性保險為輔”，是指除了商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險項目外，允許少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)通過保險公司內(nèi)部的其它險種盈余補貼、地方財政補貼等手段對主要農(nóng)作物或牲畜實行統(tǒng)保。其目的是為將來實行遠(yuǎn)期模式廣泛開展的農(nóng)業(yè)保險探索規(guī)律和總結(jié)經(jīng)驗。政策性保險的組織形式以商業(yè)保險公司承辦、地方政府支持模式為最好，也可采用合辦或代辦模式。補貼應(yīng)是固定的和事先確定的，補貼金額與農(nóng)民所交保險費之和應(yīng)與預(yù)期賠付額與管理費用之和相平衡。政策性農(nóng)業(yè)保險要作為獨立的地方經(jīng)營險種單獨立賬、單獨核算，免繳營業(yè)稅、所得稅，并且結(jié)余留存，作為農(nóng)業(yè)保險專項基金專戶存儲積累。政策性保險應(yīng)由保監(jiān)會統(tǒng)一規(guī)劃和安排，選擇有條件的發(fā)達(dá)地區(qū)試辦。
（二）政策性保險為主、商業(yè)性保險為輔的遠(yuǎn)期模式
近期模式不能使農(nóng)民普遍受惠。隨著經(jīng)濟的加速發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)入農(nóng)業(yè)保護(hù)階段，政策性保險即可廣泛發(fā)展，并在農(nóng)業(yè)保險體系中占居主導(dǎo)地位。遠(yuǎn)期模式要改變以商業(yè)保險公司為主體的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營體系，這時的商業(yè)性農(nóng)險只是政策性農(nóng)業(yè)保險的補充，為農(nóng)民承保那些政策性農(nóng)險以外的險種，或者為農(nóng)民提供更高的保障。政策性保險體系的設(shè)想是建立事業(yè)性質(zhì)的中國農(nóng)業(yè)保險專業(yè)公司經(jīng)營農(nóng)險及其再保險；通過國家農(nóng)業(yè)保險立法建立農(nóng)業(yè)保險專項基金，并實行法定保險的經(jīng)營方針；國家給予政策性農(nóng)業(yè)保險和再保險以必要的優(yōu)惠政策。遠(yuǎn)期模式的具體設(shè)計為：
1、中央設(shè)立中國農(nóng)業(yè)保險專業(yè)公司，各省、地、縣設(shè)立其分支機構(gòu)。由該公司經(jīng)營全國政策性農(nóng)業(yè)保險和再保險。此外，允許農(nóng)村合作組織經(jīng)營某些政策性農(nóng)業(yè)保險，但必須按一定比例向?qū)I(yè)公司分保。
2、通過農(nóng)業(yè)保險立法，建立農(nóng)業(yè)政策性保險專項基金。由中國農(nóng)業(yè)保險專業(yè)公司負(fù)責(zé)籌集、分配和管理專項基金。政府和有關(guān)部門應(yīng)提供該專項基金的一定份額。政策性農(nóng)業(yè)保險和再保險獨立核算，免征一切稅賦，經(jīng)營結(jié)余全部留作總準(zhǔn)備金積累，以備巨災(zāi)風(fēng)險。
3、確定政策性農(nóng)業(yè)保險的險種。對有關(guān)國計民生的主要糧食作物、經(jīng)濟作物和牲畜商品的生產(chǎn)全部實行法定保險，政府對法定保險項目給予保費補貼。法定保險由中國農(nóng)業(yè)保險專業(yè)公司及其指定的農(nóng)村合作組織壟斷經(jīng)營。除法定政策性農(nóng)業(yè)保險外的商業(yè)性農(nóng)險項目，全部實行自愿投保。各商業(yè)保險企業(yè)及農(nóng)村合作組織對商業(yè)性農(nóng)險項目可競爭經(jīng)營，國家農(nóng)業(yè)保險專業(yè)公司為之提供再保險。
遠(yuǎn)期模式是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的一種理想化目標(biāo)。雖然現(xiàn)階段它不可能在全國同時實現(xiàn)，但是少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過地方立法提前實行。另外，遠(yuǎn)期模式必須在省范圍內(nèi)統(tǒng)一實施，并要進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)劃和費率分區(qū)，承保范圍太小了，風(fēng)險難以有效分散。
參考文獻(xiàn)：
1、李軍，F(xiàn)rancisTuan.農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理和政府的作用——中美農(nóng)業(yè)保險交流與考察[M].中國金融出版社，2004.
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一、我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀
我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)于1982年正式恢復(fù)，由于缺乏國家財政資金的支持，主要走商業(yè)化的道路，在經(jīng)歷了幾年運行之后，不斷萎縮。2004年保監(jiān)會頒布了發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的指導(dǎo)性意見，政策性農(nóng)業(yè)保險試點全面鋪開，上海安信、吉林安華和黑龍江陽光等農(nóng)業(yè)保險公司相繼獲批成立，江蘇、浙江、四川、內(nèi)蒙古等省份的農(nóng)業(yè)保險試點工作開始啟動。2006年，全國多數(shù)省市區(qū)采取多種模式和渠道發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。2007年，中央財政注入10億元資金于首批被列為中央財政政策性農(nóng)業(yè)保險的試點的內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川六個省區(qū)。2008年中央財政安排60.5億元健全農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度，這一數(shù)字比2007年增加近兩倍。盡管政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作取得了顯著成效，但目前仍是處于起步和試點階段，險種不足、覆蓋面不廣的問題突出，正式制度的創(chuàng)建問題并沒有解決。
二、部分省市農(nóng)業(yè)保險試點的經(jīng)驗與問題
(一)農(nóng)業(yè)保險試點模式及經(jīng)驗
1、“以險養(yǎng)險”的大農(nóng)險模式
保險公司不但經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，而且經(jīng)營農(nóng)民健康保險、農(nóng)民財產(chǎn)保險、農(nóng)村住房保險等一系列事關(guān)“三農(nóng)”問題的保險業(yè)務(wù)，在擴大農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的同時，實現(xiàn)以賠付率較低的險種(如住房險)養(yǎng)賠付率較高的險種(如種植業(yè)險)。這種模式以上海、吉林為代表。
上海農(nóng)業(yè)保險的成功經(jīng)驗是：政府財政補貼推動、商業(yè)化運作、以險養(yǎng)險，即通過政府財政補貼和商業(yè)險種的收益來彌補種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險可能產(chǎn)生的虧損。上海模式是目前運行較好的農(nóng)業(yè)保險模式，但這種模式其它地區(qū)很難復(fù)制。
2、黑龍江“互助制模式”
黑龍江省的陽光農(nóng)業(yè)保險公司是一家“相互制”性質(zhì)的保險公司。該公司在日常運營中較重視投保人的利益，且名義上不通過公司的對外經(jīng)營獲取利潤，所以保險公司的規(guī)模和資金都存在一定程度的限制。一旦出現(xiàn)災(zāi)年，保險公司需賠付的資金較多，而且需要得到賠付通常都是參保的農(nóng)民。只靠參保農(nóng)民之間籌措的資金，明顯不足以滿足高賠付資金的要求。資金受限是相互制保險模式的保障能力比其他類型的農(nóng)業(yè)保險弱的原因。
3、以“共保”為主的浙江模式
2006年，浙江省以“政府推動+市場運作+農(nóng)民自愿”為原則，進(jìn)行政策性農(nóng)業(yè)保險的試點，采取“互助合作”和“共保經(jīng)營”兩種模式。共保經(jīng)營是主體模式，由省內(nèi)10家商業(yè)保險公司組建成立浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險共保體，以“獨立建賬、獨立核算、利潤共享、風(fēng)險共擔(dān)”為管理核算制度共同經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。
“共保”模式是國內(nèi)外保險界應(yīng)對罕見巨災(zāi)和損失概率不確定的重大項目的一種較為理想的農(nóng)業(yè)保險制度模式，可以降低獨家公司承保的風(fēng)險，提高應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險時的承受能力。但存在試點的區(qū)域過小，無法在空間上分散風(fēng)險的問題。
4、四川省的商業(yè)保險公司代辦模式
四川省的農(nóng)業(yè)保險試點工作是在當(dāng)?shù)卣С窒碌纳虡I(yè)保險公司自辦的代辦模式。試點地區(qū)政府均采取以財政獎勵代替補貼的政策，即農(nóng)戶可在投保后可持相關(guān)證明到有關(guān)部門領(lǐng)取保費補貼，為保費補貼的及時到位提供了有力保障。
這種模式實施中，保險公司的商業(yè)化意識較濃。保險公司一方面愿意積極參與試點，把試點作為搶灘農(nóng)村巨大市場的契機;但另一方面又想把試點風(fēng)險控制在最低范圍內(nèi)，客觀上造成了保險產(chǎn)品單一、條款不盡科學(xué)合理。
(二)農(nóng)業(yè)保險試點中存在的問題
1、政府補貼問題
從長期來看，要發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，無論采取上述何種農(nóng)險模式，如果沒有充足的財政補貼，只能起到有限的保障作用。在浙江、上海等少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，政府財政資金雄厚，而農(nóng)業(yè)占地區(qū)GDP的比重較小，無論采用“共保體”模式，還是實行“大農(nóng)險”模式，政府補貼充足，能夠為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。但在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民收入水平低、政府補貼不足等問題嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。
2、農(nóng)民購買力與購買愿望較低的問題
我國農(nóng)戶家庭生產(chǎn)規(guī)模小、收入水平低、保費支付能力不足，特別是中西部地區(qū)主要從事小規(guī)模種植業(yè)的農(nóng)戶，大多缺乏為其農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)項目投保的支付能力。
3、農(nóng)業(yè)風(fēng)險無法分散的問題
保險的大數(shù)法則，即投保主體越多，則保費越低，保障的風(fēng)險也越低。農(nóng)業(yè)風(fēng)險存在時間和空間上的高度相關(guān)性，一旦發(fā)生就極有可能在短時間內(nèi)造成跨區(qū)域的保險對象同時受災(zāi)。因此，要想分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險，就必須在更大地域甚至全國范圍內(nèi)建立農(nóng)業(yè)保險制度。然而由于國家扶持力度有限，我國農(nóng)業(yè)保險試點尚未大面積鋪開。
4、農(nóng)業(yè)保險法和有效的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制的缺失
農(nóng)業(yè)保險雖然經(jīng)歷了近20年的發(fā)展，但仍缺少專門的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)或相關(guān)的保險的實施條例。農(nóng)業(yè)保險體制相關(guān)規(guī)定的缺失，使得政府在農(nóng)業(yè)保險中的主導(dǎo)地位不明確，即使政府積極參與和推動，也缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致了在實際運營中農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營風(fēng)險過于集中，很難實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險公司的持續(xù)發(fā)展。
各試點地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險公司都面臨著農(nóng)業(yè)再保險缺失的問題。一旦巨災(zāi)發(fā)生，農(nóng)業(yè)保險公司由于面臨巨額索賠而存在破產(chǎn)的風(fēng)險。國家在農(nóng)業(yè)再保險領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金方面幾乎是一片空白，與我國農(nóng)業(yè)大國的地位、“三農(nóng)”政策和新農(nóng)村建設(shè)不相稱。
三、新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展之路
(一)建立政策性業(yè)務(wù)商業(yè)化運行模式
農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的準(zhǔn)公共物品屬性，決定發(fā)展農(nóng)業(yè)保險應(yīng)遵循“國家財政支持、商業(yè)化運作，自愿與強制相結(jié)合”的原則，在盡可能大的范圍內(nèi)分散風(fēng)險，并逐步完善法律保障機制和市場監(jiān)督機制，建立政策性業(yè)務(wù)商業(yè)化運行模式，即：政府對保險機構(gòu)經(jīng)營的政策性農(nóng)險業(yè)務(wù)給予財政資金補貼、稅收優(yōu)惠等政策支持，商業(yè)保險公司依照自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的原則經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，充分發(fā)揮市場機制對農(nóng)業(yè)保險資源的基礎(chǔ)性配置作用。
(二)建立全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式
發(fā)展農(nóng)業(yè)保險應(yīng)遵循大數(shù)法則，通過各種方式擴大承保面，以分散農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的風(fēng)險。在各地農(nóng)業(yè)保險試點的基礎(chǔ)上，全國建立相對統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險政策性業(yè)務(wù)商業(yè)化運行模式。
(二)支持項目美國財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目主要有:保費補貼,針對農(nóng)業(yè)保險投保人所承擔(dān)高保險費率提供的補貼;業(yè)務(wù)費用補貼,針對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險具體業(yè)務(wù),私營農(nóng)業(yè)保險公司所承擔(dān)的高成本提供的補貼;再保險支持,針對私營農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險性提供比例再保險和超額損失再保險保障;聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用。我國現(xiàn)階段各試點地區(qū)財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目包括:保費補貼,針對農(nóng)戶所承擔(dān)的高保險費率提供的補貼;保險責(zé)任分?jǐn)?即在一定范圍內(nèi)和一定程度上與保險機構(gòu)分?jǐn)偙ｋU責(zé)任;財政兜底,即對巨災(zāi)風(fēng)險造成保險機構(gòu)的損失由政府財政兜底。美國與我國政府對農(nóng)業(yè)保險的支持項目的對比情況見表2,從中可以看出,美國財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目齊全,體系完善;而我國政府財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目中,只有保費補貼是在所有試點地區(qū)實施,其它項目只有在部分試點地區(qū)實行,從全國來看,我國政策性保險的財政支持項目仍有待完善。
(三)支持標(biāo)準(zhǔn)美國政府財政對參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民表1財政支持農(nóng)業(yè)保險模式比較比較角度美國中國上海模式浙江模式四川模式黑龍江模式市場化程度高高高高低強制保險程度高中低低中60商業(yè)時代(原名《商業(yè)經(jīng)濟研究》)2008年27期所交保費提供補貼,各險種的補貼標(biāo)準(zhǔn)不同,補貼標(biāo)準(zhǔn)因產(chǎn)量保障水平的差異而有所不同,隨時間推移越來越大,同保障水平的高低相反。2000年,美國財政對農(nóng)業(yè)保險保費的補貼額平均約為純保費的53%(保費補貼額平均每英畝為6.6美元),其中巨災(zāi)保險補貼全部保費,多種風(fēng)險農(nóng)作物保險、收入保險等保費補貼率約為40%。表3為美國農(nóng)作物保險一切險保費補貼率的變化情況。從中可以看出美國政府財政對農(nóng)業(yè)保險支持力度的逐步增強,而到美國財政對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營業(yè)務(wù)的支持主要有,通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向承辦政府農(nóng)作物保險的私營保險公司提供20%-25%的業(yè)務(wù)費用(包括定損費)補貼,承擔(dān)聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用,以及通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向私營保險公司提供比例再保險和超額損失再保險保障,同時聯(lián)邦政府還通過其它一些法律規(guī)定,鼓勵地方政府根據(jù)其財力狀況對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行補貼。我國政策性農(nóng)業(yè)保險的保障水平比較低,尚處于保成本階段。但是對于保成本階段的保費補貼,財政支持的標(biāo)準(zhǔn)還是比較高的。中央財政補貼試點的六個省份中,各級財政提供的保費補貼比例超過50%,各級財政為能繁母豬保險提供的保費補貼比例也超過50%,地方政府自行試點地區(qū)對農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例最低為海南省的30%,大多數(shù)在50%以上,甚至達(dá)到70%-80%。但是在各級財政在農(nóng)業(yè)保險的其他支持項目上的標(biāo)準(zhǔn)卻很低,只有浙江等少數(shù)地區(qū)政府承擔(dān)保費收入3-5倍以內(nèi)的超額賠償責(zé)任。
綜上所述,美國對農(nóng)業(yè)保險的財政支持標(biāo)準(zhǔn)很高,雖然政府不介入農(nóng)業(yè)保險的直接經(jīng)營,但其對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營業(yè)務(wù)都有很高比例的財政支持;而我國政府財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目中,只有保費補貼是在所有試點地區(qū)實施,其它項目只有在部分試點地區(qū)實行,從全國來看,我國政策性保險的財政支持項目亟待完善。
(四)支持層次農(nóng)業(yè)保險的主要作用在于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn),分散經(jīng)營風(fēng)險,從而降低農(nóng)產(chǎn)品價格,使生產(chǎn)者剩余向消費者剩余轉(zhuǎn)移。在統(tǒng)一的國內(nèi)市場中,農(nóng)業(yè)保險作為一種準(zhǔn)公共商品,其受益范圍是全國,因此政策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持也應(yīng)該主要由中央政府來提供,地方政府可以根據(jù)其財力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等具體情況提供輔的財政支持。美國農(nóng)業(yè)保險的財政支持主要來源于聯(lián)邦政府財政,保費補貼、業(yè)務(wù)費用補貼、再保險支持,聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用,均由聯(lián)邦政府財政支出,也鼓勵州和地方政府對農(nóng)業(yè)保險提供相應(yīng)的補貼。我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀中存在著多層次財政支持的局面。中央政府財政僅對中西部地區(qū)能繁母豬保險提供50%保費補貼,對江蘇等6個試點省份農(nóng)業(yè)保險提供25%的保費補貼。其余地區(qū)及其他
種類政策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持主要來源于省級財政,甚至要求市縣區(qū)財政參與分?jǐn)?稅收優(yōu)惠也基本上是營業(yè)稅、印花稅等地方稅種的減免,財政支持層次偏低。美國聯(lián)邦政府財政支持,保證了農(nóng)業(yè)保險的順利實施。而我國對農(nóng)業(yè)保險的財政支持現(xiàn)狀,雖然有利于各種模式在不同地區(qū)試點的開展,但卻造成了試點地區(qū)財政支持力度不足,以及一些地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的財政支持由于財力缺乏而無法開展,阻礙了政策性農(nóng)業(yè)保險在我國的可持續(xù)發(fā)展。
(五)稅收優(yōu)惠美國政府對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠力度較大,對于聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司一切財產(chǎn),包括分支機構(gòu)、資本、準(zhǔn)備金、結(jié)余、收入、財產(chǎn)權(quán)和免賠款,免征一切現(xiàn)有和將來可能開征的稅收,包括國家所征稅種、各級地方政府所征稅種,私營農(nóng)作物保險公司保險合同和由公司提供再保險的保險公司均免征一切稅收。各級政府對農(nóng)業(yè)保險的稅收優(yōu)惠政策,使農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)除了其業(yè)務(wù)成本外不再有其它方面的負(fù)擔(dān)。我國政策性農(nóng)業(yè)保險實踐中的稅收優(yōu)惠力度小,范圍窄,僅對種養(yǎng)兩業(yè)的保險業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅和印花稅。即使有部分試點地區(qū)擴大了稅收優(yōu)惠范圍,也只能在一定程度上減免地方稅收,政策性農(nóng)業(yè)保險依然承擔(dān)著一定的稅負(fù)。美國農(nóng)業(yè)保險在政府財政的大力扶持下得到了很快的發(fā)展,雖然政府沒有介入農(nóng)業(yè)保險的直接經(jīng)營,但提高了保費補貼幅度,對私營公司提供再保險、稅收和補貼等方面的大力支持,使美國農(nóng)業(yè)保險險種創(chuàng)新越來越多,農(nóng)業(yè)保險的參與度也有了很大的提高。據(jù)統(tǒng)計,美國目前農(nóng)作物可保品種已達(dá)100余個。在全美200萬農(nóng)戶中,有近150萬戶投保了農(nóng)業(yè)險,參與率高達(dá)75%。1997年,美國農(nóng)作物保險的承保面積為1.822億英畝,2004年已經(jīng)超過2.21億英畝,8年增加了21%。其中2002年為2.87億英畝,占可保面積的81.3%。不過,美國農(nóng)業(yè)保險的財政支持政策中也存在不少問題尚未得到解決。首先是美國財政對農(nóng)業(yè)保險的高支持度造成了很大的財政壓力,雖然在加大對農(nóng)業(yè)保險財政支持力度后農(nóng)業(yè)保險參與率有了一定的提高,但是進(jìn)一步提高參與率的邊際成本已經(jīng)很高;農(nóng)業(yè)保險中存在嚴(yán)重的逆向選擇和道德風(fēng)險,并沒有得到有效解決,由于農(nóng)業(yè)保險與其他農(nóng)業(yè)支持計劃捆綁,許我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)萎縮的經(jīng)濟學(xué)分析.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參加農(nóng)業(yè)保險只是為了取得財政補貼,存在著大量的騙保行為,政策性農(nóng)業(yè)保險應(yīng)有的風(fēng)險管理功能被異化為農(nóng)民獲取政府財政補貼的“剎手锏”。與美國相比,我國政策性農(nóng)業(yè)保險保障水平較低,對中央財政并沒有造成壓力,但是由于對農(nóng)業(yè)保險的財政支持主要由省、市為主的地方政府提供,使得原本已捉襟見肘的地方財政承受了更大的壓力,也限制了政策性農(nóng)業(yè)保險在各地區(qū)的發(fā)展。從參保率來看,各試點地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的參保率并不高,即使是在因采取“共保”模式而較為成功的浙江省,截止到2007年6月30日,全省共有13976戶農(nóng)戶參保,投保金額99397萬元,保費收入2164萬元,已完成大戶基數(shù)的33%。同時農(nóng)業(yè)保險在我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理體系中仍處于附屬地位,大多數(shù)農(nóng)業(yè)風(fēng)險造成的損失要由財政救濟和農(nóng)戶自身承擔(dān)。但是由于我國很多農(nóng)業(yè)保險地區(qū)采取了“統(tǒng)保”等應(yīng)對措施,農(nóng)業(yè)保險所面臨的逆向選擇和道德風(fēng)險問題并不嚴(yán)重。美國與中國財政支持農(nóng)業(yè)保險的績效對比見表4,表中從支持農(nóng)業(yè)保險所產(chǎn)生的財政壓力、逆向選擇與道德風(fēng)險程度、農(nóng)業(yè)保險參與率等幾個角度對兩國財政支持農(nóng)業(yè)保險的績效進(jìn)行了評價和對比。構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的財政支持體系
(一)增加財政支持項目在通過保費補貼提高農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險積極性之后,還需要增加財政支持項目來降低農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)成本和風(fēng)險,調(diào)動保險機構(gòu)積極性,主要有:針對我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營成本高的特點,對農(nóng)業(yè)保險提供業(yè)務(wù)費用補貼;針對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然災(zāi)害發(fā)生頻繁、波及范圍廣、損失大等特點,單一農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)難以承受,政府財政作為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的后盾,對農(nóng)業(yè)保險提供再保險支持;針對農(nóng)業(yè)保險,特別是地方試點農(nóng)業(yè)保險難以在空間上有效運用大數(shù)原理分散風(fēng)險的特點,可在財政支持下鼓勵保險機構(gòu)通過建立風(fēng)險基金的形式在時間上分散風(fēng)險。
(二)提高支持標(biāo)準(zhǔn)1.提高保費補貼。由于我國現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險以保障農(nóng)戶的再生產(chǎn)能力為主,宜選擇保成本的方式對參保農(nóng)戶進(jìn)行保障,以保成本起步,逐步發(fā)展過渡到保產(chǎn)量和保收入的成熟階段。因而,財政對農(nóng)業(yè)保險支持標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有一個梯度推高的漸進(jìn)過程。具體講,在保成本階段,中央財政與省級財政部門共承擔(dān)50%的保費,其余部分由農(nóng)戶承擔(dān),或者由農(nóng)戶與龍頭企業(yè),市、縣級財政部門共同承擔(dān),但農(nóng)戶承擔(dān)的比例不宜超過40%;在保產(chǎn)量階段,中央財政與省級財政部門共承擔(dān)60%的保費,其余部分由農(nóng)戶承擔(dān),或者由農(nóng)戶與龍頭企業(yè),市、縣級財政部門共同承擔(dān),但農(nóng)戶承擔(dān)的比例不宜超過30%;在保收入階段,中央財政與省級財政部門共承擔(dān)70%—80%的保費,其余部分由農(nóng)戶承擔(dān),或者由農(nóng)戶與龍頭企業(yè),市、縣級財政部門共同承擔(dān),但農(nóng)戶承擔(dān)的比例不宜超過20%。2.提供業(yè)務(wù)費用補貼。由于農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險,以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營的分散性、風(fēng)險勘查的復(fù)雜性,使得保險公司經(jīng)營成本偏高,難以獲得正常利潤,而這種情況在我國尤為突出。針對我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營成本高的特點,參考國際上許多國家的經(jīng)驗,可以給農(nóng)業(yè)保險提供一定比例的業(yè)務(wù)費用補貼,以提高保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性。考慮到我國具體的財力狀況和實踐經(jīng)驗,按照調(diào)動保險公司積極性和充分發(fā)揮其自身能動性的原則,可在10%-20%的范圍內(nèi)對農(nóng)業(yè)保險提供業(yè)務(wù)費用補貼。3.提供再保險支持和建立風(fēng)險基金。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險的特殊性,特別是地震、洪水、海嘯、臺風(fēng)等風(fēng)險,往往會吞噬農(nóng)業(yè)保險公司的所有準(zhǔn)備金和資本金,嚴(yán)重沖擊農(nóng)業(yè)保險公司的財務(wù)穩(wěn)定,危及農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展,從而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)與穩(wěn)定,需要通過再保險機制和風(fēng)險基金來分散風(fēng)險。由于商業(yè)性再保險機構(gòu)在一般情況下不愿承接農(nóng)業(yè)保險的再保險,就要求由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險公司,全國農(nóng)業(yè)再保險公司可采取中央財政控股、省級政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)參股的模式組建,其注冊資本金來源主要有:中央財政注資、地方參股、農(nóng)村救濟費分流部分、財政支農(nóng)資金整合節(jié)流部分等。另外,可以通過建立政府主導(dǎo)下的中央級農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險基金,特別是巨災(zāi)風(fēng)險基金的方式來規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所遭受的巨災(zāi)風(fēng)險。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；近期模式；遠(yuǎn)期模式
農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是弱勢產(chǎn)業(yè)。發(fā)展農(nóng)業(yè)保險是市場經(jīng)濟國家扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)民收入的通行做法。但我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)自1982年恢復(fù)以來，一直發(fā)展緩慢。2006年農(nóng)業(yè)保險費收入8.5億元，僅占全國財產(chǎn)險保費收入的0.56%。導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的原因是多方面的，選擇什么樣的經(jīng)營模式卻是一個重要因素。
一、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的客觀困境及其障礙
由于農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的——農(nóng)作物及家禽家畜在生長發(fā)育過程中面臨自然力和人力的作用，其風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)保險具有高風(fēng)險損失率和高管理費用率的特點，由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場的有效需求很難形成。世界各國對農(nóng)業(yè)這一特殊領(lǐng)域如何更好地開展保險進(jìn)行了長時期的探索，目前基本上形成了兩種不同的發(fā)展路徑：
（一）商業(yè)性保險經(jīng)營模式
這種是保險人選擇農(nóng)業(yè)中不需要補貼或只需少量補貼的項目，按商業(yè)性原則經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險多為私人公司經(jīng)營，西歐國家是典型代表。他們按照真正意義上的保險經(jīng)營要求，針對農(nóng)業(yè)中經(jīng)濟價值高的標(biāo)的，選擇損失機會發(fā)生少但強度大的風(fēng)險為承保對象。在西歐，由于地理和氣候的原因，農(nóng)業(yè)的雹災(zāi)損失十分嚴(yán)重，農(nóng)作物雹災(zāi)保險成為商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的主要險種。另外還有火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等，這些災(zāi)害發(fā)生機會雖然不多，卻具有毀滅性。毛里求斯承保甘蔗等糖類作物、牙買加承保香蕉。這些都屬于高價值的經(jīng)濟作物。對于高價值的農(nóng)作物，選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險承保，采用商業(yè)性經(jīng)營原則，完全可以獲得經(jīng)營的成功。經(jīng)營模式下，保險人與被保險人的權(quán)利與義務(wù)對等，農(nóng)民要支付足額的保險費。因而該模式在農(nóng)業(yè)中的可承保面較狹窄。
（二）政策性保險經(jīng)營模式
這種模式完全是在政府的推動下，把農(nóng)業(yè)保險作為一項保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的政策來開展的。主要特點是中央或地方政府對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營管理費用及純保費給予大量補貼，投保農(nóng)民只需交部分保險費用。一般講，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)保險中所得到的賠款收入大于他們所交付的費用支出，即從農(nóng)險中得到了政府的凈收入轉(zhuǎn)移。因此，這種經(jīng)營模式實質(zhì)上是災(zāi)害救濟與保險機制的結(jié)合，又可稱為災(zāi)害救濟性農(nóng)業(yè)保險。該模式作為政府保護(hù)農(nóng)民收入的一項重要政策，多為政府機構(gòu)或政府指定的公司經(jīng)營。
在該經(jīng)營模式下，農(nóng)民對保險的有效需求迅速擴張，農(nóng)業(yè)保險得以在廣大地區(qū)普遍開展。北美國家和日本是這種模式的典型代表。他們承保了大多數(shù)主要作物的所有主要自然災(zāi)害及病蟲害，即主要開展農(nóng)作物一切險。美國政府早在20世紀(jì)80年代初就全額補貼聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司農(nóng)險業(yè)務(wù)的活動管理費用，同時，為了彌補農(nóng)險基金的不足，還提供了1億美元的資本捐助。日本既直接補貼管理費用又直接補貼凈保險費。在1947～1977年間日本農(nóng)險業(yè)務(wù)總支出為4953.83億日元，而政府提供了其中的3265.59億日元，占65%。農(nóng)業(yè)保險早已成為他們提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資和穩(wěn)定農(nóng)民收入的重要政策。政策性農(nóng)業(yè)保險模式不是完全意義上的保險，但卻能使保險在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域廣泛推行。
對于我國，災(zāi)害救濟性的政策性保險模式無疑是一種最佳選擇，但它是建立在政府大量補貼的基礎(chǔ)上的。選擇該模式的國家，大多是工業(yè)化發(fā)展比較成熟的國家。所謂工業(yè)化，實質(zhì)是資源在農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間的動態(tài)再配置過程，是工業(yè)生產(chǎn)的資本化不斷擴張并在經(jīng)濟總體和社會生活中不斷取得支配地位的過程。在這個過程中，生產(chǎn)資源不斷由農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，工業(yè)份額上升，農(nóng)業(yè)份額下降。當(dāng)工業(yè)自身的剩余除了可以支持工業(yè)化進(jìn)一步完善外，還可以用于支持其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，工業(yè)支援農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)受到保護(hù)，政府對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行大量補貼才有了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。也只有在此時，農(nóng)業(yè)只是作為人類社會生存基礎(chǔ)的地位會顯得特別突出和光榮，農(nóng)業(yè)將受到整個社會的關(guān)懷，農(nóng)業(yè)成為關(guān)系到整個社會生存的大問題、小行業(yè)。大問題應(yīng)當(dāng)受到關(guān)懷，小行業(yè)能夠得到關(guān)懷。工業(yè)化的成長過程一般劃分為三個階段，即農(nóng)業(yè)支援工業(yè)階段、農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展階段以及工業(yè)支援農(nóng)業(yè)階段，不同階段的工農(nóng)關(guān)系是不相同的。
據(jù)資料顯示，2005年我國農(nóng)業(yè)與工業(yè)的凈產(chǎn)值比例為14：86，城市人口率為40%，人均GDP為1300美元左右。據(jù)此，大部分經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為我國經(jīng)濟發(fā)展開始進(jìn)入工業(yè)化第二階段，但由于區(qū)域發(fā)展的不平衡性，部分地區(qū)還處在工業(yè)化的第一階段。第一階段是農(nóng)業(yè)補助工業(yè)，也就是說，目前我國部分地區(qū)的工業(yè)發(fā)展仍然需依靠農(nóng)業(yè)提供的剩余積累推動。這一階段的政府政策取向是農(nóng)業(yè)擠壓，通過不平等的稅收、價格、資金投入等手段擠壓農(nóng)業(yè)以支持工業(yè)。第二階段是平等發(fā)展，這時農(nóng)工貿(mào)易條件得到改善，農(nóng)業(yè)與工業(yè)各自獨立發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展依靠自身積累。總體上看，我國經(jīng)濟發(fā)展離以工補農(nóng)即農(nóng)業(yè)保護(hù)階段還存在一定距離，因而還不可能依靠工業(yè)收入來全面補貼農(nóng)業(yè)。而且一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然需要通過擠壓農(nóng)業(yè)來發(fā)展工業(yè)。
那種認(rèn)為目前我國應(yīng)全面推行農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的觀點，顯然是一種超前意識。它只認(rèn)識到了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民需要保護(hù)的必要性，卻沒有認(rèn)識到工業(yè)化階段的可能性。美國、日本及加拿大等發(fā)達(dá)國家，工業(yè)化階段早已完成。農(nóng)業(yè)保險實際上是他們以工補農(nóng)的大政策之中的一項具體政策。把我國的農(nóng)業(yè)保險放在國民經(jīng)濟的大背景下來考察，現(xiàn)階段農(nóng)險要得到國家財政的大量普遍補貼，在當(dāng)前是很不現(xiàn)實的。我國20世紀(jì)80、90年代的眾多農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式?jīng)]有可持續(xù)性，就是由于受到了工業(yè)化發(fā)展階段以及相應(yīng)的政府政策取向的客觀制約。
二、發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)實選擇及構(gòu)想
我國是世界上農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害較嚴(yán)重的國家之一。近幾年，農(nóng)業(yè)每年因自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失約為125億美元，占世界平均每年損失(500億美元左右)的1/4左右。我國每年約有0.3億公頃農(nóng)作物受災(zāi)，占全國農(nóng)作物播種面積的1/4。廣大農(nóng)民抗御自然災(zāi)害的能力很脆弱，急需提供風(fēng)險保障。長期以來，談到我國農(nóng)業(yè)保險的問題，無一例外地歸結(jié)為農(nóng)民缺乏經(jīng)濟實力，農(nóng)民缺乏保險意識，農(nóng)民缺乏信用等。這些判斷與實際符合。
(一)農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面小
我國農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面狹窄。據(jù)調(diào)查，目前全國糧食作物的承保比重只有0.01％，棉花0.02％，大牲畜1.1％，奶牛3.6％，生豬0.8％，家禽1.3％，水產(chǎn)養(yǎng)殖2.5％。據(jù)測算，1998－2000年需要補償?shù)霓r(nóng)業(yè)損失平均每年為1681.59億元，通過農(nóng)業(yè)保險平均年補償為4.5億元，僅占0.27％。而且，即使這么低的保險，基本上全是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)投保并受益，廣大農(nóng)民幾乎沒有參與，無法通過農(nóng)業(yè)保險得到任何補償。加拿大農(nóng)作物投保面積占總耕地面積的65％左右；日本的農(nóng)作物投保率達(dá)90％；美國2000年農(nóng)作物保險承保占可保面積的76％。我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險的保障水平比較落后，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的良性循環(huán)與健康發(fā)展。
(二)農(nóng)業(yè)保險的供給主體單一
2003年以前，我國只有中國人民保險公司和中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。2003年以來，我國先后成立了安信、安華、陽光、安盟等幾家專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司，在江蘇、四川、遼寧等地開展了一系列農(nóng)業(yè)保險的試點。這些農(nóng)業(yè)保險，普遍存在兩大困惑：一是經(jīng)營機制不活，業(yè)務(wù)拓展不順；二是受道德風(fēng)險、逆向選擇等的困擾，騙保現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)險業(yè)務(wù)經(jīng)營困難重重，進(jìn)而限制了其他商業(yè)性保險公司對農(nóng)險業(yè)務(wù)的開展。由于農(nóng)業(yè)保險的供給主體缺位，現(xiàn)有的業(yè)務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場對農(nóng)業(yè)保險的需求。
(三)商業(yè)保險業(yè)務(wù)呈萎縮趨勢
商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險模式并不適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險的特點。一是商業(yè)保險的高收費與農(nóng)民的低收入存在矛盾；二是農(nóng)業(yè)保險存在高風(fēng)險率、高費用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業(yè)性保險公司對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)避也就不難理解。農(nóng)業(yè)保險自身的特點使其具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，對農(nóng)業(yè)保險采取商業(yè)性經(jīng)營模式會導(dǎo)致市場失靈。從保費收人來看，1992年農(nóng)業(yè)保險保費收入增加到8.17億元，達(dá)到歷史最高。隨后農(nóng)險業(yè)務(wù)迅速減少。1993年為5.61億元，2000年為5.2億元，2002年為3.41億元，2003年為2.36億元，2004年為3.77億元。其中，2004年農(nóng)業(yè)保險費收人同比減少0.83億元，下降幅度達(dá)到18.04％，農(nóng)險保費收入僅占財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)保費收入的0.35％。按全國2.3億戶農(nóng)戶計算，戶均保費不足2元。保險的險種數(shù)目，也由農(nóng)業(yè)保險開展較快時期的60多個下降到目前的不足30個。
(四)農(nóng)業(yè)保險法規(guī)建設(shè)滯后
農(nóng)業(yè)保險作為一項農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，對法律、法規(guī)的依賴性很強。我國于1995年頒布、2002年修訂的《中華人民共和國保險法》對農(nóng)業(yè)保險也并未有具體的規(guī)定。2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》也只是“鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)”，并沒有新的條文來進(jìn)一步規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的開展。地方性法規(guī)對此也是一片空白，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的開展仍處于法律盲區(qū)。
在國外，幾乎所有農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家和不少不發(fā)達(dá)國家都制定了專門的法律制度。日本的法律規(guī)定，對具有一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶實行強制保險。美國雖對農(nóng)業(yè)保險實行自愿的原則，但不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)戶得不到政府的其他福利計劃。正是由于有了這些政府補貼政策和相關(guān)的法律制度支持，各國的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)才得以蓬勃發(fā)展。相比之下，我國農(nóng)業(yè)保險的正規(guī)制約仍是一片空白。
(五)政府行為存在缺位現(xiàn)象
農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需政府履行彌補市場失靈的職責(zé)，我國政府卻存在缺位現(xiàn)象，對農(nóng)業(yè)保險的補貼和扶持非常少，也在很大程度上造成了農(nóng)業(yè)保險的舉步維艱。世界上大多數(shù)國家都建立了較完善的政府支持農(nóng)業(yè)保險系統(tǒng)，如對農(nóng)業(yè)風(fēng)險實行強制保險；對投保人和承保農(nóng)業(yè)保險的保險公司進(jìn)行補貼；實行農(nóng)業(yè)風(fēng)險再保險制度；建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險專項基金等。例如，日本政府對農(nóng)業(yè)保險給予15％的補貼，遇有特大災(zāi)害，政府承擔(dān)80％～100％的保險補償；菲律賓的農(nóng)險保費大部分由政府補貼，行政開支全部由政府負(fù)擔(dān)。在我國，除了對經(jīng)營農(nóng)業(yè)風(fēng)險的保險機構(gòu)減免營業(yè)稅之外，目前，還沒有專門支持農(nóng)業(yè)保險的財政政策及其他有力的措施。政府在推行農(nóng)業(yè)保險時，應(yīng)該盡快設(shè)立一個由各部門參與組成的政策性農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險涉及單位的矛盾和問題。
(六)現(xiàn)有試驗收效微小
近年來，我國逐步組建了一些專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，并開展了試點工作。2004年，保監(jiān)會在上海、吉林、黑龍江分別批設(shè)了安信、安華和陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司等不同經(jīng)營模式的專業(yè)性農(nóng)險公司；在江蘇、四川、遼寧、新疆等省(自治區(qū))開展了保險公司與政府聯(lián)辦、為政府代辦以及保險公司自營等多種形式的農(nóng)業(yè)保險試點工作，開發(fā)了多種農(nóng)業(yè)保險品種。然而收效并不明顯。2006年，盡管全國農(nóng)險保費收入達(dá)8.5億元，較上年增長16.2％，但在總保費中的占比僅為0.15％，對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)仍然微不足道。
二、支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的財政政策新模式
對農(nóng)業(yè)保險予以財政支持，是WTO對農(nóng)業(yè)扶持的重要綠色通道。我國應(yīng)充分利用這一規(guī)則，加快建立對農(nóng)業(yè)保險的財政支持機制。
(一)借鑒國外成功經(jīng)驗，建立我國特色農(nóng)業(yè)保險模式
縱觀世界，農(nóng)業(yè)保險的制度中支持農(nóng)業(yè)保險的主要財政
政策有低費率高補貼政策、政府分保、承擔(dān)部分費用支出、超額補償、稅收優(yōu)惠等。農(nóng)業(yè)保險大致可以分為五種不同的模式：一是政府壟斷經(jīng)營模式，如前蘇聯(lián)模式，政府設(shè)立專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)，并提供部分基金以及大量的管理費用。這種模式的特點是官僚習(xí)性嚴(yán)重，效率低，而且容易產(chǎn)生腐敗，實踐中利少弊多，是不足取的；二是政府主導(dǎo)模式，如美國、加拿大模式，是國家和私營、政府和民間相互聯(lián)系的雙軌制農(nóng)業(yè)保險保障體系模式。三是政府支持下的相互會社模式，如日本模式，民間非盈利團體經(jīng)營而政府補貼和再保險扶持。四是民辦互助模式，如西歐模式，是相互競爭的互助保險社和商業(yè)性保險公司承辦農(nóng)業(yè)保險，政府不直接參與農(nóng)qk保險的經(jīng)營，但給農(nóng)業(yè)保險以稅收等政策優(yōu)惠。五是國家重點選擇性扶持模式，如亞洲發(fā)展中國家模式。
美國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式，對我國最具有一定的借鑒意義。美國的農(nóng)業(yè)保險由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司管理.負(fù)責(zé)對全國性農(nóng)險險種的費率厘定，對經(jīng)營農(nóng)險的商業(yè)性保險公司進(jìn)行指導(dǎo)和檢查，提供管理費補貼，國家對農(nóng)險給予免稅和法律支持。這種模式在許多國家得到推廣和使用，但是，受益的只有少部分人。
我國是農(nóng)業(yè)大國，發(fā)展很不平衡，農(nóng)業(yè)保險不可能完全照抄照搬國外農(nóng)業(yè)保險做法，但也不宜過于多元化。設(shè)計中國農(nóng)業(yè)保險模式，應(yīng)堅持農(nóng)民買得起、保險機構(gòu)微利、政府合理補貼、適度競爭的原則。在設(shè)計支持農(nóng)業(yè)保險的財政政策時要堅持循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)、自主自愿、政策扶持引導(dǎo)與市場化相結(jié)合的原則，認(rèn)真總結(jié)各地開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點的經(jīng)驗和做法，穩(wěn)步擴大試點范圍，科學(xué)確定補貼品種。在形成中國農(nóng)業(yè)保險的新模式過程中要考慮到5個互相聯(lián)系的方面：一是政府主導(dǎo)，但不包辦；二是由若干專業(yè)性保險公司辦理，但不壟斷；三是農(nóng)民自治組織中介；四是農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)自愿投保，但不放任；五是商業(yè)性保險公司和外資保險公司積極參與并給予優(yōu)惠。
(二)對投保農(nóng)民提供保費補貼，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的購買力，鼓勵其參加農(nóng)業(yè)保險
美國對不同險種給予不同比例的保費補貼政策。日本保費補貼比例則依費率不同而高低有別。我國政府應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)和政府的財政能力，提供不同程度的保險費補貼。保費補貼比例太低則調(diào)動不了農(nóng)民參保的積極性，更體現(xiàn)不了社會主義的優(yōu)越性；太高則會加大政府的同定補貼支出，其他利益集團有意見。目前。可將補貼的范圍限定在關(guān)系國計民生的農(nóng)產(chǎn)品如水稻、小麥、大豆、油菜、棉花、生豬、奶牛等的保費補貼上，平均補貼額為保費的50％為宜。
我國可在農(nóng)村金融組織不斷健全和發(fā)展的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)保險納入農(nóng)村金融體系，即將農(nóng)業(yè)貸款與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合。初期，對參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶在貸款額度和利率等方面給予一定的優(yōu)惠。待條件成熟時，可將是否參加保險作為貸款發(fā)放的條件之一，這既有利于分散銀行的信貸風(fēng)險，提高銀行信貸資金質(zhì)量，保險公司又可以借此擴大承保范圍，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的良性發(fā)展。
(三)對保險公司提供保險費用補貼，減輕專業(yè)保險公司和商業(yè)保險公司的費用壓力，鼓勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險
美國政府承擔(dān)聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農(nóng)作物保險的私營保險公司提供20％～25％的業(yè)務(wù)費用補貼。我國政府也應(yīng)給專業(yè)保險公司和商業(yè)性保險公司以適當(dāng)?shù)墓芾碣M用補貼，以鼓勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。設(shè)立更多專門政策性農(nóng)業(yè)保險公司。由于我國農(nóng)民收入低和保險意識有待提高，因此，由政府成立專業(yè)農(nóng)業(yè)政策性保險公司，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展是比較切合我國實際的。政府支付政策性農(nóng)業(yè)保險公司一切經(jīng)營管理費用，采取自愿與強制相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險，并享有免稅待遇。
(四)建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險準(zhǔn)備金，用于發(fā)生巨災(zāi)時的大額保險賠付
農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險專項基金，是用于應(yīng)付特大自然災(zāi)害而積累的專項基金，用于巨大災(zāi)害發(fā)生時的大額保險賠付。我國可根據(jù)政府的財力，由中央和地方政府、經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司共同出資，也可以向社會募捐，設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險專項基金，確保巨災(zāi)發(fā)生時的巨額保險賠付。上述資金來源可以從涉農(nóng)的國家轉(zhuǎn)移支付中調(diào)劑，具體可以研究通過調(diào)劑部分農(nóng)業(yè)直接補貼資金、農(nóng)業(yè)稅減免份額、農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟金、財政專項支出等渠道籌集。補貼標(biāo)準(zhǔn)、實施辦法應(yīng)由財政、稅務(wù)部門負(fù)責(zé)研究。由于自然災(zāi)害伴有偶然性和周期性特征，農(nóng)業(yè)保險當(dāng)年核算所形成的利潤可作為風(fēng)險準(zhǔn)備金封閉式管理，以豐補欠，專款專用。此外，稅收優(yōu)惠、對農(nóng)業(yè)保險再保險提供支持也是很好的辦法。
【關(guān)鍵詞】保險條例；服務(wù)體系；法律法規(guī)；中國特色
中圖分類號：D92文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1006-0278（2015）07-136-01
我國《農(nóng)業(yè)保險條例》已經(jīng)于2013年3月1日起開始施行，這項行政法規(guī)填補了《農(nóng)業(yè)法》和《保險法》未涉及的農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的法律空白，為農(nóng)險經(jīng)營提供了法律依據(jù)，結(jié)束了依靠政策經(jīng)營農(nóng)險的時代，標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)入了有法可依的階段，對我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展具有里程碑式的意義。但是，從實踐中出現(xiàn)許多無法解決的問題，需要將條例升級到法律層面，建立系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)保險制度。
自2004年開始，保監(jiān)會宣布在吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、四川、湖南、浙江、上海、江蘇、廣東等九個省份進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險改革試點。2007年，中國政府開始對農(nóng)業(yè)保險給予財政、稅收等各項支持政策，農(nóng)業(yè)保險進(jìn)入了快速發(fā)展時期。
農(nóng)業(yè)保險作為分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險、補償經(jīng)濟損失、穩(wěn)定農(nóng)民收入和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種機制，是市場經(jīng)濟國家扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。我國是一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，保持對農(nóng)業(yè)保險的重視、推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險制度的全面建設(shè)和完善是必不可少的，農(nóng)業(yè)保險又是解決“三農(nóng)”問題的重要組成部分。首先需要分析我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的限制因素，有的放矢的采取針對性措施，才能從根本上促進(jìn)其發(fā)展。
當(dāng)前，我國正處于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，投入的規(guī)模更大，面臨的風(fēng)險更高，對農(nóng)業(yè)保險的需求日益增強，作為“綠箱政策”的農(nóng)業(yè)保險補貼還有較大空間，農(nóng)業(yè)保險未來發(fā)展大有可為。
在總體形勢繼續(xù)向好的同時，一些深層次的體制機制問題還很突出，亟待政府與市場相互配合解決難題。如何發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)“彎道超車”，需要切實貫徹落實十八屆三中全會精神，以改革精神和創(chuàng)新舉措正確處理好發(fā)展中的問題，鞏固現(xiàn)有成果，堅定不移的走有中國特色農(nóng)業(yè)保險發(fā)展之路。目前農(nóng)業(yè)保險行業(yè)存在的問題主要是：1、農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)滯后，我國雖然施行了《農(nóng)業(yè)保險條例》，但是與發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)保險的專門法規(guī)出臺時間晚，而且尚未出臺更高效力的法律法規(guī)；2、保險費用過高、農(nóng)民收入過低，保險意識不強；3、農(nóng)民組織化程度低，我國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以分散的農(nóng)戶為主體，農(nóng)民的組織程度低，這與農(nóng)業(yè)保險要求的高度組織化有很大的距離。
從農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域存在的問題著手，目前應(yīng)該采取的措施有：
一、建立財政支持的中央和省兩級農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制
由于農(nóng)業(yè)保險的再保險制度很不健全，商業(yè)再保險機構(gòu)對此制度的實施采取極為謹(jǐn)慎的態(tài)度，導(dǎo)致農(nóng)險巨災(zāi)風(fēng)險難以完全通過再保渠道轉(zhuǎn)移，因此需要政府給予一定支持。
目前，國家有關(guān)部門正在進(jìn)行農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散機制的研究工作。一些地方政府也探索建立了多種模式的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，如：由地方政府出資，充分利用再保險市場，建立“多方參與、風(fēng)險共擔(dān)、多層分散”的農(nóng)業(yè)風(fēng)險分散機制，對一定賠付率以下的風(fēng)險，由保險公司承擔(dān)；對一定賠付率以上的風(fēng)險，由政府直接購買再保險的方式轉(zhuǎn)移；對賠付率極高的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險，由政府每年按照農(nóng)業(yè)增加值的一定比例提取大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金保障。
二、支持建立農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)體系
目前，我國已有的農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)模式，主要有兩種：一是協(xié)辦模式，即保險公司在農(nóng)業(yè)、林業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機構(gòu)設(shè)立農(nóng)業(yè)保險服務(wù)站，聘請農(nóng)業(yè)保險專（兼）干和村級協(xié)保員，兼職協(xié)助保險公司的市縣級分支機構(gòu)開展承保、理賠服務(wù)。二是自辦機構(gòu)模式，即保險公司通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立營銷服務(wù)部的方式延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
由上述兩種模式可以看出，各地政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府組織在農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。《條例》第9條第二款規(guī)定“國家支持保險機構(gòu)建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展需要的基層服務(wù)體系”，肯定了政府在農(nóng)險基層服務(wù)體系中的支持、協(xié)助作用。
三、努力探索農(nóng)業(yè)保險市場的競爭與合作機制
根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險條例》的規(guī)定，我國“農(nóng)業(yè)保險實行政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的原則”。這里的“市場運作”和“自主自愿”表明政府不建立專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公營機構(gòu)，而是由目前市場上的商業(yè)保險公司和其他合作互助保險機構(gòu)來自愿參與經(jīng)營。這種政策選擇的主要原因是因為利用市場上的商業(yè)保險機構(gòu)做農(nóng)業(yè)保險，比起政府經(jīng)營的效率高，同時我國幾十年的農(nóng)業(yè)保險試驗一直是在商業(yè)保險公司的框架下進(jìn)行的，他們在幾十年的試驗中已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。因此由商業(yè)保險機構(gòu)和其他互助保險組織參與經(jīng)營，是一個合理的符合國家完善市場經(jīng)濟制度的正確選擇。這幾年的實踐表明，商業(yè)保險機構(gòu)的確在農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展中發(fā)揮了積極的重要作用。
四、制定《農(nóng)業(yè)保險法》
(一)發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險需要強有力的法律保障
國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)和農(nóng)業(yè)保險制度相對成熟的國家都比較重視農(nóng)業(yè)保險法律制度的建設(shè)，而且具有比較完善的相關(guān)法律制度。農(nóng)業(yè)保險的立法意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般的商業(yè)規(guī)范性法律制度。如農(nóng)業(yè)保險發(fā)達(dá)的美國，1938年就頒發(fā)了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，1980年又修訂了《農(nóng)作物保險法》，1994年又通過了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法令》，2000年又出臺了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護(hù)法》等，通過建立完善的法律制度對開展農(nóng)作物保險的目的、性質(zhì)、開辦主體等明確規(guī)定。
(二)發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險具有一定程度的強制性
美國的農(nóng)業(yè)保險原則上實行自愿保險，但1994年美國《農(nóng)業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計劃、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼和保護(hù)計劃等，農(nóng)民必須購買巨災(zāi)保險，然后才能追加購買其他的保險，這就在一定程度上造成了事實上的強制保險。日本的農(nóng)業(yè)保險也體現(xiàn)出了強制性特征，如日本通過法律明確規(guī)定，對具有一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民實行強制保險，對達(dá)不到經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶，實行自愿保險。之外，還在一定程度上實施強制，如1994年美國《聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法令》就明確規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民不能等得到政府其他的福利計劃，這在一定程度上造成事實上的強制性。
(三)發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險需要強有力的政策支持
從國外發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗分析，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展離不開政府的支持和適度參與。世界大多國家對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的支持體現(xiàn)在二方面：一是提供財政支持。主要是提供保費補貼、費用補貼和相關(guān)行政費用。美國保費補貼按照險種不同而有差異，其中巨災(zāi)保險補貼全部費用，政府承擔(dān)聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險的推廣和教育費用，向承辦政府農(nóng)作物保險的私營保險公司提供20-25%的業(yè)務(wù)費用補貼。日本保費補貼比例依據(jù)費率不同而有差異，費率高，補貼比例也高，政府還對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者提供業(yè)務(wù)費用補貼，并承擔(dān)農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會的全部費用和農(nóng)業(yè)共濟組合的部分費用。二是提供再保險支持。農(nóng)業(yè)風(fēng)險的特點決定農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險具有巨災(zāi)性，使農(nóng)業(yè)保險的再保險顯得更為重要。國外農(nóng)業(yè)保險相對成熟的國家都建立了各種再保險組織對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行分保。美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司就行使政府職能，專注為參與農(nóng)業(yè)保險的各種私營保險公司、聯(lián)營保險公司和再保險公司提供農(nóng)業(yè)保險再保險支持。
(四)發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險需要建立專門的組織機構(gòu)
國外政策性農(nóng)業(yè)保險一般從商業(yè)保險中分離出來，建立了專門的政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。在加拿大，聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)保險的支持實行分級負(fù)責(zé)制，即設(shè)立農(nóng)業(yè)部和省兩級農(nóng)作物保險局；法國設(shè)立農(nóng)業(yè)相互保險集團；日本設(shè)立農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會；菲律賓設(shè)立農(nóng)作物保險公司；美國設(shè)立聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司等，都是政策性的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。他們或者指導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營，或者參與農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營，或者為農(nóng)業(yè)保險提供再保險服務(wù)。
二、國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險實踐的啟示
全國各地各個時期農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式或做法雖有不少共同點，但更有很大不同，這說明農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式、組織模式可以多種多樣，因而構(gòu)不成農(nóng)業(yè)保險是否生存與發(fā)展的關(guān)鍵。理論上對農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)在以下幾點值得重視：
(一)地方政府的行政干預(yù)與政策支持是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的重要前提。
通過對國內(nèi)不同地區(qū)不同模式經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險情況進(jìn)行比較，充分證明了政府行政干預(yù)和政策支持是農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)運行的根本原因。如果缺少政府支持，即使經(jīng)營管理水平再高的保險公司，出現(xiàn)經(jīng)營困境也在所難免。
(二)地方農(nóng)業(yè)保險的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的劃分應(yīng)考慮到國家需要。
農(nóng)業(yè)保險實踐中，各地結(jié)合自己的財政實力、農(nóng)業(yè)特色、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo)，以及實施中的可操作性確定了不同的險種作為政策性業(yè)務(wù)。這些業(yè)務(wù)地方性特征明顯、穩(wěn)定性差，不利于該業(yè)務(wù)的長期運作。具有明顯地方性特征的保險業(yè)務(wù)與國家政策性業(yè)務(wù)不可能完全吻合。目前的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)均由一個保險公司經(jīng)營，即使專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司也是以利潤最大化為目標(biāo)，這會削弱政策性農(nóng)業(yè)保險的力度。
(三)用法律的形式規(guī)范各地農(nóng)業(yè)保險實踐和主體經(jīng)營行為十分迫切。
