發布時間：2023-01-09 08:28:15
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論文關鍵詞：返鄉農民工；推拉理論；社會保障
社會保障被稱為社會的“安全網”和“穩定器”，通過社會保障可以使全體社會成員共享經濟社會發展的成果。而在我國，農民工群體卻未真正享受到一視同仁的待遇，他們在城市的生存現狀不容樂觀。據河南省勞動和社會保障、統計等部門調查，2009年春節前全省回鄉農民工已達950多萬人，其中，從省外返回660多萬人，受經濟危機影響回流人數占總數的60%。隨著金融危機影響的不斷擴大，將有越來越多的農民工失去城市工作，被迫返回農村。農民工在返鄉前，多數已經在城市退保；返鄉后，又面臨著失去農村原先土地的境地。針對這種狀況，筆者認為，應當根據返鄉農民工社會保障的現狀，從不同的責任主體進行歸因分析，進而有針對性地提出完善返鄉農民工社會保障的對策。
一、概念界定與理論剖析
返鄉農民工屬于農民工群體的一部分，要界定返鄉農民工的概念，首先要明確農民工的概念。中國社會保障研究中心主任鄭功成指出，“農民工是我國制度變遷與社會轉型期間所出現的特殊群體，特指具有農村戶口身份卻在城鎮務工的勞動者。”研究轉型社會學的學者孫立平看來，“農民工這個稱謂表明的不僅僅是一種職業，也不僅僅是一種社會身份，而是一種職業與社會身份的結合。可見，學者們主要強調的是農民工的身份與職業的特殊性。
20世紀50年代末，唐納德?博格等人提出系統的人口流動推拉理論模型。該理論認為，在流入地中存在一種把外來勞動力吸引過來的“拉力”，同樣，在流出地，也存在著一種把原居民排斥出常居住地的“推力”。依據該理論，本文從不同主體層面所產生的“推力”與“拉力”為切入點，對返鄉農民工的社會保障問題進行了歸因分析。
基于以上對農民工的界定以及對推拉理論的分析，筆者將返鄉農民工界定為：在城市生活一段時間后，因城市“推力”或農村“拉力”自愿或被迫返回農村，擁有農村戶籍身份卻從事非農產業、具有城市打工經驗的人。
二、返鄉農民工社會保障問題
我國的社會保障體系不僅包括繳費性的社會保險，還包括非繳費性的社會福利和社會救助，而居于城市邊緣的農民工在社會保障的享有方面存在問題，具體表現在：
（一）工傷保障低
2004年1月1日《工傷保險條例》的實施，明確規定外來農民工享有工傷保險，但是實際的執行效果并不理想。2008年的一份調查表明，河南省參加工傷保險的農民工僅占12.9%，據勞動和社會保障部統計，在農民工集中的建筑、煤礦等風險較大、職業危害較重的行業中，由于工作條件差，往往缺乏必要的安全保障。一旦發生安全事故，由于行業自身管理松散、合同中的權利義務規范缺失及農民工自身參保較少等情況，使得農民工獲得的工傷保障普遍較低。
（二）醫療報銷難
對于醫療保障，大多數農民工往往難以同城市居民一樣享受公費醫療和以住院為主的大病醫療報銷補償待遇，而是仍以參加原籍的“新農合”為主。但是，參加“新農合”的農民工在城市看完病只能回到原籍進行報銷，這就給在城市務工的農民工帶來極大不便，農民工一旦出現大病，就免不了兩地奔波，承受著身體和精神的雙重壓力。
（三）養老門檻高
按養老保障相關政策，繳費滿15年后才可按月享受基本養老金待遇，而流動頻繁的農民工很少能夠實現規定年限的累積。另外，由于我國各地統籌政策不一致，造成養老保險在地區間轉移接續相當困難。根據農民工流動性大的特點，企業雖然允許農民工退保，但退保后的農民工只能拿回個人賬戶中的份額，社會統籌部分則成為城市的“創收”所得，這在一定程度上也挫傷了農民工參保的積極性。
（四）福利救助不平等
農民工作為城市建設者，在為城市發展做出貢獻的同時卻無法享受對等的福利待遇。一方面，他們不能同等地享有城市居民所擁有的住房、醫療、教育等方面的福利；另一方面，處于低收入階層的農民工也沒有與城市貧困居民一樣被納入“低保”救助范圍，甚至還被城市貼以標簽加以排斥，弱化的社會救助和不平等的社會福利使農民工常常游離在城市福利的“邊緣地帶”。
三、返鄉農民工社會保障問題歸因分析
返鄉農民工社會保障問題是由多重因素造成的，筆者借助推拉理論的視角，分別從政府、企業、農民工個人三個不同的主體層面進行歸因分析：
（一）政府層面
雖然我國城鄉二元分割的戶籍制度將農民工隔離在城市社會保障體系之外，但是近年來不斷完善的“三農”政策卻在一定程度上鞏固了農地保障。
1、戶籍制度
1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理制度，形成了城鄉二元分割的戶籍管理制度。我國的社會保障體系隨之出現城鄉二元化特征，在城市的農民工無法納入與市民同樣的社會保障體系。因此，制度障礙是造成農民工社會保障缺失的最大推力。
2、惠農政策
2006年國家全面取消征收農業稅，實行以工補農政策，再加上各地農村通過大力推進農村城鎮化、農業產業化建設，為返鄉農民工提供了就地、就近就業的機會；2012年國家又通過了強民生保穩定的一系列強農、惠農、富農政策，吸引了返鄉農民工立足農村求得自身發展。可見，惠農政策是農民工返鄉獲取農地保障的拉力。
（二）企業層面
城市務工企業的內外環境直接影響返鄉農民工的社會保障的落實情況。
1、自身狀況
由于農民工在城市所從事的主要是低成本的勞動密集型企業，如果按國家相關規定為農民工交納社會保險，就會因成本升高而背負財力負擔，因此，企業很少愿意主動為農民工落實社會保障。因此，企業“先天不足”是農民工在城市不能獲得社會保障的客觀推力。
2、外部環境
自從2008年全球金融危機爆發以來，我國大批沿海出口企業都受到了嚴重影響，無法應對危機的農民工成為了這次危機爆發后的犧牲品。因此，金融危機成為農民工返鄉最直接的推力，受雇于其中的農民工因企業改革或破產而失去城市中的工作被迫返鄉。
（三）個人層面
農民工在城市中表現出的較高的異質性，將其推向城市社會保障體系的邊緣，同時，農民工濃厚的鄉土情節又將其“拉”回農村以期獲取農地保障。
1、流動性與組織性
有調查顯示，農民工在餐飲、工廠等企業的平均工作周期是4-6年，從事建筑等純體力勞動的農民工，在一個地方平均工作周期為2-3年。農民工的高流動性使他們難逾越養老保障的累積年限的門檻。另外，由于缺乏組織，農民工進城大多是處于一種自發的狀態，當自身保障缺失時，也沒有力量與途徑向外界提出維權訴求。
2、技能與觀念
河南省進城農民工中，有45.3%的人沒有接受過任何培訓，25%的人只接受過不超過15天的簡單培訓，接受過正規培訓的人員僅占13.1%。在維權意識方面，79.3%的農民工沒有與雇主簽訂勞動合同，56.4%的農民工對于勞動相關法律知識了解一點，32.6%的農民工則根本不清楚。由此可見，技能的欠缺和維權觀念的淡薄使農民工在主觀上無力去爭取本應享有的權益保障。
3、鄉土情節
農民工沒有城市戶籍，農地還是大部分農民工返鄉后最終的歸宿和保障。同時，在鄉土中國的差序格局中，仍存續著農民工返鄉前的初級群體，這些由血緣、地緣關系紐帶維系著的家庭、朋輩、鄰里關系也是農民工返鄉后不可或缺的保障。因此，鄉土情節是農民工返鄉的主觀拉力。
四、完善我國返鄉農民工社會保障的對策
根據對返鄉農民工社會保障問題的歸因分析，筆者仍從政府、企業、農民工個人三個不同的主體層面探討解決返鄉農民工社會保障問題的對策。
（一）政府層面
在建立健全城鄉一體化社會保障體系的同時，應進一步鞏固返鄉農民工的土地保障。
1、推進土地制度改革
政府應通過立法保障返鄉農民工土地承包經營權，即使返鄉農民工再次進城，其土地承包權也不能隨意剝奪；在堅持農地集體所有制的前提下，建立健全農地流轉機制，保障返鄉農民工的基本利益；另外，政府還應適當提高對返鄉農民工的失地補償標準，保證農民工返鄉后有基本的生存保障。
2、建立健全返鄉農民工的社會保障體系
（1）工傷保險實現“全覆蓋”。政府應依法加強針對企業“安全生產計劃”的監管力度，在農民工較為集中、工傷風險程度較高的行業強制為農民工參保，保證農民工的工傷保險全覆蓋；同時，還要通過政策引導和扶持鼓勵用人單位為農民工提供符合衛生安全條件的食宿等服務，切實保障農民工的人身安全和生命健康；還要依法加強勞動合同管理和勞動保障監察執法力度，依法懲處從事危及農民工生命安全的違規企業。
（2）醫療保險推廣“信陽模式”。河南省信陽市在外出務工農民集中地選建定點醫療機構，按照就地參合、就地就診、就地報銷的思路，制定農民工參合、就醫、補償的具體辦法。河南各地方政府應參照信陽模式，充分了解外出務工農民就醫的具體需求，在農民工集中地建立“定點”醫院，以方便生病的農民工就近就診。同時，政府還要加強對定點醫療機構服務行為的監管，規范醫務人員的行醫行為，確保農民工獲得有保障的醫療服務。
（3）養老保險推行“一卡通”。政府應著力構建城鄉一體化社會保障體系，提高社會保障的統籌層次。針對農民工流動大的特點，在各務工地推行“一卡通”制度，保證農民工不僅在不同企業間轉移時養老保險能夠順利接續，而且返鄉后同樣可以實現農村社會保障與城鎮居民社會保障的順利對接，從而實現返鄉農民工養老保險順利續保。
（二）企業層面
企業應強化責任意識，按照循序漸進的原則，從源頭上降低風險，建立“過渡性”養老保險。
1、強化責任意識，消除身份歧視
企業作為社會生產經營活動的主體，也肩負有一定的社會責任。因此要加強企業對于員工風險防范的教育引導，切實保障農民工的合法權益；同時，用工單位還應消除對農民工的身份歧視，實行同工同酬，保障農民工在企業中獲得一視同仁的待遇。
2、建立“過渡性”養老保險
低成本的勞動密集型企業要建立養老保險，應遵循序漸近的原則，逐步建立“低費率、廣覆蓋、可轉移”的過渡性養老保險。實行個人賬戶為主、社會統籌為輔的儲蓄積累制模式，給符合條件的農民工開設一個類似身份證號碼一樣的、獨一無二的養老金個人賬戶，企業為農民工繳納的養老保險按比例計入個人賬戶。以彌補因流動造成的社會統籌保障金的流失，以增加農民工對企業的信任感和內聚力。
（三）個人層面
返鄉農民工應從自身觀念、技能、組織性方面進行改進，以爭取更多的保障。
1、轉變意識，提升素質
返鄉農民工應轉變就業觀念，積極參加政府或企業組織的各種培訓，努力學習從業技能和管理知識，提高創新、創業能力，從而提升返鄉后的市場競爭力，并借助政府的惠農政策，利用學到的經驗和技術，促進自身脫貧致富。
論文摘要：農村社會保障建設是我國整個社會保障體系建設的重要組成部分。關系到廣大農民的切身利益、農村的經濟發展和社會穩定，關系到全面建設小康社會奮斗目標能否順利實現。逐步建立起一套有中國特色的農村社會保障體系成為當前河南乃至全國農村經濟社會發展中一項重要而緊迫的任務。
農村和諧社會是社會主義和諧社會的重要組成部分。沒有農村的和諧，就不可能有城鄉的和諧，更不可能有中國的和諧。所以，構建社會主義和諧社會，必須讓農村成為和諧有序的社會、穩定發展的社會和健康繁榮的社會。而構建農村和諧社會的關鍵舉措是構建農村社會保障體系。
1我國農村社會保障體系存在的問題
我國目前農村社會保障制度包括農民養老保險制度、農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度三個方面。從1991年試點到2003年底，全國有1870個縣（市、區）不同程度地開展了農村社會養老保險，其中有5428萬人參保積累基金總額為259億元。2003年當年領取養老金的農民有198萬。由此看出，農村社會保障取得了一定的成績，但應清醒地看到，目前農村社會保障還很薄弱，仍存在許多亟待解決的問題。
1．1層次低，范圍小，覆蓋面窄在我國廣大農村地區除對缺乏或者喪失勞動能力、生活無依無靠的老、弱、孤、寡、殘疾等實行“五保”制度外，絕大多數農民沒有納入社會保障范圍，其養老、醫療、工傷主要靠自我保障、家庭保障。
1．2社會化程度低，保障功能差目前，農村保障制度是鄉、村兩級統籌，造成的主要問題一是苦樂不均，二是保障程度普遍偏低。有些地方，保障對象的保障金幾十年不變，經過幾次通貨膨脹后，原有保障基本生活的目的也難以達到。這種狀況不僅削弱了社會保障對勞動者的生活保障作用，而且成為集體經濟和鄉鎮企業進一步發展和參與市場競爭的障礙。
1．3保障制度的可操作性差主要表現在以下三個方面：第一，救災體系沒有形成科學的等級評價制度；第二，沒有一個具體的貧困標準和救濟標準，因而評價一個家庭是否貧困時，就只能憑直覺，標準一降再降，受救濟的人數逐步減少；第三，確定收入沒有一個統一的方法，這是由于農村的特點造成的。
1．4社會保障基金管理缺乏法律保障，資金籌措不足，同時難以保證保值增值。
2建立健全農村社會保障體系的必要性
建立健全農村社會保障體系的必要性主要體現在以下幾個方面：
2．1有利于應對農村人口老齡化的嚴峻挑戰據統計，我國目前全國70%以上的老齡人口分布在農村，2004年，我國農村60歲以上老人已近億人，占農村總人口的10.90%，且老年人口數量大體以年均3%的速度增加。進入21世紀，農村65歲及以上的老人比例大幅度上升。在農村，大多數老年農民的現狀是一無積蓄（有的只是少量積蓄），二無保障，從經濟來源到生活照顧幾乎完全依靠子女。因此農民老有所養勢將成為我國農村面臨的一個重大的社會問題。
2．2有利于農村勞動力的流動眾所周知，資源的流動性是保證資源優化配置的需要。在市場經濟條件下，勞動力作為最活躍、最積極的生產要素，其流動成為資源優化配置和保證經濟運行的重要方面。我國原有的社會保障體系是相互分割的，特別是所有制分割和城鄉分割。鄉鎮企業職工和農民享受很少甚至根本就享受不到社會保障待遇，使農村勞動力難以向其他所有制流動，難以實現勞動力資源的優化配置。同時由于廣大農村地區養老只能靠家庭，勞動力為贍養和照顧父母所束縛，也不利于農村勞動力的流動。
2．3有利于維護農村社會穩定和促進農村經濟發展。
3建立健全農村社會保障體系的可能性
由于我國農村經濟發展水平滯后、國家財力有限，這就給農村社會保障的實施帶來了很大的困難。但是中央財力的快速增長和中央政府對“三農”的支出政策的加強使得農村社會保障體系的建立的經濟可能性增加。
①持續穩定增長的經濟為農村社會保障提供了物質基礎；②城鎮社會保障體系的建立為農村社會保障提供了準備；③農民觀念的更新為農村社會保障提供了思想基礎；④部分地區的實踐經驗為農村社會保障提供了參考；⑤改革為農村社會保障鋪設了道路；⑥原有的基礎為農村社會保障體系建設提供了條件。
4建立健全農村社會保障體系對策構想
4．1建立健全農村社會保障體系的政策建議①把農業保險納入農村社會保障體系：目前，在我國工農差別、城鄉差別客觀存在的情況下，把傳統的社會保障項目延伸到農村中的做法，受國家財力、農民收入水平等諸多因素的限制，不可能建立較為公平、完善的農村社會保障體系。而農業保險的納入，則可以較好地保證廣大農民的基本生活條件，使農村、農業穩定發展壯大，從而保障整個社會穩定。即使在一些發達國家，面對反復無常的自然界和社會風險的侵害造成的重大災害損失，如果沒有農業保險的保障作用，往往也會使農場主們步履維艱。②加快立法，為農村社會保障健康發展提供法律依據。社會保障的性質在于它的政府強制性和非盈利性，它體現的是社會成員在政府保障下的平等保障權利。目的是使每個社會成員都能分享經濟發展的實際利益，共享經濟發展成果。所以，從科學管理的角度出發，農村社會保障制度必須以法律的形式出現，而不能以政策的形式出現。必須確立農村社會保障體系的法律地位，依法建立包括社會保險法律制度、社會救濟法律制度、社會福利法律制度、社會互助法律制度、社會優撫法律制度在內的社會保障制度，籌集社會保障基金，確保基金使用安全、高效。4．2具體措施①政府在農村社會保障體系的建立中擔負著極其重要的職責，改革農村單一的社會保障組織形式，建立專門的社會保障機構，統一管理農村社會保障事業；②采取多種形式籌措資金以支持農村社會保障體系的建立與運行，建立嚴格、高效的資金的管理和運營機制；③統一協調，加強對農村社會保障制度建設的領導和宣傳工作，更多地體現農民自我保障的原則，實行國家、集體和個人自我保障相結合的模式；④建立和健全三項制度，在農村社會保障體系建設中，農村社會養老保險、農村醫療保障制度和農村最低生活保障制度三項制度是重點；⑤建立與社會保障體系相聯系的相關政策保障體系，加強服務網絡及平臺建設。具體為養老保障體系、醫療保障體系、就業保障體系、職業傷害保障體系、生育保障體系、社會救助體系、社會福利服務體系、社會優撫體系等。⑥建立農村社會保障體系的根本出路在于加速農村經濟發展。當前我國農村社會保障制度建設中存在的許多問題都是由于農村經濟不發達，農民收入低的原因造成的。如果農民收入豐厚，除日常所需外有多余的存款，那么問題就會迎刃而解。因此，要從根本上解決這一問題，就要大力發展農村經濟，采取各種有效措施增加農民收入。
5我國農村社會保障體系需要創新的重點
5．1農村社會養老保險制度需要重新定位與制度創新。
農村社會養老保險在我國從試點到推廣至今已有近20年時間，現在需要總結經驗教訓，結合新情況和新形勢，提出新的政策措施。新制度的設計需要重點解決以下問題：一是尋求新的籌資模式；二是擴大保障對象范圍；三是制定新的待遇標準；四是發揮政府引導作用，充分體現政策扶持；五是要逐步拓寬養老保險基金運營渠道，實現基金的保值增值；六是要整合農村社會養老保險資源；七是要保持政策和業務的穩定性、連續性，妥善處理歷史遺留問題，特別是現行制度承諾的高利率問題，以維護農村社會穩定。
5．2繼續完善農村合作醫療制度，實行分類保障，適時與城鎮合作醫療保險接軌。
5．3建立醫療救助制度，彌補合作醫療保障的不足，并對其功能進行矯正。醫療救助制度是醫療保障體系的重要組成部分，也是社會救助體系的一個重要方面，在醫療保險制度尚不普及之時，其重要性更為突出。為此，在完善農村新型合作醫療制度的基礎上，應加強建立醫療救助制度，為那些確實有經濟困難、無錢看病的人群實施醫療救助。
5．4加強服務網絡平臺建設，實行網絡化管理。
5．5實行社會保障“一卡”管理制。基于人口流動、城鄉社會保障制度的銜接、轉化和社會保障制度的統一管理等多方面的需要，有必要以身份證號碼為賬號，建立“一卡”繳費賬戶，該賬戶可以隨居民的流動而轉移，保險關系進行屬地化管理，其賬戶上附帶的保險費，只需要隨卡由遷出地劃轉遷入地。這一制度要求社會保障的管理和服務能夠配套，如社會保障實行城鄉統一機構管理，業務實行網絡化管理，服務機構要求由城市延伸到農村等。依目前社會保障工作基礎看，實行“一卡”制管理還需要很長一段時間，但目前可先以身份證號碼建立個人賬戶，為未來統一管理打基礎、做準備。
參考文獻
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論文提要本文結合城鄉統籌發展的基本內灑，重.x，分析我國農村社會保障制度在建設和完善過程中存在的突出問題，以及解決措施.
加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系體現著科學發展觀精神，對于我國未來的經濟發展和社會和諧都具有全局性的意義。現階段，我國城鎮社會保障體系已經形成，但農村社會保障體系仍然處于起步階段，保障體系不完整，保障水平低.因此，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，首要的任務是建立和完善農村社會保障體系。
一、城鄉統籌發展的內涵
城鄉統籌發展，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求改變和擯棄過去那種重城市、輕農村，“城鄉分治”的觀念和做法，把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局之中，通盤籌劃、綜合考慮，通過體制改革和政策調整削弱并逐步清除城鄉之間的差距，在制定國民經濟發展計劃、確定國民收入分配格局、研究重大經濟政策的時候，把解決“三農”問題放在優先位置，加大對農業的支持和保護。以城鄉經濟社會一體化發展為最終目標，統籌城鄉物質文明、政治文明、精神文明和生態環境建設，統籌解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種問題，優化資源配置.建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，促進城鄉協調發展。城鄉統籌是要把挖掘農業自身潛力與工業反哺農業結合起來，把擴大農村就業與引導農村富余勞動力有序流動結合起來，把建設社會主義新農村與穩步推進城鎮化結合起來，加快建立健全以工促農、以城帶鄉的政策體系和體制機制，形成城鄉良性互動的發展格局。統籌城鄉經濟社會發展的實質是給城鄉居民平等的發展機會，讓全體社會成員有尊嚴地生活。
在統籌城鄉經濟社會發展的過程中，農村社會保障制度的建設問題己經引起各級政府的高度重視，但在長期實行城市偏向的政策影響下，農村社會保障制度的建設還存在許多不令人滿意的地方。
二、農村社會保障制度面臨的主要問題
1、農村社會保障供求矛盾突出。根據國家統計局2008年2月28日的“2007年國民經濟和社會發展統計公報”，2007年末我國農村居民為72 750萬人，占總人口的55.1%。農村人口在群體構成、醫療、教育、就業、老齡化等方面都形成了對社會保障的巨大需求。但與此形成鮮明反差的是，農村社會保障的保障項目發展水平參差不齊。農村五保戶供養制度是農村社會保障體系中相對規范的一項，但農村最低生活保障、新型農村合作醫療、社會救助等制度由于建立不久，需要完善和改進的地方比較多:新型農村社會養老保險制度還處于試點起步階段，僅在全國很小的范圍試行;失地農民社會保障和農民工社會保障等制度建設雖然正在逐步推進，但都有待于進一步的探索。目前，大多數農村家庭還主要是依靠個人、家庭來承擔各種風險，較少感受到國家社會保障制度的安全可靠性，以至于社會保障制度在一定程度上成了城鎮居民的專利。
2、對農村弱勢群體保護不足。由于經濟發展水平和制度自身發展基礎的限制，目前的社會保險制度只保護了一部分勞動年齡人口，社會保障的實際覆蓋范圍遠沒有達到法律規定的覆蓋范圍。由于基礎薄弱和發展滯后，造成現行社會保障制度對農村弱勢群體保護不足。轉移到城鎮中的農村就業人員大多數無法享受到社會保障，而他們多為低收入者，處于低端勞動力市場，勞動關系不穩定，迫切需要基本社會保障。另外，大量農轉非人員因為就業不穩定，也大多沒有穩定的社會保障關系。大量失地農民失去原有的土地保障，而現有的農村社會保障制度仍不健全.
3、農村社會保障尚未形成成熟、挽范的運行模式.由于歷史原因，我國各級政府對城鎮社會保障制度的建設非常重視，積累了不少經驗，形成了一系列較為成熟的模式，有效地規范了社會保障中各方的權利、義務關系以及經濟利益關系，促使社會保障制度走向良性的、可持續的發展道路。而農村社會保障制度的建設由于長期受到忽略，目前還正處于探索階段，其模式及其管理體制還不成熟。農村社會保障很多是通過各種行政性文件的，這些文件缺乏法律權威與制度剛性，具有很大的隨意性，缺乏制度化。
4、農村社會保障管理服務能力不足.近年來，各級勞動保障部門不斷推進管理方式和手段的改革和創新，不斷加大對農村社會保障的重視程度和投入力度。但是，在工作運行過程中，部門之間職能分割的問題仍然十分突出，目前農村社會保障工作分別由勞動保障、民政、衛生、計生等多個部門管理，制度不統一、相互不銜接，致使農村社會保障處于條塊分割、多頭管理、各自為政的狀態，這勢必降低社會保障互助合作的功效。社會保障信息網絡建設是決策與管理科學化的基本條件。但是由于投入資金不足，信息網絡建設嚴重滯后，各項統計數據可信度差，不可避免給社會保障管理和決策造成失誤。社會保障經辦機構管理經費不足，嚴重制約了社會保障事業的健康發展.
三、建立和完善農村社會保障制度的思路
1、以科學發展觀作為建立和完善農村社會保障制度的指導思想.農村社會保障的發展在很大程度上取決于政府的發展觀、發展戰略和政治意愿，因此在“科學發展觀”指導下，以人為本，城鄉統籌，逐步完善農村社會保障體制是必然趨勢。但城鄉統籌不是城鄉統一，城鄉生產力水平和各方面情況不同，城鄉居民在現階段享有的保障項目和保障水平會有所區別，不可能是一個標準。
覆蓋城鄉居民的社會保障體系的關鍵是農村居民社會保障問題。當前，應當全面建立農村最低生活保障制度，進一步推進新型農村合作醫療，探索農村社會養老保險制度，建立與家庭保障、土地保障相結合的保障體系。要特別注意解決被征地農民的就業和社會保障問題，做到即征即保，確保他們的生活水平不因征地而降低。探索進城務工人員的就業、社會保險制度，確立穩定的勞動生產關系，并盡快在全國范圍內推行社會保障關系接轉制度。
2、科學制定農村社會保障體系規劃.首先，要明確制定規劃的指導思想，要從戰略的高度考慮問題，有效地把農村社會保障建設和我國關于農村發展的一系列重大方針和決策有機結合起來，用積極的社會保障促進農村的發展和現代化。要通過建設農村社會保障體系打破城鄉二元結構，統籌城鄉發展，促進社會公平;要使建設農村社會保障體系成為增加農民收入，改善農村民生，擴大內需長期的、穩定的、規范的制度安排:要使建設農村社會保障體系成為鞏固計劃生育成果，迎接人口老齡化挑戰的重要途徑。其次，要建立和完善農村社會保障項目。一個健全的農村社會保障體系應當包括農村養老保險制度、農村醫療保險制度(新型農村合作醫療)、農村最低生活保障制度、五保供養制度、被征用土地的農村居民社會保障制度、社會優撫制度、社會福利制度、醫療救助制度等內容。要讓社會保障覆蓋到全體農村居民，要讓每一類農村居民都能擁有相應的有效的社會保障。
關鍵詞：失地農民社會保障體系
中圖分類號：D57文獻標識碼： A 文章編號：
飛速的城鎮化進程正在改變著我們的社會、觀念乃至生活方式，特別是農村城鎮化之后，在原來土地上耕種、生活的農民在失去土地之后自身生存和發展問題如何保障，這不僅關系到我國經濟的可持續發展，同時也是體現社會公平的重要民生問題。本文試就如何建立失地農民保障機制做一探討。
1．建立失地農民保障體系的指導思想
在社會主義市場經濟背景下，建立失地農民社會保障體系，必須要堅持以人為本，體現社會公平公正的思想。
以人為本是社會穩定的前提，是制度設計的基礎，社會保障機制應充分體現出對失地農民人的價值的尊重，保障失地農民的生存權和發展權。社會公平公正是和諧社會的本質特征，是現代社會的基本價值取向，更是作為公共產品的社會保障制度的存在依據。失地農民社會保障機制在作為對失地補償的同時，更好的發揮保障的作用，就必須要體現社會公平公正。
2．現有失地農民保障體系的方式和內容
失地農民問題已經從局部地區的個別問題發展成為普遍存在的重大問題。針對如何對失地農民是生活和發展進行保障，各地也通過實踐摸索出了以下幾種模式。一是是將失地農民納入現行社會保障體系之內，如城鎮社保或農村社保體系；二是針對失地農民這個特殊群體建立不同于城鎮或農村社保的專項社會保障制度，三是將失地農民納入商業保險。
3．存在的問題
同時我們也要看到，由于對如何建立失地農民保障體系，國家并沒有具體的政策來指導，各地都是以有限的經驗來探索，這就導致現有的保障體系存在以下問題：
3．1各種保障體系并存，沒有統一規范。
各個地區自行制定失地農民保障體系，這樣保障體系的水平高低基本取決于當地政府官員的水平高低以及主觀意愿，潛在的不公平不公正的風險很大。在當今信息發達的社會，各地不同的社保體系都會被失地農民用來進行比較，而且往往以自身之不足來衡量他人之優勢。當失地農民認為自己受到了不公正待遇時，將會引發很大的社會風險，不利于社會主義社會經濟、政治建設和諧穩定的發展。
3．2失地農民保障體系不全面、不系統，沒有解決農村和農民的長遠發展問題。
目前現有的失地農民社保體系一般只涉及了農民的養老問題，與城鎮職工社保體系相比，醫療、工傷、生育、就業等基本沒有涉及，對于失地農民中的青年農民來說不夠公平，對于老齡農民來說也不是一個負責任的制度。這種制度導致了事實上失地農民基本權利的喪失，農民看不到發展的前景和希望，最終淪為沒有賴以生存的土地、沒有生存的技能的社會”二等公民”。
3．3失地農民社會保障體系缺乏法律規范，在操作運行層面沒有制度保障。
城市化進程中產生的各種新問題，我國在應對這些問題的時候在法律層面有些滯后。失地農民從失地之始，就缺乏一個可執行的農民權益維護、補償制度。一部《土地管理法》只能提供解決問題的原則，并不能完全解決具體問題，而各地制定的地方性法規的可執行性也值得懷疑。繼而到建立失地農民社會保障環節，國家更是沒有有關的法律文件。法律法規建設的滯后不僅損害了失地農民的利益，也讓國家的城市化進程受阻。
4．建立系統的失地農民保障體系
4．1從法律層面進行規范，確保政策的可執行性。
首先，要認識到失地農民已經是我國社會現階段一個數量不在少數的群體，失地農民問題也是關系到國計民生的大事，需要在有關法律中明確提出這個概念，并在涉及到的各部法律中提供法治保證，確保農民在失地過程以及失地之后的各個環節都有法可依。其次，在各地制定具體執行的政策標準時，也需要從立法角度給與規范和指導。最后，在牽涉到對失地農民權益保障進行立法的問題時，政府需要發揮出更大的作用，承擔起更大的責任。
4．2做好基礎保障，保證農民生存權。
農民由于長期從事農業生產，在失去土地之后，基本上就失去了安身立命之所。所以，建立失地農民保障體系，給與失地農民征地補償，首先要解決好基礎保障問題，主要包括以下兩個方面：
4.2.1居住問題。農民土地被征收，同時伴隨的是原有自建住房也被拆除。所以，在進行補償時，最基礎的就是解決農民的居住問題，即按照一定的標準給農民還建住宅，滿足其居住需求。
4.2.2養老問題。失去土地的農民基本喪失了經濟來源，而由于歷史和社會的原因，多數農民并沒有農業生產之外的謀生技能，特別是對于老齡人口來說養老問題更是迫切。因此，必須將失地農民統一納入城鎮養老體系，同時根據失地這個特殊原因對養老金由財政進行補貼。
4．3規范社會保障體系，確保農民發展權。
現有社會保障體系基本都考慮到了養老的問題，但這只是滿足了失地農民的生存權，從長遠發展的角度，必須要對失地農民社會保障體系做進一步的規范和完善。對于失去土地的農民來說，他們事實上已經成為了城鎮居民，必須要統一納入城鎮居民社會保障體系，按照城鎮社保標準建立醫療、工傷、失業、生育等社會保險。同時，作為弱勢群體，也需要建立除社會保險之外的福利制度和救助制度，只有這樣，才能給與失地農民真正的保障。
4．4進行社會保障制度創新，彌補常規社保不足。
針對失地農民進行社會保障制度創新，可以從很大程度上彌補常規社保的不足，更好的解決失地農民的生存和發展問題，體現社會的公平和公正。這就要求政策制定者突破傳統的思維模式，把著眼點放在農民的長遠發展上來。筆者設想以下幾種制度創新來彌補常規社保的不足。
4.4.1完善農民土地征收補償方式。有條件的地方可以在住宅還建之外考慮土地置換補償。而在補償標準上要提格按照第三方土地估值來公平公正的給與補償，并且還要考慮不同位置土地的價值、增值潛力的不同而給與補償，讓失地農民在土地增值中獲益。
4.4.2繼續享有土地增值收益。對于土地被征收之后，除了居住補償之外，可考慮為集體經濟保留部分商業建筑，失地農民按人分配一定面積，由村委會統一管理，按年分配租金；或農民以可分配商業建筑面積入股來分紅。這對于失地農民來說是一個長久穩定的收入，相當于失地農民仍然在土地上得到收益。
4.4.3建立失地農民社保基金。以土地征用后的部分補償金、一定比例的土地增值收益為主要來源，輔以政府財政撥款和基金收益等，建立失地農民社會保障基金。也可以鼓勵失地農民將土地補償款投入到基金中，由專業機構或財政部門設置管理機構進行例如國債購買等的投資，為失地農民提供穩定的投資渠道和長期收益，避免補償金的濫用，解決失地農民因自身所限沒有投資渠道的問題。
4.4.4促進失地農民就業和創業。將失地農民納入城鎮就業體系，參考城鎮下崗職工，給與就業政策優惠。由財政出資委托專業機構對失地農民進行技能培訓，增強其再就業能力。同時，對于接收失地農民就業的企業，在稅收、工商等方面制定優惠政策，部分減免企業所得稅、營業稅等，促進企業吸收失地農民再就業的積極性。對于再創業的失地農民，除減免各項費用和稅收外，還可以為其低息提供小額貸款以加大扶持力度。
5．結語
建立公正公平、以人為本的失地農民社會保障體系，不僅是維護失地農民生存和發展權利的需要，也是我國經濟社會和諧健康發展的需要。在體系建立的過程中，政府要發揮主導作用，完善有關政策和制度，解放思想、更新觀念，在做好基礎保障的同時進行制度創新，保障廣大失地農民的生存和發展，建立符合和諧社會精神和科學發展觀的失地農民社會保障體系。
參考文獻
[關鍵詞] 社會保障 政府 功能 人口老齡化
社會保障是國家依法建立并由政府主導的各種具有經濟福利性的社會化國民生活保障系統的統稱，也是國家和社會在通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度，其本質是維護社會公平進而促進社會穩定發展。健全、完備的社會保障制度是構建和諧社會的必要之舉。
一、當前我國社會保障建設所取得的一些成績
我國社會保障制度最早形成于20世紀五十年代初期。在計劃經濟體制背景下，社會保障制度的保障對象主要是城鎮職工，主要由職工所在單位提供保障、國家保障為次，以解決廣大人民的就業問題。由于社會保障面比較窄，功能不全等因素在20世紀八十年代中期我國開始進行社會保障制度的改革，經過二十多年的不斷探索，我國的社會保障體系日漸完善，取得了一系列可喜的成果。
首先，社會保障資金有了大幅度的增加。政府對社會保障的重視程度越來越高，財政在社會保障方面加大了扶持力度。1985年我國財政支出中社會保障支出?為31.15億元，占當年財政支出的1.55%（1985年的財政支出總額為2004.25億元），2006年這一項支出達到4419.1億元，占當年財政支出總額的10.93%（2006年財政支出總額為40 422.73億元），而到了2009年，這一項支出達到8332.65億元，占當年財政支出總額的10.92%（2009年財政支出總額為76299.933億元）。
其次，覆蓋城鄉居民的社會保障體系框架基本形成。我國社會保障制度的方針是“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”，目標是“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，涉及社會保險、社會福利、社會救助、社會優撫等內容，逐漸形成了一個具有中國特色的社會主義社會保障體系。
第三,針對性加強，開始了有重點的解決弱勢群體的保障問題。保障弱勢群體的基本生存權利，是我們黨立黨為公、執政為民的先進性要求，也是加快社會保障體系建設必須處理好的問題。當前社會保障的重點在基層單位、在貧困群體。“十一五”社會保障開始把養老保險制度從城鎮向廣大農村擴展，“十二五”則正式強調社會保障的重點鄉弱勢群體、向貧困群體傾斜。
二、當前我國社會保障建設面臨的一些挑戰和不足
我國社會保障制度和體系的建設取得了很大成就，但隨著人們的需求的不斷變化，以及人口老齡化的加劇等，給我國社會保障制度與體系的發展和完善提出了巨大的挑戰。
第一，人口老齡化加劇。根據國家統計局2009年全國人口變動情況抽樣調查數據來看，全國65歲以上的人口約1.1億人，占總人口的比重約為8.5%，從1982年這一數據是4.9%，呈穩步上升趨勢。這充分顯示我國已經進入老年化階段，而且今后一段時期內我國境內老年人數還將持續上漲，預計在21世紀30年代達到頂峰，而經驗數據表明，老年人的平均醫療費是中青年的3倍以上。
第二，工業化和城市化給社會保障建設帶來的挑戰。目前我國已經進入工業化的中期階段，工業化的加速發展極大的促進了我國生產力的發展，經濟水平和人們的生活水平、經濟能力、認識能力都有了巨大的提高，相應的我國的經濟結構和利益格局也發生了相當大的變化，人們對社會保障提出更高的要求。而且隨著人們維權意識的提高，對這方面的要求也更高。工業化必然伴隨著城鎮化，城鎮化的一個先要特征就是城鄉結構的急劇變化。
第三，我國目前的社會保障體系和保障制度還存有一些不足之處。首先，社會保障的覆蓋面還不夠寬。從城市現有的保障范圍看，大量的私營和外商投資企業的職工、個體工商戶、自由職業者以及進城農民工仍未納入社會保障范圍，城市社會保障的覆蓋面還僅僅只是覆蓋了一部分居民。而在小城鎮和廣大的農村地區，社會保障制度還處于探索階段，大部分地區還是空白；其次，從已經覆蓋的保障對象來看，各個行業、各個群體、城鄉之間所享受的保障待遇也還存在著巨大的差距，存在嚴重的不公平現象。占人口20%的城鎮居民享受了全國89%的社會保障費，但是占人口80%的農村居民的社會保障僅占11%，而且國家機關、全民企業、事業單位就業的職工也不盡相同；最后，社會保障在制度上以及立法上還存有不足，全國在社會保障的制度上不統一，制度碎片化比較嚴重。
三、政府在社會保障建設中的功能定位
首先，加強政府在社會保障建設中的主導地位。社會保障具有公共物品屬性，市場經濟在這個方面會出現市場失靈的現象，市場經濟不能夠有效地提供社會保障，但社會保障又是市場經濟正常運行的一個必要的外部條件。所以以政府為主導去建設社會保障體系，進行社會保障管理是符合當前社會形勢的。
其次，政府應加大財政投入力度。“在市場經濟條件下，社會保障是應由政府負責承辦和管理的一項社會事務。社會資金作為社會保障得以正常運作的基本保證，政府財政對其分配和管理責無旁貸”財政對一些公共物品進行再分配，滿足社會的公共需要，體現了其在社會保障中的巨大作用。作為世界第二大經濟體，我國政府完全有能力、有資金去支持社會保障的建設，事實上我國各級政府在近幾年來，已大幅度增加了對社會保障的資金投人，有力地推進了社會保障事業的發展。另外，有了足夠的社會保障基金，還應該加大對社會保障基金的管理和監督。
再次，不斷完善社會保障相關法律法規。社會保障制度的強制性和規范性必須有相關的法律法規予以保障。立法工作是社會保障能否正常實施的關鍵，在社會保障制度比較成熟的國家，均是先立法后實施，每一次改革和調整均立法為根據。
最后，我國政府應當加快建設一個全方位、多層次的社會保障體系，同時也應該明確重點難點，以面對工業化和城市化帶來的挑戰。所謂“全方位”就是涉及養老、工傷、醫療、失業等多方位的社會保障制度，盡量使社會保障體系惠及我國所有人，努力擴大社會保障的覆蓋面，而“多層次”就是要求社會保障可以根據不同地方不同經濟水平來建立不同的保障水平，比如城市和農村的社會保障水平，由于城市與農村在生產力水平和生產方式上都存在巨大的差異，在建設初期農村的保障水平不可能就和城市一樣，要有一個循序漸進的過程，另外“多層次”的另一個含義就是在社會保障主體形式上應該是一個層次豐富多樣的，以政府投資保障為主體的同時還努力形成如商業保險，私人保險，社會救助等豐富多樣的體系。具體怎么做呢？一方面對于農村地區應該建立一種和目前實際需求相吻合又便于向城鄉整合目標過渡的社會保障體系，以社會保險為核心，采取家庭保障、集體幫助、國家補助與個人儲蓄相結合的方式為農民提供生活保障，逐步完善養老保險，醫療保險等制度。對部分農村貧困人口的幫助也應從不規范的救濟制度逐步過渡到規范的最低生活保障制度；另一方面，對于城市居民來說應該處理好國有企事業下崗職工再就業和基本生活問題，企業離退休人員的基本養老金及時足額發放問題和城市居民的最低生活保障問題；另外，近來備受關注的一個話題是農民工的社會保障問題，針對這個問題，我們可以適當的放開和改革中國的戶籍制度，讓廣大農民工逐步向城鎮居民過渡，使其享有與城鎮居民同等的權益，對于農民工自身來講也應該逐步加強自身的基本素質和基本技能，不斷提高自身的維權意識。工業化和城市化帶來的主要問題就是城鄉問題，這需要政府循序漸進的公平公正的解決，不可一蹴而就。
參 考 文 獻
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論文摘要:農村社會保障體系是中國社會保障體系的重要組成部分。加快完善農村社會保障體系，對于促進農村經濟發展，扎實推進社會主義新農村建設，全面構建和諧社會，具有極為重要的意義。分析了建立中國農村社會保障體系的必要性和存在的問題，提出了建立和完善農村社會保障制度的幾點建議。
一、建立健全農村社會保障制度的必要性
1.建立健全農村社會保障制度是保障農民基本權益的客觀要求。憲法明確規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保障、社會救濟和醫療衛生事業”。農民是公民成員，依法享有憲法賦予的享受社會保障的基本權利
中國是傳統農業大國，廣大農民群眾的基本要求和愿望是實現“生有所靠、病有所醫、老有所養”。農村社會保障是實現社會公平和體現人的自由和尊嚴的客觀要求。
2.建立健全農村社會保障制度是農村穩定的重要保障農村的穩定是中國社會穩定的基礎，“農村不穩，則國家難定”。但是長期以來，中國農村并沒有建立完整的社會保障體系，主要還是通過個體的家庭保障來實現“積谷防饑，育兒養老”這般的觀念在農村社會根深蒂固。
隨著中國經濟體制改革的不斷深入，以土地保障為主的農村家庭保障制度的地位和作用不斷弱化，完全依靠家庭養老，風險很大。傳統家庭養老保障模式受到嚴重挑戰，計劃生育的基本國策也受到嚴重威脅，“城鄉二元制”的社會保障制度種種弊端不斷顯現，農民要求建立社會保障的呼聲口趨強烈，都要求建立和完善農村社會保障制度，這是社會發展的客觀要求和必然結果，勢在必行。通過社會保障代替家庭保障和土地保障，無疑可以減輕家庭負擔，緩解農村貧困，增加農民福利，維持社會穩定。
3.建立健全農村社會保障制度有利于促進農村經濟的可持續發展。在中國，城鄉收入差別大，相對于城市較為健全的保障體系來看，農村社會保障刺度的建設大大落后于城鎮，這種狀況已經嚴重制約了農村經濟的可持續發展。
農村經濟的可持續發展，必須以不斷深化農村改革與大力發展農村市場經濟為基本前提而市場經濟的一個顯著特點就是“風險性”，農村經濟也是一種典型的風險經濟。以家庭聯產承包為主的雙層經營體制的實行，使農戶成為獨立的商品生產者和市場行為主體，從而決定了他們必須獨立承擔生產經營中的各種風險，因而也就產生了相應的社會保障要求此外，建立農村社會保障制度也是農村剩余勞動力不斷增多的客觀要求隨著農村改革的不斷深化和農業勞動生產率的提高，中國將有大量的剩余勞動力需要轉移到第二、三產業就業，這些脫離傳統農業的農民，如同城鎮職工一樣，也迫切需要有穩定的社會保障。
二、中國農村社會保障體系存在的問題
1.中國農村社會保障建設起步晚，整個社保體系還不健全，處于摸索階段社會保障制度從城市延伸到農村是經濟發展到一定程度，具備了一定社會經濟政治條件后的結果。建立農村的社會保障制度是由多方面的因素所決定的，需要具備相應的條件農村社會保障制度從誕生到發展，在發達國家中已有相當成熟的經驗。而在中國，開展農村社會保障工作時間很短。黨的十五屆三中全會才明確提出，要逐步建立和完善農村社會保障制度。農村社會保障建設還處在探索階段、在國內沒有現成的經驗可供遵循。
中國的社會保障體系主要包括:社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置和社會互助等。從中國農村社會保障體系的現狀看，農村社會保險制度嚴重缺位。農村社會養老保險制度目前依然處于探索階段;新型農村合作醫療制度尚在起步和逐步推廣階段;工傷、生育、失業三大社會保險制度至今尚未在農村建立。目前農村社會救助也主要局限于基本生活救助，醫療救助制度基本沒有建立。在農村，敬老院和殘疾人福利院是農村社會福利體系的主要機構，但受資金供給渠道制約，這些福利機構大大衰減。
2.中國農村社會保障管理體制小順，責任主體不明晰中閏農村社會保障的管理不夠科一學化和規范化，長期以來一直處于“條塊分割、多頭管理”的狀態。財政、民政、巨生、人事、計生、勞保等部門都設有社會保障機構，難以形成統一的管理格局。這些共同行使社會保障職能的眾多機構，由于實施部門所處地位和利益關系的不同，在實際工幾作中會發生決策及管理上的矛盾，必然導致保障政策檢驗與實際效果之間的偏差。農村社會保障基金也缺乏有效的監督這些都直接影響中國農村社會保障的順利實施。
責任劃分模糊，分工不明晰政府、部門、企業和家庭之間、政府各部門之間皆存在責任分工不明確的問題，如政府責任與市場責任相混淆。這既不利于有計劃地緩解歷史遺留問題，也使現實責任難以準備配置，不利于政府職能的行使，也妨礙了市場作用的發揮。
3.農村社會保障資金缺乏穩定來源。農村經濟發展相對落后，農民收人不高。資金嚴重不足一直是束縛農豐并士會保障制度發展的重要原因。中國中央財政用于社會保障的支出比例偏小，只有10%左右，且這10%的投人也基本給了城鎮居民農村從國家財政獲得的主要是每年的扶貧開發基金和用于“五保戶”最低生活補助的救災救濟資金，人均保障額遠遠低于城鎮居民有限的資金難以滿足農民需求，合作醫療資金短缺，農民生病得不到很好治療，因病致貧、因病返貧的現象較為嚴重。農村社會保障血臨的最為突出的間題是資金缺乏的問題。
農村社保資金來源單一、有限，主要推行“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。大部分農民實際無力承擔各類保險費用，即使部分農民有能力繳納，卻由于對子卜會保險制度認識不清等原因，而不愿參加保險這樣，社保資金就缺乏穩定性與持久性
4.農村社會保障法制不健個社會保障制度作為一項基本的國家“民生”制度，其建立和完善需要依靠國家法律法規的支持。但是，中國迄今沒有一部專門的農村社會保障制度的法律，部分社保條款只是散見于相關法律之中，沒能形成體系，不具備較強的操作性在一些已制定的條例中，很多是通過各種“紅頭文件”的，這些文件缺乏法律權威，穩定性差，難以有效推進農村社會保障工作。
三、完善中國農村社會保障制度的幾點建議
l.加強農村社會保障制度的研究，借鑒國外成功經驗建議國家有關職能部門和高等學校、科研院所加強農村社會保障制度的專題研究，深人農村，調查了解農村社會保障工作的實際，查找原因，研究一切實可行的實施農村社會保障制度的途徑和方法，供決策層參考，以盡快構建和完善符合中國農村實際的社會保障制度
與此同時，中國應當在結合國情的前提下，借鑒國外的有益經驗，縮短摸索周期，加快推進農村社會保障工作。例如，日本、德國、巴西等國的農村社會保障制度經過多年的實踐，已經形成了自己的特點。例如:日本倡導企業的社會保障責任，于2000年建立了“護理保險”，國家、地方政府、企業、40歲以上的人共同付費支持老年人護理所需的設施、服務等回。總結這些國家的先進做法，借鑒成功的經驗，對于完善中閏農村的社會保障制度具有十分重要的意義.
2.理順農村社會保障管理體制，明確政府的責任主體地位中國農村社會保障制度發展緩慢的原因是多方面的，但農村社會保障薄弱的最根本原因，是政府對農村社會保障責任承擔的缺位。在農村社會保障制度建設中，政府應當充當主角，承擔主導責任全面統籌管理農村社會保障工作。
概括而言，政府責任主要包括領導管理責任、引導責任、利益主體的協調責任和資金的監管責任等
政府應當構建和經濟發展水平相適應的農村社會保障制度的基本框架，制定農村社會保障制度建設的遠景規劃與近期規劃，理順管理體制，徹底消除“條塊分割、多頭管理”現象，使管理機制更加統一、規范、有序。
在政府的多項職責中，其監管職責尤為關鍵政府應通過建立民主、科學的農村社會保障的監管機制，強化對農村社會保障資金的收繳、運營、發放等具體業務環節的監管責任，實行業務公開和信息定期制度，增強工作的透明度。
目錄
中文摘要……………………………………………4
英文摘要……………………………………………5
前言…………………………………………………6
一、貧困地區農村社會保障的現狀………………6
二、貧困地區農村社會保障問題的成因…………8
三、在貧困的農村建立社會保障的重要性………10
四、對于農村社會保障問題的對策………………12
參考文獻……………………………………………17
辭謝…………………………………………………18
貧困地區農村社會保障問題研究
專業班級：
指導教師：
摘要:隨著市場經濟的發展,農村社會保障在以農業為主的我國越來越重要了,尤其是在貧困的農村,社會保障問題更是得到人們的關注。建國以來,我國農村的社會保障從無到有發展到現在,取得了令人鼓舞的成績,但是在貧困的農村地區依然存在著非常嚴重的問題,如保障覆蓋面窄,保障水平低，資金來源不足等。研究貧困地區農村社會保障問題并提出可行的實施方案，對于建設和諧社會而言具有重要的意義。
關鍵詞：社會保障農村社會保障貧困地區
impoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionresearch
abstract:alongwithmarketeconomydevelopment,thecountrysidesocialsecurityhasbeenbeingmoreandmoreimportantbyagriculturalprimarilyourcountry,inparticularinimpoverishedcountryside,thesocialsecurityquestionobtainspeople''''sattention.sincefoundingofthenation,ourcountrycountrysidesocialsecuritygrowsoutofnothingdevelopetothepresent,hasobtainedtheinspiringresult,butstillhasextremelyseriousissueintheimpoverishedcountrysidearea,likethesafeguardcoverageisnarrow,thesafeguardlevelislow,capitalsourceinsufficiencyandsoon.studiestheimpoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionandproposedthefeasibleimplementationplan,saysregardingtheconstructionharmonioussocietyhasthevitalsignificance.
keywords:socialsecuritycountrysidesocialsecurityimpoverishedarea
社會保障是一國政府為全體國民（無論是在城市還是在農村）因各種原因失去收入來源而生活貧困時，向他們提供的生活保障。建立農村社會保障體系，不能不考慮到我國的地區差異。我國貧困地區人口比重大，經濟發展程度相對較低，而且集中了我國大部分的貧困人口，建立社會保障體系的任務更艱巨，貧困農村社會發展中的問題更為突出，建立社會保障體系的緊迫性更為明顯。我國目前正在建立的社會保障制度主要限于城鎮地區，盡管從1991年開始已經在發達的農村地區進行了商業性的社會保障制度改革試點，但真正意義上的社會保障制度在農村地區仍是一個空白。我國現在仍然是一個農業大國，建立較為完善的農村社會保障，其迫切性及意義不亞于城鎮的社會保障。
一、貧困地區農村社會保障的現狀
建國50多年來，我國部分農村地區建立了一些初步的社會保障制度，對于保障人民生活安定，調動廣大農民的積極性，都曾發揮過極為重要的作用。部分地區解決了部分群眾“老有所醫，老有所養”的問題。但是，由于它是在高度集中的計劃經濟體制下，在自給自足自然經濟的基礎上逐步形成和發展的，隨著農村社會經濟的發展和改革開放的推進，它對農村社會發展的保障功能，卻沒有很好地發揮出來，存在多方面的弊端和問題。
（一）范圍小，覆蓋面窄
1994年，建立社會保障網絡的鄉鎮雖達14854個，卻僅占全國鄉鎮總數的31%，建立社會保障基金會的村委會僅占24％。沒有建立社會保障機構的地區，盡管集體也以公益金和合作醫療基金的形式向農民收取社會保障費用，但由于個人繳納的公益金只是贍養無兒無女的孤寡老人，社會供給性差，而且使用缺乏有效的監督和約束，農民沒有積極性。而且大部分鄉鎮企業和私有企業以及農村勞動力就業的國有企業、城鎮集體企業、三資企業對農村勞動者的社會保障基本上是空白。這種情況，使國家無法對農村勞動者提供基本的生活保障，極不適應多種所有制并存的格局。
（二）保障水平低下
由于我國農村經濟長期處于極低的發展水平，農民可自由支配的收入也極其有限，所以他們用于社會保障方面的消費，也只能是一種低水平的社會保障。例如，自1992年開始在全國推行的農村社會養老保險制度，盡管民政部門和政府其他部門投入了相當大的精力，但距離農民最基本的養老需求的滿足尚有相當距離。農村的醫療保障制度也基本上處于同樣的境地。農民很多情況下都陷入缺醫少藥、療費昂貴、毫無醫療保障的窘境，社會保障無論是范國還是標準都是很低的。有調查顯示，占人口80%的農村居民，僅享受社會保障的11%，可見保障水平之低。
（三）社會化程度低
目前，在我國農村推行的各種社會保障制度從嚴格意義上說都不是真正的社會保障，而僅僅屬于社區保障。農村以養老、醫療為重點的社會保障工作僅在小范圍內實行。沒有在全國范圍內大面積推廣，社會保障基金調劑范圍小，在如何確定福利水平與經濟發展的關系方面國家沒有一個具有法律意義上的數量規定。全國雖有1100個縣開辦養老保險，但參加人口只占總人口的10%，積極推行的農村合作醫療制度雖然解決部分群眾“病有所醫”的問題，但是沒有從根本上解決農村人口在保健醫療問題上對集體的依附關系，醫療保障只是社區化，而不是社會化。一般說來，經濟較發達的東部農村地區，農村社會保障水平亦較高，而經濟不發達的西部地區，則集中了我國大多數貧困人口，許多人連溫飽還未解決，農村社會保障水平仍然很低。另外，農村地區各社會保障項目發展不平衡，大部分地區的農村社會保障項目不全，而且各項目間缺乏有機聯系，構不成整體優勢。
（四）資金來源不盡合理
目前，我國社會保障資金來源是以農民個人激納為主，集體次之，國家為補充。這使國家和集體所體現的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了農村參加養老和醫療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。所以我國應盡快改變目前這種資金來源方式，尋找適合我國貧困地區實際情況的多渠道的來源方式。
（五）立法不健全，管理不夠科學與規范
首先，管理體制不順，表現為政出多門，管理多頭。民政部門、計生委、基金會、壽險公司等機構涉及了農村社會保障，導致相互扯皮，辦事效率低下的狀況。其次，有些地方的管理規章制度不健全，難以保證農村社會保障事業的健康發展。再次，國內尚未立法，使農村社會保障工作無法可依，由于多家分割，條塊分割，職）權不分，缺乏監督，使本來已經夠亂的管理體制更加混亂。
二、貧困地區農村社會保障問題的成因
（一）貧困地區的農村人口比重較大
貧困地區城市化僅為20%左右，低于全國20個百分點，這使農村人口占總人口的比重遠高于我國其他地區。而且由于貧困農村城鄉非農經濟不發達，廣大農村人口又大多積淀在農業領域。1999年，我國農村第一產業從業人員占總就業人員的比重高達63.7%，而其它產業從業人員的比例又遠遠低于其他地區。農村人口比例大，農業從業人員比重高，那么建立農村社會保障體系的任務和負擔重，這是顯而易見的。
（二）農民收入水平低下
貧困地區由于經濟發展水平低，貧困面大，貧困率高，無論是城鎮居民還是農村居民，其人均可支配收入遠遠低于其他地區。另外，貧困地區農業產值水平低，農民人均收入水平低，加上非農產業落后，農民從事非農產業擴大收入的機會也很有限。大部分地區的居民收入還處于維持生計水平的狀態。收入的低下使他們維持基本生活都很困難,根本不會考慮社會保障的問題。所以，農民收入低會嚴重制約其對加入社會保障網的積極性。在當前這種情況下，要農民自己出一部分錢，無疑還是一個不小的負擔。
（三）政府財政困難大
由于一系列原因，貧困地區各級政府的財政困難較大。以1998年的統計資料為例，西部11個省區市財政收入共868.58億元，財政支出則高達1678.21億元，收支相抵，赤字為809.63億元，財政赤字為當年財政收入的93%。分省區看，則各個省區市都有赤字。而東部地區地方財政既能辦大事，又能有節余，并且還有潛力可挖，西部則支出不大，赤字不小，暫時也沒有多大的潛力可挖。如果在現有財力的基礎上再增加大筆的建立社會保障體系支出，地方財政可謂是雪上加霜。
很顯然，貧困農村經濟實力薄弱，三農問題突出，地方財力又很有限。而建立社會保障體系從總量上看首先是大筆的、而且是持續的支出，然后才是持續的受益。它的財政支付能力和農民的經濟承載力的困難是問題的核心。解決支出的問題在先，辦成好事的收獲在后。解決社會發展中的各種矛盾和問題在先，形成良性循環在后。這是對在此地區建立農村社會保障體系的難題所做的基本估計。
三、建立貧困地區農村社會保障的重要性
建立和完善貧困地區農村社會保障制度是健全和發展社會主義市場經濟的必然要求，是實現對國民收入再分配、矯正收入分配市場失靈的有力手段，是促進社會公平和維護社會穩定的重要措施。
（一）建立貧困地區農村社會保障是維護農村社會穩定和促進農村經濟發展的客觀要求
作為社會主義的市場經濟，實現共同富裕是不可動搖的目標，對于貧困地區的農村尤其如此。因此我們必須注意防止兩極分化，主要是防止城鄉分化和農村內部分化。要防止兩極分化，建立完善的社會保障體系便是一個重要的措施。社會保障可以在高收入和低收入之間進行分配，使整個社會收入趨于公平，這不僅可以保障老、弱、病、殘等農民的基本生活，而且也促進了農村社會穩定。健全的社會保障制度不僅是農村社會的“穩定器”，而且是經濟運行的“穩定器”。
（二）建立貧困地區農村社會保障符合利益對等原則和稅收公平原則
從農民的角度看，他們不僅以上繳各種費稅直接為國家財政做出貢獻，而且還通過工農業產品剪刀差的方式間接為國家積累了大量的財政資金，且這種積累方式目前還在持續。按照利益對等的原則，政府以財政資金向社會提供服務及公共產品，作為這些服務及公共產品的受益者應該包括所有向政府上交稅費的人。社會保障實際上就是政府向國民提供的一種公共產品，與城鎮居民一樣，農民應該是享有社會保障的主體。稅收公平原則的標準之一就是根據受益的多少，即享受到政府提供的服務水平，一般而言，多享受服務者多交稅，反之則少交稅，但無論如何納稅人都應在不同程度上享受到政府的服務。因此在農村建立社會保障制度也符合稅收公平的原則。
（三）建立貧困地區農村社會保障是貫徹以人為本，應對人口老化，提高人口素質的重要條件
計劃生育是我國的一項基本國策，執行這一國策的難點在貧困地區的農村。在農村社會保障欠缺的情況下，除了土地，養兒防老是農民生活保障的第二道防線。農村老年人在年輕時，其全部收入投入家庭，主要是子女養育上，當其年老時只能由子女尤其是兒子來贍養。在這種社會存在下，要改變幾千年來在儒家傳統文化中形成的“多子多福”、“養兒防老”的生育觀念，是非常困難的。何況，我國已明文規定“子女有贍養父母的義務。”可見，只有建立健全了農村社會保障制度，使老年人“老有所養，老有所用”，逐步淡化傳統觀念才成為可能。
隨著改革開放后農村青壯年勞動力向城市的大量轉移，“空巢家庭”增多、“3859”部隊成為農村主力的情況日益突出，因此農村養老壓力將十分沉重，未雨綢繆是智者的選擇，對于國家也是這樣，健全農村社會保障制度，才有可能度過這段危險時期。
我們常說要提高全民素質，全民素質主要是指身體素質和文化素質，而農村醫療保障的缺乏嚴重威脅著農村人口的身體健康。在貧困地區的農村，有不計其數的農民不是因為醫療設施不健全便是因為昂貴的醫療費用而耽誤了病情。社會保障是一個寬泛的概念，它既保障公民的生存權，也保障公民的發展權，后者主要是指保障公民受教育的權利。據統計，“八五”期間，我國1.45億失學兒童中，絕大部分分布在中國的貧困地區。要改變這諸多情況，建立健全農村社會保障制度是非常重要的。
（四）建立貧困地區農村社會保障有利于刺激消費，擴大內需
啟動內需，一個重要的出路就是啟動廣大的農村市場。中國是農業大國，農村人口占大多數，農村市場是非常可觀的。但是當前農民消費水平比較低，據調查，1997年全國農村居民平均每百戶僅擁有電冰箱8.49臺，彩電27.32臺，洗衣機21.87臺，摩托車10.89輛。沒有社會保障的農民希望為自己和家人的生老病死積攢下足夠的錢，為自己孩子的成長和教育積攢基礎，這樣就抑制了他們對高水平的消費。農民每年增加為數不多的收入很大部分會沉淀到儲蓄中去，很多研究顯示，中國農村居民的邊際消費傾向要遠小于城市居民。所以沒有社會保障的配合，只通過提高農民收入水平、減輕農民負擔和向農村提供合適的產品并不一定就能取得理想的啟動農村需求的效果。
四、建立貧困地區農村社會保障的對策
我國貧困地區農村社會保障制度因經濟體制改革的深入和社會主義市場經濟的建立而面臨新的任務。我國計劃生育政策的實施、家庭結構的變化、人口老齡化以及農業現代化、農村工業化、農村城市化的趨勢等客觀現實情況，以及過去搞的社區型社會保障的夭折，迫使我們必須建立起中國貧困地區農村社會保障制度。這對我們既是一個嚴峻的挑戰，又是一個很好的機遇。建立貧困地區農村社會保障制度必須立足我國貧困地區的基本國情，即人口多，底子薄，經濟落后，地區發展不平衡。我國目前城鎮職工社會保險的做法和國際社會保障經驗，都不能很好地解決我國農村社會保障問題。按通用的社會保障方式，即按嚴格的收入比例、嚴格的時間和地點、嚴格的投保年齡建立起一種規范的管理辦法，在我國貧困地區的農村相當長的時間內是難以做到的。因此，建立我國貧困地區農村社會保障制度的指導思想是：從農村實際出發，堅持以保障農民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經驗和教訓，以農民自我保障為主，自助為主與互濟為輔相結合，社會基本保障與家庭保障、集體保障、企業保障相結合，實現全方位的社會保障。建立一個包括養老保險，醫療保險，工傷保險，社會福利、社會救濟和生育等全方位的、城鄉一體的有中國特色的社會保障體系，使農村勞動者和全體農民在面臨年老、疾病、生育、喪失勞動能力以及其他諸困難時，能夠得到最基本的生活保障，能享有老有所養，病有所醫。
（一）加大投入，擴大社會保障覆蓋面
覆蓋面是反映勞動者消除生、老、病、死、傷、殘的后顧之憂，生活于有安定感的網絡之內的比例數。覆蓋面越高，社會越穩定，我國社會保障城鄉的差別很大，農村社會保障覆蓋面和社會保障水平都很低。作為一個農業大國，我們必須重視農村社會保障的發展，擴大農村社會保障覆蓋面。這樣就需要政府和有關部門加大資金、技術和精力的投入，建立包括養老、醫療、工傷、教育、生育等在內的全面的保障制度。
（二）采取各種措施加速農村經濟發展，從而提高社會保障水平
社會保障基金的多少直接受經濟發展的制約，社會保障水平的提高必然要依賴經濟的發展。因此，健全和完善農村社會保障體系的根本，在于加速農村經濟的發展，我國的經濟不夠發達，這就要求我們全力發展經濟，同時要求我們在建立農村社會保障體系時，保障水平不能要求過高。
（三）從實際出發，因地制宜，按步驟分期實施
一般地區，先從養老保險和醫療保險入手，創造條件逐步展開。經濟貧困地區，根據貧困地區農村的實際情況，要把社會保險與救濟救災工作統一起來，鼓勵每一位農民參加社會保險，尤其要扶持貧困戶參加社會保險，提高他們戰勝災害、脫貧致富的能力。保障范圍由小到大，項目由低到高。逐漸從社區化的保障制度中走出來，建立全國范圍的社會化的保障制度。總之，開展農村社會保障工作要順應農民的要求，尊重農民的感情，留有余地，循序漸進，以適應當地經濟發展水平和群眾心理上、物質上的承受能力。
（四）多渠道籌措社會保障資金
要給我國貧困地區的農民建立社會保障制度，無疑需要巨額的資金投入。因此，建設貧困地區農村社會保障體系，首先要求國家投入資金。由于我國貧困地區農村人口多，國家財力有限，單一依靠國家財政來開展社會保障工作，是極不現實的。這就需要我們多種形式籌措資金。如，通過有關政策來大力發展集體經濟，來強化農村集體對保障資金的投入，采取政府積極引導和農村自愿相結合的原則，在一定范圍內推行強制性養老保險和養老儲蓄，建立個人賬戶，不論集體補助多少連同個人繳費全部記在個人名下，屬個人所有，讓農民既有安全感又有自主感，從而充分調動廣大農民參加社會保險的積極性，鼓勵農民積極參加各種商業保險，因為商業保險適應性強，能適應不同的經濟發展水平。
（五）加快相關立法，提高管理水平
首先，在鼓勵農民自我保障的同時，加快農村社會保障立法建設是非常必要的。而社會保障又必須通過國家立法才能得到保證，目前社會保障在農村進展不力，舉步維艱，其中很重要的一個原因就是社會保障立法滯后，比如，在許多私營、三資企業中，常常以社會保險不是法律規定為由，拒絕為農民工設立保險。因此可見，加快農村社會保障立法建設是非常必要的，只有這樣才能使貧困地區的農村社會保障工作有法可依，使貧困的農民感覺到社會保障有了法律的保護，可以很容易地落在實處。其次，要根據我國農村的現實情況建立多層面的社會保障體系，提高社會保障的管理水平。因為地區發展不平衡是我國的國情，就是在同一村莊，戶與戶之間的收入也各不一樣，單一的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。在農村建立社會保障體系，必須改變以往“政出多門”的現象。各項保障項目都設立一個統一管理的機構，統一指揮，統一領導，讓保障有統一文件，有統一的人員，把事情落在實處，確實讓農民感受到社會保障的益處。
（六）堅持國家政策指引，農民自我保障為主，集體補助為輔的保障原則
社會保障也有度的問題，社會保障若過于濃厚，農民從社會保障中得到的好處越多，他們就會減少勞動供給，產生一種惰性心理，只等著社會的補助，而自己不去勞動，導致社會和經濟效率的損失，國家財政負擔過重。所以社會保障的實施過程中一定要設法引導農民產生自我保障的意識，幫助他們實現自我保障，把集體保障作為輔助方面。務必要處理好“養窮人”與“養懶人”之間的關系。因此，農村的社會保障制度必須要制訂一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會喪失尋找新工作機會的動力。
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論文關鍵詞：農村社會保障；農村養老保障制度；農村社會養老保險
建國50多年來，中國社會保障事業取得了輝煌的成就，但農村社會保障制度是適應原有高度集中的計劃經濟，隨農村社會經濟的發展和改革開放的推進，農村社會保障制度的功能卻始終處于邊緣地帶，突出地表現為農村養老保障制度的不完善。在農村實行之后，一些原有的對農村老年人的保障政策被削弱，但新的保障制度卻又未建立，農村老年人不得不面臨著嚴峻的生活風險。由此可見，滯后的農村社會養老保險無法發揮“社會安全閥”的作用，就會對中國的經濟發展和社會穩定產生危害。因此，在當前改革開放的縱深發展的趨勢下，全面構建社會主義和諧社會與社會主義新農村建設的背景下，構建合理的農村養老保險制度迫在眉睫和至關重要。
一、農村養老保障制度問題分析
1．農村社會養老保險的覆蓋面小。保障水平低
由于我國農村經濟長期處于極低的發展水平上，農民可支配的收入十分有限，在這個基礎上建立起來的社會保障，也只能是一種低水平的社會保障。而且現行農村社會養老保險一般是在一個縣的統籌范圍內進行的，由于地區經濟發展不平衡，地區差別也很大，再加上農民手頭可支配的錢少，造成參加社會養老保險的人數也少，而且繳納的保費很低，無法滿足年老時的生活需求。WWW.133229.CoM湖南省邵東縣是一個比較富裕的地區，該縣有人口113萬，其中農民有一百零幾萬，而參加社會養老保險的農民僅為5萬，占農民總數的5%，且大多數農民選擇的都是養老保險中層次最低的一次性繳納200元的投保檔次。如果按照20年投保期計算，每月只能領取幾十元的養老保險金，再扣除通貨膨脹因素，實際上并不能起到養老的作用。
2．農村社會養老保險的設計有偏差，范圍籠統。且有礙社會發展
現行《縣級農村社會養老保險基本方案》明文規定，在保險基金的籌集上，“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。”但是由于設有具體規定集體繳納養老保險調劑金的義務，并且對國家的責任也設有具體規定，導致在實際的工作中，“以個人繳納為主”變成了“完全由個人繳納”。如山東省《平陰縣農民社會養老保險暫行辦法》就規定：保險費“集體確無力補助的，由個人全部繳納”。這已經連社區保障的性質都不具備了，而變成了徹頭徹尾的自我保障。而且農民的個人社會養老保險賬戶形式上與個人銀行儲蓄賬戶相同，但實際上不如銀行的儲蓄賬戶，因為養老保險賬戶不可以隨時支取，必須在退休年齡后才能支取。農民要承擔養老保險管理機構的費用開支，以及保險基金被違法擠占、挪用的風險。這樣的農村養老保障制度的設計與減輕農民負擔相違背，導致農民無力接受和農村養老保險并未落到實處。同時，現行《方案》將農村務農、務工，經商等各類人員全部納入保險對象，這就將實際上脫離農業生產的務工、經商人員再次束縛在土地上，阻礙了農業剩余勞動力的轉移。并且以前的戶籍制度與二元的社會保障制度導致了城鄉二元社會結構的固定化，也最終導致了工業化和城市化的進程受阻礙，社會結構的轉型速度大大減緩。由此可見，只有對農村社會的保障對象進行科學的劃分，為轉移農村的剩余勞動力建立適合自己的保障體系，割斷他們與土地的聯系，促進農業生產的現代化和社會轉型，為社會主義新農村建設奠定堅實基礎。
3．國家投入不足，社會保險退化為商業保險。而且基金保值增值難
農村社會養老保險堅持“個人交納為主、集體補助為輔、國家在政策上予以扶持”的原則。這項政策扶持對鄉鎮企業職工參加養老保險具有益處，集體補助部分可由鄉鎮企業稅前支出。而現實中大部分農村務農人員享受不到這一待遇。當前，鄉村兩級負債嚴重，可以利用資金非常有限；盡管集體經濟較雄厚的村組，其養老金積累在收人分配中所占的比例也是很少，農村社會養老保險中的集體補助為輔就成了空話。實際上農民參加養老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險，社會保險退化為商業保險。而且農村社會養老保險基金面臨與城鎮的基本養老保險基金一樣的投資運營問題。當前農村社會養老保險基金主要采取存銀行、買定期國債，非常有限的投資渠道導致社會養老保險基金保值增值困難，極難以度過承諾較高的養老金的支付風險。
二、農村養老保障制度對策思考
1．加速農村經濟發展
經濟的發展水平決定社會保障水平的高和低。因此，加速農村經濟的發展，促進農業生產的現代化和鄉鎮企業的發展，這是健全和完善農村社會保障體系的根本。因為經濟發展水平直接決定著社會保障水平的高低，然而我國的經濟又不夠發達，再加上生產力水平的多層次性，這就要求我們因地制宜大力發展經濟，同時要求我們按照現賣情況建立農村社會保障體系，完善農村社會的養老保障。．
2．合理劃分類別
我國嚴格的戶籍管理制度下，農村人口按照其實際生活和工作情況可以劃分為四類人：第一類是主要從事農業生產又生活在農村的農民，全部家庭收人的大部分是農業收人，這些人是最為標準的農業人口；第二類在農村和城市之間來回遷移的農村人口，農忙時節回鄉承擔著沉重的家庭負荷，而且農閑時進城從事流動性較強的工作。第三類是生活在小城鎮從事非農生產的農村人口，其非農業收入占全部家庭收入的大部分，鄉鎮企業職工和鄉鎮個體經營者是這部分農村人口的典型代表。第四類是生活和工作在城市，從事非農生產的農村人口。他們的工作相對穩定，而且完全脫離農業生產，生活習慣實際上已經城市化的農村人口。因此，我們不能把農村社會養老保險制度和農民社會養老保險制度混為一談，并且在當前構建社會主義和諧社會背景下要消除一切不和諧的因素，為新農村的建設奠定基礎。所以要區分他們的實際情況，選擇加入相對應的社會養老保險體系。
3，建立正式、規范的農村社會養老保險制度
根據世界各國的發展養老保障的經驗來看，一個社會老齡化高峰到來之前的30一40年是以儲備積累方式建立社會養老保障制度的最佳時期，時間越短暫越被動。我國農村如果現在不抓緊建立并完善社會養老保險制度，那么在不久的將來，農村的經濟發展和社會穩定會陷入嚴重的困境。因此，根據中國農村的實際情況，適應市場經濟發展，推動社會主義新農村建設的需要，建立正式、規范的農村社會養老保障制度。
第一、二類人應加入農村社會養老保險制度。
第三類人應選擇加入小城鎮社會養老保險制度。改變現行《方案))斗銃乓納入農村社會保障體系中的做法。一方面，積極吸引更多的農村剩余勞動力，讓他們把小城鎮作為發展之地，減少向大中城市的盲目流動，而且可以減少農業從業人員，提高農業生產的規模化。另一方面，小城鎮的社會保障體系還必須與城市的相區別，因為城市社會保障體系的參照系的標準高、項目全，然而，、城鎮的主體鄉鎮企業的經濟基礎比較薄弱，難以按照這一標準實行。所以要做到保障職工的合法權益，又要不能減損繳納保險成本增加鄉鎮企業的市場競爭力。同時采取鄉鎮企業職工個人繳費與鄉鎮企業繳費相結合的基金籌集方式，建立個人賬戶和社會統籌賬戶。只有構建相對獨立的，合理的小城鎮社會保障制度，才能真正體現鄉鎮企業在我國的獨特作用，促進我國由農業社會向工業社會的轉型。
第四類人應納入城市社會保障體系中，現行《方案》將第四類人納入農村社會保障體系的做法，不僅不能夠減弱農民流向城市的熱度，反而增強了他們的流動盲目性。對于有相對穩定經濟來源的進城農民，他們已在城市居住多年，而且有能力加入城市社會養老保險。但對于進城時間短，且求職不易的農民來說，支出這筆養老保險費用有利于限制他們的盲目進城。因此，將第四類人納入城市社會保障制度，不僅可以拓寬城市保險金的籌集渠道，而且打開了為中國城市的發展作出了貢獻的進城農民踏人城市社會保障的大門，割斷了他們與土地的聯系，這樣有利于農業的規模化和現代化。
4．政府應加大農村社會養老保險基金的投入
社會保障原則上要求國家出面組織并承擔一定的義務。在社會保障這項工作中，國家不但是非營利的，而且應該保證此項工作的人力、物力和財力的投入，不應從群眾所繳納的保險金中提取，否則就難保證社會保險的給付率高于商于保險。在國家財力有限的情況下，可以通過國家補貼的方法，通過調整現行政策的目標，把現在主要用于糧食流通環節的大量低效財政補貼，以對實行產品換保障計劃的農產品進行定額補貼的方式，逐步轉向直接補貼種糧農民，承擔起建立農民養老制度的財政責任，達到加快建立農民養老金保險制度的目的。國家財政提供的支持額度和農民繳納農產品的一定比例對農民進行直接補貼，不僅可以保證財政開支的可控性，而且可以使農民直接感到國家的財政扶持，進而提高農民的種糧積極性。這樣政府作為農村社會養老保險制度建設的責任主體也可以成功地構建。
