發(fā)布時(shí)間：2023-03-13 11:16:52
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的農(nóng)村公共產(chǎn)品樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給；多主體
中圖分類號(hào)：F3020.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.07.016
Abstract： A single mode of supply of rural public goods which was the government single supply mode severely restricts the further development of China’s rural areas. How to improve rural public product supply model to become an important factor in promoting the development of rural economy and society. Based on the analysis of problems and reasons of the supply of public goods in rural areas， put forward a conception of constructing the rural public products supply main body mode， in order to solve the problem of single supply of public goods in rural areas， advices and suggestions were given.
Key words： rural public goods； supply； multi subject
1 農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本概念
農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村發(fā)展必不可少的資源，為農(nóng)村提供足夠數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品，有利于“三農(nóng)”問題的解決，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。理論上講，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括公共工程、公共教育、社會(huì)保障產(chǎn)品、行政機(jī)構(gòu)管理費(fèi)等。具體來說，公共工程主要包括灌溉等大型水利設(shè)施、大規(guī)模的植樹造林、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工程等，用于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和環(huán)境的改善。公共教育主要是農(nóng)村的九年義務(wù)教育制度，農(nóng)村各類學(xué)校的教育支出還包括農(nóng)村的掃盲工作。社會(huì)保障產(chǎn)品主要包括農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)農(nóng)村“五保戶”、貧困農(nóng)民的生活救濟(jì)等，還要促進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。行政機(jī)構(gòu)管理費(fèi)和事業(yè)單位事業(yè)費(fèi)是指基層政府發(fā)揮其職能所需要的管理費(fèi)，如農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣、畜牧獸醫(yī)、水利部門所需經(jīng)費(fèi)等。
大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，僅有不完全的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障等[1]。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和供給質(zhì)量直接關(guān)系著整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況及原因分析
2.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀
2.1.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足 當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，社會(huì)保障制度不健全。一是農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)有待完善。要想提高土地的利用效率，就必須促進(jìn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和集約化種植，而這需要政府的政策指導(dǎo)和財(cái)政補(bǔ)貼的支持，需要政府加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，包括機(jī)器設(shè)備、灌溉設(shè)施。而且國(guó)家對(duì)農(nóng)村文化教育的投入不足。農(nóng)村教育所需費(fèi)用依靠財(cái)力有限的地方政府，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校供給不足，大多數(shù)情況下都是幾個(gè)大村莊一個(gè)小學(xué)校，導(dǎo)致很多學(xué)校學(xué)生數(shù)量太多，而教室和教師太少，學(xué)校的數(shù)量和教師的質(zhì)量難以滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。而且很多農(nóng)村沒有圖書館和供群眾學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)設(shè)施，無法滿足農(nóng)村村民對(duì)知識(shí)文化的需求。二是社會(huì)保障性質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。農(nóng)村的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施不足，很多農(nóng)村沒有正規(guī)的醫(yī)院，農(nóng)民如果要做各種檢查必須去縣城的大醫(yī)院，這使很多農(nóng)民害怕生病。而且農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)還沒有完全建立，公共財(cái)政還沒有用于農(nóng)村的每一個(gè)角落。我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的總量不足嚴(yán)重制約著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。它是造成我國(guó)鄉(xiāng)村治理低水平的“瓶頸”，直接影到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)及全面建成小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)[2]。
一、農(nóng)村公共產(chǎn)品概述
農(nóng)村公共產(chǎn)品一般是指與農(nóng)民生產(chǎn)、生活相關(guān)的、能滿足不同農(nóng)村居民消費(fèi)或享用的農(nóng)村社區(qū)集體共享的產(chǎn)品，農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍廣泛，包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)、大江大河治理及環(huán)境保護(hù)等方面。
二、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀
近幾年來，從農(nóng)業(yè)稅的全面取消，到“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”戰(zhàn)略的提出，都表明“三農(nóng)”問題已越來越受到關(guān)注。1998年――2003年中央直接用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)達(dá)9350多億元，2004年、2005年、2006年，中央財(cái)政各項(xiàng)支農(nóng)資金分別為2626億元、2975億元、3397億元，增長(zhǎng)速度迅速。然而，在如此大的資金投入下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給仍然存在嚴(yán)重的問題。
(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給總量不足
1．與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。主要表現(xiàn)為，農(nóng)田水利設(shè)施年久失修；大型農(nóng)用固定資產(chǎn)缺失，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低；農(nóng)村道路交通、郵電通訊不便；廣播電視使用程度低等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)13％的村未通公路，交通條件極差；53％以上的村未通電話；農(nóng)村用電壓不穩(wěn)定，電價(jià)平均為城鎮(zhèn)電費(fèi)的2倍以上。
2．關(guān)系到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給不足。例如，農(nóng)村義務(wù)教育問題突出；現(xiàn)代社會(huì)保障制度幾乎為空白，農(nóng)民無法享受最基本的生活保障；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生缺失，占全國(guó)人口70％的農(nóng)民只享受到全國(guó)20％的醫(yī)療資源。
(二)農(nóng)民享受公共產(chǎn)品付出的代價(jià)不盡合理
農(nóng)民與城市居民同樣承擔(dān)著稅法規(guī)定的應(yīng)納稅款，理應(yīng)同城市居民一樣享受公共產(chǎn)品。然而，在城市提供公共產(chǎn)品，如修建道路、橋梁、公園、綠化時(shí)，居民不必繳納任何費(fèi)用，而在農(nóng)村，農(nóng)民卻承擔(dān)著義務(wù)教育、計(jì)劃生育及一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用，這些本應(yīng)由公共部門提供的產(chǎn)品卻需由農(nóng)民出錢興辦，這種不合理的現(xiàn)象對(duì)農(nóng)民來說是不公平的。
(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率低下
我國(guó)目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制被總結(jié)為“自上而下的制度外公共產(chǎn)品供給決策程序”，即公共產(chǎn)品的供給很大程度上決定于上級(jí)的偏好，由上級(jí)決定公共產(chǎn)品供給的品種和數(shù)量。這就導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給脫離了地方的實(shí)際需要，缺乏科學(xué)的決策機(jī)制。同時(shí)，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政支農(nóng)體系，涉及部門眾多，支農(nóng)資金在不同部門間支配缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，常常發(fā)生相互制約的現(xiàn)象，使得有限的資金在配置、管理過程中效率低下，公共產(chǎn)品的供給福利水平降低。
三、解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的政策建議
(一)完善分稅制財(cái)政體制，將各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相配比。
根據(jù)各級(jí)政府，尤其是中央政府與地方政府的財(cái)政支出范圍，合理調(diào)整收入的劃分范圍，據(jù)有關(guān)資料顯示，地方政府承擔(dān)著70％以上的公共產(chǎn)品的供給，而其通過“地方稅”為其支出融資的比重還不到20％。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)了一些在全社會(huì)范圍內(nèi)受益、本應(yīng)由中央政府提供的公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、執(zhí)行計(jì)劃生育的經(jīng)費(fèi)等，應(yīng)得到合理的補(bǔ)償。另一方面，應(yīng)盡快規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)劃分，如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、農(nóng)村基礎(chǔ)科學(xué)研究等公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政承擔(dān)。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查：義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78％由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，9％左右由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)11％，而中央財(cái)政只承擔(dān)2％，對(duì)于財(cái)源稀缺的農(nóng)村來說，要承擔(dān)近80％的義務(wù)教育投資的確是勉為其難。
(二)建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地區(qū)間財(cái)政提供公共產(chǎn)品的能力上的差異。
全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)基層財(cái)政面臨著前所未有的困境，有限的財(cái)政資源用于維護(hù)龐大基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)尚且不足，無疑會(huì)減少農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供。我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付多是以基數(shù)分配為基礎(chǔ)的，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，這樣的模式不利于科學(xué)、有效地確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，且透明度不高，操作上存在很大的隨意性。
(三)正確界定政府職能范圍，提高支農(nóng)專項(xiàng)資金的使用效率。
按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)政府職能的要求，各級(jí)政府應(yīng)盡快退出經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，將有限的財(cái)力投入到公共產(chǎn)品的提供上，避免政府行為的“越位”和“缺位”。另外，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政素有“吃飯財(cái)政’之稱，公務(wù)人員的工資、福利等支出占財(cái)政支出比重過大，擠占了一部分財(cái)政資金。在合理確定政府職能范圍的同時(shí)，適當(dāng)縮小政府規(guī)模，削減財(cái)政供養(yǎng)人員，將更多的資金用于公共產(chǎn)品的供給。
(四)改變農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的表達(dá)機(jī)制。
加強(qiáng)農(nóng)民的組織性和凝聚力，建立強(qiáng)有力的組織代表他們表達(dá)自己的需求，如“農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)”等，代表這一特殊群體同政府進(jìn)行談判，有效地表達(dá)農(nóng)村公共產(chǎn)品的實(shí)際需求。
(五)利用民間資本為公共產(chǎn)品的提供籌集資金，
降低民間資金的準(zhǔn)入門檻，為市場(chǎng)投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給創(chuàng)造條件。地方財(cái)政困難的政府應(yīng)通過取消行業(yè)限制、簡(jiǎn)化審批手續(xù)等方法拓寬民間投資渠道；優(yōu)先鼓勵(lì)民間資本投向那些具有經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的農(nóng)村公共產(chǎn)品；采取適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，如通過稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼、貼息無息貸款等方式，吸引民間資金的投入；進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，將現(xiàn)有的公共產(chǎn)品按照一定的程序、計(jì)劃合理地出售或出租，收回資金投入新的公共產(chǎn)品的供給。
(六)健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制
1．以提高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的科學(xué)性為重點(diǎn)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。把貫徹落實(shí)黨在農(nóng)村的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策和涉農(nóng)資金項(xiàng)目的決策依據(jù)、程序及其效益情況作為評(píng)價(jià)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和涉農(nóng)部門領(lǐng)導(dǎo)干部決策的重要內(nèi)容，對(duì)照農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金使用目標(biāo)和有關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)決策，檢查支農(nóng)政策的科學(xué)性和資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解釋被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹“三農(nóng)”政策、提供涉農(nóng)資金決策的意識(shí)和本領(lǐng)，從根本上保證涉農(nóng)資金科學(xué)、有序、高效的管理和使用。
2．以完善各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)化財(cái)政審計(jì)。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，突出對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金和項(xiàng)目的延伸審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金收支管理、使用效益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行狀況的審計(jì)監(jiān)督，通過對(duì)財(cái)政、水利、國(guó)土、科技、建設(shè)、交通等各有關(guān)部門管理使用農(nóng)村公共產(chǎn)品供給及涉農(nóng)資金、項(xiàng)目的情況進(jìn)行監(jiān)督，摸清涉農(nóng)資金和項(xiàng)目管理情況，理順各部門行政管理和服務(wù)職能。
3．以提高政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的建設(shè)資金績(jī)效為關(guān)鍵點(diǎn)，實(shí)施農(nóng)業(yè)工程投資審計(jì)。堅(jiān)持重大農(nóng)村工程項(xiàng)目必審制，對(duì)項(xiàng)目效益情況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，監(jiān)督有無因立項(xiàng)不準(zhǔn)、責(zé)任不清、管理不善或工程質(zhì)量等原因，造成損失浪費(fèi)或事故隱患等問題。
公共產(chǎn)品的供給和消費(fèi)水平是居民生活綜合質(zhì)量水平和現(xiàn)代化程度的主要標(biāo)志。目前，城鄉(xiāng)居民在吃、穿、用等方面的個(gè)人消費(fèi)水平差距正趨于縮小，而在公共產(chǎn)品消費(fèi)，尤其是享有的社會(huì)保障、公共福利方面的差距在拉大，公共產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺，已嚴(yán)重制約了我國(guó)農(nóng)村居民生活綜合質(zhì)量的提高，生存、發(fā)展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足，甚至在不少地區(qū)，“行路難、就醫(yī)難、上學(xué)難”等問題依然存在，一些地方因缺少基礎(chǔ)設(shè)施，仍不能消費(fèi)現(xiàn)代家用電器，使用現(xiàn)代通訊手段，享受現(xiàn)代文明帶來的新生活。在我國(guó)農(nóng)村溫飽問題基本解決，許多地區(qū)基本達(dá)到初步“小康”的情況下，農(nóng)村居民消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)正由低層次向高層次轉(zhuǎn)變，因而增加公共產(chǎn)品的供給就成為新階段“小康”建設(shè)所面臨的一項(xiàng)主要任務(wù)。
增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，是新階段促進(jìn)農(nóng)民增收與減負(fù)的迫切要求。當(dāng)前，農(nóng)民收入雖呈現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，但增速緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距越來越大。由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上受到基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品落后的制約，相應(yīng)地農(nóng)民收入增長(zhǎng)也就受到一定制約。“路”與“富”的簡(jiǎn)單關(guān)系，足以說明農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民增收的關(guān)系。可見，只有增加其供給，才能為新階段農(nóng)民增收提供有力支持。
增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，是新階段促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的必然選擇。加入WTO后，農(nóng)業(yè)面臨越來越大的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力，基礎(chǔ)和戰(zhàn)略地位面臨新的挑戰(zhàn)，國(guó)家糧食安全系數(shù)期待加強(qiáng)，迫切需要通過公共產(chǎn)品供給的增加，從根本上改變農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)狀況，形成新質(zhì)的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。目前，公共產(chǎn)品供給的不足，已成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村增強(qiáng)自身“體質(zhì)”和“體能”，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展的主要制約“短板”。因此，加快公共產(chǎn)品的供給，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的客觀要求和必然選擇
增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，是新階段在農(nóng)村貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想的主要內(nèi)容和重要體現(xiàn)。黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)、管理、方針政策也具有“公共產(chǎn)品”的性質(zhì)。“為官一任，造福一方”，多為農(nóng)民“辦實(shí)事、辦好事”，其內(nèi)涵主要是指要多為農(nóng)民創(chuàng)造、提供有效的公共產(chǎn)品。可見，增加其供給，體現(xiàn)“三個(gè)代表”的要求，有利于提高黨和政府在廣大農(nóng)民中的形象，體現(xiàn)新階段黨的農(nóng)村工作的新重點(diǎn)。
增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度創(chuàng)新
公共產(chǎn)品的規(guī)定性、內(nèi)在要求和發(fā)展規(guī)律,決定了政府的制度安排在其供給上起著主導(dǎo)性作用。制度安排合理與否,對(duì)其有效供給和達(dá)到結(jié)構(gòu)優(yōu)化會(huì)起到重要影響。從實(shí)際看，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的、復(fù)雜的。既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因；既有農(nóng)村自身的原因，也有農(nóng)村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因；既有制度、體制原因，也有非制度、非體制原因。但最大的問題還在于我國(guó)的公共產(chǎn)品供給制度和相關(guān)體制這種“公共產(chǎn)品”存在著不合理性。因此，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的關(guān)鍵在于制度和體制的改革、完善與創(chuàng)新。
公共產(chǎn)品基本供給制度的不合理性與創(chuàng)新。在我國(guó)過去“二元化”發(fā)展模式和體制下，由于實(shí)行的是“以農(nóng)補(bǔ)工”、“重城輕農(nóng)”，優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜型發(fā)展戰(zhàn)略和政策，因而形成了城鄉(xiāng)不均衡的國(guó)民收入和社會(huì)利益分配格局和制度，以及與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)有別的差異性公共產(chǎn)品供給體制和基本制度。這種供給制度主要表現(xiàn)為：城市所需的公共產(chǎn)品由政府包攬供給，所需資金主要由財(cái)政預(yù)算安排，而農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品政府提供較少，許多方面主要由農(nóng)村基層負(fù)責(zé)提供，所需資金主要通過籌措方式解決，成本支出主要由農(nóng)村居民來承擔(dān)。并且，政府承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任及其界限不明確，本應(yīng)完全由政府提供的一些公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育等，由于受財(cái)力限制，政府并未提供或未完全提供。這就使得在各級(jí)政府財(cái)力一定和有限的情況下，重點(diǎn)或優(yōu)先把財(cái)力、社會(huì)資源用于城市公共產(chǎn)品的供給，而對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的投入嚴(yán)重不足，從而造成了城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重失衡，形成了很大的歷史欠賬。因此，要增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，必須首先加快推進(jìn)城鄉(xiāng)分割的“二元”宏觀體制及公共產(chǎn)品供給基本制度的改革與創(chuàng)新。一是要進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)有的國(guó)民收入和利益分配格局，從根本上破除城鄉(xiāng)分割的“二元”公共產(chǎn)品供給基本制度和模式，加快推進(jìn)公共產(chǎn)品供給體制和制度的改革與完善，逐步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、符合國(guó)際慣例，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、均衡、公平、公正、平等的新型現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給體制和制度。二是以實(shí)現(xiàn)兩種供給制度的并軌為目標(biāo)，以堅(jiān)持城鄉(xiāng)供給的統(tǒng)籌為原則，對(duì)城鄉(xiāng)供給逐步實(shí)行統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇。三是要按照公共產(chǎn)品的類別、層次，確定城鄉(xiāng)各類公共產(chǎn)品的供給主體，科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的職能邊界、職責(zé)和義務(wù)范圍，明確界定各級(jí)政府應(yīng)提供哪些公共產(chǎn)品，尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品。四是要明確區(qū)分政府與農(nóng)民各自承擔(dān)供給責(zé)任的公共產(chǎn)品類別、范圍，合理劃分二者在公共產(chǎn)品成本支出上的責(zé)任界限，把應(yīng)由政府承擔(dān)供給責(zé)任的公共產(chǎn)品，劃歸政府承擔(dān)，所需資金、費(fèi)用納入規(guī)范的財(cái)政預(yù)算體系。五是要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)平衡、平等。
公共產(chǎn)品供給的財(cái)政體制的不合理性與創(chuàng)新。我國(guó)過去的財(cái)政體制，是一種向城市傾斜的財(cái)政體系和體制，在財(cái)政預(yù)算支出中，用于城市建設(shè)、發(fā)展和公共產(chǎn)品供給的資金偏重，而用于農(nóng)村的偏輕，甚至過少，并常常出現(xiàn)“擠農(nóng)補(bǔ)城、保城”的現(xiàn)象。并且，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度欠缺、不規(guī)范，從而使落后地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金更得不到有效保障。要增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，必須進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革的深化和創(chuàng)新。要徹底破除傳統(tǒng)的財(cái)政體制和政策，加快新型現(xiàn)代公共財(cái)政體系及其框架下公共產(chǎn)品供給新體制和新制度的構(gòu)建與完善，實(shí)現(xiàn)由“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)型公共產(chǎn)品財(cái)政供給體制和制度，向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)平衡、公平合理的現(xiàn)代公共產(chǎn)品財(cái)政供給新體制和新制度的根本轉(zhuǎn)變。其中，一是要通過進(jìn)一步調(diào)整和理順各級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系，合理劃分、科學(xué)確定其事權(quán)和財(cái)權(quán)，尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使兩者相對(duì)稱、相統(tǒng)一。二是要加快有利于增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政分配政策的制定和完善，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和資金使用方向，使資金支出更多地向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確實(shí)實(shí)現(xiàn)投入向以農(nóng)村為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。三是要進(jìn)一步健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，深化農(nóng)村基層財(cái)政體制改革，理順、完善農(nóng)村財(cái)政體系。
公共產(chǎn)品供給的農(nóng)村稅費(fèi)制度的不合理性與創(chuàng)新。土地經(jīng)營(yíng)制度改革后，我國(guó)對(duì)農(nóng)民實(shí)行的是既收稅又收費(fèi)的制度和政策。農(nóng)民繳稅可以看作是農(nóng)民為消費(fèi)政府提供的公共產(chǎn)品所負(fù)擔(dān)的成本，稅外向農(nóng)民收取各種費(fèi)用，可以看作是為向農(nóng)民提供一定公共產(chǎn)品而實(shí)行的一種政策性、準(zhǔn)制度性籌資手段，而農(nóng)民交費(fèi)可以看作是農(nóng)民為消費(fèi)一定公共產(chǎn)品所承擔(dān)的成本支出。就稅收而言，主要問題在于稅制設(shè)置一直不盡合理，農(nóng)民稅負(fù)總體一直偏高。就收費(fèi)而言，各種政策性收費(fèi)更是不盡合理，項(xiàng)目繁多，一些公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等方面的公共產(chǎn)品，本應(yīng)由政府制度來義務(wù)提供，卻變成了由政策性提供和由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這種稅費(fèi)并存的、不合理的公共產(chǎn)品供給籌資制度安排，既是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的主要原因，也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺問題的癥結(jié)和根源所在。已進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進(jìn)展和成果，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題有一定緩解，但改革任務(wù)遠(yuǎn)未完成，尤其是不該由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)而由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)的問題仍未解決。推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的深化與創(chuàng)新，一是要加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的步伐，合理確定農(nóng)村稅收，逐步建立起科學(xué)、公平、合理、規(guī)范、優(yōu)化的農(nóng)村新稅制；二是要進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)體系進(jìn)行合理重構(gòu)，盡快建立起新的有利于增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資制度，及早實(shí)現(xiàn)一些公共產(chǎn)品由政策性提供為制度提供，其成本由農(nóng)民負(fù)擔(dān)為政府負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)變，從而最終實(shí)現(xiàn)其城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、單一的政府制度提供；三是要使稅費(fèi)改革既符合國(guó)際通行的做法，又讓農(nóng)民真正在公共產(chǎn)品和利益分配上享受平等的國(guó)民待遇。
此外，還必須創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投資體制、融資體制、公共決策制度，徹底消除不適應(yīng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給發(fā)展要求的體制和制度性因素與障礙，建立有利于促進(jìn)其發(fā)展的新的體制、制度和機(jī)制，從而為增加其供給奠定體制基礎(chǔ)，提供制度保障和動(dòng)力。
增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策支持和理論支撐
增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，除了推進(jìn)制度性改革，進(jìn)行體制和制度系統(tǒng)創(chuàng)新，構(gòu)建新的供給體制和制度外，還必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提供更多的政策支持和理論支撐。
關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村公共產(chǎn)品供給
農(nóng)村公共產(chǎn)品主要目的是改善農(nóng)民居住環(huán)境、提高農(nóng)民生活水平、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的不斷加快，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和需求也發(fā)生了很大的變化，供給和需求逐漸向著實(shí)用性和多樣性的方向轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的不斷變化，農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的供給提出了更高水平的要求。目前，我國(guó)公共產(chǎn)品供給在供給總量、供給結(jié)構(gòu)、供給模式等方面還存在一定的問題，難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的需要。因此，必須要采取有效的措施以改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。
1.新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題
1.1公共產(chǎn)品供給總量不足
在新農(nóng)村建設(shè)背景下我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的首要問題之一就是公共產(chǎn)品供給總量不足。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展都處于較低水平，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，廣大農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求不斷提升，目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量存在嚴(yán)重的不足現(xiàn)象，這在很大程度上限制了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，使其難以發(fā)揮服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善農(nóng)民生活的作用。
1.2城鄉(xiāng)及區(qū)域間公共產(chǎn)品供給不均衡
由于我國(guó)地域廣大，各地域城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大的差異，因此城鄉(xiāng)區(qū)域間之間的公共產(chǎn)品供給存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象，一般而言都是城市的公共產(chǎn)品供給總量多于農(nóng)村，東部地區(qū)多于西部，這種現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在使得我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給總量呈現(xiàn)嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象，公共產(chǎn)品對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的貢獻(xiàn)度也存在較大的差異。
1.3公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡
我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重失衡現(xiàn)象，使其供給過剩和供給不足問題長(zhǎng)期存在。農(nóng)民生產(chǎn)和生活的所必需的公共產(chǎn)品供給長(zhǎng)期不足，而一些需求較少的公共產(chǎn)品的供給卻存在一定程度的過剩，比如有大量的資金被一些形象工程等占用。很多地方政府對(duì)農(nóng)村硬件基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度不足，這種決策機(jī)制在很大程度上影響著新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量。
1.4公共產(chǎn)品供給效率偏低
目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品體制使其對(duì)資源的實(shí)用效率十分低下，難以達(dá)到公共產(chǎn)品供給的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。目前我國(guó)政府在公共產(chǎn)品供給方面實(shí)施的是自上而下的決策機(jī)制，上級(jí)政府直接以行政命令的形式?jīng)Q定農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。這種模式難以反映農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品真實(shí)的需求情況，也難以真正滿足農(nóng)民的需要。資源配置效率較低是目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品在供給方面呈現(xiàn)的重要問題之一。
2.新農(nóng)村建設(shè)背景下完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對(duì)策建議
2.1增加公共產(chǎn)品的供給
隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量還難以滿足農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民的需要。因此必須首先要增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給總量。要根據(jù)各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和廣大農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求，增加在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面的投資力度。在一些形象工程等方面適度減小投資，以確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能夠達(dá)到應(yīng)有的效果。
2.2調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和投入力度
要重點(diǎn)對(duì)地方政府農(nóng)業(yè)管理職能進(jìn)行調(diào)整，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制和公共財(cái)政體制的要求，重新確定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的支出，減少不必要的中間環(huán)節(jié)。另外，要充分重視目前農(nóng)村地區(qū)迫切需要的財(cái)政資源，加強(qiáng)對(duì)必需品和基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采取稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)更多的企業(yè)和社會(huì)力量逐漸進(jìn)入到農(nóng)村生產(chǎn)和發(fā)展等領(lǐng)域，搞活農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體系。
2.3完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給運(yùn)行機(jī)制
目前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給運(yùn)行機(jī)制還存在很大的問題，因此在新農(nóng)村建設(shè)背景下必須要通過完善相關(guān)運(yùn)行機(jī)制來完善公共產(chǎn)品的供給。首先，地方政府要深入調(diào)研，充分了解到農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生活對(duì)公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，破除行政力量的過分干預(yù)，使得廣大農(nóng)民能夠自主決定其所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)關(guān)鍵性的公共產(chǎn)品進(jìn)行大量的供給。并對(duì)現(xiàn)有的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行不斷修正和完善，使其能夠長(zhǎng)期服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。
2.4逐步將農(nóng)村居民納入社會(huì)保障體系
我國(guó)目前所實(shí)施的社會(huì)保障體系取得了一定的成效，但是在農(nóng)村地區(qū)還顯得相對(duì)薄弱。因此要想使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給取得應(yīng)有的效果就必須要將農(nóng)村居民納入社會(huì)保障體系，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等保障體系目前還處于不斷完善過程中，重點(diǎn)實(shí)施“扶貧”項(xiàng)目，解決農(nóng)村居民基本的生活需求，為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活等提供完善的保障體系。
總結(jié)
從目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀和存在的問題來看，只有不斷增加公共產(chǎn)品的供給、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和投入力度、完善供給機(jī)制和健全社會(huì)保障體系等才能夠有效解決新農(nóng)村建設(shè)背景下我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)的諸多問題，并有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]劉彤.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題及解決思路——基于供給主體的分析[J].理論探索,2015(03)
論文提要:我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度是以體制外供給為特征，形成了供給不足和結(jié)構(gòu)扭曲，為此本文提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中構(gòu)建新的公共產(chǎn)品供給制度的基本框架，并探討了實(shí)現(xiàn)這一制度創(chuàng)新的路徑選擇。
公共產(chǎn)品是相對(duì)于農(nóng)民“私人產(chǎn)品”而言的具有消費(fèi)的共同性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要基礎(chǔ)。按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求推進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè)，一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是認(rèn)真分析當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的現(xiàn)狀，采取科學(xué)方法促進(jìn)公共產(chǎn)品供給制度的變遷，構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。
1.當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的弊端分析
現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度是在人民公社時(shí)期制度框架基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的。無論是人民公社時(shí)期，還是農(nóng)業(yè)改革時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給都陷入了相同的困境，其深層原因從根本上說是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度方面存在的問題，歸根結(jié)底是由我國(guó)多年來形成的“二元化”發(fā)展模式和體制所造成的。由于實(shí)行的是“以農(nóng)補(bǔ)工”、“重城輕農(nóng)”，優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜性發(fā)展戰(zhàn)略和政策，因而形成了城鄉(xiāng)有別的重城輕鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品供給體制的基本制度。這一制度基本特征有以下三點(diǎn):
(1)農(nóng)村公共產(chǎn)品的體制外供給是其根本特征
從我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的特殊性來看，由于其所處的地域廣闊性(廣大農(nóng)村地區(qū))和分布的分散性，決定著政府必須具備雄厚的財(cái)力和完善的決策及監(jiān)督機(jī)制。但是不管是人民公社時(shí)期還是改革開放時(shí)期，我們?cè)陂L(zhǎng)期的工業(yè)化為中心的發(fā)展戰(zhàn)略中，政府沒有雄厚的財(cái)力和健全的機(jī)制保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供。而農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給體制無不體現(xiàn)了一種體制外的特征。
第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金籌集的體制外特征。在目前我國(guó)公共產(chǎn)品提供的職責(zé)劃分上，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品，地方政府負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品。而履行與農(nóng)民收入增長(zhǎng)及農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品所需的費(fèi)用并不能由地方政府(主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)的制度內(nèi)財(cái)政收入完全負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)業(yè)稅的輕稅政策，因此以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政力量十分薄弱，財(cái)政缺口大。這種情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一種矛盾的地位:既要履行法律的職責(zé)，又要提供公共產(chǎn)品，因此通過制度外籌集公共資源便成為一種必然的選擇。人民公社時(shí)期，我國(guó)正處在工業(yè)化剛剛步、資本原始積累的匱乏時(shí)期，農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要由公社內(nèi)部解決。由于政社高度合一，公社具有很強(qiáng)的統(tǒng)攝農(nóng)村政治、財(cái)政的權(quán)力，再加上當(dāng)時(shí)國(guó)家很困難，為了支援工業(yè)建設(shè)，農(nóng)村就由農(nóng)民出工出勞，自己想辦法滿足自己低層次的需要，農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品經(jīng)費(fèi)就不進(jìn)入國(guó)這家公共收支系統(tǒng)。人民公社解體后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán)，并承擔(dān)起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)。但是，新的農(nóng)村公共產(chǎn)品資金籌措制度并沒有進(jìn)行根本的變更，仍然沿用人民公社時(shí)期的供給體制，隨著公共產(chǎn)品種類的增多、范圍的擴(kuò)大，公共支出的不斷增加，鄉(xiāng)級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決供給問題。為了確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不強(qiáng)行向農(nóng)民攤派各種費(fèi)用和勞動(dòng)，農(nóng)民以制度外的方式承擔(dān)著絕大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。
第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的體制外特征。在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制下，提供什么樣的公共產(chǎn)品，提供多少農(nóng)村公共產(chǎn)品，通過什么渠道來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，都是由上級(jí)政府及其部門“為民做主”。農(nóng)村基層政府作為一級(jí)組織具有獨(dú)立的利益，它所追求的目標(biāo)可能與農(nóng)民的要求并不相同。為了達(dá)到基層政府的目標(biāo)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求往往不對(duì)稱，供求矛盾突出。與城市公共產(chǎn)品相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品的分散性、局限性和投資的周期長(zhǎng)、見效慢，從而造成地方政府官員決策的短期行為。
農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的外部性使公共產(chǎn)品的提供者和消費(fèi)者不能統(tǒng)一，缺乏激勵(lì)機(jī)制，最終對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率產(chǎn)生了非常不利的影響，出現(xiàn)數(shù)量上嚴(yán)重不足和結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重失衡的特征。
(2)體制外供給使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足
由于縣鄉(xiāng)政府制度內(nèi)財(cái)政收入有限，制度外資金投入又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和有效的激勵(lì)，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足。現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是純公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足。農(nóng)村科技、農(nóng)業(yè)相關(guān)信息等“軟”公共產(chǎn)品無不能滿足農(nóng)民的需要;農(nóng)村法律政策供給不足;農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化。二是農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足;農(nóng)村教育供給嚴(yán)重短缺;現(xiàn)行的社會(huì)保障制度建設(shè)很不完善。比如，由于農(nóng)村環(huán)境問題和醫(yī)療狀況，使得農(nóng)民的人均預(yù)期壽命大大落后于城市.。據(jù)2000年進(jìn)行的第五次人口普查資料，中國(guó)人均期望壽命為71.4歲;其中城鎮(zhèn)居民人均壽命75.21歲，農(nóng)村居民人均壽命69.55歲，前者比后者高出5歲多，相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家與中等收入國(guó)家之間的差距。
(3)體制外供給使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡
由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的外部性，供給者和消費(fèi)者目標(biāo)并不一致，因此當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)。供給結(jié)構(gòu)的失調(diào)主要表現(xiàn)為嚴(yán)重的“重硬輕軟”和“重準(zhǔn)輕純”。一些地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中熱衷于看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，對(duì)上級(jí)要求考核的農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)等公共設(shè)施項(xiàng)目，千方百計(jì)地組織資金加以實(shí)施，而對(duì)農(nóng)業(yè)科技的推廣和應(yīng)用、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)建設(shè)等“軟”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻沒有太高的積極性。與此同時(shí)，由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍比純公共產(chǎn)品的范圍大，因而一些地方政府對(duì)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視，如對(duì)需要達(dá)標(biāo)的鄉(xiāng)村公路、自來水設(shè)施等，即使沒有錢也要從對(duì)農(nóng)村的攤派中收取資金進(jìn)行建設(shè)。而對(duì)于涉及戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻并不熱心。農(nóng)民真正需要的公共產(chǎn)品提供不足，而不需要的公共產(chǎn)品卻存在供給過剩。這樣本來有限的公共產(chǎn)品投入得不到合理利用。當(dāng)前，由于體制外農(nóng)村公共產(chǎn)品的長(zhǎng)期作用，使得農(nóng)村純公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足——農(nóng)村科技、農(nóng)業(yè)相關(guān)信息等“軟”公共產(chǎn)品不能滿足農(nóng)民的需要，法律政策供給不足，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化，農(nóng)村教育供給嚴(yán)重短缺，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)村社會(huì)保障很不完善。相反，農(nóng)村卻“政績(jī)”工程過多，政府機(jī)構(gòu)臃腫，人員供給過多，基層政府制訂的干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)的政策供給過多。
2.構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度新框架
社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體上進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段這一背景下的全新發(fā)展戰(zhàn)略，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在全國(guó)全黨已經(jīng)形成共識(shí)，因此，從根本上解決中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題，必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村公共品供給制度進(jìn)行重構(gòu)，進(jìn)行全面的制度創(chuàng)新。在制度創(chuàng)新中必須構(gòu)建如下的基本框架:
2、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重失衡。青海農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重失衡,尤其體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)物質(zhì)性公共產(chǎn)品供給的同時(shí),忽視非物質(zhì)性公共產(chǎn)品供給。這種失衡具體體現(xiàn)在:農(nóng)村公共產(chǎn)品供給重視物質(zhì)性公共產(chǎn)品供給,忽視精神文化類公共產(chǎn)品供給;注意到了道路橋梁等交通設(shè)施建設(shè),忽視環(huán)境保護(hù)等公益事業(yè)的發(fā)展。另外,由于青海農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一樣,各村自己提供公共產(chǎn)品的能力也不一樣,在同一地域內(nèi)各村公共產(chǎn)品供給也存在很大差異。青海農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺乏,意味著農(nóng)村、農(nóng)民在進(jìn)行私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)時(shí)要付出比城市居民更高的費(fèi)用和成本。公共產(chǎn)品供給上的差異必然影響到公共產(chǎn)品消費(fèi)者的生產(chǎn)成本和收入水平。好的基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健,可使?jié)撛诘母F人更可能有機(jī)會(huì)脫貧。而青海的基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健等公共產(chǎn)品在農(nóng)村的缺乏,制約了農(nóng)民提高個(gè)人獲得收入的能力。
筆者在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)了一些在解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的有益探索和嘗試,這些舉措不僅大大提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平和效益,而且有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,對(duì)其他地區(qū)如何因地制宜地推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給事業(yè)也是一個(gè)很好的參照和借鑒。這些做法主要包括:
1、通過移民搬遷、充分搭國(guó)家現(xiàn)有公共產(chǎn)品資源便車的辦法來解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。筆者在青海海北、海東等地農(nóng)村看到,原來一些地勢(shì)低洼、經(jīng)常遭遇洪水,或者被政府劃定為蓄洪、行洪區(qū)的村莊,在政府組織和補(bǔ)助下,整體搬遷到地勢(shì)較高而且交通便利的地方統(tǒng)一建設(shè)移民新村,使得這些村子的公共產(chǎn)品供給發(fā)生了翻天覆地的變化;也有一些山區(qū)鄉(xiāng)村,由于村民原來居住分散,不僅交通不便,而且像子女上學(xué)以及電話、有線電視等基礎(chǔ)設(shè)施都非常難以統(tǒng)一提供,他們就在附近公路邊開辟一個(gè)相對(duì)集中的位置進(jìn)行集中建房,不僅在不投入交通設(shè)施的情況下大大改善了居住交通條件,方便子女上學(xué),也使有線電視、電話等現(xiàn)代生活設(shè)施能夠迅速走進(jìn)普通村民家庭;還有很多靠近國(guó)道、省道的村子干脆都搬到路邊成片建房,并逐步形成一些鄉(xiāng)村集市。
2、建立新的農(nóng)村公共物品供給機(jī)制。經(jīng)過改革開放二十多年的發(fā)展,我國(guó)農(nóng)村公共物品建設(shè)陷入了一種困境:一方面是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的提高對(duì)公共物品需求的不斷增強(qiáng);另一方面是國(guó)家目前偏重城市而沒有能力為農(nóng)村提供足夠的公共物品。又加之近年來農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢,國(guó)家為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),推行費(fèi)稅改革,使現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品供給機(jī)制受到限制。因此,當(dāng)務(wù)之急是在新的情況下建立新的農(nóng)村公共物品供給機(jī)制。應(yīng)當(dāng)主要著手于:(1)公共物品供給主體。考慮到農(nóng)村的實(shí)際情況,農(nóng)村地區(qū)各種層次的公共物品的供給應(yīng)主要由省以上財(cái)政提供,地市級(jí)財(cái)政適當(dāng)配套,縣鄉(xiāng)財(cái)政暫時(shí)不予考慮,以免進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。(2)公共物品需求區(qū)域性差異。由于我國(guó)東、中、西部農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況和農(nóng)民生活水平存在著一定的差異,因此各地區(qū)在公共物品的需求程度上也存在一定的差異。在有限的公共物品資源的分割中,按照區(qū)域性差異投放公共物品是一種最經(jīng)濟(jì)、最有效的方式。(3)公共物品融資方式。公共物品供給資金來源應(yīng)當(dāng)以政府財(cái)政支持為主要,但在現(xiàn)實(shí)情況下,完全依靠政府財(cái)政解決問題是不可能的。因此,還應(yīng)當(dāng)由政府出面,動(dòng)員全社會(huì)各方面力量,積極探索新的融資渠道。例如,發(fā)行農(nóng)村公共物品建設(shè)特種國(guó)債;由私人提供政府補(bǔ)貼的方式;完全由私人或非營(yíng)利組織提供等等。(4)監(jiān)督管理。對(duì)農(nóng)村公共物品建設(shè)資金應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的監(jiān)督檢察人員,不僅要完善農(nóng)村公共物品建設(shè)資金的管理,而且要監(jiān)督資金使用情況和收益情況,防止農(nóng)村有限的公共物品資源流失。
3、因地制宜,組織農(nóng)民通過社會(huì)合作方式來提供公共物品。就我國(guó)當(dāng)前的狀況來說,組織農(nóng)民通過合作的方式來提供公共物品也面臨著一個(gè)極為尷尬的境地:一方面打破了“大集體”無效率,實(shí)行“單干”,提高了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率,“單干”渙散了農(nóng)民之間的關(guān)系,使組織農(nóng)民難上加難;另一方面國(guó)家無力提供足夠的公共物品,又要求農(nóng)民組織起來通過社會(huì)合作的方式解決農(nóng)村公共物品不足的矛盾。因此,現(xiàn)實(shí)的選擇就是因地制宜組織農(nóng)民通過社會(huì)合作的方式進(jìn)行農(nóng)村公共物品的建設(shè)。因地制宜,是指根據(jù)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況,成立農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或者通過農(nóng)民合作的方式,在不過分增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下,進(jìn)行一些區(qū)域性的、中小型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如,進(jìn)行中小型水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、鄉(xiāng)村道路的建設(shè)和維護(hù)、衛(wèi)星電視接收設(shè)備的安裝、市場(chǎng)信息共享、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等等。這些投資少、見效快的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施通過農(nóng)民社會(huì)合作的方式來完成,一方面可以節(jié)省國(guó)家支農(nóng)資金,進(jìn)行大型的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè);另一方面可以融洽村民關(guān)系,建立農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織。
4、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的配套措施。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給并不是孤立的,它涉及方方面面的配套機(jī)制,當(dāng)前應(yīng)做好以下工作:(1)完善農(nóng)村稅制并統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。完善農(nóng)村稅制、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制能夠?yàn)榛鶎诱峁┓€(wěn)定的財(cái)政收入,可保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給資金。要通過全自治區(qū)的農(nóng)村稅費(fèi)改革,構(gòu)建新的農(nóng)村稅制,使城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一,既有利于全區(qū)稅收體系的完整統(tǒng)一,保護(hù)廣大農(nóng)民的利益,保持農(nóng)村的相對(duì)穩(wěn)定,又有利于促進(jìn)自治區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用;(2)完善鄉(xiāng)村行政體制和政府官員政績(jī)考評(píng)體系。現(xiàn)行的鄉(xiāng)村型體制和政府官員政績(jī)考評(píng)體系嚴(yán)重影響了自治區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率,有必要進(jìn)行改革和完善。一是進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村行政體制。自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)普遍存在“小政府,大機(jī)構(gòu)”的狀況,財(cái)政供養(yǎng)人員的支出負(fù)擔(dān)過于沉重,呈現(xiàn)典型的“吃飯財(cái)政”特征。這種狀況已嚴(yán)重影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給,使得供給資金不足、供給效率低下,因此改革鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員,減少“吃飯財(cái)政”是關(guān)鍵;二是完善基層政府官員的政績(jī)考評(píng)體系。要重新構(gòu)建績(jī)效評(píng)估體系,改革現(xiàn)行的以經(jīng)濟(jì)數(shù)量指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)考核體系。地方基層政府應(yīng)在堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上,將社區(qū)經(jīng)濟(jì)的外部性、可持續(xù)性發(fā)展能力和本社區(qū)居民的滿意度作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。
主要參考文獻(xiàn):
[1]張曉山.深化農(nóng)村改革,促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2003.1.
[2]馬曉河.農(nóng)村公共物品應(yīng)由政府提供[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2002.11.7.
[3]張優(yōu)良.青海省淺山地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策.
[4]李準(zhǔn)曄,金洪起.中韓貿(mào)易結(jié)構(gòu)分析[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì),2002.2.
關(guān)鍵詞 農(nóng)村公共產(chǎn)品 公共財(cái)政 新農(nóng)村建設(shè) 資金供給渠道
1 農(nóng)村公共產(chǎn)品資金供給現(xiàn)狀
長(zhǎng)期以來，在“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”下，我國(guó)在公共產(chǎn)品供給上實(shí)行兩套政策，城市公共產(chǎn)品基本是由國(guó)家提供，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重則由農(nóng)民自籌資金或通過“投勞”解決，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品歷史性欠賬較多，供給嚴(yán)重不足。雖然國(guó)家財(cái)政每年都要通過“支持農(nóng)業(yè)支出”項(xiàng)目向農(nóng)業(yè)投入較多資金，但大都為政府涉農(nóng)部門的經(jīng)費(fèi)，最終落實(shí)到農(nóng)業(yè)和農(nóng)民頭上的如小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)、抗旱費(fèi)等等是少之又少。建國(guó)以來，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占全社會(huì)基建投資的比重一直偏低，1994年達(dá)到歷史最低點(diǎn)2.5%。盡管近年來投資的比重有所上升，2002年達(dá)到7.3%，高于“九五”和“八五”期間的5.6%和3%，但是遠(yuǎn)低于“二五”時(shí)期的11.30%。財(cái)政支農(nóng)方面，改革開放以來，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對(duì)量在不斷增加，從1978年的150.7億元增加到2001年的1 456.7億元，但財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重在總體上卻是下降的，1978年這一比重為13.4%，2001年降低到7.7%，下降近5.7個(gè)百分點(diǎn)。能源、交通、通訊方面，目前全國(guó)83%的村不能飲用自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，農(nóng)村用電電壓不穩(wěn)、電價(jià)偏高，平均是城鎮(zhèn)電費(fèi)的2倍以上。科、教、文、衛(wèi)方面，由于科技投入不足，農(nóng)業(yè)科技隊(duì)伍不穩(wěn)定和流失問題尤為嚴(yán)重，在全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)推廣站“斷奶”的有1.9萬個(gè)，占全國(guó)已建立鄉(xiāng)推廣站的40%，這一狀況使近年來畢業(yè)到農(nóng)村的本科生和研究生已流失30%~40%；1993年，農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用占全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用34.9%，1998年為24.9%，5年下降了10個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)民文化素質(zhì)低，在農(nóng)村仍有10%的文盲半文盲和35%的小學(xué)文化程度的人口，初中及初中文化程度以下的比例占80%以上；農(nóng)村大部分人口未享受社會(huì)保障，1991年享受社會(huì)保障的農(nóng)村人數(shù)占農(nóng)村勞動(dòng)者的比重僅為2.2%，而同期城鎮(zhèn)享受社會(huì)保障的人數(shù)占城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的比重高達(dá)90.9%。此外，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境惡化迅速，主要表現(xiàn)為水土流失、土地沙化、水資源匱乏、旱澇災(zāi)害頻繁等。
20世紀(jì)80年代以來，尤其是黨的十六大以來，我國(guó)政府在不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展投資力度的同時(shí)，也逐步拓寬了投資領(lǐng)域。財(cái)政支農(nóng)支出由改革初期的150億元增加到2005年的約3 000億元；相應(yīng)地，農(nóng)民人均財(cái)政支農(nóng)支出也由近20元增加到400元，增長(zhǎng)約20倍。財(cái)政支農(nóng)范圍也由常規(guī)性項(xiàng)目逐步擴(kuò)大，從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，到農(nóng)村“六小工程”建設(shè)，中央和地方的項(xiàng)目資金越來越多。但是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然相對(duì)脆弱，農(nóng)村公共服務(wù)缺失現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2005年，國(guó)家財(cái)政收入達(dá)3萬億元，而中央財(cái)政用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金約為293億元，不足全年財(cái)政收入的1%。國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)研究所的有關(guān)專家在江西、四川的25個(gè)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)滿足農(nóng)村道路、安全飲水、沼氣、用電、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扣除已經(jīng)建成的投資項(xiàng)目，全國(guó)農(nóng)民平均需要投資1 700～4 900元，其中貧困地區(qū)和一般地區(qū)投資需求較大，城市近郊農(nóng)村投資需求相對(duì)較低。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)字，目前中央稅收和地方稅收總和，再加上預(yù)算外收入，可用財(cái)力規(guī)模占GDP比重近30%。應(yīng)當(dāng)說，政府的財(cái)力具備了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的能力。但這距新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際需要仍有較大差距。2005年，我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資突破8萬億元，其中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模2萬多億元，如果每年從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中拿出10%，也就是2 000多億元投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，15年就能投入3萬億元。
另?yè)?jù)報(bào)道，從今年開始到“十一五”期間由政府牽頭，利用公共財(cái)政資金向農(nóng)村投資，開展三大工程建設(shè)：①農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。對(duì)65萬個(gè)行政村、320多萬個(gè)自然村的道路、供排水、新能源、通訊、廣播電視、校舍、衛(wèi)生院（所）、廚房、廁所、圈舍等基礎(chǔ)設(shè)施，以村為單元進(jìn)行連片、整體、全面改造建設(shè)；對(duì)農(nóng)村垃圾處理、環(huán)境綠化、公共場(chǎng)所建設(shè)進(jìn)行投資；為農(nóng)民免費(fèi)設(shè)計(jì)適合各地民俗民風(fēng)的各種的住房，并對(duì)農(nóng)民按新村規(guī)劃建設(shè)住房給予一定比例的資金補(bǔ)助。②農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。構(gòu)建農(nóng)村九年制義務(wù)教育，爭(zhēng)取用3～5年時(shí)間讓農(nóng)村中小學(xué)生享受九年制義務(wù)教育；建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，構(gòu)建真正的農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系；加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，為農(nóng)民建立醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障和貧困救助制度。③農(nóng)民增收工程。幫助農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入。政府繼續(xù)支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)；建設(shè)和進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)和交易市場(chǎng)；進(jìn)一步增加和完善對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的補(bǔ)貼制度；加大對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)力度，擴(kuò)大培訓(xùn)范圍等。
2 增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的渠道
現(xiàn)階段，要有效緩解中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品普遍短缺的突出問題，關(guān)鍵是創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，從多方面、多渠道構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品資金供給新機(jī)制。本文從資金供給渠道闡述如何增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金，以滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的強(qiáng)大資金需求。
2.1 加大財(cái)政投入力度，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平，使公共財(cái)政“陽(yáng)光普照”農(nóng)村
由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，直接影響了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出效率，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民增收，甚至影響到農(nóng)村的穩(wěn)定。按照十六屆五中全會(huì)的要求從根本上建設(shè)好新農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就必須加大農(nóng)村財(cái)政投入力度，改革城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，將其納入公共財(cái)政體系，使農(nóng)民享有同城市市民一樣的公共產(chǎn)品。首先，加大農(nóng)村公共財(cái)政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。從近幾年的實(shí)際情況來看，一方面，中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政總量的份額不斷上升，支農(nóng)支出在絕對(duì)量上有較大幅度的增長(zhǎng)；另一方面，從其占GDP的比重來看，農(nóng)村財(cái)政卻呈下降趨勢(shì)。因此，各級(jí)政府應(yīng)擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域，進(jìn)一步加大政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，提高各級(jí)財(cái)政支農(nóng)支出預(yù)算的增長(zhǎng)幅度。其次，調(diào)整農(nóng)村財(cái)政的投入結(jié)構(gòu)，合理配置政府用于農(nóng)村的公共資源。一是要調(diào)整并壓縮糧食流通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼，增加對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財(cái)政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村合作組織建設(shè)等方面的現(xiàn)有財(cái)政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財(cái)政投入，爭(zhēng)取用3~5年時(shí)間讓農(nóng)村中小學(xué)生享受九年制義務(wù)教育；三是采取稅收優(yōu)惠、貼息等財(cái)政性措施鼓勵(lì)社會(huì)其他力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。第三，采取區(qū)別對(duì)待的政府投入政策，加大不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村財(cái)政投入政策。我國(guó)東部及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平較高，對(duì)中央、省級(jí)財(cái)政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，政府財(cái)力及農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展水平相對(duì)低，因此公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的力度應(yīng)因地制宜、區(qū)別對(duì)待，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政相應(yīng)承擔(dān)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財(cái)政投入比重，包括加大直接財(cái)政投入、財(cái)政補(bǔ)貼、國(guó)債資金支持的力度等等。第四，合理確定公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，將有限的政府財(cái)力運(yùn)用到農(nóng)村急需所用之處。由于政府財(cái)力要受當(dāng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平的限制，不可能將所有財(cái)政資金運(yùn)用到農(nóng)村建設(shè)。這就決定了公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先順序，應(yīng)該先保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。
2.2 開征農(nóng)村建設(shè)稅
在大力清減亂收費(fèi)的同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)開征農(nóng)村建設(shè)稅，專門用于農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)。可模仿城市維護(hù)建設(shè)稅的方法，以“三稅”稅款作為稅基，7‰作為比例稅率，按照2004年增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅總額1.5萬億元，可征收稅款105億元。隨著三稅稅基不斷加大，稅款不斷增加，能夠用于農(nóng)村建設(shè)的資金就會(huì)越來越多。
2.3 通過發(fā)行國(guó)債籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)資金
發(fā)行國(guó)債，不僅可以為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施籌集大量建設(shè)資金，也在一定程度上滿足了社會(huì)各類投資者投資國(guó)債的需要。按照2004年國(guó)債發(fā)行規(guī)模已達(dá)7 000億元的基礎(chǔ)上，每年增加發(fā)行1 000億元國(guó)債，專門用于農(nóng)村公路建設(shè)。
2.4 發(fā)行彩票籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金
按照2004年福利彩票、體育彩票發(fā)行規(guī)模已達(dá)38億元的規(guī)模，增加12億元的彩票發(fā)行規(guī)模，籌集資金專門用于農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保障，增加農(nóng)村醫(yī)院，開展合作醫(yī)療等。通過發(fā)行新農(nóng)村建設(shè)彩票可以在全國(guó)范圍內(nèi)籌集到十幾億元資金，直接用于農(nóng)村醫(yī)療保障建設(shè)，可以減輕各級(jí)財(cái)政的壓力。通過發(fā)行彩票來籌集資金意義深遠(yuǎn)，如果組織成功，有可能通過這項(xiàng)活動(dòng)開辟出一條向社會(huì)籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)資金的有效途徑，使我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)具備更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，能夠更有力地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。
2.5 推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革
重新對(duì)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社進(jìn)行功能定位和調(diào)整，建立一個(gè)更完善、更有活力的真正為“三農(nóng)”及“新農(nóng)村建設(shè)”服務(wù)的農(nóng)村金融體系。一是改革農(nóng)村信用社，解決農(nóng)村信用社普遍存在的所有權(quán)不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制等問題，并利用改革后的農(nóng)村信用社網(wǎng)絡(luò)，支持農(nóng)村城鎮(zhèn)化提速升級(jí)，促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。農(nóng)信社應(yīng)大力支持城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極介入中小城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村的道路、供水、供電、通訊、住房、廣播電視、普及沼氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境良好、居住環(huán)境優(yōu)美，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)美好家園。二是改革農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改建成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)的政策性銀行，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的資金需求。三是發(fā)展民間金融，解決農(nóng)村金融貧血。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)民間金融資本存量不少于10萬億元，但巨大的民間資本卻并未進(jìn)入投資領(lǐng)域，另一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)需要貸款，農(nóng)民的生產(chǎn)需要貸款，而農(nóng)村正規(guī)借貸渠道卻十分單一，這就使得民間資本直接進(jìn)入金融領(lǐng)域有了存在的空間。可通過必要的整合過程，成立區(qū)域性投資公司，或者區(qū)域性投資基金，如產(chǎn)業(yè)投資基金、行業(yè)投資基金和基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，讓民間金融浮出水面，以合法的身份更好的支持農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)。
2.6 積極引進(jìn)私人投資，構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給
政府扶持并不意味著完全由政府提供，正如薩繆爾森指出的那樣：“一種公共產(chǎn)品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供。”一般來說，純公共產(chǎn)品可以由政府公共提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品則可以通過政府補(bǔ)貼的方式，由政府和私人混合提供。政府在政策上給予優(yōu)惠和適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼等方式，大量地引入民間資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，以多種籌資渠道和提供形式緩解資金的不足。農(nóng)村有大量土地資源，可通過以土地資源為主的公共自然資源向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的公共資本轉(zhuǎn)化等方式，或者采取政府與私人共同供給，如“BOT”方式，以吸引產(chǎn)業(yè)資本投資，吸引產(chǎn)業(yè)資本到農(nóng)村進(jìn)行改造，以整合本村范圍內(nèi)的資源。例如山東企業(yè)家梁希森，掙了錢回去把自己的村子改造了，整體改造城市郊區(qū)農(nóng)村，讓農(nóng)民能夠隨著他的企業(yè)化進(jìn)程改善自己的生活。這也是解決我國(guó)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效途徑。
【關(guān)鍵詞】統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 農(nóng)村公共產(chǎn)品 開發(fā)性金融 融資渠道
農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分,更應(yīng)是新農(nóng)村建設(shè)的重要切入點(diǎn)。然而,融資難問題一直是制約和困擾我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的重要瓶頸之一。據(jù)初步測(cè)算,僅僅新農(nóng)村建設(shè)就需要新增資金15萬億～20萬億元人民幣,與此巨大的資金需求相對(duì)應(yīng)的卻是極度的資金短缺。雖然財(cái)政投資和金融信貸等傳統(tǒng)融資渠道發(fā)揮了巨大作用,取得了一定的實(shí)效,但由于政府財(cái)政投資不足和金融支持低效等問題,現(xiàn)有的各種融資方式仍然難以切實(shí)滿足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的實(shí)際融資需要。在這種現(xiàn)實(shí)情況下,探討新的投融資渠道和模式顯得很有必要。
我國(guó)在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新和制度變遷過程中,較為成功地建立了渠道多元化、主體多元化和方式多元化的投融資渠道和模式,形成了政府與市場(chǎng)相互補(bǔ)充、共同發(fā)展的投融資結(jié)構(gòu),破解了城市基礎(chǔ)設(shè)施供給不足和投融資效率低下的雙重難題。在以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給中,是否也可以通過市場(chǎng)化改革以實(shí)現(xiàn)多元化的投融資渠道和模式?筆者認(rèn)為,開發(fā)性金融融資渠道可以通過市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制的“雙輪”驅(qū)動(dòng),很好地吸引社會(huì)資金投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給領(lǐng)域,從而極大地開啟和拓展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給融資的發(fā)展渠道和空間,是農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給融資中的一種重要途徑和有效方式。
農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給融資困難的原因分析
農(nóng)村公共產(chǎn)品自身的原因。農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本特征是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、收益的非排他性、較大的正外部性且很難內(nèi)部化,因此在其消費(fèi)過程中“搭便車”問題的出現(xiàn)便成為勢(shì)所必然、無法避免。更進(jìn)一步的惡果是造成很多大型農(nóng)村公共產(chǎn)品在給農(nóng)民生活和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來巨大好處的同時(shí),卻因“搭便車”問題而使參與的市場(chǎng)供給主體得不到應(yīng)有的基本補(bǔ)償,更不要說有所收益。因此無論是一般的投資者還是金融機(jī)構(gòu)都對(duì)此望而卻步,不愿意投資該領(lǐng)域。
政府財(cái)政支持嚴(yán)重缺乏。從理論上講,政府應(yīng)該提供像農(nóng)村公共產(chǎn)品這樣具有廣泛和優(yōu)異的外部收益的公共產(chǎn)品。但是我國(guó)作為一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國(guó)家,由于歷史原因影響,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)十分突出,片面的工業(yè)化和城市化進(jìn)程使得更多的資金被中央財(cái)政投入到了第二和第三產(chǎn)業(yè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,地方政府則因?yàn)槠毡榇嬖谪?cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配等體制問題,對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的財(cái)政投資嚴(yán)重不足,致使農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給融資難問題雪上加霜。
金融信貸支持乏力。首先,由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資回報(bào)率相對(duì)較低,與商業(yè)性金融追求贏利最大化的目標(biāo)差距很大,甚至可以說相去甚遠(yuǎn),這使得商業(yè)性金融為農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給提供金融支持缺少利益驅(qū)動(dòng)而動(dòng)力不足。其次,作為農(nóng)村政策性金融主要實(shí)施主體的中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,由于種種原因,從1998年開始,逐漸收縮其經(jīng)營(yíng)和業(yè)務(wù)范圍,目前僅僅在糧、棉、油收購(gòu)方面發(fā)揮著主要作用,其巨大的融資潛力還沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮和釋放,致使其對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的融資支持還非常有限。這極大地弱化和削減了農(nóng)村政策性金融為農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給提供融資支持的力度和實(shí)效。
開發(fā)性金融對(duì)破解農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給融資難題的可行性分析
開發(fā)性金融是政府與市場(chǎng)的有效契合體,是為同時(shí)解決“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”而產(chǎn)生的一種融資金融理論。本文試圖學(xué)習(xí)、應(yīng)用和借鑒這一理論,通過對(duì)政策性金融的深化和發(fā)展,主要是與商業(yè)性金融的融合發(fā)展(包括資本證券市場(chǎng)的深度參與和商業(yè)投融資手段的借鑒等),將政府這只“有形之手”與市場(chǎng)這只“無形之手”有機(jī)地結(jié)合起來,充分彌補(bǔ)現(xiàn)有各種融資方式存在的資金來源不足、投資風(fēng)險(xiǎn)較大等不足,從而破解農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的融資難題。
開發(fā)性金融能夠發(fā)放長(zhǎng)期大額貸款,可以籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給所需的大量資金。大規(guī)模金融債券的發(fā)放和募集為主的籌資來源,再加上開發(fā)銀行良好的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)使得開發(fā)性金融具備了發(fā)放長(zhǎng)期大額貸款的優(yōu)勢(shì)。首先,與一般的商業(yè)性金融相比,開發(fā)性金融的資金來源具備長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。這是因?yàn)橐话愕纳虡I(yè)性金融資金來源主要靠吸收存款,而開發(fā)性金融可以憑借國(guó)家信用,通過在國(guó)際和國(guó)內(nèi)資本證券市場(chǎng)上發(fā)放金融債券等市場(chǎng)化籌資機(jī)制來獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源。這就使得開發(fā)性金融有能力向農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給領(lǐng)域發(fā)放長(zhǎng)期大額貸款,而不必像一般商業(yè)性金融那樣擔(dān)心因?yàn)橘Y產(chǎn)負(fù)債期限不匹配而引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。其次,開發(fā)性金融具備良好的市場(chǎng)業(yè)績(jī)。與以“保本微利”為基本經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的現(xiàn)有農(nóng)村政策性金融不同,開發(fā)性金融將國(guó)家信用與市場(chǎng)業(yè)績(jī)相結(jié)合,取得了顯著的成效。良好的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?yōu)殚_發(fā)性金融支持農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給奠定了深厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。
開發(fā)性金融控制長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)的能力更強(qiáng),可以為農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給提供穩(wěn)定安全的資金來源。開發(fā)性金融經(jīng)過一定的探索與實(shí)踐,形成了一套應(yīng)對(duì)集中大額長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。首先,開發(fā)性金融在信用建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)防范方面取得了豐碩的成果,形成了相對(duì)完善的信用體系和風(fēng)險(xiǎn)防范制度體系。因此開發(fā)性金融可以以組織增信為主要手段進(jìn)一步推進(jìn)信用體系建設(shè),在強(qiáng)調(diào)政府承諾、政府信用和政府協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,充分依靠信用體系和制度體系的重新整合來控制和化解農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給中的信用風(fēng)險(xiǎn)和損失。其次,開發(fā)性金融形成了完善、高效的金融債券發(fā)行和資產(chǎn)證券化的業(yè)務(wù)渠道和業(yè)務(wù)素養(yǎng)。因此開發(fā)性金融可以通過市場(chǎng)化發(fā)行金融債券和開展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù),把農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給過程中的信貸風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和證券風(fēng)險(xiǎn),從而形成優(yōu)于一般商業(yè)銀行零售儲(chǔ)蓄覆蓋風(fēng)險(xiǎn)的能力。
開發(fā)性金融在市場(chǎng)建設(shè)和制度建設(shè)兩個(gè)方面的豐碩成果,可以為農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給融資渠道提供體制和機(jī)制創(chuàng)新的制度框架和市場(chǎng)環(huán)境。我國(guó)金融體制的落后和金融配置效率的低下是造成我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給融資難的深層原因。為此,要想從根本上破解我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的融資難題必須從體制建設(shè)和市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)入手。開發(fā)性金融可以主動(dòng)運(yùn)用和依托國(guó)家信用,通過政府和市場(chǎng)共同融資,以市場(chǎng)化的運(yùn)作方式管理資金,以融資創(chuàng)新推動(dòng)制度建設(shè)和市場(chǎng)環(huán)境建設(shè),并積極構(gòu)建以法人建設(shè)為核心的健康高效的資金運(yùn)用機(jī)制,從而彌補(bǔ)農(nóng)村金融體制中的市場(chǎng)缺失和制度缺損。
開發(fā)性金融對(duì)破解農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給融資難題的成效分析
開發(fā)性金融融資渠道和模式的推廣和實(shí)施,可以為我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給問題提供許多意想不到的突破性嘗試并產(chǎn)生積極而有益的成效。
首先,可以逐步破解我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的融資難題,使農(nóng)村投資環(huán)境得到極大改善和優(yōu)化。通過對(duì)鄉(xiāng)村公路、退耕還林和環(huán)境保護(hù)、健康衛(wèi)生條件改善和教育文化通訊設(shè)施的完善等在內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給領(lǐng)域的投資,一方面可以有效破解我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給領(lǐng)域的融資難題,另一方面還可以使農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的投資增長(zhǎng)率得到極大提高,從而加快鄉(xiāng)村公路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)村電話等農(nóng)村公共產(chǎn)品的迅速普及和應(yīng)用推廣,改善農(nóng)民的生活環(huán)境。同時(shí),在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家公共財(cái)政收入同步增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上,使農(nóng)村的投資硬環(huán)境得到改善和優(yōu)化。
