發布時間：2023-03-25 10:49:03
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一、國外養老保險的主要做法
（一）德國養老保險制度的主要內容
德國養老保險的目標在于養老金應是以保障退休者（及其配偶）的生計，維持其購買力。德國養老保險制度的三大支柱是法定養老保險、企業補充養老保險和私人養老保險。法定養老保險的覆蓋面較廣，既包括一般的年老養老金，也包括職業康復待遇、職業能力或就業能力喪失養老金及遺囑養老金。原則上講，所有雇員都是法定養老保險的義務參保人。法定養老保險資金主要來源于雇主和雇員繳費，費率采取根據實際需要一年一定的辦法，1997年繳費比例為工資的20.3％，由雇主和雇員各負擔一半，當雇員月收入低于某一限額時，由雇主單獨支付。此外，法定養老保險每年還獲得國家補貼，約占當年養老保險總支出的五分之一。
德國曾對養老保險基金采取部分積累模式，但是由于這種資金運轉方式難以承受經濟波動期尤其是大規模經濟危機所帶來的巨大貶值壓力，同時，對于人口眾多、經濟持續發展亟需資金的國家來說，儲備大量資金是難以承受的。因此，德國于1957年改變了資金運轉方式，由部分積累式改為現收現付式。另外，德國的公務員不參加養老保險，實行退休制度，養老金由財政預算安排。養老金根據退休者退休時的工資和工齡長短計算，但最高不超過退休前最后一個月工資的75％（徐瑞娥，2002）。
（二）美國養老保險制度的主要內容
美國的社會養老保險起始于20世紀30年代大蕭條時期，1935年頒布了<社會保障法）。后來，經過數次補充和修改，擴展成了一個包括老年和殘障者在內的綜合性社會保障制度。美國社會保障法規定，凡交納社會保險稅的年滿65歲的公民都可享受養老退休金，62-65歲退休者只能享受部分養老退休金。此外，對于參加保險的因傷殘退休者和其未成年的子女、配偶也給予一定的保險費。美國的養老保險費是強制性的，每月在投保者工薪中（雇主與雇員分擔）扣除。每人都有一張個人社會保險卡，保險卡上注明應繳納款項，一般為工薪的7％，全美90％以上的公民都參加了這一保險。對于未投保的老人，在1974年前，由聯邦政府按全國統一標準發放。
由于美國的社會養老保險基金是一種現收現付制的，繳費者投入的社保稅中大部分被發放給現在已經退休的工人，而剩下的部分則被用于購買特種國債，因此該基金是一種非累積型的。其良好的運轉需要依靠兩個條件，一個是實際工資的不斷增長，另一個是勞動人口的增長。根據相關學者的研究，如果時間是無限的，在自由變化的繳費率下（設定一個上限），除非人口增長率和實際工資增長率之和永遠小于利率，此即所謂“艾倫條件”（Aaroncondition），現收現付制才能夠在代際之間進行帕累托有效配置，否則，基金制一般都不是帕累托有效的改進。然而，由于美國經濟增長速度比較緩慢（從而實際工資增長也變得非常緩慢），現收現付制的運轉基礎發生了變化。
（三）英國養老保險制度的主要內容
英國的養老金包括基本養老金和附加養老金兩部分。凡是超過法定退休年齡的公民都可得到基本養老金，而附加養老金只有平時按規定金額交納社會保險金的公民退休后方可得到。附加養老金的多寡由公民交納的社會保險金時間的長短決定。交納保險金的時間越長，附加養老金就越多。對于延期退休者（男性65—70歲，女性60—65歲），本人不再交納保險金，雇主代他交納。如果丈夫已經退休，而依賴其收人生活的妻子還不到退休年齡，丈夫可以領取較多的養老金。在英國，年滿65歲的男性，年滿60歲的女性即可退休并有資格享受養老金待遇。公務員年滿60歲即可退休，年滿65歲的，強制其退休。
（四）日本養老保險制度的主要內容
日本的養老金制度具有多層次、多部門、多基礎的特點，比較復雜。日本的養老保險屬于公共年金范疇，是一種通過國家立法強制實行的社會保險。日本養老金的經費由雇主、雇員、國家三方負擔。在企業中，勞資雙方每月各交工資的一定比例，如女性職工交納5.65％，男性職工交納6.2％，礦工交納6.8％，企業主按工資總額的17％交納，國家每年補貼實際開支的70％；政府公務員的共濟年金保險，由公務員和單位每月各交納工資的7.12％，國家每年補貼實際開支數的15.85％；非受雇者的國民年金保險，個人每月交納6740日元，國家補貼實際開支數的33％。
除了養老金制度外，日本還有老年福利年金，領取這種年金者不需要交納保險費，年金額為18萬日元，月金額為1.5萬日元。這種福利金的費用全部由國家負擔，所以，有嚴格的收入限制，如6口之家年收入不超過876萬日元。
（五）瑞士養老保險制度的主要內容
瑞士的養老保險由“三個支柱”構成，包括強制性的基本養老保險、補充性的職業養老保險和個人自愿的商業養老保險。
第一支柱：基本養老保險。用于保障基本生活水平，由政府強制執行。其范圍為：保險對象為所有在瑞士定居或從事有薪工作的人，以及在瑞士聯邦駐外機構工作的瑞士公民。養老金的標準根據工資和物價的變化每兩年調整一次。其資金籌集方式為“現收現付制”：基金80％來源于雇主和雇員的繳費。一般繳費率為工資收入的8.4％，其中雇主和雇員各負擔4.2％。對于自雇者，繳費率為7.8％。非工資收入者根據其資產繳費，每人每月繳費從324-8400瑞士法郎不等。除雇主和雇員的繳費外，基金年支出的52.76％來源于聯邦及州政府，其中16.36％來自聯邦政府，36.4％來自州政府?；鹩陕摪钫芾?。另外，聯邦財政部還為所有聯邦雇員繳費。
第二支柱：職業補充養老保險。目的在于保證投保人的生活水平和以往的生活水平相當，也是強制性執行。其范圍為：年收入在24120-72360瑞士法郎之間者，必須參加保險。其支付方式為：男性年滿65周歲、女性年滿62周歲，即可領取養老金。年領取養老金為其帳戶積累的7.2％。目前第一支柱和第二支柱養老金合起來的替代率為60％。其資金籌集實行“完全積累制”：基金來源全部為雇主和雇員的繳費。其管理由分散的保險基金會管理基金并負責基金的運作，聯邦社會保險局負責監督。
第三支柱：各種形式的個人儲蓄和商業保險。作為對第一和第二支柱的補充，以滿足個人的特殊需要，特別適應于不工作和中高收入者。第三支柱可享受稅收優惠政策，雇員的最高免稅額為5789瑞士法郎，自雇者最高為28944瑞士法郎。由各私人保險公司管理，受聯邦私營保險業監督局監督。
（六）北歐國家養老保險制度的主要內容
瑞典、丹麥和挪威等北歐國家是世界上福利最好的國家，北歐國家的社會保障原則是“社會保險，人人受益”。在瑞典，養老退休金包括基本年金和附加年金，約為退休前工資的70％。1976年前社會福利和保險的經費主要來自各級政府，1976年后，雖然政府補助部分大為減少，但法律規定由雇主代雇員交納全員保險金和保險費中的40％，中央和地方政府財政補貼分別占24％和28％，基金利潤占8％。在北歐國家“人們在國營里出生，然后進國營的幼兒園，由國家資助上大學，如果失業，可參加國家安排的培訓班，最后在國家的養老院安度晚年”。這就是典型意義上的從“搖籃到墳墓”的福利國家制度。
二、國外養老保險政策與管理方式的比較分析
（一）國外養老保險政策分析
由于各國政治、文化和歷史等方面的差異，因此，各國政府所奉行的社會保障政策也是不同的，其中的養老保險政策自然就存在著差異。
（1）北歐國家把為每個社會成員謀福利看作是社會集體的責任。由于北歐各國強調以公民平等為基礎，養老保險計劃設立的出發點是平等地給居民分配福利。所以，在社會福利分配中，政府的作用大于市場的作用，政府通過對各種社會福利和社會服務的普遍化、法律化，實際上包攬了全體公民從搖籃到墳墓的全部福利。因此，這種福利制度已經變成北歐國家的基本社會制度，而不是某種邊際性或補的政策。然而，這種福利制度一方面在給社會帶來穩定的前提下，另一方面，它已經成為國家的沉重包袱，一旦經濟發展放慢，財政危機就顯得十分突出。
（2）美國政府注重自由競爭，對經濟和社會各方面都更注重強調發揮市場機制的作用，在美國人心目中，過多的社會福利會鼓勵懶惰。因此，其社會保險業落后于西歐和北歐國家，分配領域中的貧富懸殊問題長期存在。即使是建立養老保險制度，美國政府主要還是將費用承擔責任置于雇主和雇員身上。
（3）日本政府雖然基于東亞文化傳統，比較注重發展“單位”福利事業，但與歐美國家相比，其在養老保險方面仍然落后于歐美國家。
（4）德國和英國的養老保險制度介于北歐體系和美國體系之間，尤其是德國的養老保險體系對經濟和社會發展中出現的問題反應靈敏，總是處于變革之中。
總的來說，西方養老保險是一個三位一體的體系，即由政府、企業和個人共同承擔責任。各國通行的做法是，社會保障開支的資金主要來源于雇主和雇員，雙方根據政府規定和法律，按在職時工資的一定比例，向國家社會保險機構交納保險稅，以作投保；社會保障開支的一部分，特別是支出大于收入的部分，由政府從國家稅收中給予彌補。因此，西方國家養老保險的實質是，投保中的個人義務大一些，要享受社會保障收益，就必須依法投保（或交納保險稅）。同時，西方國家在制訂其養老保險的政策時，其依據或出發點是不一樣的，如北歐國家強調以公民權平等為基礎；而英國則強調養老保險的出發點是保障居民有一個最基本的生存和生活條件；德國和日本則強調受益人為社會貢獻的大小，將福利與個人的貢獻掛鉤；而美國則屬于混合型。
（二）養老保險的管理方式分析
西方國家養老保險管理方式的共同點是：養老保險開支分別由中央和地方政府管理，而不是單純由中央政府一個層次管理，因此，在管理的負擔和風險上具有一定的分散性。英國的社會福利和保障由健康與社會保障部負責，該部又由六個重要機構組成；美國的社會福利事業總體上由政府主辦，但具體項目主要是由各州、地方和基層機構管理，一來可以減少經費發放中的貪污、浪費和，有利于節約開支，提高工作效率；二來可以減少聯邦政府在福利事業中的巨大開支。日本的養老保險管理有三個層次：政府集中管政策的制定、實施和監督檢查，專業機構負責管理日常具體業務工作，社會團體協助辦理養老保險的有關事務工作。具體分工為：屬于法定強制實行的養老保險，由政府負責管理；屬于強制性的企業年金補充保險，由企業自行管理或委托信托銀行、人壽保險公司辦理；屬于自愿性的個人年金儲備保險，一般由人壽保險公司辦理。德國的養老保險管理分為宏觀和微觀兩個層面，宏觀層面由德國聯邦勞動和社會秩序部負責，下設社會養老保險專家咨詢委員會，每年提交書面報告，預測今后15年法定養老保險的收支發展狀況，并就保險費率、養老金和政府補貼的調整提出建議；微觀層面由各州的各行業組織的聯合養老保險機構實行自治管理，是德國養老保險管理的主干。
三、國外養老保險制度對我國的啟示
由于養老保險是各國社會保障制度的主體，各國根據本國的情況分別制訂了適合本國的養老保險制度，筆者認為，從上述的比較中，我們可以得到以下幾點啟示：
（一）養老保險理念是構建一國養老保險制度的宗旨
西方國家在構建養老保險制度時，各國的依據或出發點是不一樣的，如北歐國家強調以公民權平等為基礎；而英國則強調養老保險的出發點是保障居民有一個最基本的生存和生活條件；德國和日本則強調受益人對社會貢獻的大小，將福利與個人的貢獻掛鉤；而美國則屬于混合型。因此，這種依據或出發點就是一種養老保險理念，它是構建一國養老保險制度的宗旨。筆者認為，我國在構建自己養老保險制度時可以借鑒德國和日本的做法，應將受益人的福利與個人的貢獻掛鉤。
（二）構建適應本國國情的養老保險體系是一國養老保險制度建設的關鍵
各國政府根據不同職業或不同階層的勞動者設立企業職工養老保險、公務員養老保險、農民養老保險、自由職業者養老保險、其他職業者養老保險等具體項目，雖然各國政府不一定一次性地構建上述所有的養老保險，但在構建過程中，先后不同程度地構建了適應本國國情的完整的養老保險體系。因此，我們認為，不管各國政府構建養老保險制度的宗旨如何，但構建適應本國國情的養老保險體系則是一國養老保險制度構建的關鍵。
（三）養老保險籌資模式的選擇是一國養老保險制度構建的核心
從上述各國政府的做法中我們可以看到，盡管不同的國家籌集養老保險資金的渠道各有千秋，但不外乎有社會保險稅、單位交費、個人交費、政府補貼等形式。問題的關鍵是如何確立適合本國的養老保險需要的籌資模式，這種籌資模式是否能夠體現公平與效率的標準，是各國政府在構建本國養老保險制度過程中所追求的一種目標。筆者認為，這也正是我們從別國做法中需要借鑒的內容之一，因為養老保險籌資模式的選擇往往是一國養老保險制度構建的核心，養老保險籌資模式選擇錯誤將會導致受益人不能得到有效保障（如現收現付模式）、或者會導致代際間不公平（如社會保險稅率過高）、或者會導致政府負擔過重（如財政補貼過大），等等問題。
（四）養老保險管理方式是一國養老保險制度的實現手段和保障
養老保險管理方式的選擇包括兩層含義：一層含義是指政府與市場的關系處理方面，即政府應該在多大程度上介入養老保險。通過比較，我們知道各國的做法不太相同，北歐國家政府介入的比例很高，但長期積累下來容易導致政府包袱沉重；美國注重引入市場機制，政府介入的程度較低，但容易導致養老保險供給不足；日本和德國注重平衡政府與市場的關系，在強調政府介入養老保險的責任同時，注意引入市場機制，可以說，兩國在處理政府與市場的關系方面，較北歐國家和美國做得好。另一層含義是指各級政府在介入養老保險時如何明確各自的責任范圍。歐美國家大都明確各級政府的責任范圍，尤其是日本政府的三層次管理方式，各級機構的責任非常明確，因此，筆者認為，作為一國養老保險制度實現手段——養老保險管理方式的恰當選擇與運用，是一國養老保險制度實現的保障。歐美國家的做法，尤其是日本政府的做法非常值得我國借鑒。
參考文獻
[1]廖理、趙鋒。美國社會養老保險改革評述。經濟學動態，2001（12）。
隨著保險國際化進程的不斷推進，許多保險機構已經和正在迅速拓展它們的國際業務活動。為了在這種環境中維護全球保險市場的有效、公正、安全和穩定，在更大范圍內實現保護投保人利益的監管目標，各國保險監管機構之間的合作越來越成為必要。
一、跨境保險業務經營活動的監管原則
為了指導各國保險監管當局在監管國際保險機構和保險集團的國外業務經營時進行有效合作，以增強保險監管的有效性，讓投保人和潛在投保人了解保險機構的財務狀況和償付能力，國際保險監督官協會于1999年12月頒布了國際保險機構和保險集團跨國業務的監管原則。
（一）任何外國保險機構都不得逃避監管。各國保險監管機構之間合作的主要目的是確保沒有任何保險機構逃避監管。在注意避免重復監管的同時，每一個監管機構都有義務確保其轄區內所有的外國保險機構均受到有效監管。
對子公司和分支機構的監管是有不同之處的，子公司一般應由東道國轄區監管，并受到東道國對資本充足性和償付能力規章的約束。分支機構通常也由東道國轄區實施日常監管，但分支機構的償付能力既可由母國轄區，也可由東道國轄區適用的條款來評估，東道國轄區的監管當局也可以借助母國轄區監管當局的評估結果得出自己的判斷。
（二）所有國際保險集團和國際保險機構都應受到有效監管。在決定是否給轄區內外國保險機構的子公司或分支機構授予許可證或延長許可證時，東道國轄區監管當局需要對國外保險機構在母國轄區被監管的有效性進行仔細評估，必要時須向母國監管當局咨詢。這種評估應考慮國際保險監督官協會的一般監管原則和標準以及母國監管當局應用處罰條款限制與有效監管沖突的保險機構的能力。
傳統的保險監管方式一般把重點放在對每個保險公司的單獨監管上，因為與銀行等金融機構相比，保險機構不那么容易受到傳染性連鎖風險的危害，它們也不那么容易對大范圍的金融體系造成系統風險，保險監管當局盡量對其轄區內設立的單個保險公司筑起一道“籬笆”，以便把它與同一集團的其它機構隔離開來。然而，當保險機構的母公司對其他保險機構或金融機構有實質性的參股時，在評估母公司和整個集團的財務能力時，把由于集團的存在而可能造成的潛在風險考慮進去顯得非常重要，如對償付能力的可能影響、集團內關聯交易、以及大額風險等。關于如何謹慎對待這種情況的討論一直在巴塞爾銀行監管委員會、國際證券監管委員會以及國際保險監督官協會等論壇上進行著。
（三）設立跨國界保險機構應由東道國和母國監管者協商決定。當某一保險機構提出在國外建立新機構的申請時，東道國和母國監管當局之間進行的最初合作就開始了。批準許可證的過程為東道國和母國國監管當局提供了良好的合作機會，也為他們未來進一步的合作打下了基礎。
東道國監管當局需要就許可證申請的某些方面向母國監管當局咨詢，它在授予許可證之前應該進行必要的核實工作，以確保申請者的總部或母公司所在國的監管當局沒有不同意見。這一過程為母國監管當局提供一個機會，使它能夠把不同意其所監管的保險機構跨境設立子公司或分支機構的理由告知東道國監管當局，并可以建議東道國監管當局拒絕頒發許可證。東道國監管當局在沒有得到母國監管當局的肯定答復，或在收到有保留的答復時，應考慮選擇拒絕許可證申請、加大監管力度、或對授予許可證提出附加條件等，東道國監管當局應該將自己所采取的措施通報給母國監管當局。
東道國監管當局在對那些償付能力在母國轄區沒有受到謹慎管理的國外保險機構，或者沒有明確的母公司對其負責的合資公司進行許可審查時，應特別謹慎。是否授予許可證的最終決定，應由東道國監管當局根據非歧視性標準作出。同時，母國監管當局也應當掌握它們的保險機構所屬的所有跨境機構的情況。
（四）提供跨境保險服務的國外保險機構應該受到有效監管。是否允許國外保險機構在某一轄區提供跨境保險服務，通常涉及該轄區的法律問題。當消費者能不受任何約束，自愿尋求國外保險服務時，一般認為他們應對自己的行為負責。然而，當允許積極推銷跨境保險產品時，東道國監管當局通常需要了解該國外保險機構在其轄區內推銷保險產品的真實動機，并進行核實，以確保該保險機構的償付能力在母國轄區受到了謹慎的監管。另外一種方式是通過專門的許可證審核程序，或采用具體的安全措施，來保護本國投保人的利益。
如果允許積極推銷跨境保險產品，母國監管當局對確保保險機構的償付能力負有主要責任，而東道國監管當局則應非常認真地考慮母國監管當局對保險機構擬開展的跨境經營活動提出的保留或反對意見。母國監管當局如果認為其轄區內的保險機構沒有充足的財務能力、或者沒有對其業務進行有效管理所必需的專業知識，它就應該阻止該保險機構到境外推銷其保險產品。
二、跨境保險活動相關國家保險監管當局之間的監管信息交流
如果監管當局之間相互信任，監管信息就可以在大致對等的基礎上實現雙向流動。在不斷改進對國際保險機構和國際保險集團的監管的同時，還必須加強保險機構和監管當局之間、以及監管當局之間的信息交流。這樣做的目的是針對實質性的監管措施，而不僅僅是交流一般的日常信息，所以母國和東道國監管當局對監管信息的需求也是各有側重的。
（一）母國監管當局的信息需求。母國監管當局主要希望能夠及時、充分地得到保險機構總部或母公司的有關信息。為此，需要建立一個完善而又可以核實的報告體系，要求任何一個境外的子公司或分支機構都應向其總部或母公司報告，而且還必須有滿足特別信息需求的可行辦法。為了實現這一目標，母國監管當局應要求保險機構健全內部控制制度，設在國外的機構應向總部或母公司定期提交綜合性的報告，從而使得母國監管當局能夠對該保險機構的總體財務狀況及其內部控制制度的有效性進行比較準確的評估。
如果東道國監管當局有理由懷疑某一外國保險機構出現比較嚴重的問題，就應主動通報母國監管當局，母國監管當局也應向東道國監管當局通報這些問題嚴重程度的詳細情況，以引起它們必要的關注。然而，東道國監管者通常處于發現問題的最佳位置，因此應該主動采取措施。母國監管當局有可能希望對其國外保險機構上報的資料進行獨立核實，當母國監管當局需要跨境檢查時，東道國監管當局應當允許，并持歡迎態度。如果母國監管當局暫時不能進行跨境檢查或者不擬啟動跨境檢查程序，它可以向東道國監管當局提出咨詢，請求東道國監管當局對該保險機構跨境活動的情況進行核實或做出評價。東道國和母國監管當局最好都能得到彼此所獲得的信息。
一旦國外保險機構出現嚴重問題，東道國監管當局可以向其總部或母公司查詢，也可以尋求母國監管當局的支持，以便提出可行的補救方案。當東道國監管當局決定撤消某國外保險機構的許可證或采取類似行動時，它應在可能的和適當的時候事先向該機構的母國監管當局發出預警。東道國監管當局在征得母國監管當局同意的情況下，雙方可以分擔監管責任，并協調各自的監管活動。東道國監管當局應該向母國監管當局通報任何由于提供跨境保險業務活動引起的問題。
（二）東道國監管當局的信息需求。如果對母國監管當局對母公司或整個集團的審慎監管能力和政策措施有充分了解，那么東道國在對國外保險機構實施監管的效果就會更好。為此，母國監管當局應向東道國監管當局通報對其保險機構跨境經營活動有重大影響的監管措施，讓東道國監管當局根據自己的判斷行事。母國監管當局應積極回復東道國監管當局提出的各種信息要求，如當地機構的業務活動范圍、在集團內的作用和內部控制情況，以及東道國監管當局進行有效監管的其他相關信息要求。
當母國監管當局對某一特定轄區的監管標準有疑問，并因此而準備采取可能對該轄區國外保險機構產生重要影響的措施時，它應事先與東道國監管當局溝通和協商。一般來講，母國監管當局應盡可能地讓東道國監管當局對跨境保險機構保持信心。即使在敏感時期，如某一保險機構將發生產權變化或面臨問題時，母國監管當局與東道國監管當局之間的充分溝通也會對雙方都有利。母國監管當局應積極回復東道國監管當局提出的有關在東道國提供跨境保險服務的保險機構的各種信息要求。
（三）信息交流的保密。能自由地進行監管信息的交流可以增強監管者之間的有效合作。當然，這種自由要受到一些旨在保護信息提供者和接收者的條件限制。不同轄區有不同程度的保密規則，這對監管信息的傳遞可能造成一定障礙。如果轄區的保密要求限制了不同保險監管當局之間的信息共享，或者有的監管當局不能對其他監管當局提供的信息予以保密，那么這些轄區的監管當局則應考慮著手審查其保密要求，總的原則是獲得的信息只能用于與監管金融機構有關的目的；應允許信息雙向流動，但不能要求信息的形式和詳細特點嚴格對等；所傳遞信息的秘密性應受到法律保護。當然，所有保險監管當局都應該遵守職業保密制度，對其活動過程中，包括進行現場檢查時所獲得的信息保密。
獲得信息的監管當局如果準備根據所獲得的信息采取行動，應在可能的情況下與提供信息的監管當局協商。至于被監管機構的信息被監管當局之間交流以后，是否應把監管當局之間溝通的情況通報給被監管機構，目前仍是討論之中的問題，在監管實踐中往往要視具體情況而定。
三、金融集團模式下對被監管機構高層管理人員和重要股東的資格考察
在金融集團模式下，對被監管機構高層管理人員和重要股東的資格考察的目的在于確保金融集團內部有關機構的監管當局能夠有效行使他們的職責，對這些機構是否得到審慎的監督和指導，以及主要股東是否對這些實體構成損害等問題做出評估。同時也可以促進不同監管機構之間的磋商和信息交流，從而實現有效監管。
（一）金融集團模式下對被監管機構高層管理人員和重要股東的資格考察的目的和主要內容
銀行、證券和保險機構高層管理人員的品行和能力是審慎監管的重要內容之一。確保被監管機構得到審慎穩妥的管理和指導的責任根本上屬于被監管機構自身，監管當局期望這些機構采取必要措施，確保經理、董事以及持股超過一定數額或者對業務有重大影響的股東能夠達到監管當局提出的稱職、適當以及其它要求。
一個有效和完整的機構運作機制應包括各種控制措施，以促進這些機構持續滿足監管當局提出的稱職、適當和其它方面的要求，并使得監管當局在必要情況下進行干預。對經理、董事和主要股東在這些方面進行考察是監管當局為了確保被監管機構能夠以穩妥和審慎的方式進行經營的常用監管機制。如果經理、董事和主要股東不能達到稱職、適當或其它資格方面的標準，監管當局一般可以動用各種制裁手段，促使其采取補救措施。
金融集團所屬的不同機構，往往要分別接受不同監管機構的監管，各監管機構分別依據相應的法律和規定對管轄范圍內的機構進行稱職、適當或其它資格方面的考察。在行使他們的法律職責時，不同監管機構之間應當進行積極的協調與溝通。監管當局在試圖考察被監管機構高層管理人員的稱職、適當或其它資格時，金融集團不同的組織和管理結構可能會給他們的工作增加復雜因素，特別是當這些機構受監管范圍之外的實體或個人影響較大時，問題更為突出。
稱職性考察通常要評估經理和董事的才能以及他們完成崗位職責的能力，而適當性考察則主要是評估他們的品行操守。在確認能力方面，監管機構通常審核其正式的資格證書、以往經歷和一貫表現。在評估品行和操守時，重點是犯罪記錄、經濟狀況、因債務引起的民事訴訟、拒絕加入專業組織或被專業組織開除，其它相似行業監管當局的處罰，以及過去的不良商業行為。有關評估主要股東稱職、適當或其它資格的因素包括商譽、財務狀況，以及他們的權益是否會對被監管機構構成負面影響。金融集團內處于監管范圍之外的機構（通常處在被監管機構的上層）的經理和董事可以對被監管機構的許多方面造成重大影響，而且可以在控制整個集團內不同機構的風險方面起到重要作用。
上述因素導致了監管權限的一些問題，因為某一監管當局的權限往往不能延伸到集團內受其它監管機構監管的范圍，或者集團內不受監管的機構。這個因素還引起了不同監管者之間分享有關某些個人的信息的困難，而且涉及到監管當局通常應該遵守的職業保密規定。大多數國家都制定了保護個人隱私權的法律，因此在這個問題上，監管機構之間自由交換信息可能會受到一些影響。
（二）對金融集團中有關機構高層管理人員以及重要股東的稱職和適當性考察的基本原則
國際保險監督官協會提出了一些基本原則，有關監管當局可以參考：
1.為了確保金融集團內的被監管機構能夠審慎穩妥地經營，如果集團內其它機構的經理和董事能夠對被監管機構的經營活動行使重大或控制性的影響，就應該對他們進行稱職、適當或其它資格的考察。
2.持股超過規定數額，并可能對被監管機構產生重大影響的股東應該滿足監管當局提出的稱職、適當或其它資格方面的要求。
3.稱職及適當或其它資格考察應該在委任階段進行，以后發生變化還需要重新考察。
4.監管當局期望被監管機構采取必要措施，以確保持續達到稱職、適當或其它資格方面的要求。根據經理、董事和主要股東對被監管機構的影響程度和他們職責的不同，對他們的稱職、適當或其它資格的考察也有所不同。
5.如果一個經理或董事被認為對一個被監管機構經營能夠實施重大影響，而且他曾經在集團內部另外一個被監管機構擔任過經理或董事，那么監管當局應該在評估過程中咨詢另外一個機構的監管者。
6.如果一個經理或董事被認為對一個機構的經營能夠實施重大影響，而且他曾經在集團內部另外一家未受監管的機構擔任過經理或董事，那么監管當局應該在評估過程中咨詢其它曾經和該機構發生來往的被監管機構的監管者。
“入世”后中國保險市場結構亟待調整
保險市場結構是決定保險產業組織競爭性質的基本因素。目前中國保險市場結構不盡合理，其表現在于：一是保險供給主體數量少且分散；二是保險商品差別化特征不明顯；三是保險新企業的進入和老企業的退出存在著壁壘障礙；四是缺乏保險市場需求的價格彈性等。解決這些問題的出路是對現有保險市場結構進行調整，包括以下三個主要方面：
一、對現有保險市場的主體格局進行調整。
首先，增加內資保險公司的數量。
據統計，截至1999年底，中國內地共有保險公司28家，其中國有獨資及股份制保險公司僅有13家，而合資及外資保險公司卻已達到13家。這種外資公司數量超過內資保險公司的情況，不僅不適應保險市場發展的需要，而且不利于民族保險業的發展；因此保險市場的開放，首先應該是對內的開放。
增加內資保險公司數量的方式有兩種：一是組建一定數量的新保險公司，但要關注新公司的資本狀況，保證新公司的質量；二是將現有的大型保險公司中部分省級分公司子公司化，即有選擇地將部分符合條件的省級分公司改組為具有獨立法人地位的子公司，以有效地增加較成熟的主體數量。
其次，放寬內資保險公司組織形式的限制。
按照現行《保險法》的規定，保險公司的組織形式只能是兩種：國有獨資公司或股份有限公司。這種規定，明顯帶有計劃經濟體制的色彩，在一定程度上阻礙了保險市場的發展。因此中國急需盡快放寬對保險公司組織形式的限制。
另外，改革現有內資保險公司的體制。繼續貫徹內資保險公司分業經營的政策。
二、進一步發展保險中介市場
在整頓保險人不規范行為的基礎上，發展兼職保險人市場。
抓緊培育保險經紀人、保險公估人市場。
在培育中國保險經紀人、保險公估人的同時，也應注意發揮注冊會計師、審計師、律師、資產評估機構、船舶檢驗機構、技術測量機構、衛生檢疫機構等職業人員在保險中介中的作用，盡快縮短與國際保險中介市場接軌的時間。
盡快建立電子商務保險網絡。
保險銷售直接化是國際保險市場出現的新趨勢之一。電子網絡在保險中的使用，改變了傳統保險業制造產品和提供服務的方式。新興的網絡保險，將傳統保險業與電子信息相連接，為保險業帶來重大變革，這一重大變革不僅使保險業的發展跟上了知識經濟時代的步伐，而且讓消費者感受到嶄新的與時代脈搏同步的服務理念。網絡保險的興起為中國保險業的發展提供了一個契機，中國可以利用其發展中國家的后發優勢，通過網絡保險直接進入現代保險直接銷售階段。
中國的網絡保險可以分層次進行，第一階段建立“保險信息網”；第二階段建立“保險銷售網”；第三階段建立“保險服務網”。待條件成熟，實行三網合一，使之成為保險銷售的主渠道，為客戶提供全方位的保險服務。目前中國已有多家保險公司開始了網絡保險的新嘗試，建立了“保險信息網”和初級的“保險銷售網”等等。三、試辦專屬自保公司。
專屬自保公司是指由母公司設立的專門負責承保其母公司、集團公司或其他相聯公司保險業務的保險公司。
中國建立專屬自保公司，是增加保險市場供給主體的現實選擇。中國有比較好的建立專屬自保公司的條件，但不可盲目發展?？梢栽跅l件比較成熟的行業或大型企業集團進行試點，比如航空、鐵路、郵電、航運、石化集團、糧油系統等，待取得經驗后再推廣。新成立的專屬自保公司應該完全按商業方式運作，并與普通的保險公司和再保險公司有機地聯系起來。
“入世”后中國保險業務亟待拓展市場空間
中國加人WTO，面對外資保險公司在產品開發、市場拓展以及制度等方面的優勢，中國保險業應從新產品開發和保險業務空間拓展等方面采取一些應對策略。
首先，促進傳統保險產品向現代保險產品轉變。
目前，中國保險市場還是以傳統保險產品占主導地位的保險市場。不僅保險產品數量少，而且作用單一，不能適應消費者日益變化的需要，缺乏市場競爭力。加入WTO后，這種滯后的市場狀況明顯不利于保險業的發展。改變這種被動局面的出路，就是盡快實現由傳統產品向現代產品的轉變。
其次，開發新險種，發展新市場。
加入WTO后需要開發的新險種、新市場很多。國內保險公司在近期需要大力開發的主要有以下幾種大型保險業務：補充養老保險市場、健康保險市場、再保險市場等業務。
第三，進一步重視保險資金的運用。
[關鍵詞]：保險監管；償付能力；比較研究
20世紀中葉以來，隨著世界范圍內“金融深度化”和“金融自由化”的不斷發展，各國在實踐中不斷強化和優化對本國金融機構和金融市場的監管，以保障金融體系的安全、有效、公平和盈利。作為提供契約型的金融產品和金融服務的重要金融媒介，同時又是以風險作為經營對象、以風險管理作為盈利來源的保險機構，自其誕生之日起就受到各國金融管理當局的嚴格監管。
金融管制的最優社會福利理論認為，市場經濟下金融監管的必要性來源于金融業的自然壟斷、外部效應和不對稱信息。從這三個方向出發對我國保險業進行簡單分析，很容易感到我國加強科學有效的保險監管的迫切性和重要性：（1）完全市場經濟國家中可能導致社會福利損失的一個原因是完全競爭的市場由于規模經濟的作用而逐漸走向自然壟斷，這通常是通過聯合、兼并等手段擴大經濟規模，降低成本，獲得明顯的競爭優勢，從而提高產量并操縱市場價格，使小型的競爭對手退出市場。對我國剛剛開始“發育”的保險市場來說，自然壟斷是由計劃體制下的“人民保險”轉制而來的歷史狀況，保險產品的品種、產量和價格還是由主管部門說了算，有很高的人為的進入壁壘，保險企業是國有經濟的“一奶同胞”，這樣形成了事實上的自然壟斷。（2）保險業具有高負債經營的特點，其所具有的外部效應是十分明顯的，即保險業提供的產品和服務的消費過程中，社會效益小于私人效益，社會風險大于私人風險，也就是說一家保險機構如果倒閉，將只會承擔自身資產范圍內的責任，而不會承擔其所引發的市場振蕩、連鎖倒閉等社會問題的任何責任，這么巨大的外部不經濟使政府監管部門的介入成為必需。我國保險業還存在著法律法規的滯后、各種市場主體尚未確立等現實問題，將使外部不經濟更為凸現。（3）保險產品是一種背后是復雜的數學模型的風險契約，在保險人和投保人之間天然存在著技術方面的信息不對稱，再加上市場欺詐等風險，不對稱信息所產生的逆向選擇和道德危害也是非常明顯的。由此，我們所討論的保險監管是為盡可能保證社會福利的最優，政府所采取的一種制度安排和市場介入。換句話說，就是一個國家的金融管理部門或其保險監管的執行機關，依據法律法規對保險市場和企業進行監督和管理，從而保證保險市場的正常秩序，確保保險人經營的安全和盈利，維護投保人的合法權益。其中，保障出險后保險合同的如期履行是最為核心的問題，因此保險監管部門一般都將監管重點集中在對保險人償付能力的監督方面。
一、保險償付能力監管
保險人的保險償付能力一般是指保險人對所承保的風險在發生超出正常出險概率的賠償和給付數額時的經濟補償能力。由于保險人是通過分析以往長期同類風險的大量、完善和健全的損失或賠付數額資料的前提下，依據一定的數理模型，并假設過去同類責任賠款和給付的經驗與未來狀況大致相同，從而計算出損失概率以確定該保單的純保費。由于風險發生的隨機性、隨著時間推移的事故不確定性以及風險計算的技術誤差，實際發生的損失額與預計的損失概率之間通常有偏差，當前者大于后者，通常稱為出現負偏差時，該保險人就面臨著償付能力問題。
由于保險人的償付能力是保證其履行社會穩定職能的核心能力，一個國家的經濟越發達，其保險業承擔的社會穩定作用就越大，對保險業償付能力的要求就越高，而一旦這個能力與其所承擔的社會責任不相適應，輕則損害被保險人的利益，重則會危害整個保險業的經營秩序，因而必須由國家進行監督管理。國家有關金融管理機構的保險監管主要是通過立法或其它手段對保險企業的償付能力加以監督管理，如包括開業資本金和總準備金在內的償付能力控制、法定最低償付能力額度控制、確保保險企業流動性的保證金控制、定期或不定期的財務稽核控制、違規懲戒控制等。強化對保險償付能力的監管，一方面可以確保被保險人的利益，充分發揮“社會穩定器”的作用，另一方面也可以保證保險企業的風險管理的完善和財務穩定，也是整個保險市場安全運行的客觀要求。
二、保險償付能力監管的國際比較
發達國家對保險償付能力監管的系統的研究和實踐是自20世紀80年代開始的，1993年，越來越多的國家注目于保險業蓬勃發展所導致的稅賦流失、資本的過快流動、危機防范技術的滯后等有害于經濟健康發展的危險信號，此時，OECD保險委員會成立的保險償付能力監管的專家小組，主要通過調查和分析成員國的保險機構維持償付能力的技術，從而來檢查該國保險監管系統的安全性。專家小組通過國際性監管規范的推行、監管機構的建立、預警技術的使用和出現問題時提供恢復的方法，為各國保險監管的工作提供參考性意見。但是，成員國在各自保險業歷史發展的基礎上，逐漸形成了基本適合本國經濟特點的保險監管系統。
1.美國的“各州立法管理，聯邦協調監督”的監管體制
美國保險監管是以保護投保人的利益、確保保險人的償付能力和保險費率的公平合理為目的的。由于美國是一個聯邦制國家，歷史形成了股份有限公司、相互保險公司、個人或合伙制公司等多種保險機構的組織形式，而聯邦政府和各州對保險監管均有分別的立法和實施，1945年國會通過的“麥卡倫。弗格森法案”將保險業的基本管轄權賦予了各州政府，聯邦政府則負責全美保險業的勞資關系和聯邦課稅管理，以及各州保險監管立法的協調，也就是說，聯邦保險局和各州保險局是平行關系，各司其責。一般聯邦保險局只負責洪水保險、農作物保險、犯罪保險等特定業務的監管，而遍布全美的55個州保險局則對幾乎所有的商業保險機構進行監管。為對各州保險監管的行動進行協調并加快統一化的進程，美國成立了全美保險監督官協會（NAIC），成員由各州保險局局長組成，主要職責為討論保險立法和有關問題，并提供樣板法律、條例、保險合同等，供各州保險立法或修正所參考，經過相當長時間的努力，全美盡管有55部保險監管法律，但其內容已無多大的區別。
NAIC倡導的對保險機構監管的一種早期預警信息系統（IRIS），有效地監督了保險機構的財務安全，對全美保險業的繁榮發展作出了重要貢獻。IRIS是對所監管的保險機構的資本金、盈余與前年的比率，以及總保費的傭金占有率等財務比率依據各州統一的年度報告加以計算，篩選出“緊急監視公司”和“目標監督公司”兩種保險機構，NAIC將此類公司名單通知所在州的保險監督官，責令該公司對其有關脫離正常范圍的財務比率追查原因，并限期改正，從而預先防范該公司出現償付能力問題。
美國是世界第一保險大國，其保險監管的法律法規也最為完善，監管措施也最為嚴格，機構的設立和業務的開展均需經過州政府的批準，除了資本、資信等要求比一般金融公司高之外，審批條件已經十分規范，而且對外資保險機構普遍給予國民待遇。以紐約州為例，為實現保險償付能力的監管，州保險法規定人壽保險股份有限公司經營的最低資本金為200萬美元，而且一部分必須托管；規定的年度定期累積責任準備金的指導思想比較保守，因此提存數額較高；美國保險監管還規定了壽險和非壽險的分業經營原則，保險和證券業、銀行業基本隔離的原則，但在母子公司之間可以兼營；保險機構股權投資的總額一般限制在法定資產的40%以內，其它投資范圍依次為聯邦政府債券、州或市政府債券、抵押貸款、企業債券、優先股和普通股。隨著金融全球一體化的進程，美國已經逐漸放寬保險監管的嚴厲程度，如保險產品的不斷創新、保險資金投資范圍的擴大、1999年末國會通過的可允許各種金融媒介相互進入各自的經營領域的法案等，以維持美國保險業的全球競爭力。
2.英國的“單頭直接”的監管體制
由于歷史的積累，英國被公認為全球最發達、最富有競爭力的國際保險和再保險中心之一，1990年全英國的保費收入超過1000億美元，占世界總保費的7.5%.英國頒布的《保險公司法》規定，政府內閣的貿工大臣享有對保險業實行全面監督和管理的權力，而其保險監管的實施機構為貿工部下設的保險局，主要針對保險市場上商業保險公司的監管實施，同時通過立法對勞合社保險市場實行行業自律的管理。
英國以《保險公司法》和《金融服務法》為核心的保險監管法規體系規定了保險局主要監管工作內容為：審批保險業務申請，調查違規經營，保險業高層經營人員的審查，報表審核或現場稽核，必要時依法進行干預經營、撤銷營業許可等。英國還規定了提取風險準備金和法定保證金的制度，保證基金為法定償付能力額度的1/3，另外其對保險經紀活動和保險資金的投資運作均以行業組織的形式進行限制和約束，從而最大限度地維持對被保險人的償付能力。
3.日本的“集中單一，外嚴內松”的監管體制
根據日本《保險業法》的規定，大藏省下屬銀行局保險部是日本保險業的直接監管部門，大藏大臣是最高監督官，大藏省內還設有保險審議會等官方咨詢機構。與歐美保險市場上各國、各種形式的保險機構自由競爭的情況不同，日本是一個集中型的保險市場，只有幾個有深厚官方背景的保險公司形成寡頭，政府又極力保護本國企業優先權，嚴格限制國外保險公司的展業經營。1996年以來，日本頒布了《新保險業法》，建立了具有本國特色的監管體制。
首先，保險部的監管工作重點由市場準入的嚴格審批轉向對保險人償付能力的管理，注重了對投保人利益的保護；其次，對保險機構及其分支全方位進行公開標準和規范的監管，并且推動市場的分化和適度競爭；第三，國內保險業從產壽險的分業經營逐漸允許通過一定方式相互滲透，同時允許相互保險公司向股份制保險公司統一轉制；最后，日本還健全了保險機構從市場退出的機制，允許保險公司破產，政府投入資金僅限于保護投保人的利益。另外，從體現償付能力的保險公司財務指標規定方面，監管當局也大幅度進行了調整，如提高設立保險公司的最低資本限額，從3000萬日元提高到10億日元；設立了投保人保護基金，產險公司基金規模為3000億日元，壽險公司基金規模為2000億日元。
4.韓國的“雙頭監管為主，行業自律為輔”的監管體制
韓國的保險監管機構由財經院和保險監督院共同擔任。財經院的職責為負責建立實施保險監管的法律法規，制定行業發展政策，審批經營保險業務的許可；而保險監督院是于1988年成立的，負責檢查各家保險公司的經營，調查處理保險人和被保險人之間的糾紛，以及管理保險保證基金等；另外韓國還有保險理事會、保險發展學院、壽險協會、非壽險協會等半官方行業組織，為保險監管提供自律和決策實施的支持。
韓國的保險償付能力監管主要包括以下幾項制度：保險產品報告制度（規定了產品報告審批的規范和程序），資產管理制度（規定了安全性、效益性和社會福利性三項原則），保障存款制度（注冊資本的30%必須以現金形式存入保險監督院），準備金制度（規定保險公司必須提取保費準備金、未到期保費準備金、分紅準備金等，每年留存保費總額不能超過凈利潤的5倍），保險保證基金制度（各家保險公司每年須繳納其保費收入的0.1%給保險監督院，作為保證金使用）。
三、對我國保險監管的政策性建議
1.建立我國規范的保險保證金制度
保險保證金制度是事后監管的主要手段之一也是保險行業自身對個別機構發生償付能力危機時進行救助的源泉。我國雖然在《保險法》中規定了保險公司成立后應當按照其注冊資本總額的20%提取保證金，但沒有明確規定如何使用保證基金和如何進行危機救助，而且保證金僅僅有這一來源還嫌不夠廣泛。應有一個專門的行業中立機構來負責運行這個金，來源應擴大為法定繳納保證金、各級政府或企業的捐贈、基金經營收入、行業積累等，保險立法應詳細制定事后監管的責任分擔和操作程序等，盡可能使保險機構的償付能力有一個完整的監管保障，從而在全方位保障投保人或被保險人的利益。
2.完善市場主體，發展保險中介
由于保險業廣泛地存在著信息不對稱的現象，被保險人的信息劣勢使市場狀況與保險償付能力監管的初衷相背離，所以無論從理論上抑或發達國家多年的實踐，均證明了完整的市場體系離不開各類市場主體的完善，因此保險中介必須得到大力發展。保險中介主要有人和經紀人兩種，兩者均是保險合同雙方的媒體，前者站在保險人的角度，作為保險產品的推銷商和售后服務提供者；后者是站在投保人的利益角度，作為保險產品的選擇分析者和消費指導咨詢者。只有兩者共同存在，并在科學的監管下正常發揮市場主體的作用，保險市場才能有序而健康發展。我國的現狀為，只有零星的屬于保險公司的人個體，非但缺少市場獨立性，而且沒有形成規模的公司群體，而經紀人制度的出臺仍在期待之中，盡管經紀人資格考試已經試行了一屆。
3.打破寡頭壟斷，保險公司實施小型化、股份化、多種成分化，鼓勵市場競爭
與銀行業的監管問題一樣，營造合理適度競爭，客觀上需要大量中小型的、非完全國有的保險企業成為市場主力，市場準入稍稍放松，嚴格科學監管，形成依據監管和稽核結果的優勝劣汰機制，在行業或監管當局有能力確保投保人利益的前提下實現市場退出通道的暢通。
4.利用科學有效的風險預警制度，強化監管機構的預防監測能力
以NAIC的IRIS（保險監管信息系統）和RBC（基于風險的資本管理方法）為代表的保險機構償付能力風險預警機制已經在世界各國廣泛運用，并各自進行本國化的改良，目前我國的保險監管還流于主觀性和經驗性。
5.統一并科學化體現償付能力安全性的各項
財務指標包括責任準備金、理賠支付余額、經營安全性評價標準等在內的體現償付能力的各項財務指標應由監管當局組織專業的科學測算，在行業的支持下制定合理的指標體系，既作為預警制度的閾值標準，也成為公認的評價尺度。
6.促成地位獨立、自律性強的行業組織的建立
(一)區域經濟發展不平衡
有關數據顯示，2011年各省級行政區的地區生產總值差距很大，31個省中生產總值排名第一的廣東省(53210.28億元)是生產總值最低的自治區(605.83億元)的87.8倍，是排名中游的黑龍江省(12582.00億元)的4.23倍。另外，我國不僅東部地區與中西部地區經濟發展存在較大差距，甚至連同一個省內不同縣市之間的經濟發展水平也不同，所以不同地區企業繳納基本養老保險的能力不同，從而導致各地基本養老保險基金的收入呈現較大差距，加之各地的經濟發展水平不一直接導致養老保險基金的支出水平各異，種種因素都致使我國基本養老保險統籌層次提高的進程中舉步維艱。
(二)養老保險制度區域差異化
在我國，養老保險雖然在覆蓋范圍、繳費比例、繳費年限、籌資方式等方面有明確的規定和限制，但是由于各個地區面臨的自然、經濟、文化、社會環境不同，各省在統籌基本養老保險方面的側重點有所差異，都根據自身實際情況制定了各不相同的養老保險制度，以滿足當地民眾的意愿與需求，這無疑也阻礙了我國基本養老保險統籌層次的進一步提高。
二、對提高我國基本養老保險統籌層次的建議
(一)做好養老保險制度的協調統一工作
在我國，區域經濟發展不平衡，因此要想提高養老保險統籌層次，就必須先做好養老保險制度的協調統一工作：1、養老保險行政管理的協調統一。在中央設立一個管理養老保險相關事務的最高行政機構，然后在省、市、縣分別設立對應的管理機構，形成自上而下的垂直管理系統，提高管理效率和規范性；2、養老保險財務管理的協調統一。將從基層單位收繳上來的養老保險費逐級逐層上繳到中央養老保險管理機構，由專門的機構遵循安全性原則對養老保險基金進行投資保值增值，再由中央根據各省情況下撥養老金，實現養老保險基金在全國層面上的統收統支，但就目前的實際情況而言，完全實現還存在較大的困難，所以可以從省級統籌逐漸過渡到全國統一管理；3、養老保險監督管理的協調統一。在漸次提升養老保險統籌層次的過程中，要協調好各方利益，加強養老保險的內部監督與外部監督、上級監督與同級監督，增加養老保險制度的透明度，促進養老保險制度健康持續發展。
(二)漸次提高養老保險的統籌層次
我國區域經濟差異有不斷擴大的趨勢，在這種情況下，我國應當首先在縣級的層次上進行統籌，再實現市級統籌，如果市級統籌運行穩定，那么可以逐漸進行省級統籌。由于各省內部經濟發展差異還較小，要實現省級統籌相對還比較容易。當省級統籌運作機制相對成熟時，各省級行政區經濟發展水平差異逐漸縮小時，就可以開始嘗試進行全國統籌，比如可以先將經濟發展水平相近的省份結合到一起，將幾個省份的養老金統收統支，等到運行機制更加完善、區域經濟差距更小時，再實行全國層次上的統籌，這樣才有利于養老保險制度功能的發揮，避免出現目前這種名義上省級統籌、實際上縣市統籌的尷尬局面。
(三)實行“中央宏觀指導，各省逐步統一”的養老保險制度
(一)對于社會保險基金績效審計工作重視程度不足
由于我國審計機關設計的領域眾多，并且內容較雜，加上當前很多審計機關人力以及財力投入不足，社會保險基金績效審計工作的開展力度不大。再加上重視程度不足，導致我國社會保險基金管理機制上存在的漏洞問題得不到及時的發現與糾正，而且我國的社會保險基金審計目前主要停留在合法性審計階段，審計工作亟待完善。
(二)社會保險基金的績效審計工作不全面
我國傳統的績效審計主要是圍繞著收入和支出這兩個環節展開，但是隨著社會的不斷發展，我國的社會保險基金審計工作還停留在這兩個環節中就顯現出了不足，還存在著審計不夠細致深入，審查不全面的問題，不能充分全面的對社會保險基金投資運營的不足之處進行反映。
(三)社會保險基金審計工作缺乏統一的評價標準
當前我國社會保險審計工作還缺乏有效的評價機制，評價標準不明確，體系不完善，并且現行的一些社會保險基金審計評價標準非常少，沒有全面的社會保險基金審計準則等相應的可操作性指導文件，導致社會保險基金績效的評價缺乏指導。
二、社會保險基金績效審計完善策略
(一)健全社會保險基金績效審計管理體制
對于審計機關來說，應當首先認識到這個工作對于保護人民保險基金資金的安全和推動國家保險基金的運營具有重要作用，因此，必須要不斷完善社會保險基金績效審計體系，尤其是提高社會保險基金審計的獨立性和權威性，確保社會保險基金審計工作的正常開展。其次，為了便于社會保險基金審計工作的開展有指導有遵循，應該結合我國實際情況制定相應的績效審計法以及績效審計準則，可以通過出臺文件的方式明確社會保險基金績效審計工作的目標、內容、程序以及方法。
(二)確保社會保險審計工作的全面性
對于社會保險基金的審計來說，審計工作具體有四個方面，分別是保險基金的籌集、投資運營、支付以及影響。在基金的籌集階段，重點是對社會保險基金征繳是否及時、足額，程序是否合理，征繳比例是否適當等內容進行審計監督。在投資運營審計階段，則重點是對投資運營是否公開透明，是否存在將基金用于貸款抵押等現象進行審計，以確?；鸬陌踩c完整為目的。在支付審計階段則主要是對保險金的支付合法性、支出是否符合預算計劃、領取人員條件以及領取數額是否符合規定等內容進行審計。在基金影響審計上，主要是對社會保險基金的發放對參保群體以及社會保障制度環境產生的影響進行分析，進而對社會保障水平進行評價。
(三)構建科學的社會保險基金審計評價
指標在進行評價指標體系的制定標準上，應本著適度、使用、科學、規范的原則進行。在具體的評價指標的選擇上，應該包括經濟型評價標準、效率性評價標準、效果評價標準、公開透明性評價標準以及真實合法性評價標準，通過這些評價指標，準確的反映社會保險基金的管理成本、收益情況、投資運營效果、相關信息的公開情況以及收支管理等程序規定的履行情況。
(四)強化社會保險基金績效審計的人才培養
社會保險基金績效審計由于審計對象、審計方式的不同，因此審計工作也有著較強的特殊性，對于審計人員的綜合素質也提出了較高的要求。審計機關應該在政策、法律法規、績效審計專業知識、金融、投資運營管理等方面對審計工作人員進行系統全面的培訓，提升審計工作人員在社會保險基金審計工作方面的專業技能水平。
三、結束語
關鍵詞:養老保險基金,財務危機,建制理念,新隱性債務
當前，在全球172個已經建立并且運行多年養老保險制度的國家中，正面臨一個共同的問題：基金財務危機。而在我國，這一危機又尤為突出，嚴重威脅到現行養老保險制度的正常運行。如果不能及時應對這一危機，我國當前的養老保險制度改革有流產之虞，并將最終導致養老保障制度的破產。因此，梳理當前危機成因，找出應對措施就成了當務之急。
一、當前我國養老保險的財務危機
調查顯示，2001年平均每3.65名在職職工“養活”1個退休職工，到2050年這個比例預計將是1.87∶1。到那時怎樣保障老年人的生活?
由勞動和社會保障部法制司、社會保險研究所和博時基金管理公司共同的《中國養老保險基金測算與管理》報告書中指出，我國養老保險正面臨著比較嚴重的財務危機。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，風險賠付能力下降以及養老保險基金陷入危機的省市正逐漸蔓延和加重等。據調查顯示，在我國，1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個；基金缺口1999年為187億元，2000年為357億元。據專家預測，統籌基金在未來25年間將出現收不抵支的情況，年均717億元，總缺口1.8萬億元；按現行退休年齡推算，赤字運行年限將延長28年，年平均1030億元，總缺口擴大至2.88萬億元。
盡管當前養老保險的財務危機是全世界養老保險制度面臨的共同問題，但比較其他國家而言，由于我國特殊的歷史根源以及目前的現實條件，我國的這一財務危機顯得尤為嚴重。
二、我國當前職工基本養老保險基金財務危機的成因分析
(一)急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。我國職工基本養老保險基金面臨的財務危機中，一個主要危機就是償還歷史債務的壓力，也就是我們所說的“轉制成本”。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。這一歷史債務規模到底有多大，目前還存在爭議。①由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。這種空賬運行就使得統賬結合的新制度又回歸到本質上的現收現付制。據專家測算，截止到2002年底，國內養老保險累計的個人空賬規模為4800多億元，如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當期支付缺口將達到4400多億元，空賬規模達14萬億元。
導致這一債務問題出現的主要原因在于我們在自上而下的改革中，采取了急于求成的推進方式。改革前，由于“”的破壞，職工養老保險已經退化為單位保障，雖然在“”結束后也出臺了一些恢復性的制度規定，但是單位自保的狀態并沒有改變，還未實現社會統籌。另外，對于中老年職工養老金歷史欠賬問題也還未找到有效的化解辦法。在這樣的條件下，就從傳統的、由單位負責的養老保障現收現付制一步跨入全新的部分積累模式，顯然操之過急。盡管新制度的框架符合我國的長期利益，卻因缺乏現實政治的、法律的、經濟的扎實準備與預案籌劃，不僅未能真正解決原有體制下存在的基金不足問題，而且還帶來了沉重的轉制成本。
(二)基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：
其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。根據《深圳特區報》的記者調查，廣東一些地方為暫時緩解眼前養老金的支付壓力，對個體戶、私營企業、外資企業等新經濟組織員工參加社會養老保險采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，即按照社會平均工資的50％征收養老保險金。從表面上看，眼前的支付危機暫時避免了，但是從長期看，“新人”的養老保險在財務上難以達到平衡，這就形成了“新隱性債務”。
其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。據國家勞動和社會保障部公布的數字，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20％，全國總計達800萬人。
其三，企業少報、漏報、瞞報上繳基數。按照現行企業社會保險制度的設計，職工工資總額是我國社會保險的繳費基數。由于我國勞動報酬非工資化、工資非貨幣化嚴重以及勞動保險統計不夠規范、準確和完善，就形成了統計工資總額大大小于實際工資總額。另外，社會保險經辦機構穩定的繳費工資總額又少于統計工資總額，綜合這兩種情況，可能使繳費工資總額縮小33％左右。據北京市社會保險基金管理中心檢查，1993年漏報733.6萬元違紀款中，其中有534.6萬元，占72.8％是因企業漏報工資總額所造成的。
(三)人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。這種沖擊主要體現在：一是老齡人撫養比②的快速提高使養老基金的支付增加，收繳減少，加重了入不敷出的矛盾。如我國1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老齡人撫養比分別為7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。據推算，今后30年我國老齡人撫養比將繼續快速升高，到2030年將會超過20％。另一方面，對現行的個人賬戶積累基金發放的方式提出了挑戰。個人賬戶養老金現行的支付方式假設職工退休后平均只活10年，而且制度規定，10年后個人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔，如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以繼承其剩余部分。當老齡人口的比重越來越大，高壽老人越來越多時，這種只有補貼、沒有任何結余的個人養老保險積累制度顯然也會給國家帶來更大的困難。
(四)提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。據對上海、廣東、山東等13個省、市的調查，從1995至1997年3年間，新增離退休人員164.4萬人，其中提前退休人員為51.7萬人，占當期離退休人員總數的31.4％，年均支付提前退休的養老金為18.8億元，占當期離退休金總額的23.5％。③
允許提前退休主要是出于緩解就業壓力的目的。其他國家也曾經在經濟不景氣的情況下，用鼓勵提前退休的辦法，解決失業問題，但后來都被實踐證明這對解決失業問題并不是一個有效的方法，卻對養老保險基金造成了極大的侵蝕，致使養老保險發生危機。1982年出版的由美國勞工部就業標準局就業與退休問題專家M·H·莫里森撰寫的《老齡經濟學——退休的前景》反對提前退休，他強調“退休年齡對退休金費用有相當大的影響。在60歲開始退休，所領退休金的每一美元現值，大約要比65歲退休的高15％；如果55歲退休則將近高30％”。1985年出版的由著名老年經濟學家J·H·舒爾茨撰寫的《老年經濟學》則指出“一旦退休年齡從65歲降低到60歲，退休金費用就要增加50％左右”。
(五)基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金的剛性調節增長的需求。自1992年開始，各地相繼進行了兩次養老金計發辦法的改革，導致退休金水平上升。另外，為彌補物價和工資指數增長建立的調整機制，也極大地提高了養老基金的需求總量。尤其是2004年上半年，我國職工平均工資增長7％，通貨膨脹率為3％，這給養老保險基金造成了極大的壓力。然而在基金支付需求不斷增長的壓力之下，我國養老保險基金的投資和管理卻依然問題多多，困難重重。投資方面，目前我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想，以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2％，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到2.45％，但都遠低于7％的平均工資增長率水平。對滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金都比較嚴重。
三、應對當前財務危機的政策建議
據世界銀行專家分析，要安全平衡地度過養老保險金支付的高峰期，我國需2萬億元左右的養老保險基金的積累，在近期內我國顯然難以做到這一點。筆者認為，為緩解因養老保險基金支付危機對我國政治改革、經濟發展、社會穩定所形成的巨大沖擊，我國應采取如下的相應對策：
(一)轉變建制理念，深化養老保險制度改革，杜絕財務危機的制度根源。
首先，要轉變建制理念，實現養老社會化。中國基本養老保險基金的財務危機根源還在于養老保險制度本身?，F行制度的建制理念還保留著計劃經濟時代的“大鍋飯”和“社會主義優越性”的意識形態殘余。突出的表現就是政府家長作風，包辦一切，管得過多，保得過厚?？v觀當今世界，中國恐怕是基本養老保險替代率最高的國家，財政負擔過重，基金壓力巨大。同時也給企業帶來了沉重的繳費負擔，壓制了經濟活力，同時也打壓了企業年金制度的發展空間。企業負擔過重，補充養老保險發展空間狹窄，又反過來造成對基本養老保險的依賴和基本養老保險基金的財政負擔，從而產生惡性循環。養老問題是整個社會的責任問題，并不是單純的政府責任。所以，中國要解決當前養老保險基金的財務危機，首先要轉變建制理念，降低基本養老保險的替代率，提高社會和個人在養老方面的責任。只有這樣，才能為其他層次的養老保險提供發展的空間，才能減輕企業繳費壓力，增強經濟活力。
其次，變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產(包括居民的福利住房)等方式籌集資金解決。
(二)改革退休制度，降低當期支付規模。
首先，要杜絕提前退休?？梢酝ㄟ^改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15％作為基礎養老金，每多繳費一年多領1％，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3％。
其次，要適當提高退休年齡，實行彈性退休制度。根據測算，在我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。另據測算，如果我們從2015年起，每3年把退休年齡提高1歲，用15年的時間到2030年提高到65歲，其結果將使2030年和2050年的老年贍養系數由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我國現階段男性60歲和女性55歲的退休年齡規定于上世紀50年代初，當時我國居民平均預期壽命僅49歲，而目前已上升到70歲左右，應當說在我國提高退休年齡存在著較大的空間。從國際比較來看，我國的退休年齡也有較大的提升空間。根據國際衛生組織的調查，當前全世界平均預期壽命是66歲，平均退休年齡為男60.5歲、女58.6歲。而我國當前的平均預期壽命已達到71.4歲，但退休年齡卻僅為男60歲、女50歲(女干部55歲)。所以，根據國際經驗，我國的退休年齡尚有較大提升空間。
至于提高退休年齡與就業壓力的相關性，尚缺乏實證性研究。即使有相關，也可以——更應該通過調整經濟發展模式、產業結構以及提高教育年限、推動職業培訓等方式加以化解。
(三)加強養老保險基金征繳，拓寬融資渠道，提高基金供給。
首先，加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁。另一方面，要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現1999年繳費工資比1998年降低了5.7％(下降545元)，而統計局統計的平均工資增長了11.6％。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10％。
其次，拓寬融資渠道。要固化財政投入機制，以往政府財政投入存在很大的隨意性，無法保證穩定的基金供應。因此，要固化財政投入。根據基金缺口測算，財政應每年拿出5％，即每年約700億元，用25年時間逐漸消化掉基金缺口。建議中央以立法形式明確這一財政政策，以保持養老保險制度的可持續發展。另外，還可以通過稅收融資，國有資產變現融資以及債券融資等。
(四)加強養老保險基金的管理，增進基金安全，促進保值增值。養老保險基金的管理包括行政管理和營運管理。基金行政管理是政府的職能，也就是政府主管部門對基金營運實行監管；基金的營運管理就是業務運作管理，包括核定、收繳、會計核算與財務管理、支付、投資營運管理等。為加強對養老保險基金的管理，我國應盡快統一管理體制，實行養老保險基金行政管理和營運管理分開、執行機構與監督機構分設的管理體制，使我國養老保險基金管理規范化。借鑒國外特別是智利的經驗，把基金交由多家非政府部門進行經營并引入競爭機制不失為一條可取的途徑。
在基金管理中，尤其要加強對個人戶基金的資本化管理運營。個人戶的管理應是以戶資本化運作為核心的一整套制度法規，包括：合理的管理成本、資本市場投資選擇、投資收益、風險防范和金融服務。根據我國目前狀況，對養老保險個人戶基金的投資管理，采取全部委托方式為宜，即建立受托人、投資管理人和保管人分工負責、互相制約的管理體制，并相應建立一套風險監控制度。受托人，由省級以上社會保險經辦機構充當；投資管理人，從我國現有專業基金管理公司或資產管理公司中選擇；保管人，從四大國有獨資銀行和股份制商業銀行中選擇。個人戶基金的資本化市場管理運營可以達到投資回報率和風險防范兼顧的目的。
(五)加強社會保險立法，促進養老保險社會化及可持續發展。應當看到，上文所提到的導致財務危機的眾多成因中，大都和社會保險立法不健全有關，比方說提前退休問題、基金征繳問題以及基金管理運營問題。同樣，在上文所提到的應對危機的對策中，也大都要依賴法制的保障才能奏效。所以說，加強養老保險乃至整個社會保險的法制化建設應是重中之重、當務之急。社會保險法律體系包括：《憲法》；國家立法機關通過的法律，如《社會保險法》；國家行政機關頒布的法規；地方立法、行政機關出臺的地方性法規。對于我國當前的養老保險而言，當務之急是制定和出臺《社會保險法》。
此外，還要不斷地推動養老保險的社會化和可持續性建設，要著眼于養老保險制度的長期穩定，提高政府信用和制度信譽。
注釋:
①主要是測算方法和條件假設不同，另外，把這一債務看作是“轉制成本”還是“隱性債務”，也會導致測算結果的不同。因為相對于隱性債務,轉制成本的計算彈性要大得多，而隱性債務的計算通常采用中止法。世界銀行和國家體改辦分別于1996年和2000年進行了估計，數值分別為2.8萬億元、6.7萬億元。
關鍵詞：養老保險；基金；運營
緒論
社會保障制度作為一個國家社會發展和經濟運行的 “安全閥”，是一項與人民利益緊密聯系的經濟保障制度。所謂養老保險，是指國家和社會通過建立相應的法律制度，為保障勞動者在離開勞動崗位以后，能獲得國家的基本生活保障的一種制度。養老保險作為社會保障制度的重要組成部分，備受世界各國的重視，更是成為了經濟學家高度關注的研究對象。自從德國在世界上建立了第一個養老金制度以來，人們就從未停止過對養老制度的研究，在不斷的改革和探索中。我們看到無論是在發達國家還是發展中國家，都存在一個共同的問題，就是養老負擔沉重，國家實在無力完全承擔，于是不得不大力著手改革。在20世紀50年代，中國建立了職工的基本養老保險制度，期間對養老保險制度的結構進行了多次修改，現行養老保險制度的基本框架，是按照國務院1997年所頒布的《關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》建立的，基本模式是將原來的現收現付制轉變為以社會統籌與個人統籌相結合的為特征的部分積累制，將養老保險基金納入財政專戶，對其收支實行兩條線管理。該種模式的確定，為養老保險基金的運營提供了法律依據，使得養老保險基金的運營標準化，規范化，為維護社會穩定，促進國民經濟發展發揮了積極的作用。十七大報告指出：“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活，社會保障是社會安定的重要特征?！?/p>
社會養老保險是社會保障制度的重要組成部分，也是其核心的部分，而養老保險基金無疑是社會保險基金的重中之重，養老保險基金的運行狀況，關系著每一個參保人的切身利益，關系著社會的穩定和國家的長治久安，影響著中國構建和諧社會的進程。
一、現階段中國養老基金運營出現的問題
現階段中國社會經濟正在高速地發展，老百姓的經濟狀況得到了改善，其收入大幅提高，而且由于政府增加了對社會保障的補貼力度，參加養老保險人口的數量在逐漸增多。因而，養老金的余額自然如滾雪球般越來越大（見表1）：
從上頁表1中可以看到，到2010年底，養老金累積金額達到15 000億元。對于這樣一筆龐大數目的養老金，如何妥善對待并使其保值增值，是一個非常值得重視的問題，因為稍有不慎，就會影響到養老保險基金的發展?，F階段中國養老金運營中的主要問題是：
1.投資渠道狹窄，基金保值增值壓力巨大。按照現行的籌資制度計算，企業按工資總額的20%以及在職職工按個人工資的8%繳納養老保險費用。這樣下來，每年的養老保險基金收入可以達到2 000多億元人民幣，并且隨著覆蓋面的擴大，參保人數的增多，這個數字還會增加。因此，管理好養老保險基金，使它保值增值的任務非常艱巨。如果養老保險基金不能有效地保值增值，不僅難以面對即將到來的人口老齡化的沖擊，也會降低個人賬戶對勞動者的吸引力。
中國養老保險基金建立之初，其側重點在于如何使養老保障基金的安全性提高的問題，對于它的增值問題反而居于其次，但在事實上，養老保險金卻面臨著極大的貶值風險。其原因是出于對基金安全性的考慮，目前規定養老基金除了極少部分可以購買績優股以外，絕大部分還是只能存入銀行或購買國債。
銀行存款的特點是流動性強，安全性高。但銀行的存款利息卻比較低，而且遇上通貨膨脹率高的時期，別說增值，就是連保值也難以做到。因此，世界上沒有哪個國家會將養老保險基金的全部用來存銀行。而盡管國債利率要高于銀行存款的利率，但由于缺乏完善的二手市場，反而不如銀行存款有吸引力。同時，享受保值補貼的國債只能由個人購買，養老金等機構投資者被排除在外，在處于通脹時期時，養老保險基金的投資受益往往低于通脹率，處于不斷縮水狀態。因此，將大部分養老基金投向銀行和國債難以達到增值的目標。
2.體制不順，養老保險基金運營成本較高。無論是傳統體制下實施的養老保險制度，還是經過調整后形成的社會統籌模式的養老保險制
度，乃至今天正在采用的通脹結合模式的養老保險制度，都是由政府部門來管理。在形式上，由國家統一管理，具體事務交由各個部門分管。在實行初期，由于當時的政治、經濟水平還不高，政府作為“全能”的代言人，對于推動社會保障事業的發展起到了積極的推動作用。
改革開放以后，中國的政治、經濟、文化事業都得到了蓬勃的發展。在市場經濟下，政府的角色發生了很大的改變，由原來的實施者向監督者角色轉化，“政府守夜人的角色逐步確立，要求政府規范市場環境，解決市場失靈，矯正經濟外部失靈。盡管應當是由政府來提供社會福利，但并不代表政府一定要是每個具體環節的操作者。尤其是目前，政府工作人員的專業能力普遍不是很高，與其將專業化的投資交給他們來運作，不如把這些項目交給更為專業的機構來運作，引入競爭機制，政府部門只作為監督者的角色出現，這樣效果會更好，既提高了效率，又減少了成本。現階段國家盡管實行的是省級統籌，但是各地區為了自己的利益，各行其是，很難將基金集中起來管理，據調查，中國幾千個億的養老保險基金分散在3 000多個縣和8個行業中，如此分散的局面自然影響養老保險基金的統籌使用，難以發生規模效應。同時，養老基金管理成本非常高，據統計，各個地方的養老基金管理機構一般會從養老保險基金中提取2%~6%的管理費，平均管理成本超過了4%，如果將同樣數目的基金交由基金公司來，那么成本僅為1/4上下。這樣不僅降低了成本，還提高了運行的效率，加深了投資的專業化，何樂而不為？
二、完善養老保險基金運營思考
（一）養老保險基金進入資本市場的必要性
據世界銀行的預測，2030年中國養老保險基金的總額將達到18萬億美元，基金的保值增值問題顯得日益突出。但現實中，資本市場和養老基金的分離影響了養老基金的運營和管理。由于養老金支付的長期性，按國際慣例，養老金的投資應當主要買中長期的債券、股票、不動產等，這樣才能達到保值增值的目的，而中國養老基金的絕大部分用于購買國債和銀行存款，這樣顯然收益不高，積累風險大。任何一種經濟行為的產生與發展都需要有一定的制度和市場來支撐和促進，而制度、組織自身也要有獨運行主體來推進其發展擴大。養老保險基金與資本市場要通過互動來達到雙贏的目的。一方面，養老保險基金進入資本市場進行投資獲得收益來達到養老保險的目標，另一方面，資本市場的發展與完善也需要有養老保險基金這樣雄厚實力的機構。養老保險基金入市后對資本市場的影響表現為：首先，養老保險基金進入資本市場能夠解決基金投資渠道單一的情況。文章已經提到，中國養老保險基金的運營僅限于投資銀行存款和國家債券，這種投資很難使得基金保值增值。而資本市場上可供投資的金融工具繁多，這為養老保險基金進行多元化分散化投資，避免非系統風險提供了良好的條件。其次，促進資本市場發育完善。 養老金收益是一種勞動力補償的延遲支付，這決定了養老保險基金的運營應當追求長期穩定的投資回報率，并通過示范效應增強整個市場的投資理性，這無疑會強化資本市場的長期性投資，減少短戶的短視行為，提高資本配置，提高資本市場的運行效率。
通過上文，我們已經得出結論：中國的養老保險基金應當入市，但入市的條件成熟了嗎？筆者認為可以入市。原因有二：（1）養老保險基金的長期性、規模性，決定了養老基金能夠進入資本市場去投資。中國現在實行的通脹結合的模式，個人賬戶的積累資金會越來越多，勞動者退休后從個人賬戶基金領取的退休標準是可以預測的，因而可以事先進行計劃和控制，也就是說，個人賬戶留存基金的流動性相對較低，這就為基金的積累部分進入資本市場投資創造了條件。（2）資本市場日漸規范，相關的法律法規正在逐步完善，這就為基金的入市創造了有利的外部條件。同時，中國的資本市場已經發展到了一定的規模，投資工具的多元化使得養老保險基金可以有多種組合選擇，為養老保險基金的運作提供了市場空間。
（二）加大對經濟適用房的比例
當前，全球出現金融危機，股票等高風險金融工具波動性較大，而經濟全球化又使得中國的資本市場也會在一定程度上受到外國金融市場的影響。對于“救命錢”的養老保險基金來說，此時如果大比例投入股票等高風險工具。結果難以預料。筆者認為，結合現階段中國的國情，要想使得中國養老保險基金能夠增值，可以增加對中國不動產的投資比例，具體而言，可以拿出養老保險基金的一部分來投資于中國的經濟適用房。
1.經濟適用房的市場競爭優勢。我們都知道，地產投資雖然是一種回收期長，而且資金需求量大的投資項目，但是從房地產地皮不可再生性的特點來看，房地產價格總體仍然是呈上升趨勢的，而且即使在發生通貨膨脹時，房地產價格具有很強的抗通貨膨脹能力，其價格會隨物價上漲而上漲。筆者通過有關資料了解到武漢vk房地產公司2003年所建商品房的
所有成本平均為1 500元/平方米，但售出價格確達到了2 500元~3 000元/平方米，利潤空間巨大。那么，作為不以盈利為目的經濟適用房的銷售業績實際上還稱不上是個問題。
2.人口和價格優勢。從主動需求方面看，中國是一個擁有13億人的人口大國，而且據預計，未來二十年人口將達到16億，毫無疑問，這對住房的要求市場巨大，而且據建設部最新的研究報告顯示，到2020年，約有3億~3.5億新增城鎮人口需要解決住房問題；另外城鎮居民人均住房面積將從2003年的23.8平方米增至35平方米。從被動需求方面來看，由于目前中國傳統的福利分房體制已經被貨幣化購房體制所取代，同時由于城鎮居民收入普遍不高，因而難以承受昂貴的商品房價格，所以無疑會選擇經濟適用房。故中國須建造大批的經濟適用房，以滿足如此眾多的居民需求。
3.政策優越。出于平衡房地產公司和購房居民之間的利益，國家在土地使用權和稅收上給予了一定的優惠政策，以降低經濟適用房的造價成本。以武漢市所建商品房成本1 500元/平方米作為經濟適用房建設的所有成本，即使按1 800元~2 000元/平方米出售，其投資回報率都還是相當可觀，而且，由于出售價格遠遠低于商品房價格，所以作為大部分的城鎮居民來說還是樂于接受的。
經濟適用房建設是中國現階段的一項獨有的國家政策，解決中低收入家庭的住房問題歷來是中國政府十分重視的一件大事。在市場經濟條件下，建立并完善經濟適用住房為中心的多層次的住房供應體系不僅可以彌補市場經濟的缺陷、而且可以維護社會的安定團結、也更能促進房地產市場經濟的健康發展。同時經濟適用住房既然是作為一項政策而存在就不會朝令夕改，相反應該長期執行的一種措施，所以筆者有理由相信在很長的一段時間內，經濟適用住房會一直存在?？傊瑢B老保險基金投資于經濟適用房建設，不論是解決中國城鎮居民住房緊張的問題，還是對基金投資增值都是雙贏的事情。
小結
人口老齡化對各國都帶來了不小的沖擊，為了應對養老金支付的困難，各國根據自己的國情進行了改革。要想養老金保值增值，必須對養老保險基金進行投資運營，筆者認為養老保險基金應當增加在資本市場的投入，尤其是增加對經濟實用房的投資比例來優化運營結構，以達到保值增值的目的。
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