發(fā)布時(shí)間：2023-06-02 15:11:18
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的農(nóng)村土地市場(chǎng)樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
近年來(lái)，隨著國(guó)家一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，山西省長(zhǎng)治市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化也迅猛發(fā)展起來(lái)，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和范圍也不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，長(zhǎng)治市有3463個(gè)行政村，總耕地面積369.6萬(wàn)畝，已簽訂承包合同61.11萬(wàn)份，已發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書60.71萬(wàn)份，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到43.78萬(wàn)畝。總體看來(lái)，農(nóng)戶已逐漸形成流轉(zhuǎn)意識(shí)，當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)有其一定的特征。具體如下：
1.流轉(zhuǎn)形式以租賃為主
流轉(zhuǎn)形式主要有租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、委托經(jīng)營(yíng)和股份合作等形式。其中，租賃是當(dāng)?shù)夭扇〉淖疃嗟牧鬓D(zhuǎn)形式，出租的土地面積達(dá)到18.61萬(wàn)畝，占所有流轉(zhuǎn)形式的42.5%，分析其原因主要是農(nóng)民外出務(wù)工無(wú)法兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但又不愿放棄土地承包權(quán)而不得不采用的流轉(zhuǎn)方式。在所有流轉(zhuǎn)形式中，轉(zhuǎn)讓形式所占比重最小，占所有流轉(zhuǎn)形式的2.6%，這主要是由于一旦轉(zhuǎn)讓，就等于失去原有土地的承包權(quán)，除了極少數(shù)已經(jīng)長(zhǎng)期生活在城市里的農(nóng)民外，大多數(shù)農(nóng)民不愿意采取此種流轉(zhuǎn)方式。
2.流轉(zhuǎn)協(xié)議以口頭約定為主
筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然長(zhǎng)治市土地流轉(zhuǎn)協(xié)議正在依照農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一實(shí)行的示范合同樣本制定，但具體實(shí)施過(guò)程中多數(shù)仍以口頭約定為主。其中簽訂合同面積12.56萬(wàn)畝，口頭協(xié)議面積約達(dá)31.22萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)土地面積總數(shù)的71.3%。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)很多是在親戚朋友之間的流轉(zhuǎn)，在相互熟識(shí)的情況下農(nóng)戶更傾向于信用擔(dān)保，大多數(shù)采用口頭約定，即便簽訂書面合同，合同也不規(guī)范，其中只有少數(shù)采用標(biāo)準(zhǔn)合同，其他多采用簡(jiǎn)單的書面合同，容易造成土地糾紛，而且一旦出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)糾紛卻很難處理。
3.流轉(zhuǎn)規(guī)模小，時(shí)限短，價(jià)格隨意性大
調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)規(guī)模小，大部分土地流轉(zhuǎn)在100畝以下，約占總流轉(zhuǎn)的70.8%。分析其原因是其流轉(zhuǎn)主體主要以農(nóng)戶為主，成立合作社及企業(yè)參與的不多。農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)一般只有小規(guī)模形式，外出的農(nóng)民將自己的土地轉(zhuǎn)給其他在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民。流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的土地規(guī)模變動(dòng)甚微，規(guī)模生產(chǎn)難以形成。農(nóng)民收入提高困難。同時(shí)在流轉(zhuǎn)時(shí)間方面，土地流轉(zhuǎn)年限均在1～3年，這與土地流轉(zhuǎn)的形式有著重要的關(guān)系，由于農(nóng)民并不積極采用轉(zhuǎn)讓的形式，流轉(zhuǎn)年限自然降低，而另一方面，采用最多的租賃形式的農(nóng)戶也不愿將土地長(zhǎng)期轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，通過(guò)短期的流轉(zhuǎn)在一定程度 上降低失地風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于在全國(guó)大環(huán)境下，土地市場(chǎng)沒有形成，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制難以在土地流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的制定并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，部分農(nóng)戶甚至是無(wú)償轉(zhuǎn)給親友去經(jīng)營(yíng)，或是用收獲的實(shí)物相抵。多數(shù)農(nóng)戶參考以往的經(jīng)驗(yàn)制定，同時(shí)主要依據(jù)土地的地理位置和土質(zhì)定價(jià)，此種定價(jià)方式并不科學(xué)，也沒有遵循一定的市場(chǎng)規(guī)律，價(jià)格波動(dòng)較大。
二、土地流轉(zhuǎn)中面臨的困難和存在的問題
長(zhǎng)治市的土地流轉(zhuǎn)總體情況還是比較正常的，但也存在一些問題，最為突出的是土地流轉(zhuǎn)缺乏應(yīng)有的長(zhǎng)效機(jī)制，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)向社會(huì)化、規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化發(fā)展的客觀要求，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
1.宣傳工作不到位，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范
鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)引導(dǎo)和服務(wù)不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)撤并后人員較少，職責(zé)不明，兼職較多，無(wú)力對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行宣傳，農(nóng)民土地承包權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)受侵害的事情屢見不鮮。農(nóng)民對(duì)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策了解甚少，只知道對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不清楚對(duì)土地的流轉(zhuǎn)收益權(quán)。 基層政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)和監(jiān)督不足，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)是在親戚、朋友、鄰居等之間自發(fā)、盲目地進(jìn)行，流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有按照規(guī)定履行必要的手續(xù)，也未向當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)機(jī)關(guān)單位進(jìn)行登記。因此，土地流轉(zhuǎn)多以“暗轉(zhuǎn)”形式出現(xiàn)，口頭協(xié)議的多，無(wú)償轉(zhuǎn)包的多。隨著接包戶種植適銷對(duì)路的農(nóng)產(chǎn)品取得明顯的經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，轉(zhuǎn)包和接包雙方矛盾就會(huì)產(chǎn)生。總之，這種“暗轉(zhuǎn)”方式將給土地的流轉(zhuǎn)埋下諸多糾紛隱患。
2.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，沒有形成規(guī)范的土地流通市場(chǎng)
目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織尚未建立，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還沒有形成，流轉(zhuǎn)信息不暢，土地評(píng)價(jià)缺乏依據(jù)，農(nóng)民咨詢?nèi)鄙匍T路；鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制尚未形成，沒有配套的政策措施；鄉(xiāng)、村兩級(jí)引導(dǎo)和服務(wù)不到位，缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財(cái)” 的能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能也沒有充分發(fā)揮；土地經(jīng)營(yíng)主體融資困難，沒有貸款擔(dān)保單位，不能將土地使用權(quán)作為貸款抵押。如此即造成一些想轉(zhuǎn)出土地的外出經(jīng)商戶找不到市場(chǎng)，而想多耕種土地搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)高效農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)無(wú)法得到所需的土地的情況出現(xiàn)，很大程度上限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，急需發(fā)展一批中介組織來(lái)搞好土地流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)服務(wù)工作。另外，在土地流轉(zhuǎn)方面還沒有完善的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就不能健康有序的進(jìn)行，從而嚴(yán)重制約了土地交易市場(chǎng)的發(fā)育，需求的規(guī)范化與土地交易的零散性之間的矛盾突出，土地很難以較為合理的價(jià)格在市場(chǎng)中流轉(zhuǎn)。
3.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與規(guī)模經(jīng)營(yíng)矛盾沒有得到有效的解決
土地流轉(zhuǎn)的重要意義之一是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)土地向?qū)I(yè)大戶集中，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高效益。而目前我市土地經(jīng)營(yíng)大都停留在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的“分包”這一層次，這種分散種植的格局和分散的農(nóng)戶利益與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)方式之間存在著比較嚴(yán)重的沖突，極不適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更難適應(yīng)加入WTO后農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開放的要求，造成這一矛盾的原因主要有三：第一、是我黨在農(nóng)村長(zhǎng)期不變的基本政策，并已在我國(guó)《憲法》中以法律的形式加以體現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)民已經(jīng)認(rèn)可和習(xí)慣于這種“小生產(chǎn)”式的組織方式。第二、土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小，地塊零散，調(diào)整頻繁，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制沒有形成，極大地阻滯了生產(chǎn)要素的合理配置。另外，個(gè)體農(nóng)民無(wú)力改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)改造，集體組織的弱化難于將分散的勞動(dòng)集中起來(lái)，削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的后勁，這種分散經(jīng)營(yíng)的結(jié)果還會(huì)導(dǎo)致土地低效率利用，同時(shí)也無(wú)法滿足“大農(nóng)業(yè)”所要求實(shí)行機(jī)械化、規(guī)?；a(chǎn)的條件。第三、集體土地尚未作為生產(chǎn)要素的基本單元計(jì)入農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，農(nóng)民僅僅把耕地作為最大的福利保障，耕地的無(wú)償供給和耕地價(jià)格的無(wú)從實(shí)現(xiàn)，限制了耕地有償流轉(zhuǎn)。
三、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的對(duì)策建議
為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，我市自農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放以來(lái)，一方面通過(guò)出臺(tái)政策意見，加大宣傳力度進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，另一方面通過(guò)制訂激勵(lì)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)種養(yǎng)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)，為發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。
1.加大《農(nóng)村土地承包法》的宣傳力度，確保土地規(guī)范流轉(zhuǎn)
土地承包工作政策性極強(qiáng)，建立規(guī)范有序的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法維護(hù)承包雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。因此，土地流轉(zhuǎn)必須在土地延包30年不變政策前提下進(jìn)行，必須堅(jiān)持“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，不能刮風(fēng)，不能下指標(biāo)，要充分尊重農(nóng)民的意愿，要明確土地流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)要規(guī)范操作與管理。
2.強(qiáng)化引導(dǎo)與服務(wù)，促進(jìn)土地高效流轉(zhuǎn)
土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益，廣大干部要想農(nóng)民之所想、急農(nóng)民之所急，深入到農(nóng)民生產(chǎn)、生活中去，幫助農(nóng)民解決實(shí)際困難。首先要加大宏觀調(diào)控力度，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要根據(jù)政策法規(guī)，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作制定出可行性操作方案。其次是做好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)工作。要積極扶持種植大戶，在資金、稅收、技術(shù)、流通等環(huán)節(jié)上給予大力支持，從而保護(hù)農(nóng)民積極性，促進(jìn)農(nóng)民增收，并積極引導(dǎo)好農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。
對(duì)于“三農(nóng)”問題的根源，許多學(xué)者進(jìn)行了研究。具有代表性的觀點(diǎn)有三類：第一類觀點(diǎn)是從“三農(nóng)”問題本身尋找，認(rèn)為“三農(nóng)”問題的根源在于農(nóng)民收入問題，而農(nóng)民收入問題的關(guān)鍵在于農(nóng)民就業(yè)問題。第二類觀點(diǎn)是對(duì)“三農(nóng)”問題進(jìn)行前向?qū)ふ遥J(rèn)為土地問題是“三農(nóng)”問題所面臨的諸多棘手問題中最為關(guān)鍵的一個(gè)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是“三農(nóng)”問題的根源。第三類觀點(diǎn)是對(duì)“三農(nóng)”問題進(jìn)行后向?qū)ふ?，認(rèn)為我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的根源。筆者傾向于第二個(gè)分析，即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是“三農(nóng)”根源問題，這已經(jīng)得到大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可。對(duì)于如何解決“三農(nóng)”問題，第一個(gè)共識(shí)是認(rèn)為，只有通過(guò)城市化、工業(yè)化，增加非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，從而轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，才能從根本上解決“三農(nóng)”問題。第二個(gè)共識(shí)是，必須增大政府三農(nóng)的增量投入。第三個(gè)共識(shí)是必須對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。在以上三個(gè)共識(shí)中，大部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度最為根本，這也是本文的基本觀點(diǎn)。筆者將對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地資源的半市場(chǎng)化配置及其影響進(jìn)行深入分析，分離出農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)換權(quán)，以這種轉(zhuǎn)換權(quán)的配置現(xiàn)狀為核心展開分析。
二、我國(guó)農(nóng)村土地資源的半市場(chǎng)化配置
農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)要素有勞動(dòng)、資本和土地等。我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)資源的配置已經(jīng)市場(chǎng)化，勞動(dòng)報(bào)酬率(工資)調(diào)節(jié)勞動(dòng)供給與需求，農(nóng)村勞動(dòng)在全國(guó)范圍自由配置的結(jié)果，表現(xiàn)為大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城打工和求學(xué)。農(nóng)村資本要素的配置也已經(jīng)市場(chǎng)化，資本報(bào)酬率調(diào)節(jié)資本供給與需求，資本在全國(guó)范圍內(nèi)自由配置的結(jié)果，表現(xiàn)為農(nóng)村資本通過(guò)各種渠道流入報(bào)酬率更高的城市。土地雖然因其自然性質(zhì)無(wú)法在空間上流動(dòng)，但由于非農(nóng)業(yè)用地更高的報(bào)酬率以及政府城鎮(zhèn)化發(fā)展策略，大量農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)用地正變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，所以，土地資源在農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地的配置上也存在市場(chǎng)的力量。農(nóng)村土地資源的配置是半市場(chǎng)化的。首先，農(nóng)村土地在不同用途之間的配置受到政府的嚴(yán)格管制，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)用地總量已經(jīng)給定并掌握在政府手中，即農(nóng)業(yè)用地總量上的配置是由政府計(jì)劃或規(guī)劃而非市場(chǎng)配置的。其次，在農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部，農(nóng)民可根據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格、農(nóng)產(chǎn)品特性、自身偏好等因素，決定對(duì)每種農(nóng)產(chǎn)品供給多少農(nóng)業(yè)用地量，即農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部在不同農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的配置是市場(chǎng)化的。
再次，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，工業(yè)用地和商業(yè)用地總量也是已經(jīng)給定的，非農(nóng)業(yè)用地供給掌握在政府手中，農(nóng)民不具有將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地的權(quán)利，即非農(nóng)業(yè)用地總量上的供給是由政府計(jì)劃或規(guī)劃而非市場(chǎng)配置的。又次，在政府已經(jīng)允許農(nóng)民在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)工業(yè)和商業(yè)的前提下，可根據(jù)不同工業(yè)產(chǎn)品收益狀況、自身實(shí)際情況以及個(gè)人偏好等自由選擇對(duì)何種產(chǎn)品提供多少用地量，即在工業(yè)內(nèi)部的土地資源配置基本上也是市場(chǎng)化的。又再次，對(duì)公用土地來(lái)講，土地資源在宅基地、橋梁、道路等公共用途之間的配置，即農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的配置基本上完全由政府行政規(guī)劃配置，市場(chǎng)只起輔作用。最后，資源配置市場(chǎng)化的重要表現(xiàn)是價(jià)格機(jī)制的形成，雖然大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格已經(jīng)完全市場(chǎng)化，但是農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地之間的轉(zhuǎn)化價(jià)格基本上完全由政府決定，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格受政府嚴(yán)格限制。
可見，我國(guó)農(nóng)村土地資源配置是半市場(chǎng)化的。盡管對(duì)我國(guó)農(nóng)村資源配置體制改革而言，農(nóng)民勞動(dòng)資源的配置已經(jīng)基本市場(chǎng)化，農(nóng)民資本的配置、農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部土地資源配置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供求、農(nóng)產(chǎn)品的供求等已經(jīng)基本市場(chǎng)化，但農(nóng)業(yè)用地的總量調(diào)節(jié)、土地在農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地之間的配置等仍由政府調(diào)節(jié)，國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格仍有最低價(jià)與最高價(jià)的限制，這些都是我國(guó)農(nóng)村資源非市場(chǎng)化配置的表現(xiàn)，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革下一步要努力解決的問題。
三、農(nóng)村土地非市場(chǎng)化配置對(duì)“三農(nóng)”的影響
(一)對(duì)農(nóng)業(yè)的影響
1．對(duì)農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率的影響
首先，從供給角度考慮，政府限制農(nóng)民將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)用地，直接限制了農(nóng)業(yè)用地的供給面積，從而限制了農(nóng)產(chǎn)品的供給彈性。農(nóng)產(chǎn)品供給彈性極小意味著，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求價(jià)格上升時(shí)，農(nóng)民無(wú)法增加農(nóng)產(chǎn)品供給獲得更多利潤(rùn)，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供過(guò)于求價(jià)格下降時(shí)，農(nóng)民無(wú)法減少農(nóng)產(chǎn)品供給以減少虧損。其次，從需求角度考慮，隨著人們收入水平的提高，農(nóng)產(chǎn)品需求在人們總需求中占的比例會(huì)趨于下降，即農(nóng)產(chǎn)品需求的收入彈性小。由于農(nóng)產(chǎn)品是生活必需品，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化時(shí)不會(huì)引起需求大幅波動(dòng)，即農(nóng)產(chǎn)品需求的價(jià)格彈性小，因此，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走低時(shí)，農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率必然降低。再次，從成本角度考慮，已經(jīng)市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的需求價(jià)格彈性很小。無(wú)論農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升還是下跌，農(nóng)民都必須種糧和購(gòu)買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料受到供給方面的沖擊價(jià)格上升時(shí)，農(nóng)民必然無(wú)以應(yīng)對(duì)。最后，任何以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為目的的措施都可能導(dǎo)致谷賤傷農(nóng)。在政府保證農(nóng)業(yè)用地面積的情況下，對(duì)農(nóng)業(yè)投資的增加、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式的創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，必然大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品的供給，必然導(dǎo)致谷賤傷農(nóng)，農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率下降無(wú)可避免。
2．對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的影響
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素主要有資本、勞動(dòng)、土地、技術(shù)和制度。當(dāng)這五種生產(chǎn)要素的農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率不低于其他用途利潤(rùn)率時(shí)，它們才會(huì)被用在農(nóng)業(yè)上。如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入的增加、從事農(nóng)業(yè)農(nóng)民數(shù)量和質(zhì)量的提高、農(nóng)業(yè)用地規(guī)模和質(zhì)量的提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織和制度的創(chuàng)新等。在給定農(nóng)業(yè)用地的非市場(chǎng)化配置的條件下，基于農(nóng)業(yè)的自然特征，如果農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率持續(xù)低于非農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率，就必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)要素回報(bào)率持續(xù)抵于非農(nóng)要素回報(bào)率。農(nóng)民擁有農(nóng)業(yè)資本、勞動(dòng)、技術(shù)和制度的所有權(quán)，當(dāng)它們與土地結(jié)合且在農(nóng)業(yè)無(wú)法獲得正?；貓?bào)率時(shí)，農(nóng)民可將它們從農(nóng)業(yè)用地上剝離，并投入到回報(bào)率更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，其表現(xiàn)就是農(nóng)民農(nóng)業(yè)投資的持續(xù)降低、農(nóng)村青壯年和高素質(zhì)人才每年大量流人城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和組織制度創(chuàng)新乏力。另外，“農(nóng)民勞動(dòng)的農(nóng)業(yè)回報(bào)的持續(xù)降低使農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)緩慢，使農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)的資本投入的流動(dòng)性約束也持續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)積累持續(xù)降低”【]]。如此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素離開農(nóng)業(yè)無(wú)法避免。
3．其他方面的影響
首先，由于農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地之間存在利潤(rùn)差，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)用地可獲得極大的增值空間，所以很多地方政府、農(nóng)村基層及其他有關(guān)系的個(gè)體和組織，會(huì)積極通過(guò)地方政府和其他權(quán)力部門，以公共和國(guó)家利益為借口將大量農(nóng)村耕地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用地，使耕地面積不可恢復(fù)性地迅速減少。其次，雖然政府嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用地，保護(hù)耕地面積和糧食供給，但農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率的持續(xù)降低使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流失嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)投資、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新不足，這將對(duì)我國(guó)糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。再次，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化意味著農(nóng)業(yè)種植的規(guī)?；?、機(jī)械化和自動(dòng)化，而這個(gè)過(guò)程需要大量資本參與。但農(nóng)業(yè)資本回報(bào)率持續(xù)低于非農(nóng)業(yè)資本回報(bào)率，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的資本供給受到嚴(yán)重威脅。
(二)對(duì)農(nóng)民的影響
1．對(duì)農(nóng)民就業(yè)的影響
農(nóng)民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要職業(yè)，即農(nóng)民將勞動(dòng)大多配置在農(nóng)業(yè)上。改革開放初期，我國(guó)各種物質(zhì)資源特別是糧食短缺，解決廣大農(nóng)民溫飽問題非常急迫。實(shí)行以后，以解決溫飽為主要目標(biāo)的農(nóng)民大部分投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去。農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以后，隨著農(nóng)民溫飽問題的解決，農(nóng)民希望通過(guò)從事農(nóng)業(yè)獲得更多的收入，以向更高的生活目標(biāo)邁進(jìn)。但由于農(nóng)業(yè)用地的半市場(chǎng)化配置體制的存在，勞動(dòng)要素的農(nóng)業(yè)回報(bào)率持續(xù)降低，農(nóng)民將其勞動(dòng)要素從農(nóng)業(yè)中分離出來(lái)，通過(guò)進(jìn)城打工、專注子女教育、從事非農(nóng)創(chuàng)業(yè)等手段以獲得更高收益。農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)和自身性質(zhì)發(fā)生了改變。
2．對(duì)農(nóng)民收入的影響
“資料表明，從1978年至2006年……農(nóng)民收入整體絕對(duì)水平低，增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于GDP增速，與過(guò)去相比下降較快，9O年代以來(lái)，更是遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)速度”_2]。分析農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變化發(fā)現(xiàn)，“1984年以來(lái)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)下降主要的原因是農(nóng)業(yè)收入下降引起的，支撐農(nóng)民收入增加主要來(lái)自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和外出打工”[3]。農(nóng)民主要收入來(lái)源有農(nóng)業(yè)、打工、經(jīng)商及其他來(lái)源等，農(nóng)民主要職業(yè)是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)收入應(yīng)該是農(nóng)民主要收入來(lái)源，農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率的下降使農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收人持續(xù)降低，這是近年農(nóng)民收入增加緩慢的根本原因。最后，農(nóng)民只有農(nóng)村土地的殘缺產(chǎn)權(quán)，只有特定期限的使用權(quán)和受到限制的農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)，所以農(nóng)民欲將農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)用地以增加收人會(huì)非常困難。因此，農(nóng)業(yè)用地的半市場(chǎng)化配置導(dǎo)致農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率長(zhǎng)期持續(xù)降低，是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的根本原因。
3．農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入降低的本質(zhì)
政府強(qiáng)制性規(guī)定農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量，暗含著無(wú)論農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率高低，農(nóng)民都必須提供給定的農(nóng)地供給量。農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率高，農(nóng)民提供給定的農(nóng)業(yè)用地量，不會(huì)虧損反而會(huì)有盈利。農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率過(guò)低，農(nóng)民無(wú)法通過(guò)減少農(nóng)業(yè)用地供給量而提高利潤(rùn)率，必然虧損。作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的“企業(yè)家”，農(nóng)民在“企業(yè)虧損”時(shí)仍然不能退出，其收入降低難以避免。政府限制農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)換，限制了農(nóng)業(yè)用地利潤(rùn)率向非農(nóng)業(yè)用地利潤(rùn)率看齊，人為創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)租金，并被其他非農(nóng)主體無(wú)償占有，是農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入持續(xù)降低的本質(zhì)。
(三)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響
任何社會(huì)和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須有足夠生產(chǎn)要素的投入，這些必需的生產(chǎn)要素有勞動(dòng)、資本、土地、技術(shù)、制度等，其中的勞動(dòng)包括一般勞動(dòng)和人力資本。這些生產(chǎn)要素又可稱為經(jīng)濟(jì)資源或資源。資源的流動(dòng)或配置有計(jì)劃和市場(chǎng)兩種手段。在市場(chǎng)體制下，資源的配置受到資源價(jià)格的調(diào)節(jié)，資源總是流向回報(bào)率更高的用途。農(nóng)業(yè)是農(nóng)村的主業(yè)，農(nóng)業(yè)不發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)難發(fā)展。農(nóng)業(yè)資源回報(bào)率的持續(xù)降低，必然造成農(nóng)村資源回報(bào)率持續(xù)降低。我國(guó)市場(chǎng)體制改革和農(nóng)村市場(chǎng)體制改革的不均衡性，以及政府對(duì)農(nóng)村土地資源配置的制度限制，使我國(guó)農(nóng)業(yè)從而農(nóng)村土地資源回報(bào)率遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。任何生產(chǎn)要素都無(wú)法單獨(dú)在某領(lǐng)域內(nèi)獲得收益，必須與其他要素保持一定的投人比例和相互配合才能獲得回報(bào)。土地要素在農(nóng)村無(wú)法獲得正?；貓?bào)率，其他要素配置在農(nóng)村也必然無(wú)法得到正常利潤(rùn)率，勞動(dòng)、資本等生產(chǎn)要素就必然會(huì)不斷流向回報(bào)率更高的城鎮(zhèn)，而農(nóng)業(yè)用地則在政府控制下也不斷變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地并流向城鎮(zhèn)。農(nóng)村勞動(dòng)、資本、土地、技術(shù)、制度等要素不斷從農(nóng)村流向城市，直接導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)要素的積累越來(lái)越少，沒有生產(chǎn)要素投入的積累，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然困難重重。
四、政策建議
(一)深化農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地資源配置的市場(chǎng)化改革
土地資源在農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)用地之間的配置上，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)為主而以計(jì)劃配置為輔，這樣在國(guó)家的宏觀調(diào)控下使農(nóng)民能夠根據(jù)要素回報(bào)率自由選擇將農(nóng)業(yè)用地用于不同用途之間的配置，從而將這項(xiàng)農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換權(quán)主體由模糊的集體界定給清晰的農(nóng)戶家庭，讓農(nóng)民擁有更多的土地權(quán)利。
(二)在耕地上種植不破壞土地的非農(nóng)性產(chǎn)品
儲(chǔ)備糧食不如儲(chǔ)備耕地。通過(guò)退耕還林或其他手段將農(nóng)業(yè)用地強(qiáng)制減少，這樣糧食產(chǎn)量雖然下降，但是糧食安全并沒有受到威脅，若糧食不足，可迅速地將這部分土地用作耕種糧食，這個(gè)過(guò)程具有很強(qiáng)的可逆性?！巴ㄟ^(guò)強(qiáng)制性的退耕還林，儲(chǔ)備農(nóng)業(yè)用地，既保護(hù)了糧食安全，同時(shí)減少了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供給，若農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格能趕上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上升程度，農(nóng)業(yè)基本利潤(rùn)率就會(huì)提高，即使提高到農(nóng)民經(jīng)營(yíng)虧損與盈利的臨界點(diǎn)，耕地將會(huì)有保障”[4]。
(三)取消農(nóng)產(chǎn)品最高價(jià)格的人為控制
在前兩個(gè)建議得到實(shí)施的前提下，應(yīng)該放松對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的控制，讓農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求而自由調(diào)整?！罢拗妻r(nóng)產(chǎn)品最高價(jià)格不一定能控制通貨膨脹，反有可能損害農(nóng)民利益；政府以最低保護(hù)價(jià)格收購(gòu)農(nóng)民糧食，不一定能保護(hù)農(nóng)民利益，反有可能加劇通貨膨脹壓力和激勵(lì)農(nóng)民偷懶，催生道德風(fēng)險(xiǎn)”5]農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格隨著市場(chǎng)供求自由調(diào)整，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格可反映市場(chǎng)供求信息，有利于政府制定各種農(nóng)村相關(guān)政策。
缺少交易平臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)陷于無(wú)序
據(jù)山東省農(nóng)業(yè)廳總經(jīng)濟(jì)師劉同理介紹，建立“有形市場(chǎng)”，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的呼聲一直很高，但“有形市場(chǎng)”如何建一直難以破題。目前我國(guó)城市土地交易走上了規(guī)范道路，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)卻處于私下流通和無(wú)序流通的狀態(tài)。
山東省膠南市法院對(duì)土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛呈現(xiàn)出幾大特點(diǎn)：一是量多面廣。根據(jù)調(diào)查情況看，多數(shù)村莊均存在承包土地流轉(zhuǎn)問題，出現(xiàn)的糾紛也很多。二是操作不規(guī)范。承包土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，絕大多數(shù)沒有書面合同，村委沒有備案，沒到有關(guān)部門辦理變更登記；流轉(zhuǎn)雙方分別持有土地使用證、承包合同和承包費(fèi)繳納憑據(jù)現(xiàn)象普遍；三是處理難度大。由于糾紛土地流轉(zhuǎn)次數(shù)多，時(shí)間跨度大，涉及層面廣，案件事實(shí)很難查清，案件處理難度大。此類案件當(dāng)事人情緒對(duì)抗激烈，容易激化矛盾，引發(fā)集體上訪。
據(jù)滕州市西崗鎮(zhèn)黨委副書記俞濤介紹，由于種地收益低，很多農(nóng)民都是“糊弄”著種地，急于把土地轉(zhuǎn)讓出去。而一些種植大戶和龍頭企業(yè)想規(guī)模經(jīng)營(yíng)，卻難以弄到地。為解決這些問題，西崗鎮(zhèn)政府牽頭成立了全國(guó)首個(gè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，具體由鎮(zhèn)經(jīng)管站負(fù)責(zé)。
農(nóng)民自愿交易政府免費(fèi)服務(wù)
據(jù)了解，土地“有形市場(chǎng)”率先在西崗鎮(zhèn)出現(xiàn)有其特殊背景。西崗鎮(zhèn)是山東省知名的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。這里二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)多，全鎮(zhèn)農(nóng)村勞動(dòng)力約有4.6萬(wàn)人，其中兩萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，因而土地閑置多，農(nóng)民向外流轉(zhuǎn)土地的意愿較為強(qiáng)烈。
在西崗鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)交易中心的大廳里，記者看到電子屏幕上不停閃動(dòng)著紅色的土地流轉(zhuǎn)信息，詳細(xì)記錄著土地位置、使用權(quán)人、土地面積、肥沃程度、擬交易價(jià)格和出讓年限等。交易中心設(shè)有多名服務(wù)人員，交易雙方可以談判交易，也可以多個(gè)買家通過(guò)競(jìng)拍方式交易。
西崗鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心主任袁秀峰告訴記者，西崗鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)交易中心成立于2006年初，主要想法是建立一個(gè)交易平臺(tái)，讓過(guò)去的私下流轉(zhuǎn)集中到一起，通過(guò)這個(gè)平臺(tái)加以規(guī)范。兩年來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)全鎮(zhèn)已流轉(zhuǎn)土地1.3萬(wàn)畝（1畝＝1/15ha），占全鎮(zhèn)土地總面積的1/5，涉及到4 000戶農(nóng)戶。目前，仍有七八十宗土地進(jìn)入市場(chǎng)等待流轉(zhuǎn)。
據(jù)袁秀峰介紹，交易中心遵循這樣的程序：首先由轉(zhuǎn)出戶提出申請(qǐng)，說(shuō)明土地流轉(zhuǎn)的原因、期限、形式等；然后，由村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站報(bào)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行審查，符合法律規(guī)定的對(duì)其進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不符合規(guī)定的做好解釋說(shuō)明；交易達(dá)成后，由服務(wù)中心統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)合同的簽訂、簽證、歸檔管理。
為了讓農(nóng)民不出村就能辦理土地流轉(zhuǎn)，鎮(zhèn)里在每個(gè)村設(shè)立了信息聯(lián)絡(luò)員，具體由村會(huì)計(jì)承擔(dān)。信息聯(lián)絡(luò)員享受鎮(zhèn)里一定補(bǔ)貼，加上基本工資每月可領(lǐng)得300多元補(bǔ)助。村民將自己需要流轉(zhuǎn)的土地面積、土質(zhì)情況、地理位置、目標(biāo)價(jià)位以及聯(lián)系方式等情況報(bào)給聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)絡(luò)員代農(nóng)民填寫由鎮(zhèn)里統(tǒng)一印制的登記表，并負(fù)責(zé)核實(shí)農(nóng)民所報(bào)信息的真實(shí)性。聯(lián)絡(luò)員可隨時(shí)將信息報(bào)到交易中心，由交易中心整理后，錄入交易系統(tǒng)或土地流轉(zhuǎn)的網(wǎng)站。
袁秀峰說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)的全過(guò)程都是免費(fèi)的，交易中心的建設(shè)鎮(zhèn)里投入了30多萬(wàn)元，包括140m2的交易大廳、電子顯示屏、微機(jī)、調(diào)解室等。每個(gè)村還設(shè)了1名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)收集流轉(zhuǎn)信息，農(nóng)民自愿交易。配合交易中心還建了1
個(gè)網(wǎng)站，外地用戶可通過(guò)網(wǎng)站查詢信息，然后來(lái)中心拍地。
農(nóng)民、企業(yè)雙雙受益西崗模式引起關(guān)注
“有形市場(chǎng)”建立以來(lái)，很多農(nóng)民以滿意的價(jià)格流轉(zhuǎn)出了土地。西崗鎮(zhèn)小楊莊村農(nóng)民宋永海通過(guò)市場(chǎng)把自己的兩畝多地流轉(zhuǎn)出去，他算了一筆賬：土地如果由自己耕種，除去各項(xiàng)費(fèi)用，每年畝收益大約在500元，還不包括投入的人力成本，而現(xiàn)在土地的收益是“旱澇保收”的。土地流轉(zhuǎn)以后，還可打工，每月都有一兩千元工資收入，土地租出去1年還能收入1 000多元。
而一些企業(yè)和經(jīng)營(yíng)大戶也獲得了自己的土地，通過(guò)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大大提高了土地產(chǎn)出效益。目前鎮(zhèn)里已形成了41處規(guī)?；B(yǎng)殖基地，年畝平均效益達(dá)7 500元以上，是分散經(jīng)營(yíng)的10多倍。滕州市坤達(dá)食品有限公司從事脫水菜加工，目前經(jīng)營(yíng)的土地有360多畝，分屬4個(gè)村莊100戶。公司總經(jīng)理孔令海說(shuō)：“如果沒有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，租這么多地太難了?！?/p>
滕州的探索引起了社會(huì)各方極大關(guān)注，專家和政府部門多次來(lái)此考察。中央黨校劉炳香教授調(diào)研后認(rèn)為，過(guò)去認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只能是無(wú)形市場(chǎng)，來(lái)滕州后才相信可以建立“有形市場(chǎng)”。山東省農(nóng)業(yè)廳總經(jīng)濟(jì)師劉同理說(shuō)，這個(gè)“有形市場(chǎng)”不僅是有具體的交易場(chǎng)所，而且有3個(gè)完善機(jī)制，一是有價(jià)格形成機(jī)制，二有談判機(jī)制，三有規(guī)范的管理機(jī)制，應(yīng)該說(shuō)是比較成熟的“有形市場(chǎng)”。與城市土地有形市場(chǎng)不同，這個(gè)市場(chǎng)只是提供服務(wù)，不帶任何強(qiáng)制色彩，不損害農(nóng)民利益，實(shí)踐證明是成功的。
【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn) 政府 市場(chǎng)
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，農(nóng)業(yè)也不斷朝著產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和現(xiàn)代化不斷發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是達(dá)成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推動(dòng)農(nóng)村城市化進(jìn)程的必然要求。截止2013年底，全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.1億畝，占家庭承包耕地面積的23.9%，這顯現(xiàn)出我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)正呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、流轉(zhuǎn)速度加快、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐步發(fā)育、流轉(zhuǎn)方式逐漸多元和規(guī)范的形勢(shì)下， 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的健康、有序發(fā)展就顯得至關(guān)重要。政府和市場(chǎng)作為土地流轉(zhuǎn)的力量，二者的關(guān)系的構(gòu)建對(duì)于保障土地的高效有序流轉(zhuǎn)以及維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益有重要的理論和實(shí)踐意義。
一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中市場(chǎng)作用和存在的問題
在當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，市場(chǎng)機(jī)制起到基礎(chǔ)性作用，而土地作為一種基本的生產(chǎn)資料也不應(yīng)例外。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)效率，解決當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題。但是市場(chǎng)在帶來(lái)效率的同時(shí)，由于自身的缺陷可能導(dǎo)致市場(chǎng)失靈以及導(dǎo)致社會(huì)不公平，這就需要引入非市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。
（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中市場(chǎng)調(diào)節(jié)的優(yōu)勢(shì)
培育和發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是農(nóng)村市場(chǎng)體系的重要組成部分，其市場(chǎng)化程度直接影響到我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)程度。因此，建立功能完善、體系完整的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨成熟的重要標(biāo)志。同時(shí)，在堅(jiān)持穩(wěn)定和完善的前提下，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源，重新組合資金、技術(shù)、勞動(dòng)力、信息等生產(chǎn)要素，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的必然選擇。
土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有以下優(yōu)勢(shì)：首先，有利于真正落實(shí)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自。只有將土地流轉(zhuǎn)制度建立在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，農(nóng)民才可能自主地根據(jù)市場(chǎng)情況作出擴(kuò)大或縮小土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的決策。其次，可以使經(jīng)常發(fā)生的勞地比例失調(diào)及時(shí)得以調(diào)整，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要素在總體上保持一個(gè)動(dòng)態(tài)的優(yōu)化組合。再次，市場(chǎng)機(jī)制所包含的有償性和競(jìng)爭(zhēng)性，有利于農(nóng)地的合理流動(dòng)和適當(dāng)集中。最后，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)，可以將土地調(diào)整的決策權(quán)分散在廣大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者手中，以從制度上避免土地經(jīng)營(yíng)格局隨著少數(shù)人的意志甚至心血來(lái)潮而劇烈變化，從而使農(nóng)地利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多地按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，而不是在行政力量支配下隨意變動(dòng)，減少某些干部的機(jī)會(huì)。
（二）市場(chǎng)失靈
但是市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮需要市場(chǎng)的正常運(yùn)行。而市場(chǎng)的正常工作需要清晰的產(chǎn)權(quán)、完全競(jìng)爭(zhēng)、沒有外部性、公共產(chǎn)品數(shù)量不多、不存在短期行為、不確定性和不可逆決策等[4]如果這些條件不能滿足，市場(chǎng)就不能有效配置資源，就出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。在我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)主體不明晰，產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失的情況下，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法充分發(fā)揮作用，出現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資源配置的市場(chǎng)失靈。另一方面，當(dāng)前農(nóng)村土地地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)很不健全，缺乏良好的組織，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制本應(yīng)該具有的許多資源配置功能無(wú)法充分發(fā)揮或不能有效發(fā)揮，出現(xiàn)功能障礙。
（1）產(chǎn)權(quán)存在殘缺。盡管中國(guó)的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律都已明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但是“集體”如何界定，集體與農(nóng)民之間的關(guān)系如何？法律規(guī)定并不明確。由于農(nóng)民和集體之間關(guān)系的模糊，農(nóng)民不能成為土地財(cái)產(chǎn)的主體。加上中國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡，缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序。因此造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地產(chǎn)權(quán)主體虛置，沒有人格化的產(chǎn)權(quán)所有者。
（2）流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還不成熟，仍未形成市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。其主要表現(xiàn)在：第一，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全。我國(guó)目前既缺乏系統(tǒng)指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策、法規(guī)，又沒有建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制。導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)缺乏透明度、公平性，交易成本高。第二，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)發(fā)展不平衡。這主要表現(xiàn)在地區(qū)的差異上。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)全面鋪開，而一些地方則未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不少地方雖然建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心等流轉(zhuǎn)平臺(tái)，但往往有硬件無(wú)軟件，有形市場(chǎng)雖然建立了，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)內(nèi)容與發(fā)達(dá)地區(qū)的相比仍有較大的差距。第三，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織匱乏，缺乏土地評(píng)估、土地融資等流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生一種雙邊壟斷現(xiàn)象。即土地的轉(zhuǎn)讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地轉(zhuǎn)讓方，從而為交易雙方增加成本，降低流轉(zhuǎn)效率，極大地影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。另外，當(dāng)前建立的大部分中介組織多數(shù)是部門主導(dǎo)的外生性組織，其運(yùn)行方式帶有明顯的行政色彩，而由群眾自發(fā)主導(dǎo)的內(nèi)生性的中介組織甚少，這種不合理的結(jié)構(gòu)，也會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)育和發(fā)展。總之，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，缺乏公平、高效的市場(chǎng)環(huán)境，將會(huì)極大地影響到市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中所能發(fā)揮的資源配置作用。
二、正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村土地高效有序流轉(zhuǎn)
要想促進(jìn)在政府、市場(chǎng)共同作用下的農(nóng)村土地的健康、有序的流轉(zhuǎn)，就必須要恰當(dāng)?shù)慕绶终c市場(chǎng)的邊界。政府才能真正找準(zhǔn)調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的著力點(diǎn)，形成政策的累積效應(yīng)。
要明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)地位，構(gòu)建符合市場(chǎng)化要求的制度環(huán)境，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化提供制度基礎(chǔ)設(shè)施。從具體內(nèi)容上來(lái)看：首先不斷完善和創(chuàng)新農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。當(dāng)前我國(guó)建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)已經(jīng)具備。但是，我國(guó)的相關(guān)法律對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利主客體范疇沒有明確的規(guī)定，因此要進(jìn)一步明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。其次，創(chuàng)新農(nóng)村的金融體制和產(chǎn)品，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)貸款抵押范圍，將農(nóng)田、土地等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)村住房的使用權(quán)等納入農(nóng)業(yè)貸款抵押范圍；促進(jìn)村級(jí)集體資產(chǎn)的股份制和非身份化。
針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)失靈，政府應(yīng)致力于匡正市場(chǎng)失靈，同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不健全，政府要擔(dān)負(fù)起不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的職責(zé)。具體而言，首先，政府應(yīng)在保證市場(chǎng)環(huán)境中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，盡可能低減小由此產(chǎn)生的負(fù)外部性，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。為此，政府要為市場(chǎng)的有序運(yùn)行，建立相應(yīng)的規(guī)則、制度。政府可通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的立法、執(zhí)法監(jiān)督，從而保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依、有章可循，以避免市場(chǎng)失靈引發(fā)的農(nóng)民利益受損、農(nóng)地非農(nóng)化等問題。其次，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的中介機(jī)構(gòu)。重視發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，可以使得供求雙方得到有效的溝通。由前文可知，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的中介組織的發(fā)展還處于初級(jí)階段，自制能力較弱，為此政府應(yīng)培育其能力，制定其發(fā)展的整體規(guī)劃和必要的優(yōu)惠政策。同時(shí)，政府還要對(duì)其做好引導(dǎo)工作，以促進(jìn)其發(fā)展。但是，政府在對(duì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行引導(dǎo)的同時(shí)，應(yīng)明確市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)地位，應(yīng)盡可能地避免對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織的畸形行政干預(yù)。各中介組織應(yīng)作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體進(jìn)行培育和完善，以便客觀、公正地評(píng)估出土地等級(jí)和市場(chǎng)價(jià)格，為市場(chǎng)流轉(zhuǎn)雙方的公平交易提供科學(xué)依據(jù)，減少價(jià)格確定的隨意性和不合理性，避免市場(chǎng)交易主體利益受到侵犯。因此應(yīng)盡快建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格評(píng)估體系、集體土地最低保護(hù)價(jià)制度等。
參考文獻(xiàn)：
6月18日，全省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)培訓(xùn)交流會(huì)議在長(zhǎng)春召開。此次會(huì)議主要任務(wù)是貫徹落實(shí)省委、省政府關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的部署要求，交流典型經(jīng)驗(yàn)，通報(bào)工作進(jìn)展，部署下一步工作。省農(nóng)委主任李國(guó)強(qiáng)出席會(huì)議并作重要講話。省農(nóng)委、省金融辦、省郵儲(chǔ)銀行、省建設(shè)銀行、省信用社等金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)處（室）、部門的負(fù)責(zé)同志在主會(huì)場(chǎng)參加會(huì)議。會(huì)議由省農(nóng)委副巡視員吳國(guó)良主持。
李國(guó)強(qiáng)主任指出，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是省委、省政府從全省農(nóng)村改革發(fā)展的視角，落實(shí)中央和省委一系列改革任務(wù)的重要舉措，是破解農(nóng)村金融瓶頸，盤活農(nóng)村土地資源的重要實(shí)踐。3月份，省農(nóng)委和省農(nóng)行在梅河口市召開了啟動(dòng)會(huì)議，現(xiàn)場(chǎng)頒發(fā)了全省第一個(gè)農(nóng)村土地承包權(quán)證和經(jīng)營(yíng)權(quán)證，并為抵押貸款農(nóng)戶發(fā)放了貸款。經(jīng)過(guò)2個(gè)多月試點(diǎn)，在各級(jí)農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)行等金融機(jī)構(gòu)的共同努力下，全省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作進(jìn)展比較順利，取得了較好的成效，得到了廣大農(nóng)民，特別是家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的歡迎。
當(dāng)前，要落實(shí)好對(duì)吉林率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體要求，就要解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的錢從哪里來(lái)、農(nóng)民收入怎么增加、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)如何實(shí)現(xiàn)等問題。從我省農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是一條非常好的路徑?？梢杂行Ы鉀Q錢從哪里來(lái)的問題，可以進(jìn)一步增加農(nóng)民收入，可以加快土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)此，各級(jí)政府和相關(guān)部門要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加大組織協(xié)調(diào)力度，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。
李國(guó)強(qiáng)主任強(qiáng)調(diào)，各地都要結(jié)合各自職責(zé)任務(wù)，提高對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)管理服務(wù)的能力和水平。一要強(qiáng)化相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，采取分級(jí)培訓(xùn)辦法，省里負(fù)責(zé)培訓(xùn)市縣兩級(jí)業(yè)務(wù)人員，市縣負(fù)責(zé)培訓(xùn)鄉(xiāng)村業(yè)務(wù)人員，不斷提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力。二要突出管理服務(wù)的重點(diǎn)。加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系建設(shè)力度，提高信息收集、法律政策咨詢、合同簽訂指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)登記備案、指導(dǎo)價(jià)格、矛盾糾紛調(diào)處等服務(wù)能力和水平，重點(diǎn)指導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體完善流轉(zhuǎn)合同。結(jié)合農(nóng)村土地確權(quán)入戶調(diào)查摸底工作，在全省開展規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大調(diào)查工作，引導(dǎo)農(nóng)戶，特別是家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體使用省里制定的土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，為農(nóng)地貸業(yè)務(wù)開展打好基礎(chǔ)、掃除障礙。三要夯實(shí)管理服務(wù)的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)部門要抓緊研究制定與金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的具體協(xié)議，經(jīng)聯(lián)席會(huì)議討論通過(guò)后下發(fā)，對(duì)開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的部門、單位的工作權(quán)限、具體職責(zé)進(jìn)一步明確，規(guī)范各方行為，防范風(fēng)險(xiǎn)，提高效率，推進(jìn)工作。同時(shí)，也要制定好相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)的管理辦法，對(duì)工作經(jīng)費(fèi)的管理、使用、撥付等提出具體要求，從源頭上加強(qiáng)管理服務(wù)。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作是必須做好的一項(xiàng)重要工作。實(shí)際工作中，各地一定要加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，切實(shí)抓出實(shí)效。一是地方政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。二是明確農(nóng)業(yè)部門職責(zé)分工。三是金融部門要做好產(chǎn)品宣傳和貸款審核發(fā)放工作。
（省確權(quán)辦 供稿）
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)二元結(jié)構(gòu)
一、我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的現(xiàn)狀
1.我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)具有典型的二元特征
我國(guó)城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為典型的二元特征。一是土地產(chǎn)權(quán)二元化：農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有；城市土地屬于國(guó)家所有。二是城鄉(xiāng)土地用途二元化：農(nóng)村土地農(nóng)用，城市土地用于城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，城鄉(xiāng)土地不能自由合理流轉(zhuǎn)。三是城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)二元化：城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)是分割的，城市土地市場(chǎng)環(huán)節(jié)少于農(nóng)村，農(nóng)村土地市場(chǎng)化的結(jié)構(gòu)以土地流轉(zhuǎn)、租賃、合作入股共同開發(fā)為主，城市土地市場(chǎng)化則是多元化形式；農(nóng)村土地市場(chǎng)化要以不改變土地用途和保證農(nóng)民的土地承包權(quán)為前提，城市土地市場(chǎng)化則沒有這方面的限制。四是城鄉(xiāng)土地價(jià)格二元化：城鄉(xiāng)土地價(jià)格體系是割裂的。
2.土地所有權(quán)主體虛置導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂
我國(guó)集體土地的所有權(quán)主體在現(xiàn)實(shí)生活中是模糊的，從某種程度而言甚至是缺失的。《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》都明確規(guī)定了農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，這些規(guī)定對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行了設(shè)定，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸不同的“農(nóng)民集體”，但對(duì) “農(nóng) 民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未做明確界定，并有將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織混用之嫌?！稗r(nóng)民集體”是一個(gè)抽象概念，不同于法人，也非社團(tuán)組織，沒有明確的法人代表。正是由于集體土地所有權(quán)主體模糊，造成了實(shí)踐中“土地人人有份、土地又人人無(wú)份”的局面，致使在土地征用過(guò)程中，缺乏真正所有權(quán)主體的所有權(quán)權(quán)能對(duì)土地征用的制約作用，一方面是真正的土地所有者的的權(quán)益得不到維護(hù)，另一方面是可能導(dǎo)致不合理征用增加，造成土地資源大量流失。
3.農(nóng)村土地價(jià)值被低估，農(nóng)民權(quán)益受到損害
農(nóng)地征用制度就是國(guó)家基于公共目的的需要，依法將集體所有的土地收歸國(guó)有，并給予失地農(nóng)民相應(yīng)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國(guó)家征收土地時(shí)是按原土地用途產(chǎn)值的若干倍對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。國(guó)家以很低的價(jià)格而不是土地的市場(chǎng)價(jià)格從農(nóng)民手里征收到土地，然后高價(jià)在城市土地市場(chǎng)出讓。
二、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)的要求
1.平等的土地權(quán)利
建設(shè)一體化的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的根本點(diǎn)是完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度。按照現(xiàn)代土地市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)民集體就應(yīng)該擁有與城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)及其主體相一致的完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)力，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、租賃權(quán)等處置權(quán)。對(duì)此也應(yīng)該上升為法律，應(yīng)在有關(guān)法律中明確農(nóng)民集體在規(guī)定的使用期限內(nèi)可以對(duì)其土地繼承、租賃、贈(zèng)與、拍賣、抵押、入股，使農(nóng)民集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)具有獨(dú)立性、排他性和確定性而不受侵害。只有真正從法律上賦予城鄉(xiāng)建設(shè)用地以相同的土地使用權(quán)權(quán)能，才能促進(jìn)其平等合理流動(dòng)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
2.平等的土地價(jià)格
目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中尚未形成統(tǒng)一、科學(xué)、有效的價(jià)格形成機(jī)制，隱性土地市場(chǎng)交易價(jià)格混亂。因此，要在土地交易市場(chǎng)上形成合理的土地價(jià)格以使土地交易雙方的利益不受侵害，則有必要建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地的定級(jí)估價(jià)體系。首先在總結(jié)城鎮(zhèn)土地和農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面、深入地開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估工作，并進(jìn)行地價(jià)區(qū)劃，科學(xué)地確定不同地價(jià)區(qū)域的地價(jià)水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地地價(jià)一體化。其次，為了杜絕或減少土地交易活動(dòng)的非公開化、非契約化現(xiàn)象，提高市場(chǎng)透明度，還應(yīng)該制定城鄉(xiāng)不同類型建設(shè)用地的基準(zhǔn)價(jià)格，對(duì)土地價(jià)格過(guò)分上漲或下跌進(jìn)行監(jiān)控等。此外，還應(yīng)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的標(biāo)定地價(jià)體系，集體建設(shè)用地出讓地塊的標(biāo)定地價(jià)應(yīng)由土地管理部門會(huì)同物價(jià)等其它部門進(jìn)行綜合評(píng)估并定期公布?；谟行ПＷo(hù)集體和農(nóng)民的土地權(quán)益，在流轉(zhuǎn)中可實(shí)行集體建設(shè)用地的最低保護(hù)價(jià)，對(duì)于實(shí)際交易價(jià)格低于最低保護(hù)價(jià)的，政府可優(yōu)先購(gòu)買。
3.統(tǒng)一的土地供求關(guān)系
城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)除了要考慮權(quán)利平等以及價(jià)格公平外，更多地還要考慮在國(guó)家和地方發(fā)展政策、城鄉(xiāng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及土地總體規(guī)劃背景下，土地供求關(guān)系的平衡。城鄉(xiāng)一體化市場(chǎng)下的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)既要保障城市化進(jìn)程中對(duì)建設(shè)用地量需求的急劇增加，同時(shí)也要有利于推進(jìn)“保護(hù)耕地”的基本國(guó)策；既要解決國(guó)家建設(shè)用地不斷增長(zhǎng)的要求，也要使新農(nóng)村建設(shè)中集體建設(shè)用地得到保障。
4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，必須建立相應(yīng)的土地交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一有形的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。這就需要建立類似農(nóng)村集體土地使用權(quán)交易所這樣的有形市場(chǎng)，組織地產(chǎn)交易各方進(jìn)行交易，提供洽談場(chǎng)所，讓政府有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理、服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐，有條件的也可以讓社會(huì)上的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入，共同向交易雙方提供政策法律咨詢、地產(chǎn)源信息、市場(chǎng)行情與動(dòng)態(tài)、文書起草、價(jià)值評(píng)估、資金融通、流轉(zhuǎn)審批、規(guī)費(fèi)收取、過(guò)戶登記等服務(wù)，以縮短流轉(zhuǎn)時(shí)間，減少流轉(zhuǎn)成本。規(guī)避流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
參考文獻(xiàn)：
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土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效率，也只有合理流動(dòng)才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢(shì)。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
二、制約我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因
1、承包土地的產(chǎn)權(quán)不清晰
具體表現(xiàn)為：
（1）使用權(quán)不完全。農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離后，出現(xiàn)所有權(quán)主體凌駕于使用權(quán)主體之上的情況，農(nóng)村社區(qū)干部隨意征用農(nóng)地、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，侵害了農(nóng)民的土地權(quán)利。
（2）所有權(quán)主體模糊。法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是具體歸屬于哪一級(jí)所有還不明確。這種所有權(quán)主體多元性，加大了土地流轉(zhuǎn)的交易成本。產(chǎn)權(quán)主體不明確，造成土地使用權(quán)實(shí)際上落到了人手中，出現(xiàn)了“集體的變?yōu)榇彘L(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)的”等現(xiàn)象。
（3）法律保障存在問題。一個(gè)清晰的產(chǎn)權(quán)需要法律來(lái)予以保護(hù)，才能獲得有效的作用。而我國(guó)在土地流轉(zhuǎn)的土地抵押、土地買賣方面，沒有出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)；已有的法律在施行中也表現(xiàn)出執(zhí)行不力或法律本身不夠完善等問題。
（4）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不完整。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種使用權(quán)，完整的權(quán)能應(yīng)該包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、收益等權(quán)利。但目前我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只包括使用權(quán)、收益權(quán)和部分的處分權(quán)等，而禁止農(nóng)戶買賣和抵押，土地承包權(quán)并沒有被賦予完整的權(quán)能。
2、農(nóng)村土地市場(chǎng)化不完善
農(nóng)村土地市場(chǎng)的完善程度影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用的大小，而我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展緩慢，表現(xiàn)為：
（1）土地市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制不完善。我國(guó)農(nóng)村土地尚未形成科學(xué)合理的土地價(jià)格體系，土地不能得到合理的估價(jià)。在土地交易過(guò)程中，隨意性和惡意操作性比較大，土地價(jià)格被過(guò)度扭曲。
（2）地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系落后。我國(guó)還未建立完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)：沒有專門針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易所；沒有建立土地供需的信息體系；其它如資產(chǎn)評(píng)估、委托、法律咨詢等各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)相當(dāng)匱乏。
3、農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)落后
我國(guó)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)落后，大多數(shù)地方只有簡(jiǎn)單的基本的生產(chǎn)資料供應(yīng)，其他產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)十分缺乏，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和農(nóng)業(yè)科技投入規(guī)模太小，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益小，從而造成對(duì)土地的需求量小，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展緩慢。
4、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢
當(dāng)前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的擴(kuò)張能力十分有限。并且，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境不穩(wěn)定，兼業(yè)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入的不穩(wěn)定使他們難以徹底離開土地而真正走進(jìn)城鎮(zhèn)。一旦經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，非農(nóng)收入下降，大量兼業(yè)農(nóng)民便會(huì)回流到農(nóng)業(yè)部門。因此，廣大農(nóng)民在沒有尋找到穩(wěn)定、安全的生產(chǎn)替代來(lái)源之前，決不肯輕易放棄土地的使用權(quán)。造成我國(guó)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢主要有以下幾個(gè)原因：
（1）社會(huì)保障制度落后。參加農(nóng)村社保的農(nóng)民比例小，同時(shí)進(jìn)城務(wù)工又存在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和收入的不確定性，絕大多數(shù)的農(nóng)民還是把農(nóng)地作為自己“最后的防線”，寧愿讓其拋荒，也不會(huì)輕易流轉(zhuǎn)出去。
（2）戶籍制度改革滯后。長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重制約著我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。而且相對(duì)于我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程，目前戶籍制度改革的進(jìn)程還是比較落后。戶籍制度改革后，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工雖然可以獲得城市戶口，但在教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等方面享有的權(quán)利與城市居民相差甚遠(yuǎn)。
（3）就業(yè)機(jī)制不完善。城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)農(nóng)民工還普遍存在排斥態(tài)度，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工獲得工作難度大。即使獲得工作，還會(huì)面臨“同工不同酬”的待遇，阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。
三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議
1、進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，以法律保障土地流轉(zhuǎn)
首先，應(yīng)明確集體土地所有權(quán)主體代表，消除所有權(quán)主體多元性問題。其次，要完善農(nóng)戶的承包權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán)，豐富土地承包權(quán)的權(quán)能范圍，賦予農(nóng)戶對(duì)土地享有排他的占有權(quán)和使用權(quán)、自由的處分權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)，并通過(guò)延長(zhǎng)土地承包年限來(lái)穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán)。最后，應(yīng)運(yùn)用法律對(duì)農(nóng)戶擁有的權(quán)能予以明確和保障，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上法制化軌道。
2、完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系
根據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的實(shí)際情況，在加大政府籌建力度的同時(shí)，從法律和稅收等方面制定政策，鼓勵(lì)農(nóng)民自建或與經(jīng)濟(jì)團(tuán)體協(xié)會(huì)等聯(lián)合出資建立各種民辦服務(wù)組織，增加各種性質(zhì)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)。并且從中央、省、市、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)共同努力，建立多級(jí)別的服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高服務(wù)水平和服務(wù)效果，在農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后為農(nóng)民提供資金、技術(shù)、生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、信息、經(jīng)營(yíng)管理以及銷售等配套的全方位服務(wù)。
3、改革相關(guān)制度，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移
首先，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。建立農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度以及救災(zāi)扶貧網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)等。其次，推進(jìn)戶籍制度改革。打破傳統(tǒng)戶籍制度的限制，允許戶口的自由遷移，并保證把戶口轉(zhuǎn)入城市的農(nóng)民與城市居民在各方面得到同等待遇。最后，保障進(jìn)城農(nóng)民享有平等的就業(yè)權(quán)利。各級(jí)政府應(yīng)該加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的管理，保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)力在同一水平上進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行同工同酬、多勞多得的政策。
4、加快農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)
一、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求
30年前,滁州市鳳陽(yáng)縣小崗村18位村民率先實(shí)行“大包干”,這種農(nóng)戶自發(fā)行為,邁出了中國(guó)農(nóng)村改革的第一步。在農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平相對(duì)較低的時(shí)代,這種模式既符合當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平,也符合我國(guó)基本國(guó)情,因此極大地激發(fā)了中國(guó)農(nóng)民的勞動(dòng)積極性,使我國(guó)糧食生產(chǎn)量顯著提高,農(nóng)民收入水平也大幅上升。
隨著中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快,城市二、三產(chǎn)業(yè)提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì),這導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)人口開始向城市轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)就業(yè)人口的相對(duì)減少以及機(jī)械化水平的大幅提高,為中國(guó)土地集約化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)提供了必要條件。為適應(yīng)現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)對(duì)土地連片的客觀要求,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源收益最大化,加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為必然選擇。
二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)
通過(guò)土地有償流轉(zhuǎn)把部分農(nóng)民從土地上解放出來(lái),是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要舉措。解決中國(guó)農(nóng)業(yè)問題根本途徑就是轉(zhuǎn)移人口,發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)。只有依法加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),通過(guò)城市化、工業(yè)化吸納農(nóng)民,才能擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,即在耕地總量“分子”不變的情況下,大量減少種地農(nóng)民這個(gè)“分母”,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益這個(gè)“商”就會(huì)大幅度提高?？傊?只有依法有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn),鼓勵(lì)土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)和專業(yè)大戶集中,通過(guò)集中化經(jīng)營(yíng)發(fā)揮農(nóng)業(yè)機(jī)械化優(yōu)勢(shì),降低經(jīng)營(yíng)成本,提高農(nóng)業(yè)效益,才能有效促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是破解中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有益嘗試
農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民可支配收入必將快速增加,這也是有效突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)途徑之一。農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)后,在得到土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償和收益的同時(shí),自身也從土地的依附關(guān)系中解脫出來(lái),其生存能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力將大大加強(qiáng)。同時(shí),土地流轉(zhuǎn)將使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)利用規(guī)模擴(kuò)大,這將帶來(lái)規(guī)模效益,農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到的收入就會(huì)有一定提高,城、鄉(xiāng)間生活差距會(huì)因此縮小。從另一方面看,土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的實(shí)現(xiàn)必然以大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市,作為制度上的保障。農(nóng)民到城務(wù)工時(shí),其收益一般高于農(nóng)村水平,而且可以享受城市教育、醫(yī)療等資源,農(nóng)民的生存狀況也會(huì)因此而得到改善?？傊?隨著農(nóng)民收入的提高城鄉(xiāng)差距將進(jìn)一步縮小,這為中國(guó)最終突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)打下良好基礎(chǔ)。
此外,在農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)激活后,城市用地問題可望通過(guò)流轉(zhuǎn)得到突破。如果能夠?qū)崿F(xiàn)體制創(chuàng)新,中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程必將隨之加快,中、小城市的規(guī)模也將進(jìn)一步擴(kuò)大,更多農(nóng)民會(huì)擁有非農(nóng)身份,并從工業(yè)
化、城市化進(jìn)程中獲益,城鄉(xiāng)二元體制也會(huì)因此得到改寫。
四、依法推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠有效保護(hù)農(nóng)民利益
如何在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益,已經(jīng)引起中央有關(guān)部門的高度重視,國(guó)土資源部2008年開始著手制定農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)相關(guān)辦法措施,一些相應(yīng)的文件正在出臺(tái)。
雖然土地流轉(zhuǎn)政策符合中國(guó)國(guó)情,但也應(yīng)看到由于我國(guó)相關(guān)法律制度還不完善,加上規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)尚未形成,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了一些新問題。目前,地方政府主要工作應(yīng)是盡快完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)體制,加強(qiáng)服務(wù)體系建設(shè),通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)健康有序流轉(zhuǎn),加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。此外,土地流轉(zhuǎn)除了尊重農(nóng)民自身意愿以外還要尊重市場(chǎng)規(guī)律,特別是農(nóng)村的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),應(yīng)該逐步做到跟城市建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。總之,土地流轉(zhuǎn)是有底線的,土地流轉(zhuǎn)絕對(duì)不是完全“自由”流轉(zhuǎn),農(nóng)村土地不是可以隨意買賣的,土地流轉(zhuǎn)不能成為損害群眾利益的借口,土地流轉(zhuǎn)過(guò)程必須按照文件規(guī)定,不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。
五、關(guān)于加快推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)建議
(一)通過(guò)典型示范作用,加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程
一是抓好主體培育,拓展土地流轉(zhuǎn)渠道。應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)各類組織和個(gè)人參與土地流轉(zhuǎn),促進(jìn)流轉(zhuǎn)主體多元化,使土地流轉(zhuǎn)從以前單一農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作經(jīng)營(yíng)組織、科技人員、專業(yè)大戶等多方參與流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變,鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)走規(guī)?；?、集約化發(fā)展道路,為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供更廣闊的平臺(tái)。二是通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。要根據(jù)各地區(qū)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿σ约耙?guī)模化發(fā)展的要求,抓好農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局,加快培育和發(fā)展一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力,能帶動(dòng)農(nóng)村千家萬(wàn)戶的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),帶動(dòng)更多農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)。
(二)加強(qiáng)土地用途管制與利用規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展
土地用途管制是為了保護(hù)土地資源和耕地,國(guó)家以管理者身份對(duì)土地采取保護(hù)性措施而行使的一項(xiàng)管理職能。農(nóng)村集體建設(shè)用地由于點(diǎn)多面廣,土地管理部門往往無(wú)力顧及,由此造成的多占、亂占、占而不用的現(xiàn)象普遍存在。一些試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明,嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的總量增長(zhǎng)過(guò)快是需要解決的重要問題。土地管理部門必須加強(qiáng)土地利用規(guī)劃,發(fā)揮規(guī)劃在管理中的基礎(chǔ)性作用。在科學(xué)規(guī)劃的引導(dǎo)下,配合用途管制制度的實(shí)施,嚴(yán)格控制農(nóng)地專用的數(shù)量和速度,確保耕地保護(hù)工作的落實(shí)。
(三)完善農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制,保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益
