發(fā)布時間：2023-07-03 16:07:29
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的食品安全法案例及分析樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：食品安全；有獎舉報；獎金；保密
中圖分類號：D912294 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：02575833（2013）03008107
作者簡介：應(yīng)飛虎，深圳大學(xué)法學(xué)院教授 （廣東 深圳 518061）
一、相關(guān)立法及本文的研究
2011年7月，國務(wù)院食品安全辦公室頒布了《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》，要求在全國范圍內(nèi)建立實施食品安全有獎舉報制度。事實上這種制度在我國一直存在。早在2001年，財政部、國家工商總局與國家質(zhì)檢總局就聯(lián)合制定了《舉報制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》。一些省市也曾出臺專門針對食品領(lǐng)域的有獎舉報制度。如北京市在2004年就制定了《北京市食品安全違法案件線索舉報獎勵辦法》。而這次國務(wù)院食品安全辦公室頒布建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見后，我國較多省市制定或完善了食品領(lǐng)域的有獎舉報制度。如《北京市食品安全違法案件線索舉報獎勵辦法》（2011年9月）、《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報獎勵辦法》（2011年10月）、《河北省食品安全有獎舉報辦法》（2011年10月）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市食品安全舉報獎勵工作的實施意見》（2011年11月）、《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》（2012年1月）、《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》（2012年4月）、《山東省食品安全舉報獎勵辦法（試行）》（2012年5月）、《海南省食品安全有獎舉報實施辦法》（2012年6月）等。
作為食品安全法律實施過程中社會參與的重要舉措，這些有獎舉報制度對食品安全法律的實施起到較為積極的作用。但縱觀其主要內(nèi)容，由于對制度本質(zhì)以及中國的基本國情缺乏較深入的了解和把握，在立法過程中過度重視執(zhí)法部門單方需求，導(dǎo)致這些制度在獎金設(shè)定、保密等方面不同程度地存在一些問題，這影響到了制度應(yīng)有功能的發(fā)揮。本文的研究，試圖指出這些問題，分析問題背后的原因，并對這些問題的解決或預(yù)防提出若干建議。
二、制度本質(zhì)及制度設(shè)計的基礎(chǔ)
有獎舉報在本質(zhì)上是一種信息交易應(yīng)飛虎：《我國懸賞舉報制度構(gòu)建之探討》，《社會科學(xué)研究》2003年第1期。。這必須被清楚地認(rèn)識，否則具體的制度設(shè)計必然存在偏差。有獎舉報與普通舉報的不同之處在于它的“有獎”，正是它的“有獎”，使這種制度成為公權(quán)機(jī)構(gòu)與私權(quán)主體之間的一種信息交易制度。而交易的前提在于法律實施機(jī)構(gòu)與違法主體之間的信息不對稱。這種信息不對稱的嚴(yán)重程度決定了公權(quán)機(jī)構(gòu)對交易的期盼程度。而在食品安全領(lǐng)域，這種信息交易制度的必要性也更為凸顯。因為執(zhí)法機(jī)構(gòu)與違法主體之間的信息不對稱極其嚴(yán)重。在食品生產(chǎn)過程中，違法者的違法行為往往瞬間發(fā)生，且成本較低；而執(zhí)法者要發(fā)現(xiàn)這種違法行為，如果沒有專門的信息支持，就只能進(jìn)行普查性的執(zhí)法，從執(zhí)法成本、執(zhí)法能力等方面看，這是不可能的，尤其是食品領(lǐng)域的執(zhí)法一般需要技術(shù)的支持，這同時也意味著更多的執(zhí)法資源的耗費(fèi)。因此，在這場保障食品安全的斗爭中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的信息弱勢決定了其在法律實施過程中的弱勢。既然問題導(dǎo)源于信息，問題的解決也得從信息的角度著手。在實踐中，違法者的違法信息總會被人知曉，讓知情者把信息提供給執(zhí)法機(jī)構(gòu)是一種有效的促進(jìn)法律實施的路徑，而對信息提供者的利益激勵可以使更多的知情者主動與執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息交易，因此增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力，增加潛在違法者的防御成本，提高違法者之間的合作難度。
從促進(jìn)法律實施的角度，食品安全領(lǐng)域的這種信息交易應(yīng)該被充分鼓勵，制度的設(shè)計也應(yīng)該從如何鼓勵和促進(jìn)這種交易而展開。因為這種制度同時構(gòu)成了雙方的交易條件，如果交易條件不符合交易一方的意愿，交易自然無法形成。這要求立法者必須重視從信息提供者的角度構(gòu)建交易條件，促成其交易意愿的提升，而不是僅僅關(guān)注其自身的需求和相關(guān)問題的解決。從信息提供者的角度看，如果其對信息的提供主要出于對獎金的追求，那其最為關(guān)注的問題不外乎于獎金和保密。獎金的多少以及保密的程度直接決定了信息提供者的交易意愿，從而影響被提供信息的質(zhì)量和數(shù)量。因此，從信息交易的角度，基于對民眾交易意愿的形成和鼓勵，來構(gòu)建有獎舉報制度，是有獎舉報立法的關(guān)鍵所在。
在我國，有獎舉報制度沒有出現(xiàn)在1996年以前通過的經(jīng)濟(jì)法、社會法中。1997年《價格法》第38條規(guī)定價格主管部門應(yīng)當(dāng)對舉報者給予鼓勵。條文中采用“鼓勵”一詞。2000年修正的《產(chǎn)品質(zhì)量法》第10條規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對檢舉人給予獎勵。“獎勵”和“鼓勵”雖一字之差，但具有本質(zhì)區(qū)別，鼓勵本質(zhì)上屬于精神獎勵，而精神獎勵的適用面太窄，不利于激勵廣大知情者提供信息。這種從“鼓勵”到“獎勵”的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了立法者促成信息交易的追求。近10年來，有獎舉報制度全面確立，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)似乎非常重視運(yùn)用這一舉措來促進(jìn)法律實施，但制度中的問題也較為多見，在最近出臺的很多制度中，獎金、保密等方面的嚴(yán)重問題依然存在，這些問題不是單一的，而是系統(tǒng)性的，這完全緣于對制度本質(zhì)的認(rèn)識出現(xiàn)偏差，或理解不深。如《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》第3條規(guī)定：“任何單位和個人都有舉報食品安全違法行為的權(quán)利。”把舉報設(shè)定為一種權(quán)利自無不當(dāng)，從表面看，賦予權(quán)利似乎是好事，但在有獎舉報制度中，鼓勵和促進(jìn)信息交易是其主要目標(biāo)。雖然交易的一方是公權(quán)部門，交易的最終結(jié)果也有助于促進(jìn)法律的實施，但這都不能否認(rèn)這是平等主體之間的信息交易。在有獎舉報這種信息交易制度中，對交易的鼓勵和促進(jìn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比把舉報設(shè)定為一種權(quán)利重要得多在這方面，《廣東省食品安全舉報獎勵辦法》的規(guī)定更切乎實際，該辦法第3條規(guī)定：“省食品安全委員會鼓勵公民、法人和社會組織對涉及食品安全的違法行為進(jìn)行舉報，依據(jù)本辦法實施舉報獎勵。”。又如，《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》第18條規(guī)定：“舉報人須在接到領(lǐng)獎通知30個工作日內(nèi)，憑本人身份證或其他有效證件申領(lǐng)獎金。”“申領(lǐng)”一詞也充分顯示了制度制定者對有獎舉報制度本質(zhì)的錯誤理解。南京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在2011年11月的《舉報食品質(zhì)量安全違法活動獎勵辦法（試行）》更是要求申請獎勵的舉報人員應(yīng)當(dāng)?shù)脚e報案件辦理部門填寫《舉報食品質(zhì)量安全違法活動獎勵申請表》。在信息交易的制度框架下，作為信息獲取者的政府有支付獎金的義務(wù)，作為交易的對價，信息提供者自然可以獲取獎金，這應(yīng)該是政府的主動給予，何須信息提供者申請領(lǐng)取？對有獎舉報制度的不當(dāng)認(rèn)識和錯誤定位導(dǎo)致了具體制度的錯誤。
三、存在的問題及其改進(jìn)
從各地現(xiàn)有立法實踐看，立法者對有獎舉報制度的重視主要集中在：是否可以促進(jìn)執(zhí)法信息的獲取？是否方便執(zhí)法者操作？作為獎金的財政資金是否安全？而舉報者則更關(guān)注這種制度中的獎金多少和保密程度。立法者對有獎舉報制度的關(guān)注點與舉報者的關(guān)注點存在明顯偏差，其根本原因就在于立法者沒有從信息交易的本質(zhì)審視這一制度。對制度收益的理解也僅僅限于信息對執(zhí)法的直接促進(jìn)，而不考慮通過對潛在違法者的行為約束等促進(jìn)法律實施的情形；對制度成本的理解更多地限于政府承受的成本，對信息提供者可能面臨的風(fēng)險缺乏較為充分的體會和把握。科斯在《社會成本問題》一文的結(jié)尾曾總結(jié)說：“在設(shè)計和選擇社會格局時，我們應(yīng)考慮總的效果。這就是我所提倡的方法的改變。”[美]科斯：《社會成本問題》，載科斯等《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海人民出版社1994年版，第52頁。這種總的效果的考慮也應(yīng)該是我們在制度設(shè)計時的必須行為。在進(jìn)行有獎舉報的立法，尤其在獎金確定和保密程序設(shè)置時，我們不僅要考慮制度的短期收益，也要考慮制度的遠(yuǎn)期收益；不僅考慮制度對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的成本，也必須考慮制度對信息提供者的成本，通過“對近期以及未來情況的作用以及短期的和遠(yuǎn)期的直接成本和間接成本的估量，探尋法律通過后會發(fā)生什么”[美]托馬斯·R戴伊：《理解公共政策》（第10版），彭勃等譯，華夏出版社2004年版，第281頁。。
（一）獎金制度
1.獎金的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)
有獎舉報制度本質(zhì)上是一種信息的交易，那交易的價格由什么決定？舉報人的貢獻(xiàn)大小應(yīng)該成為獎金設(shè)定的主要決定因素，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對執(zhí)法信息的需求程度和信息擁有者供給意愿大小也應(yīng)該是影響交易價格的因素。而舉報人貢獻(xiàn)的大小則應(yīng)該由執(zhí)法者與違法者之間信息不對稱的嚴(yán)重程度、違法行為的嚴(yán)重程度、違法行為對社會的危害程度以及因違法行為而導(dǎo)致的風(fēng)險能夠被消費(fèi)者認(rèn)知的程度等方面決定。在制度設(shè)計時，應(yīng)該盡可能把這些因素反映在獎金中。
目前，全國絕大多數(shù)地方以案件的罰沒收入或查獲的貨值作為計算獎金的依據(jù)。如《廣東省食品安全舉報獎勵辦法》第16條規(guī)定：“根據(jù)舉報級別，獎勵額度分別按案件罰沒入庫金額的5%、3%、1%計算。”《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市食品安全舉報獎勵工作的實施意見》要求“按照該案處罰決定認(rèn)定的貨值金額2%-5%給予獎勵”。把查獲貨物的價值作為獎金設(shè)定的主要標(biāo)準(zhǔn)，簡單但不科學(xué)，因為查獲貨物的價值并不必然代表違法行為的危害程度。顯然的是，有關(guān)嚴(yán)重違法行為的信息比輕微違法行為的信息更有價值；在執(zhí)法機(jī)構(gòu)處于信息劣勢的領(lǐng)域或區(qū)域，有關(guān)違法行為的信息也會更有價值，舉報人的貢獻(xiàn)也更大。因此在獎金設(shè)定時，不應(yīng)簡單化處理，應(yīng)在充分估量信息收益的基礎(chǔ)上根據(jù)舉報人的貢獻(xiàn)大小設(shè)定。除了考慮貨值外，還需要充分考慮違法者的損害能力、執(zhí)法者的查處能力及執(zhí)法成本等多個因素。但具體到操作中，要把這些因素完全反映在交易價格中，確有難度。如果沒有一個主要的標(biāo)準(zhǔn)來計算獎金，獎金的確定也容易主觀化而產(chǎn)生弊端。因此也需要選擇一個標(biāo)準(zhǔn)作為計算的依據(jù)。相對而言，罰款標(biāo)準(zhǔn)比貨值標(biāo)準(zhǔn)要更科學(xué)一些。因為貨值僅僅是危害性的一個維度，而罰款則是基于案件多種因素的綜合考量而作出的，當(dāng)然這以正確執(zhí)法為前提。在確定計算獎金的比例時，可在罰款標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，再考慮相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法者的查處能力、執(zhí)法成本及信息不對稱的嚴(yán)重程度等多個因素。比如，在食品質(zhì)量檢測存在嚴(yán)重技術(shù)障礙和資源障礙的行業(yè)或區(qū)域，可在幅度內(nèi)確定較高的計算比例，從而產(chǎn)生相對更高的獎金。
2獎金發(fā)放程序的啟動時間
執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲取信息后，何時啟動獎勵程序？這也是重要的制度內(nèi)容。全國較多地方規(guī)定案件結(jié)案后即啟動獎勵程序。如《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報獎勵辦法》第5條規(guī)定：“舉報的違法行為經(jīng)查證屬實，并由相關(guān)部門立案查處結(jié)案后，按照行政處罰罰沒款金額大小，給予一次性獎勵。”也有地方作出更不利于信息提供者的規(guī)定，如《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》規(guī)定：“監(jiān)管部門應(yīng)自舉報案件行政處罰決定生效且執(zhí)行完畢或刑事判決生效且罰沒款入庫完畢之日起15個工作日內(nèi)，對舉報事實、獎勵條件和標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定。”這自然不利于促成潛在的信息提供者與信息需求者之間的交易。當(dāng)然，上述深圳和浙江規(guī)定的獎金，是根據(jù)罰款計算的，其啟動獎勵程序自然須在罰款確定之后，只是深圳的條文中，“行政處罰決定生效且執(zhí)行完畢或刑事判決生效且罰沒款入庫完畢”這樣的規(guī)定，可能使獎勵的啟動程序大大延后。為促進(jìn)信息的提供，以完全結(jié)案作為啟動獎勵程序的前提需要修正。在已有制度中，《海南省食品安全有獎舉報實施辦法》中的舉措值得借鑒。該《辦法》第12條規(guī)定：“食品安全分管部門對被舉報人的違法行為立案后，省食安辦按最低獎勵標(biāo)準(zhǔn)，對實名舉報人先行予以獎勵。”這種先行獎勵的制度避免了信息提供后長時間不能獲得獎金的情形。雖然這一制度增加了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作量，但有助于激勵潛在舉報者提供信息。既然食品安全領(lǐng)域的公權(quán)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏執(zhí)法信息，需要通過交易來獲取信息，那工作量增加等其它的因素自然無需重點考慮。因此，從促進(jìn)信息交易的角度看，只要舉報者提供的信息的真實性得到確認(rèn)，先行獎勵程序就可以啟動。
3獎金的領(lǐng)取期限
全國絕大多數(shù)地方的食品安全舉報制度都對獎金的領(lǐng)取期限進(jìn)行了設(shè)定，多為1至3個月。如《北京市食品安全違法案件線索舉報獎勵辦法》第11條規(guī)定：“舉報人應(yīng)當(dāng)自接到領(lǐng)獎通知之日起30日內(nèi)，憑本人身份證或者其他有效身份證明等到有關(guān)部門領(lǐng)取獎金并辦理簽收手續(xù)。逾期不領(lǐng)的，視為放棄權(quán)利。”除此以外，《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報獎勵辦法》甚至還規(guī)定：獎勵報批完畢半年內(nèi)仍無法通知舉報人的，獎勵取消。
設(shè)定獎金的領(lǐng)取期限，一方面在于促使舉報人盡快領(lǐng)取獎金，另一方面也是便利政府的工作，但這種設(shè)置期限的做法往往也可能導(dǎo)致舉報人利益喪失。一些信息提供者之所以在較長時間內(nèi)不領(lǐng)取獎金，是因為獎金的領(lǐng)取需要本人直接到政府部門，出于對政府及其工作人員保密工作的擔(dān)憂和自身安全的顧慮，他們極容易觀望、猶豫。這種1個月內(nèi)不領(lǐng)取視為棄權(quán)的規(guī)定顯然沒有考慮信息提供者因有顧慮而觀望的情形，也遵循了“獎金是政府對民眾的單方給予”這樣的傳統(tǒng)思路。制度的設(shè)定應(yīng)該對這些情形予以充分考慮。另一方面，獎金基于信息交易而產(chǎn)生，信息提供者向公權(quán)機(jī)構(gòu)提供有價值的信息之后，他們之間就存在一種公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。一般的私法之債的訴訟時效都長達(dá)1-2年，而對有獎舉報制度設(shè)定1-3個月的領(lǐng)獎期限，明顯過短。建議取消這一規(guī)定，或把獎金的領(lǐng)取期限設(shè)定為1年甚至更長。至于浙江省的獎勵報批完畢半年內(nèi)仍無法通知舉報人就取消獎勵的規(guī)定，更是值得商榷。可能基于預(yù)算實施、財政資金安全等多方面的考慮，設(shè)定了這一制度。但就“無法通知即取消獎勵”這一制度的實施而言，半年內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)怎樣的行為才算達(dá)到“無法通知”的標(biāo)準(zhǔn)？在初步無法通知舉報人的情形下，政府機(jī)構(gòu)是否具有較為初步的找尋義務(wù)？而在實踐中，出于對政府及其工作人員保密工作的擔(dān)憂和自身安全的顧慮，有些舉報人在提供信息時會做出一些自保的舉措，如設(shè)定較為復(fù)雜的身份查實路徑。這都是設(shè)定這一制度時需要重點考量的。
（二）保密制度
法律實施的社會參與有多種方式，而舉報制度在這些方式中最具斗爭性。因此舉報人人身權(quán)益的保障應(yīng)該成為這一制度的重要內(nèi)容。實踐中，我國的有獎舉報制度的運(yùn)行并沒有達(dá)到預(yù)期效果多年來，各公權(quán)機(jī)構(gòu)得到的舉報信息，絕大多數(shù)是不為獲取獎金的舉報。舉報人基于其他很多方面的考慮，如作為公民的義務(wù)、工作中的矛盾等，而不是以追求獎金為目的進(jìn)行舉報。。其根本原因就在于保密方面存在一些不當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計。此外，民眾對保密工作和打擊報復(fù)情形的不當(dāng)認(rèn)知，也使制度不能達(dá)到預(yù)期效果。
1保密問題的特殊性
總體而言，我國的公權(quán)機(jī)構(gòu)對保密的工作做得較好，但舉報人還是擔(dān)心身份泄露。其原因在于：第一，因身份被泄露而受報復(fù)的案例在國內(nèi)多次發(fā)生。這種案例并不僅僅指發(fā)生在食品安全領(lǐng)域的舉報，還包括所有其他行業(yè)、領(lǐng)域的舉報；并不僅包括有獎舉報，還包括普通舉報。這種案例的發(fā)生降低了潛在舉報人的舉報欲望。因為實踐中，潛在的食品安全領(lǐng)域的舉報人關(guān)注的是舉報后被報復(fù)的可能性，而對報復(fù)可能性的判斷往往基于他所了解的所有領(lǐng)域的報復(fù)案例，而不會僅限于食品安全領(lǐng)域；也不會僅限于有獎舉報的情形。第二，相對于國內(nèi)較大數(shù)量的舉報行為，受報復(fù)只是極其少的一部分，實踐中媒體對報復(fù)的案例較關(guān)注，常進(jìn)行較多的傳播，而民眾也會比較關(guān)注這方面的信息，這也會使民眾認(rèn)為舉報后受報復(fù)的可能性較大。第三，目前，民眾對政府官員存在一定程度的不信任。在這個大背景下，即使食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的保密工作做得很好，即使在這個領(lǐng)域從來沒有發(fā)生過信息泄露或舉報人被報復(fù)的事件，潛在的舉報人還是會擔(dān)心舉報信息被泄露。
泄密事件的負(fù)外部性、媒體的傳播偏好以及民眾對一些政府官員的信任程度等多個因素的共同作用，使食品安全領(lǐng)域中有獎舉報制度的運(yùn)行復(fù)雜化。實踐中，單個政府部門的努力是需要的，但往往不能達(dá)到良好效果。尤其是泄密事件極強(qiáng)的負(fù)外部性，可使其他所有領(lǐng)域有獎舉報制度的運(yùn)行受到影響。這就決定了保密工作必然也是政府全盤的問題，而不僅僅是某個相關(guān)政府部門的事。
2舉報者自身的信息提供問題
出于對安全的考慮，較多信息提供者采用匿名的方式舉報。這就涉及到制度對匿名舉報的態(tài)度。目前各地對其的態(tài)度不一。北京、上海等地要求實名舉報，認(rèn)可匿名舉報。浙江、廣東、深圳等一些地方的立法明確規(guī)定只接受實名舉報。如《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》第9條規(guī)定：“對公民、法人和其他組織舉報食品安全違法行為，經(jīng)查實，屬于獎勵范圍者，按如下原則進(jìn)行獎勵：（一）舉報對象限于實名舉報”；《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報獎勵辦法》第3條規(guī)定：“舉報人可采用電話、信函、電子郵件等方式實名舉報，舉報內(nèi)容要詳實、便于查處，舉報人應(yīng)對所舉報的事實負(fù)責(zé)。”
一些地方之所以不認(rèn)可匿名舉報，較多是基于方便自身工作的考慮，一般認(rèn)為，實名舉報的信息質(zhì)量要比匿名舉報的信息質(zhì)量高。這種對信息質(zhì)量的追求必然導(dǎo)致信息數(shù)量的減少。民眾基于安全的顧慮會導(dǎo)致他們在與政府進(jìn)行交易時持謹(jǐn)慎態(tài)度。這種制度設(shè)定也表明了立法者對民眾舉報后的安全顧慮缺乏準(zhǔn)確把握。立法者完全沒有必要在信息質(zhì)量和數(shù)量上作出如此絕對的處理。在有獎舉報領(lǐng)域，對事實清楚或容易查證的舉報信息，沒有必要強(qiáng)制性地要求實名舉報。如果從促進(jìn)信息提供的角度，匿名舉報更應(yīng)該被鼓勵。只要在獎金的支付環(huán)節(jié)，能夠確認(rèn)舉報者的身份，或能夠正常支付，任何形式的舉報都應(yīng)該被納入獎勵的范圍。
3現(xiàn)場協(xié)助問題
目前，全國絕大多數(shù)地方的食品安全有獎舉報制度都把是否到現(xiàn)場協(xié)助作為決定獎金多少的重要依據(jù)。如《北京市食品安全違法案件線索舉報獎勵辦法》第8條把舉報分為三個等級，并把“協(xié)助現(xiàn)場查處工作”、“協(xié)助查處工作”、“不直接協(xié)助查辦工作”分別成為一級、二級和三級舉報的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。《海南省食品安全有獎舉報實施辦法》把“到現(xiàn)場指證”、“協(xié)助案件調(diào)查”、“未配合案件調(diào)查”作為對三個舉報等級劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。
這種要求到現(xiàn)場指證的做法對個案的查處自然是有利的，立法的目的也是方便執(zhí)法者查處個案，促進(jìn)民眾更積極地參與法律的實施。從其目的看，這無可非議，但這僅是靜態(tài)地看待問題，靜態(tài)立法常產(chǎn)生較多消極后果，這種后果也常被忽視。經(jīng)濟(jì)學(xué)家Daniel Bell曾指出：“各個時代的政府在經(jīng)濟(jì)政策方面和大多數(shù)外行在考慮經(jīng)濟(jì)事務(wù)時犯下的大多數(shù)嚴(yán)重的錯誤，莫不是因為沒有很好地考慮政策的二階或三階效應(yīng)。”[美]羅杰·J沃恩：《科學(xué)決策方法：從社會科學(xué)研究到政策分析》，沈崇麟譯，重慶大學(xué)出版社2006年版，第150頁。如果我們動態(tài)地看待現(xiàn)場指證這個問題，我們就會發(fā)現(xiàn)，這一制度舉措對有獎舉報制度后續(xù)運(yùn)行會產(chǎn)生消極影響，弱化激勵信息提供功能的發(fā)揮。這是因為要求舉報者到現(xiàn)場指證，更多的執(zhí)法工作人員、圍觀群眾，甚至違法者，都有可能看到舉報者，從而增大舉報人身份信息被公開的可能性。還需要考慮的因素是，由于舉報人的身份信息被更多的人獲取，保密制度的約束機(jī)制很難再起作用，這會減弱一些人的保密意愿，由于泄密追查工作的困難，在極少知情者的情形下堅持保密的人，在知情者范圍變廣的情形下，其泄密的可能性會大大增加。若舉報人因身份公開而受到各種形式的打擊，且如果這種案件在國內(nèi)較多次發(fā)生，就必然會影響到潛在的舉報者，很多人因此不想舉報，制度的促進(jìn)信息交易功能因此不能更好地實現(xiàn)。目前食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實施法律的過程中面臨的最大困境是執(zhí)法信息不足，有獎舉報制度的設(shè)計因此更應(yīng)該從如何激勵獲取質(zhì)好量多的信息著手而展開。在促進(jìn)信息交易功能之外擴(kuò)展有獎舉報制度的其它功能時應(yīng)該尤其謹(jǐn)慎，因為這些功能之間存在著強(qiáng)度的抵消。建議不把是否到現(xiàn)場協(xié)助參與打擊違法活動作為獎金高低的關(guān)鍵依據(jù)。
4保密的具體程序
保密工作的好壞首先有賴于科學(xué)的、詳盡的程序。食品安全領(lǐng)域的舉報從最初的受理到案件的查處，再到獎金的發(fā)放，可能會涉及到信息受理、案件查處、獎金批準(zhǔn)及財政等多個部門，整個過程有較多人員可以接觸到信息。如《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報獎勵辦法》第10條規(guī)定：“實施食品領(lǐng)域違法行為舉報獎勵，須由食品安全行政執(zhí)法相關(guān)部門提出獎勵申請，經(jīng)食品安全委員會辦公室審查，報同級財政部門審核后發(fā)放。”南京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局要求辦案人員填寫《舉報食品質(zhì)量安全違法活動獎勵審批表》，審批表中不僅出現(xiàn)舉報人的身份信息，還有案件辦理人員審查意見、法制部門（法制員）復(fù)核意見、案審會審理意見、單位負(fù)責(zé)人審批意見等四個欄目。如前所述，過多的人可接觸到舉報人的身份信息，對保密工作極其不利。但在工作中，出于對作為獎金來源的財政資金的安全考慮，設(shè)置一定的程序也有必要，否則，獎金可能成為執(zhí)法機(jī)構(gòu)中相關(guān)工作人員的私利。既然舉報者的安全和財政資金的安全存在一定矛盾，這就需要立法者在制度設(shè)計時進(jìn)行權(quán)衡和兼顧。但這種權(quán)衡在立法中卻極少發(fā)生。如全國絕大多數(shù)地方的制度規(guī)定，舉報者須憑本人身份證或者其他有效身份證明等到有關(guān)部門領(lǐng)取獎金并辦理簽收手續(xù)。委托他人代領(lǐng)的，受托人需持有舉報人授權(quán)委托書及有效身份證明。一些地方的規(guī)定中甚至沒有委托代領(lǐng)制度，如廣東省。在全國，極少有地方的制度規(guī)定獎金可以通過轉(zhuǎn)賬方式發(fā)放。這樣的制度設(shè)計，全都是基于對財政資金安全的考慮，防止財政獎金被私吞，或獎金被冒領(lǐng)。但這樣的安排卻為舉報者所不愿意，對他們而言，最好的獎金發(fā)放形式應(yīng)該是轉(zhuǎn)賬。立法者應(yīng)該在這方面進(jìn)行權(quán)衡，考慮舉報者的需求以及多種制度的整體效果，而不是單純從執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身的角度出發(fā)展開制度設(shè)計。
在全國各地的獎勵辦法中，極少對保密的具體程序作出詳盡規(guī)定，較多見的是用一兩句宣示性的話一帶而過，這是值得反思的。如《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報獎勵辦法》僅在第12條規(guī)定：“政府相關(guān)部門對舉報人負(fù)有保密責(zé)任，未經(jīng)舉報人同意不得公開其信息。”條文對具體的保密制度沒有任何規(guī)定，而對舉報獎勵的程序卻在獎勵辦法中不盡其繁地用了近600字。《北京市食品安全違法案件線索舉報獎勵辦法》也僅在第13條規(guī)定：“舉報受理單位應(yīng)當(dāng)建立并嚴(yán)格執(zhí)行舉報保密制度。”事實上，各地的舉報獎勵辦法的制度層級很低，這也決定了他們必須具有很強(qiáng)的可操作性，對作為有獎舉報制度中極其重要的保密制度，尤其在如何讓盡可能少的人接觸到舉報人的身份信息這方面，必須作出詳盡規(guī)定。這種程序的設(shè)定除了要進(jìn)行多方面的權(quán)衡和兼顧，還須注重細(xì)節(jié)。如為防止政府機(jī)構(gòu)中工作人員舞弊，要求舉報人在領(lǐng)取獎金時簽名，而獎金發(fā)放單位會把獎金簽收表作為財務(wù)憑證進(jìn)行會計處理，從而可能使財務(wù)人員接觸到舉報人的身份信息。當(dāng)然通過簡單操作可以避免信息在這個環(huán)節(jié)的擴(kuò)散，關(guān)鍵在于，類似這些在食品安全有獎舉報保密程序制定過程中應(yīng)該被全面考慮到的細(xì)節(jié)，是否會全面地進(jìn)入立法者的視野。
一、食品安全監(jiān)管瀆職罪的立法背景
2009年2月28日出臺的《食品安全法》中規(guī)定，食品監(jiān)管環(huán)節(jié)實行分段管理。食品生產(chǎn)由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)，食品流通環(huán)節(jié)由工商部門負(fù)責(zé)，餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)由國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)，初級農(nóng)產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。在整個監(jiān)管過程中，《食品安全法》賦予了行政機(jī)關(guān)很大的食品安全監(jiān)管權(quán)，但在現(xiàn)實生活中，一些地方政府和行政機(jī)關(guān)卻不能正確行使職權(quán)，有的，怠于履行保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益和凈化食品市場秩序的安全監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致唯利是圖的食品生產(chǎn)經(jīng)營者有恃無恐地制造食品安全問題，一些重大食品安全事故屢屢發(fā)生；有的濫用手中的職權(quán)，為一些不具備法定食品生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的經(jīng)營者大開綠燈，為其發(fā)放行政許可證照，社會影響極壞。
要遏制這種現(xiàn)象發(fā)生，就必須以法律加以約束。除我國刑法第九章規(guī)定的相應(yīng)瀆職犯罪外，《刑法修正案（八）》新增了食品安全監(jiān)管瀆職犯罪，修改了食品安全犯罪的刑罰條件，進(jìn)一步統(tǒng)一了與刑法中規(guī)定的對負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員發(fā)生瀆職犯罪的刑罰和追訴標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了刑法對食品安全這一重大民生問題的保護(hù)。食品安全監(jiān)管瀆職罪的增設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)了對食品安全的監(jiān)督力度。強(qiáng)化規(guī)定對食品安全生產(chǎn)、銷售、經(jīng)營負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任，有利于進(jìn)一步保障人民群眾的生命健康權(quán)。
二、以預(yù)防瀆職犯罪為切入口，積極參與食品安全綜合治理
根據(jù)高檢院瀆職侵權(quán)檢察廳就今年以來檢察機(jī)關(guān)查辦的案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，相當(dāng)多的食品安全事件的背后都存在監(jiān)管不到位、失職瀆職甚至貪污賄賂行為，由此可見，預(yù)防危害食品安全領(lǐng)域的瀆職犯罪顯得尤為重要。
（一）深入調(diào)研，積極開展專項預(yù)防工作
檢察機(jī)關(guān)要成立食品安全瀆職犯罪預(yù)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組,專門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)犯罪預(yù)防工作。預(yù)防部門干警要深入到轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、工商、糧食等部門廣泛開展調(diào)查研究，在詳細(xì)掌握食品安全管理單位的具體職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、崗位風(fēng)險點和風(fēng)險環(huán)節(jié)以及防控措施的基礎(chǔ)上,積極開展專項預(yù)防。通過在重點部門、相關(guān)企事業(yè)單位、街道社區(qū)設(shè)置聯(lián)絡(luò)室、聯(lián)絡(luò)員和舉報箱，對相關(guān)信息及時了解和掌握情況，對相關(guān)單位進(jìn)行適時監(jiān)督。
（二）部門聯(lián)動，充分運(yùn)用偵防一體化工作機(jī)制
一是偵監(jiān)部門要結(jié)合預(yù)防部門調(diào)研結(jié)果，有針對性的加強(qiáng)對行政執(zhí)法部門的監(jiān)督力度，主動收集案件線索，通過查閱行政執(zhí)法案件臺賬和案卷等方式，摸排涉嫌犯罪線索，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送。對應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，及時啟動立案監(jiān)督程序，并強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，確保案件及時偵查終結(jié)，防止案件流失。二是偵監(jiān)、公訴部門要建立快速反應(yīng)機(jī)制，第一時間提前介入。對公安機(jī)關(guān)正在偵查或移送審查的重點案件，第一時間組織強(qiáng)有力的辦案力量提前介入，積極引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)收集、固定證據(jù)；三是及時移送，開展同步預(yù)防工作。預(yù)防部門發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件線索,要及時移送偵查部門，在偵查部門集中全力快速突破案件同時,預(yù)防部門及時跟進(jìn),開展同步預(yù)防，與自偵部門共同開展案件查處及防范工作，共同研究犯罪嫌疑人犯罪的主客觀原因，案發(fā)特點、作案動機(jī)、手段和犯罪后的思想認(rèn)識等心理蛻變軌跡，全面、準(zhǔn)確地分析案發(fā)單位在管理監(jiān)督等方面的漏洞和規(guī)章制度方面存在的缺陷，以案促防，防教并舉。
（三）督促整改，做好案外延伸工作
案件辦結(jié)后，預(yù)防部門要及時到案發(fā)單位就案件相關(guān)情況進(jìn)行溝通，認(rèn)真剖析危害食品安全犯罪的發(fā)案原因、規(guī)律和特點，幫助發(fā)案單位找準(zhǔn)制度上存在的漏洞，提出治理整改意見，發(fā)出檢察建議，有力地督促發(fā)案單位完善內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制和規(guī)章制度建設(shè)，完善行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯追究制度，對案發(fā)單位整改情況進(jìn)行跟蹤督查。并結(jié)合案例在食品安全監(jiān)管行業(yè)做好法治宣傳和警示教育工作,分析誘發(fā)職務(wù)犯罪的環(huán)節(jié)和風(fēng)險點,為食品安全監(jiān)管工作人員敲響警鐘，及時遏制同類案件的發(fā)生。
三、檢察機(jī)關(guān)查辦食品安全瀆職犯罪應(yīng)注意的幾個問題
（一）準(zhǔn)確界定食品監(jiān)管瀆職罪與其他瀆職罪的區(qū)別
1、區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)。（1）瀆職行為是否發(fā)生在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域。即是否是發(fā)生在對食品（包括食品添加劑、與食品有關(guān)的包裝材料、容器、洗滌液、消毒劑、用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備）的生產(chǎn)加工和食品安全管理、供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（即食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理、食品流通和餐飲服務(wù)（即食品經(jīng)營）的安全管理過程中。
（2）瀆職失職行為是否導(dǎo)致重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果。這里指的“造成其他嚴(yán)重后果”，應(yīng)當(dāng)是指造成與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果。
2、食品安全監(jiān)管瀆職罪與商檢罪、商檢失職罪、動植物檢疫罪、動植物檢疫失職罪的區(qū)別。根據(jù)上述區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，商檢、動植物檢疫部門等有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員在對食品安全履行監(jiān)管職責(zé)過程中，因瀆職失職發(fā)生重大食品安全事故，或者發(fā)生與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果，則定食品安全監(jiān)管瀆職罪；如果沒有造成重大食品安全事故或與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果的，應(yīng)分別按商檢罪、商檢失職罪、動植物檢疫罪、動植物檢疫失職罪定罪處罰。
3、食品安全瀆職罪與罪、罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪的區(qū)別。根據(jù)上述區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門等有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員在對食品安全履行監(jiān)管職責(zé)過程中，因瀆職失職發(fā)生重大食品安全事故，或者發(fā)生與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果，則定食品安全監(jiān)管瀆職罪，如果沒有發(fā)生上述后果，則應(yīng)按罪、罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪定罪處罰。
（二）科學(xué)把握本罪的立案標(biāo)準(zhǔn)
在“兩高”尚未出臺相應(yīng)的司法解釋前能否參照上述其他相應(yīng)的瀆職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)？筆者認(rèn)為，參照上述其他相應(yīng)的瀆職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)必須具備兩個條件：一是相應(yīng)瀆職罪的刑罰等同或高于食品安全瀆職罪的刑罰；二是相應(yīng)瀆職罪的立案追究情形必須是與食品安全事故有關(guān)的情形。
根據(jù)刑法規(guī)定，商檢罪、動植物檢疫罪的處罰幅度規(guī)定與食品安全監(jiān)管瀆職罪基本一致，因此，如果商檢、動植物檢疫部門工作人員在履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)過程中瀆職犯罪并具備有關(guān)情形，可以參照商檢罪、動植物檢疫罪立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定予以追究。
一、指導(dǎo)思想
以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以創(chuàng)建食品安全放心城區(qū)為主線，以四個專項整治攻堅戰(zhàn)行動為抓手，堅持“政府主導(dǎo)、屬地管理、部門聯(lián)動、社會參與”的原則，鞏固食品安全專項整治階段性成果，按照“五個一批”的工作要求，突出重點問題、重點品種、重點領(lǐng)域，采取堅決措施，強(qiáng)化日常監(jiān)測和監(jiān)管，全面提升食品安全總體水平，確保人民群眾的飲食安全和身體健康。
二、工作目標(biāo)
本著“標(biāo)本兼治，著力治本”的原則，嚴(yán)厲打擊違法制售使用“瘦肉精”行為，堅決不允許我區(qū)發(fā)生任何“瘦肉精”案件；嚴(yán)厲打擊違法制售使用“地溝油”行為，建立健全餐廚廢棄物收運(yùn)、處置等管理制度；嚴(yán)厲打擊在食品中違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑行為，加強(qiáng)非法添加行為源頭治理，規(guī)范食品添加劑生產(chǎn)使用，強(qiáng)化食品添加劑生產(chǎn)和使用長效監(jiān)管機(jī)制建設(shè)；嚴(yán)厲打擊違法制售假冒偽劣酒類行為，進(jìn)一步凈化酒類生產(chǎn)經(jīng)營秩序。
三、工作重點
（一）打好治理違法制售使用“瘦肉精”攻堅戰(zhàn)
按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)瘦肉精監(jiān)管工作的意見》文件精神，“瘦肉精”監(jiān)管由區(qū)畜牧局牽頭負(fù)責(zé)，各相關(guān)部門按照職責(zé)分工各負(fù)其責(zé)，各司其職，密切配合，形成工作合力。“瘦肉精”涉及生豬、肉牛、肉羊等多種畜產(chǎn)品，從養(yǎng)殖環(huán)節(jié)蔓延到宰前運(yùn)輸、販運(yùn)等多個環(huán)節(jié)。對此，一是健全“瘦肉精”監(jiān)管工作機(jī)制。畜牧部門牽頭，建立覆蓋生豬（牛、羊）養(yǎng)殖、出欄、屠宰、收購、販運(yùn)、銷售和消費(fèi)等環(huán)節(jié)的“瘦肉精”全程監(jiān)管責(zé)任體系、檢驗制度和打擊機(jī)制。二是要強(qiáng)化“瘦肉精”的檢測。對重點區(qū)域、重點品種、重點對象，要采取超常措施，特別是對生豬、羊、牛、雞等重點畜禽產(chǎn)品；魚類、對蝦等重點水產(chǎn)品；畜禽養(yǎng)殖場，水產(chǎn)品養(yǎng)殖基地，畜禽屠宰場（點），獸藥經(jīng)營店，飼料加工企業(yè)，畜禽屠宰專業(yè)村，畜禽育肥集聚地，熟食、水產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)（含小作坊），農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，農(nóng)貿(mào)市場，食品超市，小食雜店，燒烤店，火鍋店，工地食堂，小餐飲等重點部位，加大檢測密度，強(qiáng)化日常監(jiān)管，形成嚴(yán)厲打擊的高壓態(tài)勢。三是嚴(yán)厲打擊喂食“瘦肉精”違法犯罪行為。各有關(guān)部門一旦發(fā)現(xiàn)可疑線索，要緊盯不放，追根溯源，一查到底。對“瘦肉精”案件，公安部門要提前介入，嚴(yán)查嚴(yán)辦，快速處置。要下定決心，采取堅決措施，集中時間，集中力量，切實打斷“瘦肉精”銷售、使用鏈條，堅決打擊違法制售使用“瘦肉精”犯罪分子的囂張氣焰。
（二）打好違法制售使用“地溝油”治理攻堅戰(zhàn)
按照《加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理工作實施方案》要求，各有關(guān)部門要認(rèn)真履職，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，切實抓好落實。一是重點部位、重點企業(yè)反復(fù)查。以城鄉(xiāng)結(jié)合部和城市近郊區(qū)為重點區(qū)域，以火鍋店、學(xué)校、工地食堂、廢棄油脂生產(chǎn)企業(yè)為重點單位進(jìn)行反復(fù)排查，確保不留死角。二是生產(chǎn)經(jīng)營單位深入查。采取巡查、檢查、抽查、暗訪等多種方式，對全區(qū)食用油生產(chǎn)、批發(fā)、零售單位進(jìn)行全面排查，重點檢查生產(chǎn)經(jīng)營單位原輔料來源、索證索票、產(chǎn)品檢驗報告、購銷臺賬落實情況。三是餐飲環(huán)節(jié)著重查。嚴(yán)查餐飲服務(wù)單位餐廚廢棄物處置管理制度是否落實，加大對餐廚廢棄物產(chǎn)生、收運(yùn)、處置單位臺賬記錄及餐廚廢棄物的種類、數(shù)量、去向、用途等情況的核查力度，嚴(yán)防地溝油回流餐桌。城管部門要抓緊研究制定我區(qū)餐廚廢棄物收集、運(yùn)輸、處置的監(jiān)管措施，從源頭上加強(qiáng)對地溝油的監(jiān)管。食品安全監(jiān)管部門要強(qiáng)化索證索票管理，重點是散裝油的監(jiān)管和監(jiān)測，堅決阻止“地溝油”流向食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各個環(huán)節(jié)。公安部門要形成嚴(yán)厲打擊“地溝油”的強(qiáng)大聲勢，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，迅速立案，會同有關(guān)監(jiān)管部門做好案件的調(diào)查取證工作。環(huán)保部門要加強(qiáng)廢棄油脂生產(chǎn)企業(yè)的日常監(jiān)管，查清原料油來源和銷售去向。各有關(guān)部門要進(jìn)一步強(qiáng)化部門職責(zé)，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)合作，密切配合，做細(xì)做實“地溝油”整治工作，確保人民群眾的飲食衛(wèi)生安全。
（三）打好食品非法添加治理攻堅戰(zhàn)
按照《嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管的實施方案》要求，把打擊食品非法添加和濫用添加劑作為一項長期而艱巨的任務(wù)，按照國家公布的食品中可能添加的非食用物質(zhì)、易濫用的食品添加劑品種名單和檢測方法，突出重點品種、重點環(huán)節(jié)和重點區(qū)域，嚴(yán)格監(jiān)管食品添加劑的生產(chǎn)銷售，規(guī)范食品添加劑使用管理。一是加強(qiáng)非法添加行為監(jiān)督查驗。各有關(guān)部門要加大監(jiān)督檢查力度，實行網(wǎng)格化監(jiān)管，明確責(zé)任，分片包干，消除監(jiān)管死角。督促食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營單位嚴(yán)格依法落實查驗、記錄制度，并作為日常監(jiān)管檢查的重點。督促食品生產(chǎn)經(jīng)營單位建立健全檢驗制度，加密自檢頻次。完善監(jiān)督抽檢制度，強(qiáng)化不定期抽檢和隨機(jī)性抽檢。二是嚴(yán)格監(jiān)管食品添加劑生產(chǎn)銷售。質(zhì)監(jiān)部門要嚴(yán)格執(zhí)行食品添加劑生產(chǎn)許可制度，從嚴(yán)懲處未經(jīng)許可擅自生產(chǎn)的企業(yè)；加強(qiáng)原料采購和生產(chǎn)配料等重點環(huán)節(jié)的日常監(jiān)管，督促生產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量安全控制要求。工商部門要監(jiān)督食品添加劑銷售者建立并嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)貨查驗、銷售臺賬制度，嚴(yán)厲查處無照經(jīng)營和違法銷售假冒偽劣食品添加劑的行為。三是加強(qiáng)食品添加劑使用監(jiān)管。食品生產(chǎn)經(jīng)營單位和餐飲服務(wù)單位要嚴(yán)格執(zhí)行食品添加劑進(jìn)貨查驗、記錄制度，不得購入標(biāo)識不規(guī)范、來源不明的食品添加劑，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍限量使用食品添加劑。各監(jiān)管部門要嚴(yán)肅查處超范圍、超限量等濫用食品添加劑的行為。衛(wèi)生部門要明確餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)允許使用的食品添加劑品種，指導(dǎo)餐飲服務(wù)單位規(guī)范食品添加劑使用，不得虛假宣傳、欺騙消費(fèi)者。衛(wèi)生部門要重點加強(qiáng)對提供火鍋、自制飲料、自制調(diào)味料等服務(wù)的餐飲單位使用食品添加劑的監(jiān)管。四是積極建立食品添加劑監(jiān)管的長效工作機(jī)制。努力做到強(qiáng)化部門監(jiān)測預(yù)警，強(qiáng)化部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動，強(qiáng)化企業(yè)誠信自律，強(qiáng)化社會監(jiān)督，做到問題早發(fā)現(xiàn)、早治理，將問題消滅在萌芽狀態(tài)。對于非法添加和濫用食品添加劑的典型案例要進(jìn)行頂格處理，予以嚴(yán)厲打擊，并公開曝光，公布查處結(jié)果，有效遏制非法添加行為和濫用食品添加劑行為。
（四）打好違法制售假冒偽劣酒類治理攻堅戰(zhàn)
昌黎縣個別企業(yè)制售假冒偽劣葡萄酒事件，暴露了在酒類質(zhì)量安全監(jiān)管方面存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。各監(jiān)管部門要從這次事件中汲取深刻教訓(xùn)，舉一反三，按照國務(wù)院食安辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)酒類質(zhì)量安全工作的通知》要求，全方位加強(qiáng)白酒、紅酒、啤酒等酒類質(zhì)量安全管理。一是開展拉網(wǎng)式排查。工商和商務(wù)部門要針對重點地段、重點部位進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，以大大小小的名煙名酒店為排點，嚴(yán)查城鄉(xiāng)結(jié)合部閑置房屋和城市居民區(qū)空閑下房，堅決搗毀假冒偽劣酒類生產(chǎn)和儲存的黑窩點，徹查超市、商場、名煙名酒店銷售假冒偽劣和套用名酒商標(biāo)的售假行為。二是徹底切斷售假鏈條。一旦發(fā)現(xiàn)售假行為，要堅決杜絕以罰代刑、人情執(zhí)法、敷衍了事的現(xiàn)象。要依據(jù)線索，追根索源，切實查清假冒偽劣酒類進(jìn)貨渠道、藏匿地點和上線銷售人員情況，并及時移交公安機(jī)關(guān)立案偵破，徹底切斷制假售假的犯罪鏈條。三是加快整合重組步伐。對于大型酒類企業(yè)，質(zhì)監(jiān)部門要實行嚴(yán)格的駐廠監(jiān)管措施，督促企業(yè)落實內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制，保企業(yè)、保品牌、保聲譽(yù)；對于小型釀酒企業(yè)，要加強(qiáng)分類指導(dǎo)，重點整治沒有發(fā)酵工藝、非法勾兌、生產(chǎn)假冒他人注冊商標(biāo)的行為；對制假售假的企業(yè)，一律關(guān)閉取締；對產(chǎn)品質(zhì)量控制不嚴(yán)格、生產(chǎn)條件不規(guī)范的企業(yè)，一律停產(chǎn)整頓。要通過生產(chǎn)許可證年檢、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等方式，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，督促中小企業(yè)加快整合重組，推動全區(qū)酒類產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化升級、健康發(fā)展。
四、實施步驟
食品安全四個專項整治攻堅戰(zhàn)共分三個步驟：
第一階段：動員部署。各相關(guān)部門要專門召開會議進(jìn)行動員部署，進(jìn)行廣泛深入的宣傳發(fā)動。
第二階段：集中整治。各監(jiān)管部門要通力配合，密切協(xié)作，集中時間、集中人員、集中精力，突擊打好四項專項整治攻堅戰(zhàn)，確保集中整治取得實效，確保食品安全年度工作任務(wù)圓滿完成。
第三階段：總結(jié)驗收。由區(qū)政府各督導(dǎo)組對各有關(guān)部門的專項整治情況進(jìn)行考核驗收。對工作成績突出的予以表彰，對工作不力的要進(jìn)行通報批評并追究責(zé)任。
五、工作要求
（一）要高度重視，切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。這四個專項整治攻堅行動都是我區(qū)食品安全的重點和難點工作。各有關(guān)單位要高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自研究部署，調(diào)度工作進(jìn)展情況。分管領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，靠前指揮，結(jié)合實際和重點工作任務(wù)，制定切實可行的專項整治行動方案。各部門要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，明確責(zé)任，形成強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。要把四項專項整治攻堅戰(zhàn)任務(wù)層層分解，逐級落實責(zé)任，一級抓一級、一級對一級負(fù)責(zé)，切實把專項整治攻堅行動做深、做細(xì)、做實。
（二）要嚴(yán)格執(zhí)法，狠抓大案要案偵破。各有關(guān)部門要按照各自職責(zé)分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)，同時加強(qiáng)工作溝通和配合，搞好工作銜接。對于重大案件、重點問題要建立聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，對發(fā)現(xiàn)的問題要敢于較真碰硬，決不姑息，決不手軟。凡是發(fā)現(xiàn)食品安全違法犯罪行為，公安機(jī)關(guān)要提前介入，要把這次整治行動同公安部門部署的“打四黑、除四害”活動緊密結(jié)合起來，相關(guān)監(jiān)管部門要提前收集證據(jù)，并及時移交公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)要快偵快辦，檢察機(jī)關(guān)要快捕，人民法院要從重、從嚴(yán)、從快審判。堅決依法從嚴(yán)查處一批危害巨大、影響惡劣的食品安全違法案件，徹底打擊食品安全違法犯罪行為。
（三）要完善制度，建立長效工作機(jī)制。要總結(jié)整治過程中的好做法和好經(jīng)驗，進(jìn)一步完善食品生產(chǎn)加工、流通、消費(fèi)等各項監(jiān)管制度和行業(yè)自律制度。督導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)完善原料來源記錄、生產(chǎn)記錄、銷售記錄等一系列工作臺帳，建立企業(yè)誠信制度。要定期做好工作調(diào)度、加強(qiáng)經(jīng)常性的督導(dǎo)檢查。部門之間要加強(qiáng)溝通，互通情況，切實解決推諉扯皮，職能不清的問題。要建立牽頭部門負(fù)主要責(zé)任，配合部門協(xié)調(diào)配合的責(zé)任體系。各有關(guān)部門要圍繞政府、企業(yè)、社會三個層面，建立健全食品安全聯(lián)合執(zhí)法、風(fēng)險預(yù)警、安全保障、社會監(jiān)督、應(yīng)急處理、責(zé)任追究等長效工作機(jī)制。
（一）綜合協(xié)調(diào)職能加快實施“親情服務(wù)工程”
一是積極參與金融服務(wù)創(chuàng)新，進(jìn)一步拓寬了民營企業(yè)的融資渠道。充分發(fā)揮小額貸款公司作用，在縣工商局的扶持和牽線搭橋下，隆豐小額貸款公司累計發(fā)貸款資金4000余萬，為因資金鏈緊繃而陷入困境的中小企業(yè)打開了一扇希望之窗。二是營造便捷高效的市場準(zhǔn)入環(huán)境，在全國“保穩(wěn)、救困、突圍、轉(zhuǎn)型”的特殊時期，我局在把好市場主體“準(zhǔn)入門檻”的同時，進(jìn)一步提升登記注冊服務(wù)質(zhì)量，推出了《十五項創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新便民服務(wù)新措施》，積極推進(jìn)四星級紅盾窗口創(chuàng)建工作，繼續(xù)完善企業(yè)登記綠色通道、網(wǎng)上登記渠道，不斷提高登記效率和質(zhì)量，確保工商登記“零滯留、零超時、零距離”，營造良好的投資軟環(huán)境。三是聯(lián)合郵政銀行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于出臺小額貸款扶持政策助推個私經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》推出郵政儲蓄銀行貸款利率優(yōu)惠措施，共累計融資金額3000余萬元，有效地化解了我縣個體工商戶、中小企業(yè)面臨的融資難問題。四是切實參與新農(nóng)村建設(shè)傾情服務(wù)三農(nóng)，認(rèn)真貫徹《*省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資農(nóng)民專業(yè)合作社登記暫行辦法》開展登記工作，加強(qiáng)對農(nóng)民合作社的指導(dǎo)，大力扶持訂單農(nóng)業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮所鎮(zhèn)兩級的訂單農(nóng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)站的作用，幫助農(nóng)民增收，取得喜人成效。
（二）貼心服務(wù)活動實施“引導(dǎo)服務(wù)工程”
一是扎實開展了“經(jīng)營者之家”活動，設(shè)置40項工作載體，重點加強(qiáng)對新辦企業(yè)、成長型企業(yè)政策引導(dǎo)，提高企業(yè)對法律法規(guī)和市場規(guī)則的認(rèn)知度和認(rèn)同感，引導(dǎo)企業(yè)自律、合法經(jīng)營。使經(jīng)營者感受到“家”的幫扶與溫暖，促進(jìn)經(jīng)營者與工商部門的良性互動。二是開展民企生存狀況調(diào)研活動，積極推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)民企試點活動，活動中對企業(yè)經(jīng)營管理中存在的問題，以告誡、警示、建議等行政指導(dǎo)的形式提出整改，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展，在幫助和信公司開拓國內(nèi)市場、幫助綠林公司開展品牌維權(quán)工作上取得了良好效果。三是扎實開展“學(xué)送幫促”活動。組織人員收集了20*以來年省、地、市共80條相關(guān)扶持企業(yè)發(fā)展的政策匯編成冊，結(jié)合“學(xué)送幫促”活動送到企業(yè)手中，引導(dǎo)企及時用好、把握好相關(guān)政策促進(jìn)發(fā)展；確定了52家重點企業(yè)，由責(zé)任干部“一對一”聯(lián)系，及時掌握企業(yè)困難問題和實際需求，有針對性地支持幫助企業(yè)脫困解難，全年共走訪企業(yè)123人次、為企業(yè)解決實際困難16個，向其它部門通報協(xié)調(diào)問題6個、向政府反映訴求2個。四是扎實推進(jìn)“企業(yè)服務(wù)年”，成功舉辦民營經(jīng)濟(jì)大講壇，邀請了中國亞太經(jīng)濟(jì)研究中心高級研究員本文來自、*大學(xué)教授王曙光作《金融危機(jī)下的政府職能與企業(yè)突圍》專題輔導(dǎo)報告。開設(shè)了“企業(yè)診所”，對企業(yè)的經(jīng)營情況進(jìn)行“望聞問切”后，為企業(yè)開出謀劃發(fā)展策略和方向的“診斷書”，促進(jìn)該縣民營企業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。五是舉辦趣味運(yùn)動會增強(qiáng)民企凝聚力，成功舉辦了首屆*縣私營(民營)企業(yè)趣味體育活動會，拉近了工商與民企的距離，充分展示了民營企業(yè)及廣大員工拼搏進(jìn)取、團(tuán)結(jié)協(xié)作的團(tuán)隊精神。
（三）民政局自主品牌建設(shè)推進(jìn)“提升服務(wù)工程”
今年以來，我局充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，繼續(xù)推進(jìn)實施品牌的“發(fā)展、注冊、提升”三大戰(zhàn)略，鼓勵企業(yè)開展品牌創(chuàng)新、合作、打造、經(jīng)營，提升企業(yè)品牌意識和產(chǎn)品附加值。一是開展著名商標(biāo)走訪調(diào)研活動，對我縣的馳著名商標(biāo)企業(yè)進(jìn)行走訪，對企業(yè)的商標(biāo)使用情況進(jìn)行了解，引導(dǎo)企業(yè)品牌建設(shè)，提升商標(biāo)等級。二是是開展企業(yè)知名商號的申報工作，篩選了既符合知名商號申報的條件，又體現(xiàn)*特色的*縣綠林玩具有限公司作為知名商號的申報企業(yè)，指定人員全程指導(dǎo)企業(yè)收集、匯編資料。三是出臺《*縣著名商標(biāo)認(rèn)定和保護(hù)辦法》，明確了縣著名商標(biāo)的認(rèn)定條件和保護(hù)措施，引導(dǎo)企業(yè)提高企業(yè)創(chuàng)牌意識，提升企業(yè)的抗風(fēng)險能力和市場競爭力，今年已評出縣著名商標(biāo)3只，進(jìn)一步推進(jìn)了我縣品牌戰(zhàn)略步伐。四是成立農(nóng)產(chǎn)品品牌指導(dǎo)服務(wù)站，我局上報的《關(guān)于進(jìn)一步加快我縣農(nóng)副產(chǎn)品品牌建設(shè)的報告》受到了縣委縣政府的充分肯定，縣長丁紹雄、副縣長彭平生分別對此做出了批示，目前正積極進(jìn)行“*黑木耳”證明商標(biāo)申報工作的跟蹤指導(dǎo)工作；為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，11月份在朱村鄉(xiāng)成立了我縣第一個。產(chǎn)品品牌指導(dǎo)服務(wù)站，具體指導(dǎo)農(nóng)村品牌建設(shè)。五是開展了農(nóng)家樂品牌調(diào)研，探索“農(nóng)家樂”向規(guī)范化服務(wù)、品牌化經(jīng)營的方向發(fā)展，該縣現(xiàn)有農(nóng)家樂64家，其中一星級22家，2星級21家。
二、市場“監(jiān)管三化建設(shè)”和諧穩(wěn)定發(fā)展
（一）加強(qiáng)規(guī)范日常監(jiān)管，力求基礎(chǔ)工作標(biāo)準(zhǔn)化
一是以年檢為手段開展企業(yè)信用分類監(jiān)管，首先，深化網(wǎng)上年檢、強(qiáng)化數(shù)字證書應(yīng)用，全面推廣實施年檢審核員制度和年檢申報備案制度，積極鼓勵企業(yè)主動申報信用信息，在辦理企業(yè)年檢時，向企業(yè)征集、核對信用信息，為企業(yè)積累信用資產(chǎn)，完善企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)，組織開展A、AA級守合同重信用評比推薦和培訓(xùn)活動。第二，結(jié)合企業(yè)年檢和個體驗換照工作，依法對未及時辦理注銷的企業(yè)進(jìn)行處罰，利用黑名單信用提示功能對法定代表人的信用實施監(jiān)管。依法吊銷20*年度未參加年檢的38企企業(yè)，自行停歇業(yè)超過6個月以上的個體工商戶830戶，并做好經(jīng)濟(jì)戶口數(shù)據(jù)糾錯補(bǔ)錄和清理工作。第三，根據(jù)企業(yè)年檢結(jié)果、信用等級的不同，對經(jīng)濟(jì)戶口開展信用分類監(jiān)管，分別采取友情提示、違法苗頭警示、輕微違法告誡等防御性措施，實現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)戶口”動態(tài)跟蹤的和諧監(jiān)管，積極探索行業(yè)信用監(jiān)管，推動行業(yè)信用建設(shè)，已選擇網(wǎng)吧行業(yè)進(jìn)行試點。
二是以信息化為手段開展責(zé)任區(qū)規(guī)范監(jiān)管，首先，出臺了《*縣工商局片區(qū)監(jiān)管責(zé)任制實施意見》，積極探索信用監(jiān)管新模式，切實提高市場監(jiān)管效能。第二，充分發(fā)揮“數(shù)字化巡查辦公車”、“數(shù)字化移動辦公系統(tǒng)”等信息化手段的實踐導(dǎo)向作用，真正做到“巡查任務(wù)跟著數(shù)據(jù)走，巡查數(shù)據(jù)隨著巡查結(jié)果變”，認(rèn)真比對、及時發(fā)現(xiàn)巡查不到位或者企業(yè)超常的狀態(tài)，確保巡查不漏項，巡查不流于形式，提高經(jīng)濟(jì)戶口數(shù)據(jù)更新速度和準(zhǔn)確率。深化過程監(jiān)管，使我縣責(zé)任區(qū)監(jiān)管工作穩(wěn)步向數(shù)字化、精細(xì)化、長效化推進(jìn)。第三，嚴(yán)格績效管理，采取月度考核和年度考核相結(jié)合方法，月度考核對象主要為片區(qū)監(jiān)管責(zé)任人，每月按經(jīng)濟(jì)戶口建檔、日常巡查、無照經(jīng)營等監(jiān)管情況填寫《片區(qū)監(jiān)管責(zé)任制月度考核評分表》，由不同責(zé)任區(qū)的責(zé)任人進(jìn)行相互考核；把“基層補(bǔ)貼”改為“基層補(bǔ)貼考核獎”，設(shè)立“所長基金”，年終時把片區(qū)責(zé)任人的績效與年度考核基層補(bǔ)貼考核獎掛鉤，考核合格后予以發(fā)放，既激發(fā)了責(zé)任區(qū)干部的工作動力，也能推進(jìn)監(jiān)管效力向長期轉(zhuǎn)變。
三是以監(jiān)督引導(dǎo)為手段規(guī)范小額貸款公司日常行為，根據(jù)職能依法啟動了監(jiān)管程序，吸收*縣隆豐小額貸款公司為個私民營企業(yè)協(xié)會會員，增補(bǔ)其法定代表人為協(xié)會副會長；設(shè)專管員對其開展政策宣傳正確指導(dǎo)、實行重要合同備案、嚴(yán)格公司年檢、每周數(shù)據(jù)信息報送等制度實施零距離監(jiān)管，主動與人民銀行等相關(guān)部門密切聯(lián)系，借助銀行系統(tǒng)的專業(yè)能力，加強(qiáng)協(xié)調(diào)形成監(jiān)管合力，及時識別、預(yù)警和防范風(fēng)險。共同監(jiān)督引導(dǎo)小額貸款公司健康發(fā)展合法經(jīng)營。
（二）強(qiáng)化過程監(jiān)管，力求行政執(zhí)法規(guī)范化
今年以來，我局繼續(xù)強(qiáng)化重點領(lǐng)域動態(tài)監(jiān)管，進(jìn)一步拓展執(zhí)法領(lǐng)域。繼續(xù)重點抓好食品安全、農(nóng)資市場、商標(biāo)專用權(quán)保護(hù)、查處虛假違法廣告、打擊傳銷、治理商業(yè)賄賂、無照清理等專項整治行動。過程監(jiān)管理念凸顯成效，截止20*年11月10日，全年共查獲、結(jié)案件247件，其中大案49件（接收紀(jì)檢等相關(guān)職能單位移交案件7起；含10萬元以上大案5件），入庫罰沒款125萬元。
一是加大食品安全整治力度，特別是加強(qiáng)民生熱點問題的監(jiān)管，在菜籃子工程、散裝食用油、酒類市場監(jiān)管，工業(yè)石蠟、蠟菇專項整治取得巨大成效。二是加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法辦案力度，查獲一批商業(yè)賄賂、串通拍賣領(lǐng)域的大要案件，積極探索案件發(fā)現(xiàn)機(jī)制，逐漸與公安、紀(jì)委、檢察、煙草等相關(guān)執(zhí)法部門之間形成了執(zhí)法辦案協(xié)同機(jī)制；經(jīng)縣委縣政府同意，我局被補(bǔ)充為招投標(biāo)監(jiān)管成員單位，成為查處串投標(biāo)行為的主要執(zhí)法機(jī)構(gòu)，全年共辦結(jié)商業(yè)賄賂案件5起，串投標(biāo)案件8起，正在調(diào)查的還有工業(yè)園區(qū)BT工程串投標(biāo)系列案。三是落實完善行政指導(dǎo)工作，堅持“攻大奸、戒小過”，進(jìn)一步全面推行輕微問題告誡制度，對無照經(jīng)營、信用品牌、企業(yè)宣傳等情節(jié)輕微的違法行為采取“教育在先、處罰在后”的原則，通過發(fā)放行政告誡書、建議書等柔性執(zhí)法手段，督促引導(dǎo)企業(yè)合法經(jīng)營。四是穩(wěn)步推開網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)日常監(jiān)管工作，以網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中隊為核心開展全縣網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)違法案件查處工作，借助網(wǎng)絡(luò)智能搜索分析平臺等工具，對網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營主體進(jìn)行定期與隨機(jī)、全面與專項相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)巡查監(jiān)管，重點打擊網(wǎng)絡(luò)虛假宣傳、侵犯商標(biāo)專用權(quán)、銷售假冒偽劣商品、侵害消費(fèi)者權(quán)益等行為，維護(hù)和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營秩序，共查獲1件網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管大案和5件網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管一般案件。
（三）完善內(nèi)部機(jī)制，力求監(jiān)督督促科學(xué)化。
今年以來，我局進(jìn)一步完善內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制，實施行政執(zhí)法目標(biāo)考核制，強(qiáng)化行政執(zhí)法的過程控制和監(jiān)督，克服了以往存在的主、客觀因素，有效地堵住了案件質(zhì)量問題的疏漏，每個環(huán)節(jié)都得到有效控制，工商執(zhí)法服務(wù)效能的提升，實現(xiàn)法制對辦案執(zhí)法全過程監(jiān)督，大大提高了案件查處工作的規(guī)范化進(jìn)程，營造了和諧的執(zhí)法環(huán)境。一是推行案件質(zhì)量退回扣分制度，在針對事實、程序、定性及具體裁量進(jìn)行審批時，若發(fā)現(xiàn)有定性不準(zhǔn)、材料不全、程序錯誤、畸輕畸重的案件一律退回重辦，案件系統(tǒng)中單個案件提交時重復(fù)出現(xiàn)同類錯誤的，按責(zé)任制規(guī)定實行退回扣分制度，由法規(guī)科登記在冊，年終考核時統(tǒng)一扣分。二是推行案件質(zhì)量每月分析通報制度，由法規(guī)科每月針對各單位辦結(jié)案件的辦案程序、適用法律、文書制作以及辦案質(zhì)量和效率等方面進(jìn)行評查，通報存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，該制度從實施以來，該局的案件質(zhì)量得到了大大提高。三是推行辦案單位每季交流座談制度，每季度末，由法規(guī)科牽頭組織辦案單位召開“案件交流座談會”，對當(dāng)季度辦結(jié)案件從案件立案、強(qiáng)制措施、處罰前（聽證）告知及處罰決定等程序上、實體上證據(jù)材料等各個執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行互評互查，相互交流探討經(jīng)驗教訓(xùn)、心得、見解或意見、建議，剖析存在的問題和不足，及時糾正不當(dāng)執(zhí)法。四是推行案件事后跟蹤制度。加強(qiáng)對執(zhí)法行為的動態(tài)監(jiān)督，法規(guī)科會同監(jiān)察室每半年進(jìn)行一次對辦結(jié)案件的當(dāng)事人進(jìn)行跟蹤回訪和溝通工作，了解執(zhí)法人員在辦案過程中是否公正執(zhí)法、文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法，詳細(xì)記錄回訪情況，對回訪、征集和收集到的意見、建議和信息，向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報進(jìn)行研究予以落實整改。
三、打造“三個平臺”營造放心安全消費(fèi)環(huán)境
我局扎實把握好“大消保、大維權(quán)”理念，進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)維權(quán)網(wǎng)絡(luò)的社會覆蓋面，及時有效地受理和處理各類消費(fèi)糾紛，切實保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，截止10月份12315中心共受理消費(fèi)者舉報投訴67件，其中，申訴24件，調(diào)解率達(dá)100%，舉報21件，已辦結(jié)19件，未經(jīng)登記及時處理消費(fèi)爭議糾紛20余件，為消費(fèi)者挽回經(jīng)濟(jì)損失19萬元。市場食品快速定性檢測共42次，檢查農(nóng)貿(mào)市場、超市5個，檢測上市商品4300批次，總合格率達(dá)99.2%，責(zé)令下柜銷毀不合格商品28個批次，計345公斤。
（一）打造“消費(fèi)教育平臺”做實民心工程，
一是積極開展消費(fèi)維權(quán)宣傳教育。通過3.15國際消費(fèi)者權(quán)益日宣傳活動，開展了“消費(fèi)與發(fā)展”年主題宣傳和現(xiàn)場投訴咨詢、組織了麗水市第七屆消費(fèi)者信得過單位回訪、集中展示、銷毀假冒偽劣商品、農(nóng)副產(chǎn)品檢測現(xiàn)場體驗活動、工商開放日和農(nóng)特產(chǎn)品展示會等豐富多彩的系列活動，倡導(dǎo)科學(xué)、健康、文明消費(fèi)，引導(dǎo)和促進(jìn)消費(fèi)者擴(kuò)大消費(fèi)需求，著力提振消費(fèi)信心。
二是扎實開展行業(yè)誠信自律教育，結(jié)合“新消費(fèi)運(yùn)動”和“牽手消費(fèi)愛國行”活動，開展了餐飲服務(wù)、汽車售后服務(wù)等商品和服務(wù)的消費(fèi)評價工作，通過社會監(jiān)督手段加強(qiáng)對經(jīng)營者誠信經(jīng)營的思想教育，促進(jìn)企業(yè)切實履行消費(fèi)維權(quán)社會責(zé)任，充分發(fā)揮消費(fèi)拉動經(jīng)濟(jì)的作用。
三是擴(kuò)大消費(fèi)維權(quán)的社會覆蓋面，積極推進(jìn)12315進(jìn)商場、進(jìn)超市、進(jìn)市場、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校，努力實現(xiàn)消費(fèi)維權(quán)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，真正把12315平臺建設(shè)成為工商部門與廣大消費(fèi)者、人民群眾信息互動的平臺，暢通民意的平臺，努力推動全社會共同承擔(dān)消費(fèi)維權(quán)責(zé)任。重點突出農(nóng)村消費(fèi)維權(quán)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)宣傳、監(jiān)督作用，積極開展消費(fèi)維權(quán)相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育活動。目前，我縣已建立消協(xié)分會和維權(quán)監(jiān)督站16個，設(shè)立監(jiān)督點188個，共聘請監(jiān)督員近221名，參與監(jiān)督檢查752人次。
（二）打造“信息平臺”做好預(yù)警工程，
一是依托食品監(jiān)測職能和快速檢測手段及時進(jìn)行監(jiān)測信息，我局切實做好流通市場食品監(jiān)測工作，強(qiáng)化流通領(lǐng)域的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，今年8月份在農(nóng)貿(mào)市場設(shè)立專門的食品快速定性檢測中心，配備7只檢測箱，檢測農(nóng)殘留、二氧化硫、甲醛等32個項目。全年對本縣銷售的水產(chǎn)、蔬菜、干鮮食品、速凍食品等食品進(jìn)行快速定性檢共4300批次，總合格率達(dá)99.2%，責(zé)令下柜銷毀不合格商品28個批次，計345公斤，及時對相關(guān)監(jiān)測信息進(jìn)行了。
二是依托12315中心消費(fèi)維權(quán)舉報投訴體系及時進(jìn)行預(yù)警信息。暢通舉報投訴通道，及時受理和處理消費(fèi)者咨詢、申訴和舉報，強(qiáng)化綜合分析和消費(fèi)引導(dǎo)功能，進(jìn)一步完善科、所、隊聯(lián)動機(jī)制，運(yùn)用12315平臺將巡查監(jiān)管、檢測抽查、舉報投訴及執(zhí)法辦案中發(fā)生的大量信息進(jìn)行匯總分析，并及時將預(yù)警信息傳達(dá)到位。
三是依托“麗水消費(fèi)維權(quán)網(wǎng)”、“*工商紅盾外網(wǎng)”、“手機(jī)短信平臺”拓寬信息渠道，利用網(wǎng)絡(luò)及時流通領(lǐng)域商品檢測結(jié)果、消費(fèi)警示、消費(fèi)動態(tài)、消費(fèi)案例、消費(fèi)調(diào)查等到信息，以提醒消費(fèi)者，避免重入“消費(fèi)陷阱”，積極引導(dǎo)輿論監(jiān)督，營造良好的社會環(huán)境。
（三）打造“維權(quán)監(jiān)管平臺”做細(xì)消保工程
一是大力推進(jìn)小食雜店整治規(guī)范工作，按照“全面鋪開，有序推進(jìn)，基本完成”的總體要求，以《食品安全法》正式實施為契機(jī)，對全縣食品經(jīng)營主體開展大排查，摸清底數(shù)；以“一票通”制度推行為手段，加強(qiáng)與商場、超市、食品批發(fā)市場等進(jìn)貨源頭的對接，強(qiáng)化了對食品批發(fā)環(huán)節(jié)的監(jiān)控，抓住源頭；以“工商所食品安全監(jiān)管十項制度”為借鑒，認(rèn)真梳理了小食雜店各項管理制度，規(guī)范監(jiān)管。制訂食品安全監(jiān)管工作規(guī)范，規(guī)范了食品經(jīng)營者經(jīng)營行為，目前全縣新發(fā)放食品流通許可證82本，落實“一票通”制度14家，已經(jīng)完成整治規(guī)范到位小食店795家，整治率100%。
二是繼續(xù)強(qiáng)化放心店日常監(jiān)管工作，逐步擴(kuò)大放心店的配送范圍，從放心示范店監(jiān)管入手，推行星級分類管理，做到搞特色、樹品牌、行實效。目前放心示范店考核達(dá)標(biāo)87家，其中被評優(yōu)秀放心示范店20家；放心示范店摘牌5家，創(chuàng)建社區(qū)放心店4家。
三是繼續(xù)加大食品安全專項整治力度，首先是開展節(jié)日期間食品安全檢查。分別在春節(jié)、“五一”、“中秋”、“國慶”期間，對農(nóng)貿(mào)市場、配送中心、食品批發(fā)企業(yè)、大型超市以及重點路段的小食雜店進(jìn)行食品安全專項檢查。同時制定食品安全應(yīng)急方案，做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，全年共組織食品安全專項檢查11次，共計檢查超市、商場和小食雜店342家。。第二是開展校園食品安全專項檢查。對轄區(qū)內(nèi)所有中小學(xué)校、幼兒園周邊的小食雜店進(jìn)行了定期和不定期開展食品安全專項檢查，為切實保障廣大師生的食品安全，構(gòu)建校園食品安全監(jiān)管長效機(jī)制。年來組織食品安全專項檢查11次，共計檢查超市、商場和小食雜店342家。第三是切實有效地開展“打非”工作，對轄區(qū)的相關(guān)經(jīng)營戶進(jìn)行食品添加劑有關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)和宣傳，要求其對采購的食品、原料索證索票，建立相關(guān)的進(jìn)貨臺賬，逐一進(jìn)行規(guī)范登記。及時通過電視報紙將打擊流通領(lǐng)域違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑的工作進(jìn)展情況向社會公布。目前，召開行業(yè)動員會1次，發(fā)放宣傳資料200份，下發(fā)告知書23份，培訓(xùn)經(jīng)營戶16名，出動執(zhí)法車輛82輛次，出動監(jiān)督執(zhí)法人員380人次，檢查銷售蛋糕商店18家。
四是加強(qiáng)流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)管，首先是認(rèn)真做好家電、農(nóng)機(jī)、汽車和摩托車等產(chǎn)品下鄉(xiāng)特別消保行動，加大了對城區(qū)家電商場的巡查力度，嚴(yán)厲查處以“家電下鄉(xiāng)”名義虛假廣告或銷售假冒偽劣商品、廢舊翻新，侵害農(nóng)村消費(fèi)者合法權(quán)益和擾亂市場秩序的違法行為。第二是有序開展商品質(zhì)量監(jiān)測。今年已經(jīng)開展了兩次針對大眾消費(fèi)商品質(zhì)量進(jìn)行抽樣定量檢測，食用油17個批次，電線15個批次，細(xì)木工板11批次，鋼筋4個批次。其中31批次商品質(zhì)量檢測不合格，被立案進(jìn)行查處。
四、找準(zhǔn)“三個著力點”推進(jìn)干部隊伍建設(shè)
在年初將人教、監(jiān)察科室合署辦公后，我局以深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動為主線，以人文教育管理為手段，找準(zhǔn)三個著力點創(chuàng)造干部隊伍新活力，干部隊伍建設(shè)取得新突破。
（一）以提升能力為著力點推進(jìn)綜合素質(zhì)教育
一是細(xì)致開展能力等級評定試點工作，該局作為干部能力等級考評認(rèn)定工作的試點單位，工作中注意積極探索，把握節(jié)奏，以“突出能績、與責(zé)任制互補(bǔ)”為原則，結(jié)合《國家公務(wù)員法》和浙工商基〔20*〕10號文件有關(guān)規(guī)定精神，出臺了《*縣工商局干部能力等級考評認(rèn)定辦法(試行)》等文件，考評工作細(xì)致推開。全局共有44名公務(wù)員參加能級評估，其中申報參評中級4人、初級三段36人、初級二段1人、初級一段3人。目前已完成領(lǐng)導(dǎo)、科所評分，進(jìn)入內(nèi)部、社會、專家三方面評價階段，評價結(jié)果將按得分高低為序排出能力排名。
二是大力推進(jìn)干部教育培訓(xùn)學(xué)分制管理工作，該局以教育培訓(xùn)學(xué)分制考核為手段，大力推進(jìn)學(xué)考制度和干部普訓(xùn)工作，積極組織干部參加多種形式的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和教育，通過開展“業(yè)務(wù)能手評比”、“學(xué)先進(jìn)、找差距”、“一季一法一測試”、“干部行政能力特訓(xùn)營”、“競聘輪崗交流”等活動，有力的促進(jìn)干部自身素質(zhì)和綜合能力的培養(yǎng)，干部教育培訓(xùn)機(jī)制進(jìn)一步得到完善。
（二）以完善機(jī)制為著力點推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)
該局以全面開展學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動為契機(jī)，針對黨風(fēng)、行風(fēng)建設(shè)重點部位、重點環(huán)節(jié)，創(chuàng)新有效的管理制度，取得了良好的效果。
一是完善黨風(fēng)廉政建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制。首先是制定了《20*年*縣工商局黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分工》，按要求擬訂“三書兩報告”制度，細(xì)化和完善責(zé)任追究的配套措施和規(guī)定，逐步形成科學(xué)合理、協(xié)調(diào)有效的反腐倡廉建設(shè)責(zé)任體系，確保責(zé)任制落實到位；第二是制定了《關(guān)于在全局開展廉政風(fēng)險點防范管理工作的意見》，按要求切實履行黨風(fēng)廉政建設(shè)“一崗雙責(zé)”制的責(zé)任，經(jīng)過層層查找，我局共梳理出存在的崗位廉政風(fēng)險點45個，其中二級風(fēng)險點3個，三級風(fēng)險點42個。對查找出來的風(fēng)險點，制定落實了46條防范措施，在全局中層及重點崗位，共簽定54份《*縣工商局干部廉政風(fēng)險防范承諾書》，確保了風(fēng)險點防范到位；第三是啟用電子政務(wù)監(jiān)察系統(tǒng)，跟蹤行政審批、案件辦理的流轉(zhuǎn)程序，及時發(fā)現(xiàn)工作差錯、失誤，防止行政行為過程中的不廉潔行為。
二是完善黨風(fēng)廉政建設(shè)的自律機(jī)制，首先是貫徹落實領(lǐng)導(dǎo)干部談心談話制度、“三談一述”制度、誡勉談話制度、案中約談制度、行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度等制度，隨時注意增強(qiáng)黨員干部勤政廉政意識和自律觀念；第二是積極開展黨風(fēng)廉政建設(shè)宣傳教育活動，通過授課、夜學(xué)、觀電教片、專題學(xué)習(xí)討論等方式，深入開展政治理論學(xué)習(xí)教育和典型示范教育和警示教育，全年共廉政箴言12期，聽廉政課12場次，受教育人員近600人次。第三是建立“黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任保證金”，在全局干部中開展了“五好家庭”、“溫暖科室”等活動，把預(yù)防職務(wù)犯罪貫穿于工商行政管理工作的始終，進(jìn)一步筑牢干部職工的思想道德防線。
（三）以開展活動為著力點推進(jìn)工商轉(zhuǎn)型發(fā)展
一是以開展“經(jīng)營者之家”活動為中心積極推進(jìn)工商職能轉(zhuǎn)型，以“經(jīng)營者之家”活動作為“兩費(fèi)本文來自”停征后履職切入點，把干部隊伍的思想認(rèn)識、主要精力和工作目標(biāo)都集中到市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作當(dāng)中，著力在轉(zhuǎn)變職能定位、優(yōu)化服務(wù)環(huán)境上下功夫，全力提升服務(wù)企業(yè)的整體水平，基本實現(xiàn)了預(yù)定的目標(biāo)和任務(wù)，受到了企業(yè)的真誠歡迎和廣泛贊譽(yù)。
市場經(jīng)濟(jì)，從某種意義來說，是一種契約經(jīng)濟(jì)，企業(yè)的生產(chǎn)和銷售要靠合同來連接，社會資源配置也要通過合同來體現(xiàn)和落實，沒有規(guī)范有序的合同行為，市場經(jīng)濟(jì)就難以有序運(yùn)行。然而。市場經(jīng)濟(jì)又是法治經(jīng)濟(jì)。要克服市場的盲目性和壟斷性，必須通過經(jīng)濟(jì)法把國家權(quán)力引入私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，運(yùn)用國家之手對經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行加以宏觀調(diào)控和適度干預(yù)，在充分保障市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性的前提下最大限度地消除市場機(jī)制的內(nèi)在缺陷。如合同欺詐、虛假廣告、制假售假等違法行為，依據(jù)民事法律關(guān)系是根本不能調(diào)整的，必須依靠行政法律來調(diào)整。有的嚴(yán)重危害人民身體和生命的食品安全事件。還涉及刑法調(diào)整。因此，合同示范文本與提高執(zhí)法效率具有密切的關(guān)系。
(一)職能關(guān)系
我國改革開放以來，根據(jù)《經(jīng)濟(jì)合同法》和1999年修改實施的《合同法》，已逐步形成了工商部門為主、其他有關(guān)部門參加的合同監(jiān)督管理體制。合同監(jiān)督管理是對利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為進(jìn)行監(jiān)督和處理的行政監(jiān)督管理活動，也是市場監(jiān)管的一項重要職能。制定和推行合同示范文本，提前介入規(guī)范合同簽約行為乃至一定的經(jīng)營行為，是工商部門履行合同監(jiān)管職能的一項長期性工作。
(二)因果關(guān)系
合同訂立的質(zhì)量直接關(guān)系到合同履行的質(zhì)量，所以合同示范文本是依法履行合同的基礎(chǔ)和保障。在我國改革開放初期和經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開時期，工商部門通過合同鑒證、推行合同示范文本和合同爭議行政調(diào)解、仲裁，廣泛宣傳《經(jīng)濟(jì)合同法》，積極開展合同執(zhí)法檢查及行政處罰等，對于維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，保障市場交易正常進(jìn)行和保護(hù)合同當(dāng)事人合法權(quán)益等方面，起到了十分積極的作用。合同示范文本是提高執(zhí)法效率的重要切入點，而執(zhí)法效率又是合同示范文本推行的支撐點。
(三)目標(biāo)關(guān)系
合同示范文本只能追求當(dāng)事人平等地位的最大化，而民法關(guān)注當(dāng)事人地位平等，并非是實質(zhì)和結(jié)果平等，僅僅是指形式和程序平等。市場競爭結(jié)果需要政府干預(yù)、控制，需要依靠行政執(zhí)法效率的提高。來保障和促進(jìn)合同示范文本所追求目標(biāo)的真正實現(xiàn)，從這個意義來說，兩者根本目標(biāo)是一致的，都是為了更好地實現(xiàn)公平公正，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。
二、運(yùn)用合同示范文本的現(xiàn)狀
(一)當(dāng)前執(zhí)法效率存在的問題
筆者認(rèn)為，就執(zhí)法實踐層面而言，主要是執(zhí)法要素效率和執(zhí)法整體效率方面的問題，具體講主要有以下三個方面：
1、監(jiān)管理念問題
在監(jiān)管實踐中，工商部門沒有自己的理論體系支撐，市場監(jiān)管方式長期處于以執(zhí)法為中心理念下的“為執(zhí)法而執(zhí)法”監(jiān)管方式和以地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)理念下的“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型”監(jiān)管方式的不斷搖擺之中，形成回應(yīng)式的被動監(jiān)管方式。比如，隨著工商部門職能多次調(diào)整，監(jiān)管工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義大市場，隨著合同仲裁劃出，政府合同管理職能逐漸淡化，合同監(jiān)管執(zhí)法趨向弱化。然而，從人民法院統(tǒng)計看，合同糾紛類案件是逐年大幅上升，已經(jīng)到了“訴訟爆炸”程度。在履行合同監(jiān)管職能過程中的教訓(xùn)。一是越位，如一度把企業(yè)商賬追收作為工商履行合同管理職能的重點任務(wù)；二是缺位，如一度基本放棄合同爭議行政調(diào)解等職責(zé)。在工商所全面實施綜合監(jiān)管后，合同監(jiān)管能力明顯退化。依法行政、嚴(yán)格執(zhí)罰和服務(wù)經(jīng)濟(jì)、放寬注冊條件，早已形成部門工作的基本理念。
2、監(jiān)管資源問題
企業(yè)誠信嚴(yán)重缺失，監(jiān)管長效機(jī)制尚未有效建立，再加上經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與法律法規(guī)的滯后性，經(jīng)濟(jì)全球化和市場監(jiān)管國際化的趨勢，都對工商部門提出了更高的監(jiān)管要求，監(jiān)管資源有限性與監(jiān)管職責(zé)無限性之間的矛盾不斷突出。20年來執(zhí)法干部編制增加很少，但監(jiān)管對象、任務(wù)、要求等，是數(shù)十倍地增長。以奉賢分局為例，1984年各類市場主體約5800戶。商品交易市場10多個；到2008年底，各類市場主體近7萬戶，各類商品交易市場76個，場內(nèi)經(jīng)營者約有3272戶。還有小雜貨店等各類無照經(jīng)營近萬戶。近來又增加了食品安全、網(wǎng)絡(luò)交易等新的艱巨的監(jiān)管任務(wù)，然而在轄區(qū)700多平方公里土地上，一線監(jiān)管僅有8個工商所、100多名干部，監(jiān)管所需的人力等資源嚴(yán)重不足。
3、監(jiān)管方式方法問題
監(jiān)管的本質(zhì)要求將個人、私人或小團(tuán)體的利益與更廣大的公共利益加以權(quán)衡比較，而且常常需要為公共利益犧牲個人、私人或小團(tuán)體的利益。因此，在監(jiān)管執(zhí)法中不可避免地會出現(xiàn)不可調(diào)和的矛盾。監(jiān)管人員必須在相互沖突并不斷變換的利益之中艱難前行。為了追求案件數(shù)和罰沒款以顯現(xiàn)一年的工作業(yè)績、應(yīng)對考核，為了保證監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)又不得不抓辦罰沒款大案，基層工商所必須將主要精力放在辦案和收費(fèi)上；為了每年的行風(fēng)政風(fēng)測評取得好名次，有時又不得不迎合某些地方政府官員及有關(guān)利益集團(tuán)或知名人士的需要，降低注冊登記的條件。實事求是而言，郊區(qū)工商部門綜合監(jiān)管效果還不夠理想；監(jiān)管創(chuàng)新主要是對監(jiān)管內(nèi)容的再安排。給市場秩序帶來不可忽視的風(fēng)險。基層工商監(jiān)管執(zhí)法實踐面臨著前所未有的壓力，常常是疲于奔命、忙于應(yīng)付，行政執(zhí)法效率不高。現(xiàn)在，離開了收費(fèi)和罰沒款考核目標(biāo)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部又感到?jīng)]了有力的管理抓手。
(二)合同示范文本對提高執(zhí)法效率的優(yōu)勢
運(yùn)用合同示范文本，對于提高行政執(zhí)法效率，具有以下三方面優(yōu)勢：
一是監(jiān)管領(lǐng)域的滲透性。以上海市為例，已經(jīng)的近百件合同示范文本，幾乎覆蓋買賣類、租賃居間和委托類、建筑、裝潢類、加工承攬類和旅游等所有行業(yè)類別，如能普遍使用，將使合同行政監(jiān)管環(huán)節(jié)前移，觸角廣泛。通過制定和推行一件示范文本。逐步規(guī)范一個行業(yè)的簽約行為，乃至經(jīng)營行為。覆蓋率越高，滲透性越廣，將會降低行政管理機(jī)關(guān)一定的監(jiān)管執(zhí)法風(fēng)險。
二是監(jiān)管矛盾的和諧性。合同自由和合同監(jiān)管是一對矛盾，對合同行為強(qiáng)制性的監(jiān)管既不可能，又沒效果。通過使用的行業(yè)和當(dāng)事人的不斷擴(kuò)大，達(dá)到政府間接管理目的，可大大減少被監(jiān)管對象的不滿情緒，有助于提高監(jiān)管對象的服從率，從而使監(jiān)管成果長效成為現(xiàn)實。合同示范文本完備性、便捷性及證據(jù)性等特征，能為當(dāng)事人節(jié)約一定的商務(wù)成本，容易被誠信經(jīng)營者接受，可大大增加服從率。所以。大力推行合同示范文本，也是更好地完成工商部門長效維權(quán)這一基本任務(wù)的有效工具和手段。特別是行政契約式的合同示范文本推行，將會大大提高行政監(jiān)管的和諧性，從而構(gòu)建和諧的監(jiān)管關(guān)系。
三是監(jiān)管成本的節(jié)約性。受全球金融危機(jī)影響，大量的合同糾紛更是不可避免，據(jù)上海法院系統(tǒng)統(tǒng)計，2005至2007年，審結(jié)合同糾紛案件共計42萬余件；據(jù)媒體公布，2008年全國各級法院，一審共受理合同糾紛案件近300萬件，同比上升19.07％；合同案件占一審全部民事案件54.2％。筆者根據(jù)上述數(shù)據(jù)和上海工商部門行政調(diào)解3年平均約遞增10％以上的實際狀況(尚未統(tǒng)計到合同仲裁數(shù)據(jù))。結(jié)合平時得到的
案例分析，認(rèn)為其中不少是由于簽訂合同不規(guī)范造成的訴訟和訴訟難，它們占據(jù)了大量的司法和行政執(zhí)法資源。通過合同示范文本的制定和推行，政府相關(guān)職能部門監(jiān)管資源與行業(yè)協(xié)會的優(yōu)勢得到了一定的整合，成為提高執(zhí)法和司法效率的重要輔助手段。并且運(yùn)用合同示范文本還有助于監(jiān)管成果的長效性，因而具有監(jiān)管成本的節(jié)約性。
三、廣泛推行合同示范文本的建議
(一)切實解決行政理念問題
推行合同示范文本，是柔性監(jiān)管理念引領(lǐng)下的行政指導(dǎo)方式的一種手段和工具。它有助于事前防范和事后解決合同糾紛，并以此作為宣傳工商法律法規(guī)的平臺，實現(xiàn)工商部門服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會、降低市場交易風(fēng)險及促進(jìn)社會和諧發(fā)展的宗旨，符合國家工商總局2008年新“三定”方案的職能定位要求。但是，長期以來，在基層工商比較普遍的現(xiàn)象是，對輕微的違規(guī)行為，也要處以幾十元或幾百元的罰款，從立案到結(jié)案、入庫，辦案成本有時是該案罰沒款的好幾倍。但總感到如果只是給予警告糾偏，沒有效果，也顯現(xiàn)不出自己的工作成績。這種以執(zhí)法、執(zhí)罰為中心的監(jiān)管狀況，在國際社會也曾十分普遍。1995年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的公共管理服務(wù)部對29個成員國的監(jiān)管方法作了評估，指出：“在經(jīng)過行政部門內(nèi)部最嚴(yán)格的決策過程之后，監(jiān)管還面臨著公眾必須同意遵守它的考驗。但是執(zhí)行在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國的監(jiān)管過程中常常是薄弱的環(huán)節(jié)，它們往往過多地依賴無效的懲罰威脅，很少依賴其他類型的激勵。”
當(dāng)前，工商部門在市場準(zhǔn)入方面服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策資源，趨于稀缺。建議基層工商應(yīng)深刻領(lǐng)會國家工商總局監(jiān)管與執(zhí)法等“四個統(tǒng)一”的科學(xué)內(nèi)涵和精神實質(zhì)，以推行合同示范文本這一公共服務(wù)產(chǎn)品為抓手，切實轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念，積極探索履行合同行政監(jiān)管職能的有效方式，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。古今中外成功經(jīng)驗證明，任何一項創(chuàng)新舉措，必須理念先行。但是，基層工商理念的轉(zhuǎn)變，將更多地依賴于績效衡量標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究規(guī)定的科學(xué)制定。所以，績效衡量標(biāo)準(zhǔn)等也有一個及時跟隨職能轉(zhuǎn)變而先行轉(zhuǎn)變問題，起引領(lǐng)作用，否則基層工商執(zhí)法理念亦難以真正轉(zhuǎn)變。
(二)加強(qiáng)對行政合同的研究與實踐
對于提高執(zhí)法效率，必然涉及創(chuàng)新非強(qiáng)制力的市場監(jiān)管方式的研究和實踐。對此有專家提出了：“能不能嘗試簽訂行政契約、行政合同”的命題。目前，我國對行政合同概念尚無公認(rèn)的解釋，一般是指行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)行政職能(或目的)，與相對人之間經(jīng)過協(xié)商達(dá)成一致設(shè)立、變更和終止雙方行政法上權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，主要有財產(chǎn)性和管理性兩類。
筆者認(rèn)為，商事合同示范文本。對于提高行政執(zhí)法效率的作用，主要還是間接的。如能將民法的平等自由理念與行政法的“平衡論”相結(jié)合，用行政契約式的柔性監(jiān)管理念，制定和推行管理類的行政合同示范文本，借以解決亂設(shè)攤、破墻開店、集貿(mào)市場內(nèi)無照經(jīng)營等行政強(qiáng)制手段難以奏效的監(jiān)管難題，將會直接提高執(zhí)法效率。這在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家已有許多成功經(jīng)驗。比如：美國勞工部工資與工時司負(fù)責(zé)650萬個工廠車間的勞動執(zhí)法工作，然而卻只有800個執(zhí)法人員。價值450億美元的服裝行業(yè)結(jié)構(gòu)呈金字塔形，位于頂端的是相對較少的零售商。他們從制造商手中購買成品，而制造商則將大部分工作分包給將近2，2萬個縫紉承包商。其中不遵守最低工資規(guī)定、職業(yè)安全法規(guī)及其他勞動法的現(xiàn)象比比皆是。為了解決這一系統(tǒng)性的違法問題，監(jiān)管者將努力主要集中于金字塔頂端。他們廣泛地使用了《公平勞工標(biāo)準(zhǔn)法》中關(guān)于“贓物”的條款，這一條款規(guī)定，在州際貿(mào)易中銷售違反該法案生產(chǎn)的商品是違法的。監(jiān)管者還調(diào)整了自己的工作定位，動員媒體與公眾將視線轉(zhuǎn)向那些不能有效地監(jiān)管其承包商的零售商和制造商。考慮到公眾形象，40家以上的制造商與美國勞工部工資與工時司簽訂了服從協(xié)議，承諾對其承包商進(jìn)行定期監(jiān)督；200家以上的零售商承諾打擊違規(guī)行為。終于在不增加監(jiān)管力量的前提下，運(yùn)用民事協(xié)議手段，解決了服裝行業(yè)中的血汗工廠問題，有效降低了行政監(jiān)管風(fēng)險，大大提高了執(zhí)法效率。
借鑒上述間接管理理念，我們能否把監(jiān)管集貿(mào)市場精力集中到舉辦者身上，徹底解決“管辦脫鉤”后的監(jiān)管大難題。比如，奉賢區(qū)集中到76個商品交易市場舉辦者身上，而不是場內(nèi)3200多戶經(jīng)營者。政府對商品交易市場管理要求，一般有三項重點：一是保護(hù)消費(fèi)者、經(jīng)營者的合法權(quán)益，二是食品安全問題，三是統(tǒng)計資料上報。這些問題如果能夠通過協(xié)商。市場舉辦者愿意承擔(dān)主要管理責(zé)任，簽訂行政合同后。可否允許市場舉辦者在自己財產(chǎn)范圍內(nèi)自行管理，該市場內(nèi)經(jīng)營者不再進(jìn)行工商登記注冊?如能這樣，工商部門監(jiān)管商品交易市場不就牽住了牛鼻子嗎?
誠然，從最早出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)改革中的土地承包契約，到國有企業(yè)改革中的承包制，行政契約已成為行政機(jī)關(guān)開展行政管理活動的常見形式。但作為一項行政制度建設(shè)，在我國還處于探索階段。最近，上海市政府了《上海市行政審批告知承諾試行辦法》，其中第6條提到了制作“告知承諾書示范文本”。筆者認(rèn)為。這是上海市政府首次在行政審批方面，以規(guī)章形式嘗試建立行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間，協(xié)商解決相關(guān)行政管理目標(biāo)的協(xié)議制度，從而有可能解決行政審批、許可方面的執(zhí)法效率提高問題，具備了行政合同的特征。建議市工商局將理論研究和工作調(diào)研緊密結(jié)合起來，按照課題項目管理要求，研究行政合同等課題，切實解決一些服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會、提高執(zhí)法效率方面的深層次問題。
(三)注重把握合同示范文本制定的重大原則
我國《合同法》公平公正的基本原則和鼓勵交易規(guī)模發(fā)展的立法宗旨，必須作為制定合同示范文本的一項重要原則。制定和推行合同示范文本，屬于政府運(yùn)用公權(quán)力介入私法領(lǐng)域，如果偏向任何一方都會阻礙推行、使用。對此一定要充分考慮各方利益的均衡問題。誠然，如果使用合同示范文本，對經(jīng)營者沒有利益，他們就不會有積極性。所以筆者認(rèn)為，制定和推行合同示范文本，需借鑒亞當(dāng)?斯密等經(jīng)濟(jì)學(xué)家“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和緊緊抓住人善于趨利避害的特征。比如，最近推出的2009版《上海市國內(nèi)旅游合同示范文本》。除了要求“禁止使用模糊用語”明確約定旅行社的先行賠付義務(wù)和高度關(guān)注旅游者人身安全等保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的內(nèi)容外，增加了旅游者“應(yīng)在自己能夠控制風(fēng)險的范圍內(nèi)活動。應(yīng)選擇自己能夠控制風(fēng)險的活動項目，并對自己安全負(fù)責(zé)”和針對旅游行程中發(fā)生糾紛。旅游者拒絕返程的現(xiàn)象，合同明確：行程中雙方發(fā)生糾紛要平等協(xié)商解決，采取適當(dāng)措施防止損失擴(kuò)大，旅游者不得以拒絕登機(jī)(車、船)等行為拖延行程或脫團(tuán)。這種在合同中事先予以明確約定的方式，既保護(hù)了旅游者的合法權(quán)益，也十分有利于合同履行，降低經(jīng)營者潛在的風(fēng)險，體現(xiàn)了合同雙方平等自愿、協(xié)商一致的原則，這種雙贏的文本，經(jīng)營者、消費(fèi)者應(yīng)該都樂意使用。
(四)要與“守重”活動相結(jié)合。促進(jìn)社會信用體系建設(shè)
