發布時間：2023-09-11 17:26:56
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的土地征收補償的法律樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
[作者簡介]萬政偉，浙江警察學院法律系講師，經濟法學碩士，浙江杭州310053；王坤，浙江省社會科學院法學研究所助理研究員，浙江杭州310053
[中圖分類號]D912.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1672―2728(2008)11―0097―03
一、西方土地征收法律制度的總體特征
在西方各國中，德國第一個征收法是黑森大公國于1821年公布的，隨后，各邦國也陸續制定了征收法典，1874年普魯士土地收用法基本確立了土地征收法律制度，1919年魏瑪憲法第153條第2款以精密技術性的方式，將征收之過程，在世界上首次規定于憲法內。二戰以后，德國基本法承繼了魏瑪憲法的相關規定，構成了德國土地征收法律制度的憲法基礎。在法國，在大革命期間和第一帝國時期確立了公用征收的原則，以后經過多次立法規定和判例補充，逐漸發展成為現行的公用征收法律制度，主要規定于1977年的公用征收法典中。在美國，《美利堅合眾國憲法修正案》第5條規定：“沒有正當的補償，私有財產不得為公共所收用。”以該條款為基礎，運用“深厚的人權理念，積極的司法解釋程序，來予以憲法理念以新的內容”，逐步發展起以判例法為主要表現形式的土地征收法律制度。在日本，1901年的土地收用法基本確立了土地征收法律制度，二戰后，《日本國憲法》第29條第3款規定了征收的目的和條件。西方其他國家如英國、比利時等國也確立了各自的土地征收法律制度。
盡管西方各國土地征收法律制度在具體制度設置方面存在很大的區別，但是，這些土地征收法律制度大都建立在市場調節機制和資本主義土地私有制的基礎上，市場調節機制和土地私有制對土地征收制度產生了巨大的影響，使之很明顯地呈現了“四公”特征，即在土地征收目的上堅持公共利益標準；在土地征收補償上，堅持公平補償標準；在土地征收制度中，著重賦予被征地者以各種“公權利”，以“公權利”為本位構建土地征收法律制度；在土地征收過程中，注意運用嚴格的程序制約國家土地征收公權力。
(一)在土地征收目的上體現公共利益要求。在西方土地征收法律制度中，公共利益構成了土地征收的唯一正當理由，它既賦予了國家行使土地征收權力的合法性依據，又限制了國家行使土地征收權力的范圍。從這個意義上講，由于公共利益要求和標準的存在，土地征收法同時也應當是一部限制土地征收、保障土地所有權的法律。《歐洲人權公約第一議定書》第1條第1款規定：“每一個自然人或法人均有權平等地享受其財產。非為公共的利益及依據法律的一般原則所規定的條件，任何人均不得剝奪其財產所有權。”《意大利民法典》第834條規定：“不得全部或部分地使任何所有人喪失其所有權，但是為了公共利益的需要，依法宣告征用并且給予合理補償的情況不在此限。”20世紀以后，法國公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公產、公共工程和公務觀念了，行政法院認為只要能夠滿足公共利益就是達成公用目的。從1954年Berman v?Parker一案以后，美國的“公共目標”概念也從原來的“公用征收”擴展到“公益征收”。
(二)堅持公平補償標準。公平補償又稱為“正當補償”或“相當補償”。這種公平補償的要求構成了對國家強制權的反向制約，主要是從經濟利益上保障被征地者的權益。在必須征收時，補償應當符合財產的價值，財產的存續保障轉化為財產的價值保障補償，通行做法是依照市場價格來厘定被征收土地補償標準，以被征收土地的市場價格為基礎決定土地征收補償費用的具體標準。說到底，土地征收的過程其實就是一個強制購買的過程，它要求在土地征收過程中模擬市場交易的結果，給予被征收者以相當于市場價格的土地征收補償對價，從而在公共利益和個體利益之間達致均衡。德國最高法院在案例法中也指出：征用(征收)之特征，在于對平等原則之侵犯。為了補償這項侵犯，就有必要對受到征用的個人授予一種公平補償。法國院認為，一旦構成征用，其補償就必須符合兩項條件：首先，政府必須在征用之前支付補償；其次，補償必須公正。日本憲法第29條第3款也規定：“私有財產，在正當補償之下可收歸公共所用。”
(三)強化公權保障。公權保障指在土地征收過程中必須賦予并保障被征地者的各種公權利。公權利是同私權利相對應的一個概念，是公民所享有的針對國家機關的權利。由于土地征收是一個運用國家公權力強制剝奪他人土地所有權的過程，為了防止國家公權力肆意侵害土地所有權，就有必要在土地征收法律制度中賦予被征收人以下各種公權利：
1.知情權。被征地者的知情權包括事前知情權和事中知情權，事前知情權要求用地單位在土地征收程序啟動前，就應當通知被征地者并聽取其意見；事中知情權要求征收機關在作出征收決定和補償決定時，除應當及時地進行公告外，還應當以通知方式個別告知被征地者。
2.買回權。土地買回權指土地所有者在征收所據以存在的公益目的未能實現的情況下請求買回該幅土地的權利。對財產的侵害僅限于為實現特定的大眾福祉利益所必要的范圍內，這意味著。原先作為征收正當理由的目的一旦消滅，返還請求權即告成立。土地買回權制度的設立旨在促進土地的合理利用，維護被征地者的合法權益，提高土地征收的效率。買回權是被征地者維護其所有權的一種補充手段，實際上是對土地征收行為的否認，從性質上看，它是一項保障土地所有權的公權利。
3.殘余土地建筑物強制征收請求權。被征地者強制征收請求權指在被征收土地或其附著物的殘余部分喪失全部或大部分經濟價值時，被征地者享有在法定期限內請求征地機關一并予以征收的權利。該權利性質上屬于公權利，是被征地者針對政府的權利，目的是為了維護被征地者的經濟利益。
(四)堅持公正程序。公正程序又稱為正當程序，從程序法理上講，征地過程中的公正的法律程序既是被征地者權利的重要保障，也是對政府征地權力的有效限制。作為對政府行使征收權力的制約，公正程序已經越來越廣泛地體現在世界各國的土地立法之中。在美國的土地征收法中，公正程序包括兩項基本程序性規則：其一是聽取對方意見：其二是不能自己做自己案件的法官。在第一項規則下，必須保證相對方在行政機關作出一項行政決定時享有如下三項權利：(1)相對人在合理時間得到通知的權利；(2)相對人有了解行政機關的論點和根據的權利；(3)相對人有為自己辯護的權利。第二項規則是避免偏私的必要程序規則。
日本土地征收也有著嚴格的程序，根據2003
年6月20日最新修改的《土地征收法》規定，日本的土地征收要經歷以下一些程序：(1)編寫調查報告；(2)裁定程序的開始；(3)土地所有人或其他權利人提出補償的請求；(4)征收委員會作出征收區域、損失補償以及權利取得或喪失時間的裁定；(5)不服申訴和訴訟。
比利時普通公用征收程序依次要經過行政階段和司法階段。在行政階段，針對公務機關的財產征收計劃，被征收人可以在收到財產征收計劃15天內提出異議和意見，如果雙方達不成協議，行政機關必須經過開會才能決定公用征收。由此形成的決定如果被征收人仍不執行，征收便進入司法階段，即由征收機關向征收財產所在地的法院提訟。如果經審查確定行政機關征收合法，那么接著由法院指定三位專家，對補償費進行估價。在聽取了雙方當事人意見后，法院在專家所作結論的基礎上決定補償費額，然后由法院授權行政機關執行征收財產。被征收人對一審法院的判決不服可以向上級法院上訴，但上訴不停止原判決的執行。
除了在征收過程中應當遵循公正程序的要求以外，在征地程序啟動之前也必須要有一個民事前置程序。盡管公共利益是國家啟動征地程序的唯一正當理由，但遠遠不是充分理由。即使是為了公共利益，也要經過民事途徑不能取得土地所有權情況下，才能進入土地征收程序。這就是說，在國家啟動土地征收程序之前，必須要有一個民事前置程序，這也是公正程序的一個必然要求。
二、對我國土地征收立法的啟示
我國社會主義市場經濟體制建立在土地公有制的基礎上，這就決定了我國土地征收法律制度既要建立在土地公有制基礎上，也要符合市場經濟體制的要求。相對而言，西方土地征收法律制度建立在資本主義土地私有制基礎上，也就是說，西方土地征收法律制度必然與我國土地征收法律制度之間存在著巨大的差異，盡管如此，經過了幾百年的發展，西方國家已經形成了一個比較完善的、符合市場經濟體制要求的土地征收法律制度體系，對我國土地征收法律制度體系的建構具有重要的啟示。
啟示一：盡快明確公共利益標準。我國《憲法》第10條第2款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款也規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。”應當說，我國現行立法已經確立了公共利益標準，但是同西方土地征收制度相比較，依然存在著很大的缺陷。依照《土地管理法》第43條規定，除了少量的非農化建設不需要經過征收程序外，絕大部分需要利用集體土地的建設用地都要經過土地征收程序，而不管這些建設用地是否符合公共利益標準，這實際上取消了土地征收的公共利益標準。為了保障集體土地所有權，減少土地征收的頻率，筆者認為，在我國未來的土地征收立法中，應當盡可能地確定公共利益的內涵，并且詳細地列舉屬于公共利益范疇的建設項目，以徹底杜絕為了商業利益或國庫利益而濫用土地征收權的可能性。
啟示二：以“公權利”保障為核心重新建構一系列土地征收制度。根據我國現行法律制度，土地征收實質上就是由政府主導的強制性地把集體土地轉變為國有土地的過程。在這個過程中，是否征收、如何征收、如何補償等方面，被征地單位和失地農民既缺少知情權，也沒有殘余地強制征收請求權、買回權等一系列權利。政府的征收行為明顯具有單方面性和強制性，威權過重，充分體現了國家的權威，反映了計劃經濟體制時期的行政權力支配一切的時代特征，遠遠不能適應現代多元化法治社會的要求。因此，在我國未來的土地征收立法中，應當形成一個以“公權利”保障為核心的土地征收法律制度體系。
關鍵詞:土地征收;對比分析;啟示
中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1672-3198(2009)16-0063-02
1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“為特定公共事業之用,而強制性取得私人特定財產權的活動或制度”。因日本是實行私有制的資本主義國家,國有和公有的土地占不到土地總面積的百分之四十,且多為不能用于農業、工業、住宅的森林地和原野。所以政府為了進行國家的經濟、文化、軍事建設,為了興辦社會的公共事業,在必要時通過對私有土地有償的強制性征收,實現對公益事業用地的最大保護和促進。
1.2 征收的法律依據
憲法作為國家的根本準則,制定了私有財產的關系基準。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的獨立式,制定了《土地征收法》,它獨立于土地法而單獨以法律形式存在。目的是:為了全面地協調國家的公共利益與私有財產權利益之間的關系,為了使國家有限的土地能夠得到最有效的合理利用。“土地征收法”對國家穩定和發展起到重要的作用,是協調國家全局性利益和個人私有財產利益的重要法典。日本的“土地征收法”頒布以后,日本還陸續頒發了一系列輔的法規,保證土地征收合法、有序進行。
我國并非日本獨立式的立法形式,也非一些國家采取章節式的方法,即將土地征收的一些基本問題,作為土地法的一個章節處理。同時我國目前并沒有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《憲法》為基準,以《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據對征收進行補充和解釋。因為法律并非很完善,所以在實施過程中會出現一些仍需解決的問題,比如征收審查、征收補償、征收糾紛裁決、強制救濟等。
2 中日兩國土地征收要素對比分析
2.1 對兩國的“公共利益”比較分析
公共利益原則是每個國家進行土地征收的先決條件,體現在憲法等相關法中并要貫徹到征地程序的始終。日本憲法中的征收權的行使也必須是出于“公共利益”的需要,對何為“公共利益事業”的項目進行詳盡的列舉式,在土地征收法中羅列出35種可以征收土地的項目,并且幾乎每種“公益事業”均相應有一部法律來約束,詳細地囊括了國家社會生活、生產和科學研究的基本公共利益。政府沒有任意行政權,不可能出現“因公之名”而為私益發動征用權的現象。所以日本對公共利益的嚴格界定和對公益事業的認定。
在我國,則是公共利益概念內容不明確,行政大量自由裁量權無法得到限制,導致土地征用權被濫用。我國《憲法》第10條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但是對什么是“公共利益”還缺乏相關法律規定,可見,我國實行的也是概括式規定。這種概括式使得公共利益范圍寬泛,為職能部門和主要行政領導自由裁量的權力提供了方便,在實際操作中,企業、工商業、房地產等經營性項目用地也可通過征地途徑獲得土地使用權。土地征收權的濫用造成了很多社會問題,因此,有必要借鑒日本立法經驗,將“公共利益”的目的嚴格要求起來。
2.2 對兩國的土地補償方式進行對比和分析
日本的土地征收補償原則上以相當補償為準,但在實踐中多以完全補償標準確定土地補償費,即當國家為了公共利益的需要必須征收土地時,國家根據被損利益的性質、范圍、程度、價值等因素進行綜合考慮,并給予全額補償。日本對賠償的類別和方式做了很詳盡的列舉。征用損失的補償原則為:(1)項目人支付原則:土地的征用造成土地所有人和關系人的損失時,征用土地的項目人要賠償土地權利人的損失。(2)分別支付原則:項目人賠償損失時,只要能夠分別進行損失評估,則要對土地所有人和關系人分別進行賠償。(3)按正常市場交易價計價原則。(4)現金支付原則:對于損失,原則上要用現金進行賠償。也可以通過土地征用委員會裁決,采用提供替用土地的方式進行賠償。(5)賠償金先付原則:賠償金必須在土地權利人失去權利之前支付。
賠償方式有五種:(1)征用損失賠償。即按被征用財產經濟價值的正常市價計算賠償額,一般參考較近地區的交易價格確定。(2)通損賠償。即對權利者因土地征收而受到的附帶性損失進行賠償。(3)少數殘存者補償。水庫等大型公共事業建設,使建設地區的社會本身遭受破壞,多數人要搬遷,但少數人殘存下來。對這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失,應給予適當賠償。可見,日本的征收補償范圍較廣,補償標準較合理。
我國憲法對土地征收之補償原則無明確的界定,但《土地管理法》等有關法規規定,征收農民集體土地的必須向被征地單位支付土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費及青苗補助費等,并妥善安排好被征地單位農民的生產和生活。可見我國采用的是適當補償法。補償的范圍比較小,僅僅限于與土地有直接聯系的一部分損失,殘余地損失和其他間接的損失沒有列入補償的范圍,計算方法可操作性不強,并且前兩項補償費不直接發給農民,補償內容事實上只有兩項。所以,補償范圍不可以除了表現在補償未包括因征收土地的集體組織和農民的間接損失,也忽略了土地對農民的社會保障功能。
2.3 對兩國的土地征收程序進行對比和分析
日本土地征收之所以很好的落實,除了建立了合理的補償機制外,還有一套土地征收法規體系,具體規定了土地征用的程序及征地雙方的權利和義務,征地出現問題時解決的辦法和程序,從而規范了各征地主體的行為,充分保障被征地所有者的權利,也為征地糾紛的解決提供了法律救濟和援助。日本“土地征收法”明確規定,征收或使用土地的公益事業,必須遵循法律的條件和程序進行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申請、聽取意見、審批、公告、通知、裁決等程序。程序通過各種條件對征收雙方進行一定約制,達到在推動公益事業發展的同時,保護私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依據“土地征收法”規定,公益事業項目人進行土地的征收和使用時,則主要通過以下幾道程序:(1)政府對公益事業項目進行資格認定;(2)項目申請人編寫土地調查報告;(3)征用委員會對征收或使用土地的具體事項進行裁決。完善的法律體系保證了征收程序合法有序地進行。
我國并沒有一部具體的土地征收法來規范土地征收雙方的權利和義務,其土地征收的程序就以《土地管理法》為主,以行政法規和各部門規章為輔。但同時,這些立法對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等問題缺乏具體的規范,導致征地隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,土地征收過程中引發的事故也無人承擔。其現有程序缺陷:一是程序種類繁多、交叉重疊;二是流程冗長、步驟繁雜;三是蓋章繁多、搭車收費;四是資料量大,報件復雜。另外,按我國《土地管理法》規定:有關部門批準征地要有公告程序,在征地前給予農民知情權與參與權。但可以看到實際操作過程中缺乏透明度,并沒積極聽取農民意見,公告內容由政府單方面決定,帶有很大的強制性與壟斷性,農民只能被動的服從。
3 日本土地征收對我國的啟示和借鑒
(1)嚴格限定以公共利益為目的的征地范圍。
國家行使土地征收權是為公共利益服務,其范圍應該局限在基礎建設、政府機關用地及為公益事業服務的公共用地。日本通過詳盡的列舉式對公共利益范圍加以限制,在土地征收法中列出35種公益性用途,進而嚴格限制征地的目的,對政府征收土地的權利形成較強約束。因而我國也應該盡可能在立法上明確界定公共利益的范圍,使得公益性用地點種類得以明確。同時要將用地目的嚴格區分為公益性用地和經營性用地,增設公益目的的認證程序。
(2)完善補償制度。
征地補償是土地征收制度的核心內容,也與農民切身利益相關,因此對于這項制度的完善有著更大的意義。如上所述我國現行的征地補償制度存在著很多問題需要改進,依照市場原則,提高土地的補償范圍和標準。例如:土地管理法規定的土地補償費和安置補助費的標準是按被征土地前3年平均年產值的倍數計算,但這是一種與市場無關的政策性標準。以倍數計算難以體現級差地租導致補償費用偏低。失地農民沒有了土地發揮的保障功能,在貨幣上也難以得到合理賠付。所以就要重新確定新的符合市場交易價格為基礎的補償金。
(3)建立健全土地征收程序。
科學合理的征收程序起著重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法規體系來保障土地征收到合法進行。我國也要建立健全土地征收程序,保障農民的知情權和參與權,完善救濟機制。在整個土地征收過程中,保證被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發表意見的機會。即做好事前公告,事中聽證,事后救濟工作。
中國土地管理法及其實施細則均沒有條文規定個體土地使用者在對國家征用的命令或賠償金額發生異議時提出申訴的權利。但征收作為政府強制取得私有財產的損益,會對使用者造成不同形式的損失,因此必須通過法律設定有效的救濟途徑,這是保障私有財產權的最后防線。征收的救濟是公民的權利和利益因政府實施征收而受到侵害時的防衛手段和申訴途徑。征收引起的糾紛,主要表現在兩個方面:一是對征收行為的合法性存在質疑引起的糾紛,主要包括征收主體、征收目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因補償問題引起的糾紛,主要有補償的標準、數額、方式以及補償費的歸屬問題引起的糾紛等。因兩者引起的糾紛,都可以采用行政復議、行政訴訟。同時在訴訟中,法院要加強憲法審查和行政審查。
參考文獻
[1]汪秀蓮,王靜.日本韓國土地管理法律制度與土地利用規劃制度及其借鑒[M].北京:中國大地出版社,2004.
（一）耕地減少問題
鄉鎮工業園區的建設占用大面積的農村集體組織所有的土地，致使原本的耕地性質發生變化，成為工業用地，引起耕地面積減少。耕地減少這一問題是對于大范圍的群體而言的，對于因被占地而失地的農民而言，是失業、是喪失基本的衣食住行的生活保障。這也是建設鄉鎮工業園區前應考慮并解決的問題。
（二）原土地權利人參與土地增值利益的分享問題
鄉鎮工業園區征收農村集體土地過程中，補償范圍主要涉及土地、房屋、青苗、地上附著物、人員安置等，并未對土地權利人參與土地增值利益的分享問題作出約定。這種被征地人不參與土地增值利益分配的補償模式，對于被征地農民是不合理的。
（三）原農村居民的安置問題
現行法規對被征地農民安置的規定比較籠統，對征地安置的目標、原則未作出明確的可操作性的規定，致使各地在征地安置中采取的多種途徑，在操作和管理方面缺乏依據。實踐中存在貨幣安置、留地安置、就業安置、社保安置等，其中主要采取貨幣安置方式。具體為：一是貨幣安置方面，除對土地、青苗、地上附著物、房屋的補償款，對于未成年的農村居民一次性給予安置款；二是社保安置方面，對于女滿55周歲，男滿60周歲的農村居民，給予社保安置，未達前述年齡要求的，待達到年齡要求時享有社會安置保障。
（四）鄉鎮政府職能與職責異化
鄉鎮政府對土地的管理權力主要體現在：規劃權、用途管制權、土地流轉簽證權三個方面，關乎土地的利用、用途、使用權歸屬等。并且，這三種權力的行使都需要符合法律的規定和土地權利人的利益，經過法定的程序。但是，很多鄉鎮政府在行使這三種權力的過程中，未能符合法律的規定或者土地權利人的利益。
（五）相關法律、政策、制度的欠缺
第一，土地征收程序制度缺失導致程序的不規范。現行法規對于土地征收只有一些原則性的規定，而操作性規范的缺失使得征收主體在實施征收過程中違法征收土地，致使多征少用、浪費閑置等現象。第二，土地征收中被征收人權利保護的缺失。土地征收中被征收人在征收程序中應該享有知情權、參與權、處分權、補償權、行政救濟權與民事救濟權。而這些應有權利保護的不足有很多說法，其中一個重要原因便是征收權的商業化。這種征收權商業化的后果便是程序權利不周全、實體權利不充實、救濟權利不完備和缺乏保障力。第三，對于耕地減少這一問題，有力措施、政策的提出和上行下效的貫徹實施，是緩解這一嚴重社會現象的關鍵。關鍵就在于措施的欠缺以及實施的不盡合理。第四，土地權利人補償、利益分配、安置等政策的缺失。我國現有的法律法規中，對于土地征收的補償、利益分配、安置中存在很多缺失。法律、政策的缺乏是工業園區建設所導致問題的重要原因。
二、建設鄉鎮工業園區引發問題之對策
（一）鄉鎮政府職權與職責的回歸
鄉鎮政府職權、職責能否正確的行使和履行是土地征收是否合法合理的關鍵。鄉鎮政府職權、職責的回歸，需要做到：一是考察被征地的價值。通過對被征地價值的考察，使征收方與被征收方雙方的利益都能夠得到公平、合理的實現。二是對征收主體的資格進行審查。征收方是被征土地的下一個使用權利人，應該對其進行資格審查，確定其是否滿足使用并實現被征地土地效益最大化；同時，也能確定其是否具備違反義務時承擔責任的能力。三是對被征地將來增值利益的評估。以進一步確定征地是否可行，同時也為被征收人參與被征地增值利益分配做大致預期。四是政府行權時應規范行權方式。職能、職責的異化在很大程度上也是因為行權方式錯誤導致的。
（二）法律、政策、制度的構建與完善
第一，土地征收程序構建。土地征收程序的不完善是導致土地征收問題出現的重要原因，故土地征收程序的構建顯得尤為重要。首先，出臺《土地征收法》，實現征地內容法制化。《土地征收法》中，對土地征用的主體、客體、條件、方式、范圍、步驟、責任等都要有明確、具體的規定。其次，完善征地審查機制，保證被征地的合理有效使用。再次，被征地實行市場定價，保障被征地權利人的合法利益。實行市場定價制度。再其次，完善征地補償程序。防止征收中，征收補償款被拖欠和截留，保障被征地人補償權。最后，規范征地行為，建立完善的征地監管程序。保障被征收人的合法權益不被征收主體非法侵害，促進征收主體實施征收過程的合法。
第二，被征收人權利保護制度的完善。在充分保護被征收人的知情權方面應做到：一是直接通知被征收人。需要告知義務人直接告知被征收人的信息有三種：第一種是征收申請人擬征收土地的信息；第二種是征收審批機關就土地征收事項作出的決定；第三種是補償方面的信息。而在我國，相關的土地征收信息采取公告或告示方式，效果顯然較弱。二是明確公告的地點和需要被告知的權利人范圍。使被征收人盡早確定自己是否為權利人且利于被征收人獲得征收土地方面的信息。三是增加告知的內容。一方面，規定被征收人可以查閱征收申請人向征收審批機關提交的申請材料以及被征收人可以查閱征收審批機關的審批材料和決定；另一方面，規定征收申請人向每個被征收人提供具體的補償數額和安置辦法及其確定依據。這兩方面的內容在目前我國的征收法律法規中并未涉及。四是強化告知義務人違反告知義務的法律后果。保護被征收人參與權方面可以通過：一是允許被征收人參與決定土地能否被征收和征地的面積；二是允許征收申請人與被征收申請人協商確定征收補償數額和安置辦法；三是明確可以參與決定的權利主體的范圍。對處分權的保護可以通過恰當地規定征收申請人范圍的方式來予以解決。當前，世界范圍內征收申請人范圍呈現不斷擴大的趨勢，而我國目前的實際的征申請人范圍不受限制，為了平衡征收人與被征收人之間的權益，適當縮小征收申請人的范圍是必要的。行政救濟權保障方面可以通過：一是清除運用行政救濟權的實體法障礙與程序法障礙；二是縮小行政救濟權的客體。土地征收的法律法規中作出明確的規定，使被征收權利人的權利可以通過司法程序得到強有力的保護。民事救濟權方面，被征收人對征收補償爭議應該享有民事救濟權。使被征收人最終獲得的補償在數額及給付時限上都有保障。
第三，防止耕地減少措施。主要有：一是對環境污染的有效控制。化肥、化學物質等對耕地的侵蝕，使得耕地喪失耕種性能，故防止環境污染對耕地減少是有效用的。二是禁止對耕地的非法、不合理的征收、征用。就鄉鎮工業園區征用農村集體土地的情形而言，在征收土地前，應該做好各方面的預算、計劃，防止多征少用、癥而不用的現象，浪費土地，減少耕地面積。三是合理開發可耕地。一方面節約合理用地，另一方面也應合理地開發可耕地。
第四，被征收人補償、增值利益分配、安置保障的政策。首先，被征收人的補償方面，不僅要重視直接損失補償，也要重視間接損失補償。我國目前法律法規對征地補償方面僅包含三方面：土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。這種直接損失賠償方式遠不能實現被征地人的利益，有必要增加間接損失的補償。具體包含：一是農民失業、轉業損失等費用。農民大多數文化水平低，其他技能較為欠缺，失去土地將導致絕大多數農民喪失生活經濟來源，因此，為被征地農民提供失業、轉業費用以助其獲得知識、技能，以解決長遠生計。二是補償方式應以貨幣補償為主，輔之以其他補償方式。首先，鄉鎮工業園區的建設不僅可以發展工業，對被征地農民而言，也可以提供工作崗位來獲得生活經濟來源。故征地方在對被征地人的補償中增加對應的工業就業中所需的知識、技能的培訓機構，提供培訓服務，這種補償方式對于失地農民也是有益的。其次，失地農民參與土地增值利益分配對策，需要法律、政策明確規定。原土地的價值不斷提升，現行法律并沒有規定原土地的所有人能夠參與土地的增值利益分配，使被征地人參與土地增值利益的分配沒有法律依據的支撐。況且，被征收人參與土地增值利益分配勢必對其他享有土地增值利益主體產生利益分割態勢，若沒有法律明確規定，這些利益相關主體將難以協調。最后，農村居民安置方面，一是居民住房的保障。工業園區的入駐對農村居民住宅也同時予以征收，而當前住房保障主要是采取貨幣補償以及為居民修建居民房方式。二是生活保障。滿足條件居民轉為社會保障，未成年人一次性給付保障費用。但未成年人的保障費用是極少的。筆者認為，在未成年人的保障上，除貨幣的給付，還應當在受教育方面予以保障，只有從教育保障中獲得知識，才是對未成年人保障的長遠之策。當前，與鄉鎮工業園區建設相關的征地補償方面的法規并不完善，這是導致問題存在的重要原因。
三、結語
[論文摘要]在對于我國的集體房屋征收與補償中，應當借鑒美國法的正當法律程序，注重公民的受告知權和聽證權，必須尊重國內法賦予公民的所有權利。在對集體房屋征收的過程中，也要注重征收的必要性，不能不考慮帶來的損害和收益，盲目地進行征收。在進行補償的過程中，要嚴格按照正當法律程序，制定補償的標準和范圍。
[論文關鍵詞]集體房屋征收 補償條例 正當法律程序
作為土地征收的合法要件之一，正當程序要件為各國的憲法或者法律所確認。美國聯邦憲法第14修正案規定： 未經正當法律程序，任何州都不能剝奪任何人的生命、自由或財產。明確提出了征收中的“正當程序”原則。在司法實踐中，美國法院逐漸意識到，在土地征收過程中，由于“公共利益”、“公正合理”等概念模糊不清，難以從立法上進行精確界定，只有輔之以程序保障的要件，才能更好地保護當事人的利益。在法治較為成熟的國家，嚴格的程序性規定構成對公權力的有力限制。在我國，對土地征收權程序限制的薄弱成為目前違法征地的一大制度誘因。如何借鑒其他國家的規定，合理設計我國的土地征收程序，是本文的主要目的。
一、“正當程序”的內涵與功能
（一）正當程序的內涵
1.公正作為義務，它要求行政機關在決策的時候要公正，嚴格地遵照法律上的規定，不能出現偏向于某一方的情況。不能夠因為自身的喜好或者與自身的利益相關就偏離正義。公正作為義務還要求行政組織機構要符合法律的要求，其組成人員的資格要達標，做出決策所要求的人員性質和數量必須符合法律的規定。
2.受告知權，是指行政行為的當事人及與之有利害關系的人員，有權利及時知道并了解與之有利害關系的行政事實與決策。
3.聽證權，是在行政機關對相對人作出較嚴重的行政處罰決定前，相對人所依法擁有的權利。
4.說明理由義務，是指行政機關做出行政決策，應當向當事人及利害關系人說明做出此決策的理由，讓當事人對此有個了解。
5.行政資訊公開。行政資訊公開即行政信息公開。
（二）正當法律程序的功能
1.權利保障功能。美國憲法第5條增補條款的正當法律程序，是憲法上人權清單的一部分，我們從憲法上有關人權清單的角度出發，正當法律程序的要求和其他人權清單上的基本的權利一樣，都是源于對行政權力的不信任，企圖通過憲法鎖定人類所信仰的基本價值，來預防行政部門的濫權。從這種古典的理論上來看，消極地保護人們的合法權益是正當法律程序的原始功能。
2.行政效能的提升。正當法律程序可以很大程度上提升行政效能。當今社會，經濟與科技不斷發展，對行政效能也提出了一定的要求。人們更傾向于用較少的時間、成本、人事以及行政支出來達到正確的行政決策。
3.增進人民對行政的信賴。通過正當法律程序，可以確保人民的受告知權和聽證權，這樣就可以增進人民對行政機關所做的決策的信賴。
二、土地征收中“正當程序”的必備要件
在具體的土地征收過程中，適當的程序安排確實可以起到控制權力濫用的作用。以下制度安排是保證征收符合“正當程序”所必須的：
（一）自愿協議出讓前置制度
從美國的做法可以看出，政府對啟用征地權持一種審慎的態度，能不用則不用，能少用則少用。在征地過程啟動前，政府應當與土地所有人進行自愿協議出讓，在協議過程中，政府不是作為公權力的享有者，而是作為民法上的主體，與土地所有者處于對等地位，雙方可以按照民事交往過程中的規則自愿平等地磋商談判、討價還價。只有這種自愿協議出讓最終失敗或者其成本過高時，國家才將其身份回歸到公權力主體，啟動土地征收程序。這種制度體現了對自由市場經濟的崇尚以及對國家干預的防范。這也是現代新制度經濟學的普遍觀點，即只要在自由市場交易中可以達成的事項，國家就應當節制其權力，減少干預或者不干預。
（二）對征收項目的公益性說明理由并接受司法審查
征收必須以“公共利益”為目的，征收決定中應當對其作出充分說明，以合理論證征收行為的公益性。如果被征收人對此產生合理質疑，可以向法院提起訴訟。雖然公益目的與正當程序是土地征收中兩個獨立的要件，但“公益目的”需要通過正當程序中的說明理由制度和司法審查制度來實現，因此從廣義上說，這也是土地征收正當程序的一部分內容。
（三）征收決定以及補償過程中的公眾參與制度
廣義上的公眾參與，除了政治參與外還必須包括所有關于公共利益、公共事務管理等方面的參與。土地法上的公眾參與原則，是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與到一切與自身權益相關的開發決策等活動之中，并有權受到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。在進行公眾參與制度設計時，需要格外注意如下兩個問題：
第一，法律需規定與公眾參與配套的詳細可操作性的程序設計。在美國，公眾參與的形式：通告———評論程序、協商程序、必要的事前告知和聽證會程序、環境品質風險評估（EQA），專家出具的評估研究報告（Findings），都有法定的步驟。
第二，需注重參與過程的協商性，而不僅僅是簡單的投票。
（四）預付款制度
在土地征收過程中，先補償后征收是一項重要的原則。所謂的預付款是指賠償價金的給付應在征收機關實際取得所有權并占有土地以前進行，該價金一經協商確定或經法院以及賠償委員會等機構予以確定，即應在占有之前給付。預付款制度主要有兩個目的，一是可以給所有權以妥善保障，二是防止行政當局拖延工程。
三、土地征收中的程序性問題及改革建議
與以上各國的立法和實踐相比，我國土地征收的不足之處有：
1.機關在實踐中的聽證不完善。正如王錫鋅所評價的： （ 我國的聽證程序） 只借用了西方國家的聽證之“名”，而不具有聽證的結構、程序以及功能之 “實”，最后演變為主管機關對各方參與者進行的一種具有咨詢意味的討論或者論證。
2.征地過程中缺乏有效的公眾參與。在行政機關行使征收權的過程中，應當遵循信息充分公開，利益相關人有效參與等原則，并為被征土地的利益相關人提供充分的參與機會和參與平臺。我國的征地程序各環節中公眾參與的制度設計卻十分薄弱。
3.國家代替土地開發者事先介入征收程序，形成政府的“阻斷效應”，以至于自愿協議出讓制度和被征收人的買回權難以有效行使。
4.沒有規定預付款制度。我國《土地管理法》并沒有規定征地預付款制度。而且按照《土地管理法實施條例》的規定，征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。其中也并沒有規定將補償款提存在法院。該項規定說明政府在未經補償的情況下實施征收行為也是合法的，無可厚非。
（三）完善我國土地征收程序的改革建議
1.完善土地征收補償標準
美國的土地征收補償包括直接損失和間接損失，只要要求補償者拿出足夠的證據證明損失是由政府的征地造成的，并且得到陪審團或者法官支持，就可以得到相應的補償。我國的土地征收補償僅限于直接損失，比如土地補償費和安置補償費等，其他間接造成的損失是不予補償的。兩者相比較，我們可以看出，美國的補償面較寬。
美國的土地征收補償標準是按照被征收土地的市場價值來確定的，如果市場價值無法確定，那就會按照它實際會獲得的收益來進行補償，這個實際所獲得的收益包括直接和間接兩種收益。而我國的補償標準是按照土地當前的收益價值，它并沒有考慮土地用途變更之后的增值收益，因此會損害被征收者的權益。
2.完善集體土地征收補償標準
現在世界上多數國家都對集體土地征收的補償標準做了明確規定，這為具體實踐中的補償范圍和標準提供了法律依據，我國也應當向此靠攏，最合適的應當是公平補償原則，應當以市場價格作為參考來提高補償標準。筆者認為可以參照美國以市場價格為標準，同時要綜合考慮被征收土地者的直接損失和間接損失。
3.嚴格界定公共利益
在我國的《憲法》和《土地管理法》中都談到了，國家可以為了公共利益的需要，征收或者征用土地。然而我國的各項法律中，都沒有對公共利益作出明確的規定和解釋，這就為以后的實踐埋下了很大的隱患，有些地方政府就會故意曲解公共利益的概念，隨意征收土地，所以嚴格的鑒定公共利益是當務之急。
4.完善補償的市場化標準
市場經濟中，商品價格隨著市場的波動變化較大。土地作為不動產，有其獨特的價值，但我國目前的補償制度中并沒有引入市場機制，只是就直接的價值補償，這導致被征收者利益的損失，進而會導致群眾對征地的不支持、不配合。筆者認為在土地征收補償中引入市場機制，不僅可以充分維護群眾的利益，還可以在一定程度上減少地方政府克扣補償費用的情況，調動群眾對征地的積極性。
5.完善聽證制度和信息公開制度
關鍵詞:土地征收;農民利益;立法完善
土地是一種稀缺資源,伴隨著我國城鎮化和工業化的不斷推進,對土地的需求量突飛猛進,而建設用地的稀缺性也相應突出。國家通過征收農村集體土地的方式緩解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善導致征收過程中出現各種問題,反倒日益激化了社會矛盾。因而,充分認識我國農村集體土地征收制度存在的問題,并加以解決勢在必行。
一、集體土地征收概述
由于我國土地所有采取公有制,而社會形態又呈現城鄉二元結構,所以我國土地所有也相應的呈現二元化,根據憲法,分別為國家所有和農村集體所有。同時,在我國,農村集體所有的土地使用權不能直接進入一、二級土地市場,所以土地征收是農用地轉為國家建設用地的重要途徑。我國土地征收制度包含幾個反映其本質的要素,例如公共目的、法定程序、主體強制、給予補償等。因此,可以初步認定集體土地征收是國家為滿足公共利益需求,依據法律,按照法定程序,并給予集體經濟組織補償,強制將集體所有的土地轉變為國家所有的行政行為。根據以上分析,可以概括出集體土地征收具備的特點有:目的公共性、程序法定性、主體唯一性、行為強制性、權屬轉移性、征地有償性.
二、集體土地征收制度存在的問題及分析
(一)公共利益的界定問題
公共利益為目的是判斷征地行為的合法性和正當性的重要前提和標尺,應當是約束國家行使公權力的有效武器,但由于我國關于征地問題中的公共利益立法的空白,使得這一武器成為雙刃劍。各級政府多以公共利益為借口強行征收集體土地,更形成了極具特色的“土地財政”。
(二)收益分配問題
國家在征收土地的時候,給予的征地補償作為一種經濟收益,同樣面臨分配的嚴重問題。現實中,鄉鎮政府或村一級集體經濟組織把持征地補償,失去土地直接受損害的是農民,而分享失地補償最少的也是農民,農民個體利益受到空前的剝削。
(三)征收程序問題
首先,整個征收程序基本由政府一手操作,征地程序缺少適當透明度。其次,實際中存在許多地方政府對土地以征收名義在未獲得批準的情況下實行先占的情況,使得大量土地事先集中到政府手中,形成土地閑置和浪費。最后,土地征收缺乏必要監督。土地征收往往就是政府部門對自己的行為加以監督,這樣的監督機制并不具備實質作用。
(四)補償問題
首先,土地征收補償標準不明確,《土地管理法》僅就補償的標準作了原則性的規定,具體實施時仍以各地方政府各自任意標準為主,農民利益很難保障。其次,補償標準過低,現行的《土地管理法》以土地原有作用和價值作為測算補償金額的依據,根據這樣的標準測算得出的結果相比征收后土地產生的收益根本是天壤之別。最后,補償方式不合理,總體來說,現在主要的補償僅僅以貨幣形式發放,而失地農民失去了主要經濟來源。所以,僅僅給農民少量的貨幣補償難以彌補土地相對于農民原有的生活保障作用。
三、關于土地征收立法完善的建議
(一)明確界定公共利益
我國對公共利益的概念采取的是在憲法法律中概括性敘述的方式,這種方式能夠跟的上社會發展步伐,確保法律概念的動態變化,但也受隨意性的牽絆,使得政府在行為時自由把握的范圍過寬,甚至可能被利用無限夸大權力范圍,導致公權力濫用。所以,我國應當采取概括性敘述和逐條列舉相結合的立法方式,以為不特定多數人共同利益的目的作為公共利益的底線加以概括敘述,再在法律中對明顯的公共利益范疇加以列舉說明。
(二)明確集體土地產權
明確集體土地產權的意義在于充分保證征地補償收益能夠切實落實到農民手中,因此,應當明確村民小組作為集體經濟組織的代表,在割裂村民小組同基層政權的經濟聯系后,撤銷原本鄉鎮一級的集體經濟組織的地位。這樣,農民作為村民小組的成員,可以直接參與到整個土地征收程序中來,有助于保障農民利益。
(三)細化土地征收程序規范
這就要求在立法中,對現行法律的程序性事項更加細致的規定,填補征地程序的空白,使整個征地活動從申請審批到征收補償再到批準出讓土地使用權都有法可依。另外,還要在法律中賦予被征地農民以相應的知情權,使農民在土地征收中不再處于完全被動的地位,能夠自主保護自己的利益。
(四)調整補償標準
對于補償標準的調整不應當僅僅是數字上的增加或減少,最好的方式是適當引入市場機制,利用市場的價值規律平衡各方利益。應當賦予集體土地征收各方一定的市場地位,甚至可以考慮在協商補償問題時引入聽證制度,從而尋求各方利益的最大化。
參考文獻:
關鍵詞：管制性征收；界定標準；私人財產
中圖分類號：D912.1
文獻標識碼：A
管制征收指行政機關采用強制性權力對私人使用不動產進行管制的時候對私人財產權益造成類似于征收的損失，從而認為該管制轉化為征收，對該被管制人財產價值的減損需要參照征收進行公正補償的法律制度。管制性征收的理論與判例最早出現于美國，隨后影響到全世界。中國目前尚未建立管制性征收法律制度，而管制性征收的現象卻隨著中國城市化及工業化進程的加快而日益增多，且對社會造成一些重大影響，因此，研究管制性征收的問題日益重要。該問題研究的起點首先從美國開始，探討美國管制性征收法律制度的發展歷程，從而為中國建立管制性征收法律制度提供借鑒。
一、管制性征收法律制度產生之前
美國在管制性征收法律制度產生之前存在著傳統的行政征收法律制度。美國行政征收方面的判例出現得比較早，1871年PumpeNy v.Green Bay&Mississippi Canal Co.案中，法官就作出要實施公正補償的判決。在該案判決之時，美國還沒有制定憲法第五修正案中的征收條款，當時法官依據與征收條款性質比較接近的Wisconsin州憲法作出判決。因而在美國征收案件一開始，就存在濃重的法官以司法審查形式，對征收條文進行解釋與判斷的傳統，該傳統一直影響到了20世紀才出現的管制性征收。
此后美國于1791年通過憲法第五修正案的時候，規定了征收條款（takings clause）：“私人財產沒有得到公正補償則不得被征收作為公共使用。”盡管該條款規定行政機關可以在公正補償的前提之下實施征收，但是并沒有規定行政機關征收行為的具體內容。在當時美國學術界的共識是，憲法中的征收條款只能限制行政機關對私人財產的征收。因此通常將該法律制度中的征收，理解為行政機關在物理上侵入所有者的財產，即我們傳統上所理解的征收，即剝奪所有者的財產，尤其是不動產所有權方面的征收。
管制性征收與傳統的行政征收并不一樣。管制性征收只是行政機關對不動產所有者的不動產利用行為實施了管制，并沒有在物理上侵入所有者的財產，但是該管制對所有者卻造成了類似于征收的權益損害。所以，即便在美國憲法中出現了征收概念，管制性征收的概念在美國法律體系中也還不存在。在美國傳統中，法院認為行政機關出于對公共利益的保護可以對私人財產行使廣泛的管制權力，這些管制不需要進行任何的補償。例如，1887年美國最高法院認為，行政機關行使管制權力阻止對公眾有害的行為合法，典型的案例是Muder v.Kansas。在該案中，Kansas州以喝酒有損于公共安寧（Public nuisance）為理由，通過了一個禁止釀酒的法律。原告Mugler認為，他的釀酒廠建立早于該法律的頒布，且沒有構成對公共安寧的損害。大法官Harlan認為，州行政機關對土地利用活動中有害于公共福利的行為，有權實施管制，因此判決支持Kansas州不用對原告補償。該案中法院認為，如果管制是為了“禁止有損于社區的健康、道德以及安全”的土地利用的話，則不產生管制性征收行為。這些判決被認為是所謂的“有害使用”（noxious use）理論，構成了行政機關實施管制的重要基礎。該案中美國最高法院基于管制的本質或者目的來考慮是否需要補償，而不考慮管制對土地所有者權益的影響。
“有害使用”理論導致美國法律司法界與理論界長期以來認為，行政機關對私人財產使用方面的管制是為了公共利益而實施的，因此該管制自然不用對私人進行任何的補償。該觀念一直到1922年管制性征收的經典判例出現之后，才發生了改變。
二、美國管制性征收法律制度的發展歷程
管制性征收的基礎在于，如何認定行政機關對私人的不動產利用實施管制所造成需要補償的損失，即管制性征收的認定標準問題。該認定標準的演化是管制性征收法律制度變革的主要脈絡與線索，因此美國管制性征收法律制度的簡史以管制性征收認定標準的演變為主要依據進行階段劃分。
（一）第一階段：管制性征收理論的初創（1922年至1977年）
這一階段美國以判例突破“有害使用”等理論的約束，開始承認行政機關的土地利用管制等財產利用管制行為會造成被管制人的經濟損失，對于該損失應當類比傳統行政征收進行補償。這一階段的管制性征收并沒有改變土地等財產的所有權，行政機關也沒有在物理上侵入被管制的財產。本階段主要解決了理論與實踐中管制性征收的“有”與“無”的根本問題。
管制征收的奠基性案件是1922年的Mahon案，在該案中，Holmes法官認為，當行政機關管制行為“過度（too far）”減損了土地所有者的權利的時候，土地利用管制就視同為征收，應當給予補償。該案標志著法院第一次認識到，行政機關的管制雖然不會導致行政機關在物理上侵入所有者的土地，但是該管制仍然可以產生類似于征收的財產權益損失，可以被視同為管制“產生”征收，從而要進行補償。在該案之后，法院確立了行政機關對不動產的管制行為，即便是合法有效的管制，在導致不動產所有者的利益減損過度的情況之下就視同為征收，從而需要補償。該案確定了管制性征收的價值減損標準，即美國行政機關對私人使用不動產管制“過度”以至于減損了所有者財產價值的時候需要進行補償。在該案之前，美國的征收理論局限于行政機關對私人不動產的物理性取得或者侵犯之時才認為產生征收；該案之后行政機關對私人使用不動產的管制造成私人權益損失的被視同為“產生”征收。
但該案中法官Holmes并沒有明確提出管制到什么程序的時候才構成“過度”，因而法院將認定過度的標準，作為一個開放性的問題留給了以后的法院來解決。Holmes寫到：“既然財產可能被管制到一定的程度，那么當管制過度的時候，管制將會被視同為產生征收。”他只提出了認定管制性征收質的標準，而沒有提出量的標準，因此，他的標準并不是判斷價值減損的一般性定義。對于什么情況之下才能構成管制“過度”，需要法官在不同個案中單獨認定。Holmes之所以對“過度”不作具體的定義，是因為這樣行政機關“可能會因為法律的稍小變化都將帶來補償而無法開展工作”。同時Holmes也承認如果對管制的損失不補償的話，可能會使得行政機關基于“人類本性”而導致過度管制，最終結果是“私人財產消失”。因而，Holmes采取了在補償的不利（制約行政機關有所作為）與補償的有利（保護私人財產以及限制行政機關越權）之間進行平衡的方式來作出判斷。基于此他認為：“原則上所有財產都可以在一定程度上被管制，但是如果管制過度則視同為征收。”
在中國法律語境下，管制并不存在一般化的“過度”標準，管制主要存在成功與否的標準，因而由中國法律語境來理解的話，Holmes的“過度”實質上是指管制對被管制一方造成的經濟損失是否過于巨大，即在行政機關對私人使用不動產的管制造成私人的財產權益較大的損失之時，該行政機關管制行為所造成的損失類比于征收，對被征收人所造成的損失進行處理，也就是說應當對被管制一方進行補償。
（二）第二階段：管制性征收認定標準的具體化（1978年至1986年）
這一階段美國管制性征收的發展主要是制定了一些具體標準，以判斷什么情況之下才是管制“過度”，從而產生管制性征收。
Mahon案之后大約60年間，美國的管制性征收一直沒有太大的發展變化，直到1980年左右才連續發生了兩起重大管制性征收案件。先是1978年的Penn Central Transportation Co.v.New York City案提出了三個新標準，以認定管制性征收是否發生。隨后在1980年Agins v.City of Tiburon案中，提出了由兩部分構成的標準，即“Agins標準”。
1978年的Penn Central Transportation Co.v.New York City案產生了三個重要的標準，以此來判斷管制對被管制人權利造成的損失達到什么程度的時候就會產生管制性征收。這三個標準在法院的多數意見中有清晰的描述：“管制措施對原告的經濟影響以及管制措施對原告的投資回報期望的阻礙程度當然是需要考慮的相關因素。同樣行政機關行為的性質也是需要考慮的因素。當這些因素對財產權利的影響如同行政機關實施傳統征收一樣的時候，包含這些因素的管制……會更易于被認為構成征收（管制性征收）。”也就是說，在法院看來，經濟影響、投資回報期望受阻程度以及行政機關行為的性質這三個因素，可以用來認定行政機關的管制行為是否產生管制性征收。在該判決中，法官并沒有對這三個標準的具體內容進行仔細的描述，但是基于美國判例法的傳統，隨后在美國的下級聯邦法院以及各州的法院，不斷地將這三個標準應用于實際的審判中。這些審判不斷地完善了三個標準的具體內容。
1980年，Agins v.City of Tiburon案涉及限制在一塊荒地上建筑房屋的管制命令。法院提出了由兩部分構成的標準，即所謂的“Agins標準”，來認定行政機關的管制是否過度，從而產生管制性征收。該標準中行政機關的管制是否產生管制性征收取決于：首先，是否不合理地使用了管制權力；其次，是否排斥了所有者對自己土地的有效經濟利用。如果這兩個問題中的任何一個是肯定的話，則行政機關的管制產生管制性征收，必需對財產所有者進行補償。
在法院看來，合理使用管制權力指的是行政機關的管制必須實質地促進了正當國家利益；否則是不合理地使用了管制權力。為了進一步說明什么是不合理的使用了管制權力，法院提出了兩個判斷條件：其一，必需在管制與公共利益（public interest）之間有必要聯系；其二，管制措施必須有利于公眾利益（public benifits）。也就是說，一旦管制與公共利益之間存在必要聯系的話，該管制就是合理的，不需要進行補償。
法院對其所提出的第二個有效經濟利用標準并沒有進行擴展解釋。該標準后來在Lucas案中得到了說明。
（三）第三階段：管制性征收范圍的擴展（1987年至1991年）
這一階段主要是擴大了管制性征收的認定范圍。如將行政機關對被管制人土地利用權利的一部分進行管制之時，也會構成部分管制性征收。1987年出現三個新的管制性征收重大案件，分別是Keystone Bituminous Coal Ass’n v.DeBenedictis案、First English Evangelical Lutheran Church v.Los Angeles案以及Nollan v.California Coastal Comm’n案。這三個案件被稱為1987年的管制性征收“三重唱”。雖然在這些案件中，法院一直在試圖挑戰傳統的管制性征收標準，但是這些法院的判決都沒有提出一個精確的標準來說明哪些因素才能產生管制性征收。
Keystone Bituminous Coal Ass’n v.DeBenedictis案涉及傳統土地利用管制方面的權力。在該案中，Pennsylvania州通過了Bituminous煤碳資源保護法（Bituminous Mine Conservation），該法的目的在于防止Bituminous地區的煤礦開采所導致的坍塌、沉陷等災害。依據該法，Pennsylvania的環境資源廳要求，在開采煤礦的時候保留一些煤炭不動，以保護地下結構不會坍塌從而產生地面的沉陷。該管制導致占全部可開采煤礦的2%，約270，000，000噸的煤不能開采，因而當地的煤炭協會認為，行政機關的管制產生沒有補償的征收行為，要求法院判決行政機關補償。法院認為行政機關的管制過度，可能會產生管制性征收。但是Keystone案與Mahon案的不一樣之處在于，在Keystone案中，管制并沒有對所有人的財產造成足夠的減損，所有者所不能開采的那部分煤炭，只是其所有的土地權利中的一小部分。法院認為判斷行政機關的管制是否產生管制性征收，需要將所有者的財產視為一個整體，來評估管制的影響程度有多大。既然被限制開采的那270000000噸的煤，僅僅是所有者財產的一小部分，即2%，那么行政機關的管制就不過度，沒有影響到所有者的財產的主體部分，所有者仍然可以開采煤炭并且獲利。因此，法院認為行政機關的管制，阻止了私人對自己財產的有害使用，從而促進了合法的公共利益，該管制不構成管制性征收。
法國的管制性征收發展比較緩慢，因為法國有對土地利用管制造成損失不補償的傳統。在1932年法國以行政法規的形式通過第一個分區規劃的時候，規定因為分區規劃而導致土地發展權等權利受到損失而不予補償，即使該土地利用管制導致土地發展權完全喪失也不補償。二戰后該不補償原則依然有效，且于1943年擴展適用到法國全國，并由行政法規升級為法律。雖然該不補償原則受到法國國內學者及司法實踐的不斷質疑，但是法國傳統上比較保守，社會革新比較慢，因此該原則一直沒有得到清算。直到歐盟成立之后，歐盟的人權法院（the European Court of Human Rights）對法國的法律制度產生了重大影響，改變了法國的不補償原則。歐盟人權法院將保護財產的權利規定在歐盟人權協議（the European Convention on Human Rights）中，作為歐盟成員的法國，必須將歐盟法在其國內實施，因此不補償原則開始被放棄。雖然法國最高行政法院（Conseil d'Etat）表面上堅持說，法國的不補償原則與歐盟的補償要求并不矛盾，但是在判決中已經開始修改不補償原則。如在Bito-uzet案中，法國最高行政法院提出，行政機關設立的行政地役權，給被管制者造成了“與土地利用管制所追求的公共利益相比特別嚴重的負擔”之時，需要對被管制者進行補償。
德國的管制性征收被稱為“準征收”。德國于1952年聯邦最高法院的基礎性判決中，基本認定了管制性征收，即行政機關對土地利用的限制產生管制性征收。判斷行政機關對財產利用行為實施管制是否導致損失的標準是，對財產造成“無論是從內容還是從效果方面都可以視為征收，實際上具有給關系人造成特別犧牲的效果”的損失。隨后這些演化發展出了說法不同但實質相同的標準，即特別犧牲、嚴重性理論和財產狀況約束性理論。
加拿大的管制性征收制度通過北美自由貿易協定而規定，受美國的影響，加拿大的管制性征收標準與美國的差別不大。但是加拿大的司法界，在管制性征收理論中不愿意變革得太激烈，因此對管制性征收的認定有一些限制。比如，必須是法定權利范圍內的權利受到管制產生損失，而且沒有從行政機關那里得到利益的才能補償。因此，在實踐中，加拿大法院傾向于給因土地利用管制而受到損失的被管制一方少量的補償。
四、管制性征收簡史的啟示
從管制性征收法律制度的歷史考察來看，傳統的征收理論認為，征收后私人的土地財產全部成為公共財產，即對財產的價值影響是一種全有或者全無的狀態。傳統征收通常導致被征收人的財產所有權消失，但是隨著社會的發展，美國行政機關作出一系列新類型的社區風貌管制（zoning）、住宅標準管制（housing codes）、環境管制（environmental regulateons）等土地利用管制行為，這些行為在維護公共利益的同時，給土地權利所有者造成了一定損失，以傳統征收概念來判斷的話，難于判斷是否需要補償。因為這些行為實施的管制，沒有如同傳統征收那樣，改變土地的所有權，但是這些管制對私人財產的使用實施了一定限制，通常會導致不動產所有者的不動產權益損失。美國傳統上對此類行為，并沒有規定是否要補償，因此當這些管制行為造成私人損失之時，在什么情況下補償，在什么情況下不補償，就成為了一個問題。管制性征收理論出現之后，認為這些土地利用管制給土地所有者造成利益上的損失，這些損失與土地征收所造成的損失性質是類似的，因此應當按照類似于征收進行補償。
管制性征收需要針對所有權沒有發生改變的土地利用管制實施補償，這就與美國傳統征收理論中補償只能針對所有權的消滅存在巨大的沖突。所以管制性征收理論在美國存在一定的爭議，有一些反對管制性征收的意見，甚至極端的意見認為管制性征收理論應當被廢除，就一點也不奇怪。這些反對意見改變不了美國學術界認為該理論解決了社會現實問題，并且支持該理論的主流看法。實際上，不論在州一級的法院還是在聯邦一級的法院都在不斷地應用該理論。
雖然“當代美國法律最主要的淵源是成文法”。但是在管制性征收領域，美國的法律淵源卻是經由判例法，其后才演化進入到成文法中的。美國的管制性征收判斷標準，全部出現在判例法之中，因此研究美國的管制性征收判斷標準，就必須要研究美國的管制性征收判例。美國的管制性征收判例的發展，一直是由法官基于憲法的規定，對行政征收權力以及其他行政強制權力的相互關系進行各種不同的解釋而產生。也正是因為判例法中各個法官的法哲學觀點不同，對法律的認識不同，因此判例中的管制性征收的標準處于不斷的變化之中。但是美國法治傳統的基本精神不變，因而法院不斷地在自己問自己，行政機關的管制是否“強迫某些民眾獨自負擔了應當由社會整體來公平、公正負擔的義務”。為了判斷是否出現了不公平的負擔，“公平與正義就成為了法院區分合乎憲法的征收與違憲征收的終極標準。”在這些終極性的標準指導下，美國在實踐中發展出來了一系列的管制性征收標準，通過這些標準來判斷管制是否產生管制性征收。因此，考察美國管制性征收的發展簡史有以下幾點結論：
第一，各國的管制性征收發展情況都不一樣，沒有統一的模式，但是各國都基于權利保護與本國的法治環境，規定了自己的管制性征收制度。Rachelle Alterman教授在對10個國家的管制性征收進行比較之后得出結論：盡管這些國家都有類似于管制性征收的制度，但是，沒有一個國家與其他國家對管制性征收采取相同的態度；對于土地利用管制所導致的同一程度的損失，有些國家認為可以產生管制性征收，而有些國家則認為不產生，各國根據各自的政治與法律對同一程度的損失作出自己的判斷。
第二，財產權利的范圍不斷擴展，尤其是土地利用權利的擴展要求對財產權利實施廣泛保護，在這個趨勢之下，行政機關對財產的任何形式的損害都會被要求補償，這樣才促使管制性征收產生。土地利用權利的擴展體現在該權利不僅是局限于法律規定的權利類型，而是由法官基于案件的實際情況來判斷土地權利所有者是否因為行政機關的管制行為而承受了一定的損失。當損失出現的時候，該管制行為就要類比于征收造成的損失而對被管制人進行補償。因此承認財產權利的多樣化，尤其是土地利用權利的多樣性與廣泛化是管制性征收產生的必要前提。如果在法律制度中對于財產權利中的土地利用權利規定得比較狹窄，就無法出現管制性征收。
【關鍵詞】土地征收；征地補償；村干部
1 在農村土地征地過程中，厘清征收和征用的概念
近來，一些文章、報道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個概念混用，主要原因是在實踐中人們對此還存在模糊認識，認為二者沒有實質區別，只是表述不同。實際上，二者確有共同之處，但又存在較大區別。根據相關法律規定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，經省級人民政府或國務院批準后依法對農村集體所有土地實施征收并給予征地補償。土地征用是指國家在緊急狀態下，基于公共利益的需要，依法以強制方式在一定期間內使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。區別在于，征收涉及所有權的改變，征收后的土地由農民集體所有變為國家所有；而征用只是使用權的臨時轉移，土地所有權仍然屬于農民集體，且在使用結束后國家應當返還征用的財產，并支付必要的費用。簡言之，涉及土地所有權改變的，是征收；不涉及所有權改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎上談征地問題，不僅有助于大家根據情況正確使用，也有利于大家在解讀相關政策規定時能更加清楚自己的權利義務。
2 農村土地征收過程中的常見問題
2.1 補償收益主體不明確，補償截留現象嚴重
我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等都明確規定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法并沒有明確指出，農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”。集體土地所有權主體虛位，導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。《土地管理法》規定，土地征用后，村集體經濟組織可以提取土地補償費和部分安置補助費及集體提留的資金由村委會統一納入集體經濟組織管理范圍。村委會作為群眾服務組織，由于缺乏必要的監督成了政策的盲區，土地補償中，鄉（鎮）、村克扣、截留補償金的現象比比皆是，補償金真正落實到土地權利人手中的所剩無幾。鄉村干部在征地補償款的分配上有很大自，這就導致了，一方面，由于村委缺乏投資理念，將巨額土地補償款用于民間借貸和不合理的投資，以至血本無歸，使得集體資產蒙受巨大損失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆鋪張浪費，白條入帳，再加上鄉村干部貪污、挪用土地補償款等腐敗行為頻發，土地補償費截留現象嚴重。
2.2 重公權、輕私權的傳統觀念影響我國土地征收補償立法的發展
從本質上講，土地征收補償是政府公權力與農民私權利的一場搏弈。我國幾千年來一直流行著“官本位”思想，人們重公權、輕私權的傳統觀念根深蒂固，私有財產權觀念相對薄弱，我國對于私權主體人格的尊重和財產權的保護都不盡完備。筆者認為，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必須轉變觀念，權力本位的思維模式應當讓位，對于財產權的尊重和保護應當置于顯要的位置。
2.3 征地程序不透明，農民參與程度低
雖然《土地管理法》明確規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上，農村集體尤其是農民在征地過程中參與的程度非常有限。在現行體制下，國家征地面對的是集體，而非農戶，有權去談補償條件的也只是集體，農民往往不參與征地補償談判，而所謂的集體常常不過是兩、三個鄉村權力人物，能不能完成征地任務，也成了這些人是否能繼續居于權力位置的決定性條件。雖然國家政策法律多次強調征地過程中的各項補償最終要落實到農民，但農民無法以獨立權利主體的地位參與到征用協商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財產權利的保障就更成為問題。
3 作為村干部如何做好土地征收工作
隨著城鎮化發展的進一步推進，農村工作的復雜性增強，尤其是在土地征收過程中，涉及了政府、農民、村組織、開發商等多方利益主體的博弈，利益分配的矛盾也愈加復雜，要在貫徹黨和政府政策的執行與保障村民利益的最大化中間，找到一個平衡點，確實不易。在土地征收過程中，除了要盡職盡責做好本職工作，還必須做好以下幾方面工作：
3.1 熟悉土地征收相關的法律政策
《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《關于深化改革嚴格土地管理的決定》等都是國家政府在土地征收時所依照的法律依據，作為村里主持該項工作的干部，一定要熟悉和清楚相關條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國家的相關政策，又能對村民進行普及教育，使村民也能清楚地知道國家的有關規定，使我們能在合法的基礎上統一征收大局。除此之外，法律政策還設定了很多的救濟途徑，要幫助大家運用法律武器來維護自己的合法權益。
3.2 做好群眾征地工作，構筑起化解的第一道堅固防線
多年來，因為土地征收問題造成的頻頻發生，因為該問題而造成的人員傷亡等惡性事件讓人觸目驚心，這不僅嚴重影響了社會秩序和穩定大局，也影響了黨和政府在農民心中的形象。在征地過程中，我們首先應該認識到，土地是農民的根本，失去了土地，農民就失去了生存之本，農民因此而產生的恐慌不安、思想波動，要從感情上進行理解。其次，要深入群眾，耐心聽取群眾反映的困難和問題，并千方百計幫助其解決。最后，要處事公道，對群眾合理的要求，盡快予以滿足；對一時無法解決的，要解釋清楚，爭取他們的理解和支持；對不合理、不合法、侵犯群眾利益的規定、做法，要及時予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導他們按照國家政府相關政策、法律、程序辦事和維權。把解決群眾實際困難和做好群眾思想工作結合起來，構筑起化解的第一道堅固防線。
3.3 征地補償款的發放要公開、公平、公正、及時
征地補償款的發放，是征地過程中，群眾最為關注的焦點，是最為敏感的“漩渦”，也是最容易出問題的環節。千百年來，我國農民信奉“不患寡就患不均”，大家對于公平、公正的追求是至上的，村干部作為征地補償款發放的主體，如何公平、公正、及時的將補償款發放到群眾手中，讓群眾滿意，是征地過程中極為重要的工作。首先，我們要讓群眾清楚地知道，征地補償相關的種類構成、各種補償的補償標準、人頭的確定辦法、費用計算方式等等，用公開、公正、公平、統一的規則來確保公平的實現。其次，在補償款到賬后，村領導要盡快規劃安排，及時將補償款發放到群眾手中，讓群眾得實惠、得安心，將惡性事件扼殺在萌芽當中，也使我們的城鎮化順利進入下一階段。
【參考文獻】
2011年1月19日國務院第141次常務會議通過了《國有土地上房屋征收與補償條例》，對國有土地上的房屋征收與補償進行規范，新條例宣告了“拆遷時代”的終結，開啟了全新的“征收時代”。但是，既然是“國有土地上房屋征收與補償條例”，集體土地上征收與拆遷問題自然不在其視野之內，但城市擴張帶來的拆遷，絕大多數卻是在集體土地上發生，法律的嚴重滯后，也是導致血拆得不到遏制的主因。顯失公平的耕地補償標準、同地不同價的差別待遇、農民維權途徑不暢通成為沖突頻發的引擎。所以，完善我國農村集體土地征收的法律也是亟待進行的，本文試圖從界定公共利益、建立正當性的土地征收程序以及爭議解決救濟機制、失地農民社會保障體系的完善等四個方面對此嘗試進行有益的探索。
一、嚴格控制公共利益的范圍
對于征收農村集體土地來說，界定公共利益的意義在于，農村土地資源不可再生且正在急劇減少，必須以極其慎重的態度去征收，最大限度的節制利用，故國家法律規定只有為公共利益所需時，才可以征收。但我國法律對公共利益界定模糊，實踐中公共利益被泛化，公共利益是征地啟動之前提條件，必須加以明確。
新近出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條以列舉的方式給出了公共利益的范圍。此可為農地征收中公共利益的界定提供借鑒。但是，鑒于農村集體土地對農民的至關重要性，所有不與農民利益相關者，都不得在農村集體土地征收中被界定為“公共利益”。
二、建立正當性的土地征收程序
根據《土地管理法》第五章的內容以及《土地管理法實施條例》，我國農村集體土地征收存在四個階段：
第一個階段是建設用地及征地申請，土地部門擬定“一書四方案”：由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發國有土地使用權證書，逐步上報有批準權限的人民政府。建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案。
第二個階段是“兩公告一登記”，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告。
第三個階段是征地補償，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。
第四個階段是土地征收、變更土地登記。土地使用者應當依法申請土地登記。
以上四個階段在程序的透明性，農民的參與程度上存在明顯的缺陷，應當從以下兩個方面予以完善：
第一，要完善農民的參與程序。
首先，公告與通知程序提前。應要求征地公告環節提前，土地征收的目的和補償標準、安置方案應向社會公告，不予公告的，被征地農民有權拒絕征地。不僅在批準征地之前要預公告，批準之后也應當公告，而且應當采取合適的辦法直接通知被征地農民，防止被征地農民因未能及時看到公告而不知情。
其次，完善參與程序。為了確保農村集體土地強制性征地的公平性，在現行的制度環境下，創造積極的進入機制，將農民納入到土地征收談判中來，給其以平等的主體地位，是推進土地征收制度改進的關鍵所在。有必要設置公開透明的程序，建立與被征地農民集體和農戶的協商程序，以允許相關當事人有機會參與征地補償的談判，并讓他們得到相關的信息。
第二，要完善聽證制度。
行政機關進行某些活動之前必須告知可能受不利影響的相對人有關情況，并提供聽證的機會，以及由一個沒有偏私的、獨立的裁判者來主持程序和作出決定，其目的是為了保障程序的公平和公正。所以聽證當然也是土地征收過程的重要程序。行政機關在行使土地征收權力給公民權利帶來不利影響時，必須聽取被征地農民的意見，只有公正地聽取了受不利影響的被征地農民的意見后，權力的行使才有效。土地所有權和使用權是農民安身立命的根基，是農民一項至關重要的權利；對農民土地所有權的征收無異于剝奪了農民生產和生活來源。因此建議參照其他國家和地區的做法，將聽證程序納入必經程序，并且無需被征地人申請而可以主動進行。
在完善農民參與程度的同時還應當建立征地程序違法責任機制。程序義務的履行以責任的約束為前提。在立法層面建立征地程序違法機制，有利于避免那種規避法律甚至故意違反征地程序的行為出現。首先，對違反征地程序的行政人員，應當給予相應的行政處罰，情節嚴重的，要追究刑事責任。其次，因為違反征地程序而損害農民合法權益的，應當納入國家補償的范圍，國家進行補償后，應當向相應的責任人員進行追償。
三、拓展多元化解決途徑并建立補償糾紛爭端解決機制
