發布時間：2023-09-21 16:53:06
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的土地管理學概念樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
近年來,一些地區相繼開展了以撤并鄉鎮、擴大鄉鎮區域規模為主要內容的鄉鎮行政區劃調整工作。行政區劃調整意味著土地利用方向的調整和區位改變,對土地資源配置影響深遠。
鄉鎮行政區劃調整改變了土地利用區位,有利于小城鎮(即新鎮政府駐地)土地集約利用和土地生態保護,農戶的土地利用行為也將進行一定的調整。但由于沒有突破縣(市)行政區劃的限制,不能在更大經濟區域實現資源優化配置。由于規劃的改變、發展戰略的調整,被撤鄉鎮政府駐地往往沒有作為新鎮的重要組成部分,土地利用效率不高,基礎設施和生態環境有待改善。同時,鄉鎮區劃調整后,外遷集鎮人口和企業的房產涉及的土地流轉缺乏相應的規范。所以,從鄉鎮行政區劃調整的實際狀況來看,其對區域土地資源優化配置的積極作用遠遠沒有得到發揮。
(南京農業大學公共管理學院鄒偉)
地下空間有償使用方式亟需明確
國務院31號文件規定工業用地必須以招拍掛方式出讓,工業用地的資源資產價值得以顯化。地下空間同樣具有的巨大資源資產價值也越來越為人們所認識,地下空間有償出讓已是大勢所趨。但相對于工業用地供地方式的改革,國家還沒有對地下空間有償使用作出明確的規定,只是少數大城市,如上海、杭州、南京等制定了地方性的相關法規,立法層次低,且規定不夠明確,尤其是對地下空間有償使用方式的規定比較模糊,可操作性不強。如何抓住工業用地使用制度改革的契機,根據地下空間自身的特點,建立起適合地下空間的有償使用方式,是目前大規模開發利用地下資源急需解決的問題。
(南京農業大學公共管理學院楊慶偉梁亞榮)
地租征收難在哪里
在國有土地收益中,地租收益所占比例相對較小,但從法理上進行考察,地租不僅是一種土地收益,更是國家行使土地所有權的外在標志,是國家出租土地使用權應得的收益。目前地租征收工作實踐中還存在征收難的現象,損害了國家利益和土地法律法規的嚴肅性。
地租征收難的主要原因,一是目前地租征收的基本法律程序還很不明確,相關法律依據不夠完善。二是一些繳納義務人是國有企業、行政機關甚至政府,他們往往利用自身的地位與關系抵制地租征收。三是一些企業經營困難,沒有地租繳納能力,或者由于國有企業改制過程中對土地使用權進行了多次不規范甚至不合法的轉讓,地租繳納義務人難以確認。從總體上看,地租征收的相關法律法規的規定比較原則,部門規章和地方性法規的相關規定也很不完善,而土地行政機關出臺的規范性文件中的相關規定又往往不能找到上位法的相關規定,其合法性難以確定。實踐中地租征收的主要依據是效力相對較低的地方性法規甚至土地行政管理部門的規范性文件。在這些位次較低的法規和規范性文件中,地租征收的程序也很模糊,尤其對于拒不繳納地租的行為的處理,很難找到明確的程序依據,使地租征收程序很不規范,發生糾紛后更是難以順利實施征收行為。
(山東省莒南縣國土資源局郭麗)
嚴格規劃管理卻成了修編護身符?
國土資源部2004年12月1日起施行的《建設項目用地預審管理辦法》規定:“屬于《土地管理法》第二十六條規定情形,建設項目用地需修改土地利用總體規劃的,應當出具經相關部門和專家論證的規劃修改方案、建設項目對規劃實施影響評估報告和修改規劃聽證會紀要。”該《辦法》的實施,使土地規劃修改管理進一步嚴格和規范。但是,我們也要看到,新《辦法》的實施并沒有完全抑制一些地方政府修改土地規劃的“熱情”。據了解,僅2005年一年內,江蘇省大多數縣(市)進行了三至四次土地規劃修改,有的甚至更多,實際上2004年江蘇省剛剛進行一次全省范圍內鄉鎮土地規劃調整完善。事實證明,新《辦法》的實施并沒有為土地規劃修改加上“緊箍咒”,土地規劃修改頻繁問題依然存在,規劃的權威性正在面臨前所未有的挑戰,特別是通過修改土地規劃規避占用基本農田報批的問題十分嚴重。這一點從2006年有關文件的出臺密集程度可以看出,5月30日,國土資源部了 《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》;6月14日,國土資源部辦公廳了《關于嚴明法紀堅決制止土地違法行為的緊急通知》;8月31日,國務院了《關于加強土地調控有關問題的通知》。三個文件都反復強調“禁止通過調整土地利用總體規劃擅自改變基本農田位置,以規避建設占用基本農田應依法上報國務院審批”。于是,人們不得不發問,新《辦法》的實施,對土地規劃修改是上了“緊箍咒”還是披上了“護身符”?
(南京農業大學公共管理學院胡傳景歐名豪)
判定“公共利益”需要一定的程序
《物權法》第42條規定,“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”這個公共利益到底是一個什么樣的范圍,是很難界定的。在我們經歷的征地拆遷項目中,有些涉及“回報用地”。如政府在修建道路、公園等公共設施時,由于缺乏足夠的資金,將土地轉讓給開發商進行開發。那么,這些回報用地范圍內的拆遷行為,是不是也是屬于一種公共利益的行為?值得我們思考。首先,公共利益的概念在民法原理中就規定得比較彈性,很難定義,在西方判例制的很多國家是授權法官結合不同時期的情況,來解釋公共利益,法律上一般不作界定。其次,這個概念是不斷發展的概念,幾十年前理解的要比現在窄得多。再次,公共利益概念在某些情況下具有主觀性,很難在法律上作一刀切的規定。所以我不贊成凡開發建設都不是公共利益的說法,有時兩者可能會交織在一起。這種回報用地項目的征地拆遷行為,同樣是出于公共利益的需要。畢竟,它存在的前提是為了更好、更快地加大政府對于城市基礎設施的建設。但是,要求法律對于一個范圍如此廣泛的概念作出詳細具體的規定是不切實際的。因此,是不是出于社會公共利益的需要,如何判定,需要一定的程序。而這個程序,必須建立在現行法律法規的規定之上,同時,也必須建立在項目的內在客觀內容上。
(長沙市國土資源局天心分局 肖 剛)
礦業用地管理存在“盲點”
隨著我國經濟社會的發展,國民經濟對礦石的需求量越來越大,礦山企業迎來了難得的發展機遇,截至2005年年底,全國共頒發采礦許可證92582件。但是,在礦山行業一片繁榮的景象下,出現了一個讓采礦權人困惑不解的問題,有的采礦權人持有采礦許可證卻無法進入采礦區實施開采活動,并且這種情況多見于露采的礦山。在我國國土資源管理中,出現了礦業用地管理的“盲點”,至今未見具有可操作性的國家規范出臺。這個問題挑戰國家行政許可的權威性,影響市場經濟的公平與效率。
由于不考慮礦業用地(采掘工業用地)的特殊性,沒有把礦業用地從一般工業用地(加工工業用地)中獨立出來,一味地套用現行的以土地的承載功能為理論基礎的工業用地管理模式,就出現了明顯的“腸梗阻”。實務中的辦事邏輯是這樣的:取得了采礦權,不能開采礦產資源,還必須取得土地使用權;礦業用地屬于工業用地,工業用地必須出讓,合同地價款就得按照《城鎮土地估價規程》評估;《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》下發后,工業用地必須招拍掛出讓,那么礦業用地也必須招拍掛出讓。按照現行的工業用地管理模式管理礦業用地,有些地方法理不通,情理不通,執行起來脫離實際,阻力重重。
(山東省棗莊市國土資源局市中分局楊樹凌)
警惕三峽庫區“假移民”違法用地
【關鍵詞】 河南省；房地產業；可持續發展；問題；對策
一、房地產業可持續發展的基本涵義
“可持續發展是既滿足當代人的需求又不危及后代人滿足其需求的發展”，這是WELD于1987年發表的《我們共同的未來》的報告中提出的可持續發展的定義。可持續發展是以自然資源為基礎，與環境承載能力相協調，同社會進步相適應，以提高生活質量為目標的社會發展理念。可持續發展對房地產業來說，在僅考慮土地資源的情況下，其可持續發展的核心可認為是“土地資源在當代人群之間及代與代人群之間公平合理的分配”。要實現土地資源在當代人群之間及代與代人群之間公平合理的分配，關鍵在于形成最完善的土地資源利用原則，依此能夠實現土地資源的可持續利用，也就從根本上保證了房地產業的可持續發展。因此，房地產業可持續發展是一個涉及經濟、社會、文化、技術及自然環境等的綜合性概念。
房地產可持續發展涵義是在生態環境可以支持的前提下，所體現的生態思想和滿足房地產行業經濟方面和社會的要求。所謂房地產業健康可持續發展就是在保護生態環境、穩定國民經濟和保證社會和諧發展的基礎上，尋求的并不是幾個地方或短期內的發展，而是整個房地產業遙遠未來的持續發展。也就是要采取各種手段保護環境，使之適于人類的生存發展和自然生態平衡的實現。一要防止污染的發生和過度積累，二要對已受到污染的環境進行整治，使之恢復原貌，顯然，環境保護有利于房地產業的可持續發展。在生態環境可以支持的前提下，滿足人類眼前和將來對房地產的需求，這是房地產業可持續發展的涵義中所體現的生態思想。另外，房地產業不但要保證本行業的穩定發展，而且還要保證其與整個國民經濟波動、產業結構優化、我國工業化、城市化、信息化和現代化進程的有機統一。最后，要保證房地產行業的發展與社會的和諧發展相統一，通過房地產行業的發展帶動整個社會生活水平的提高和社會的全面進步，最終使房地產成為和諧社會的物質保障。
二、河南省房地產市場存在的問題
從2011年總體看來，河南房地產業市場運行情況較為平穩，但是從房地產健康可持續發展的三大控制指標上講，存在一些由于非理性投資過熱、資金、融資難、土地政策等因素制約房地產業健康可持續發展的問題。
1、商品房結構性矛盾依然突出
2011年，全省商品房開發結構得到較大調整，但結構性矛盾依然突出。一是經濟適用房和90平方米及以下商品住宅所占比重仍顯偏低。2011年住宅投資占房地產投資的比重由上年的79.7%下降到77.2%。在宏觀調控盯牢住宅價格的時候，商業地產成為開發商和消費者雙方規避調控政策的投資“洼地”，商業地產快速發展。2011年辦公樓、商業營業用房投資分別增長100.5%、23.6%，二者所占比重合計為13.4%，同比提高1.6個百分點。因此，密切關注全省辦公樓、商業用房開發，適時出臺政策予以引導，對于防止非理性投資過熱，促進全省房地產市場健康有序發展具有積極意義。
2、企業資金來源趨緊，融資難度加大
2011年，全省房地產開發企業資金來源3251億元，比上年同期增長17.7%，房地產開發企業資金來源增速仍低于完成投資增速6.2個百分點。資金來源增速自2010年11月首次低于完成投資增速1.2個百分點后，企業資金來源增速已連續13個月低于完成投資增速。2011年，房地產開發企業完成投資占資金來源的比重達到80.6%，高于全國平均水平1.9個百分點，說明河南房地產開發企業資金保障形勢非常嚴峻。同時，國內貸款占資金來源的比重為8.3%，低于全國平均水平3.7個百分點，說明當前河南金融對全省房地產開發投資增長的支撐尚有一定空間，需要進一步加強。
3、區域發展不平衡，大城市開發項目進展緩慢
2011年，全省房地產開發投資2620.01億元，增長23.9%，增速最高的開封市達到52.8%，而焦作市下降0.9%。占全省開發總量35%以上的鄭州市，全年完成投資923.64億元，同比增長19.2%，低于全省同期增速4.7個百分點。全年完成投資超過100億的省轄市有8個，分別是鄭州市、洛陽市、安陽市、新鄉市、商丘市、信陽市、周口市和駐馬店市，共完成投資2002.51億元，占全省房地產投資的76.4%，其余10個省轄市完成投資617.5億元，僅占全省房地產投資的23.5%。房地產開發區域發展極不平衡。占全省開發總量40%以上的鄭州、洛陽兩市項目開發進度恢復仍然較為緩慢。
三、促進河南省房地產開發市場健康發展的對策建議
“十一五”期間，重點正確樹立可持續發展新理念，完善土地制度、加強產業結構調整和升級、調控市場經濟秩序，加強國家對房地產市場的中長期戰略性管理，強化市場監管力度，運用綜合性措施促進河南房地產業穩定健康可持續發展。
1、確立可持續發展的理念
在政府、企業界及學術界樹立可持續發展的理念，通過學術研究、言論引導等方式建立一個良好的學術氛圍，使理論聯系實際的研究成果成為指導房地產乃至城市健康、協調、可持續發展的思想基礎。因為作為一個城市化滯后的國家，我國的城市發展呼喚系統性經濟學的理性思考。這對于一個土地資源稀缺、人口眾多的國家來說是明智而又十分必要的。
2、完善土地管理體制
“土地是財富之母”。土地資產作為城市最大的、價值最高的存量資產和最基本的生產要素，幾乎被所有城市列為城市發展過程中的首選目標和重點突破口，各地又幾乎同時把房地產作為各自的新的經濟增長點和支柱產業。政府要強化對土地使用的審批和監督，從源頭上完全控制土地一級市場的供應，并根據經濟、社會、人口、產業發展狀況適時適量推出土地供應，做到土地利用年度計劃與市場需求相統一，并且全國、各地的土地供應要有統一的協調機制。土地的出讓按照公平、公正、公開原則進行招投標和拍賣，從源頭上嚴防土地的炒作和國有資產的流失。在土地的分配上，政府要有一定的主動性和管理力度，要使土地資源配置給那些真正有實力的開發商。加強對土地二級市場的監管，提高土地利用效率，合理規劃舊城區改造，盡量減少耕地占用，合理改造“城中村”。
3、加快產業結構的升級和調整
當前出現的房地產投資過熱，說明經濟結構不甚合理。中國當前GDP增長對房地產、交通基礎建設依賴過高。房地產出現過熱，整個宏觀經濟將產生十分重大的影響。況且人們的消費、投資短期內過度向房地產傾斜，也會造成經濟學意義上所說的“擠出效應”，即表現為其他消費的緊縮，這也許是我國最近幾年除房價以外其他商品價格下跌、股市低迷、國民經濟仍未擺脫通貨緊縮的一個重要原因。
4、加大房地產市場監管力度
首先要嚴格房地產市場準入、清出制度，運用法律、經濟和必要的行政手段將資信不良、工程質量低劣、違規建設交易及不承擔法律責任的企業清出房地產行業；另外，要完善房地產市場信息系統和信息制度，做好房地產市場情況分析和監測，定時向群眾公布當期的土地供應量、房地產供銷狀況等信息，引導居民合理投資消費；要加強房地產開發建設、交易、物業管理等全過程監管，嚴肅查處虛構買賣合同、囤積房源、虛假廣告、提供不實房價和銷售進度信息、惡意哄抬房價、誘騙消費者爭購以及炒買炒賣、囤積土地，違反規劃及控制性要求的行為；調整房屋供應結構，要合理確定普通商品房、高檔住宅以及經濟適用房的劃分標準；最后，要增強建筑節能意識，加大宣傳和對違規行為行政處罰力度，加大節能方面的科技創新投入。
四、結語
綜上所述，河南省房地產業要實現健康可持續發展，就需要保證房地產的投資穩步增長，房價上升速度過快的現象得到改善。發展過程中根據出現的不同影響房地產業健康可持續發展的因素，在政策上給予相應的支持和引導，經濟上要有一定的限制措施，比如加大房產購置稅，制度上加以健全。這樣才能有效控制房地產發展所出現的問題，推動河南省房地產業健康可持續發展。
【參考文獻】
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[2] 張燕生.我國房地產經濟發展現狀及其未來發展趨勢[J].中國市場，2010（9）.
[3] 張敬.重慶市房地產業可持續發展研究[D].重慶：重慶師范大學碩士學位論文.2006.
【作者簡介】
栗 蕾（1979.3-）女，河南南陽人，博士，鄭州航空工業管理學院講師，研究方向：土木工程.
但是督察之后的任務并不輕松。國土資源部副部長李元在會議中透露，下一步的工作將集中解決三個問題：如何處理大量的未批先用土地？如何全面實施“招拍掛”（即招標、拍賣和掛牌）？如何規范開發區用地？
早在8月11日，這次檢查開始后三天，國土資源部治理整頓督查辦公室就給出了一組數據，足以使得公眾管窺中國土地市場的混亂現狀。開始于去年底至今年初國土資源部的這一調查結果顯示：今年上半年全國各地共查出多年來產生的各類土地違法行為10.1萬起，其中今年發生5.3萬起。10.1萬起涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地19400公頃。
消息人士透露，此次盤點全國土地使用狀況的結果不容樂觀，決策層已嚴令各地對違規行為限期整改，不合規的堅決撤銷，有關部門還將組織核查。據說，高層的態度是，在整改中，“不能光對事不對人”。
開發區之禍
土地審批專用章又稱為“2號圖章”，根據1998年頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》，本應屬于國土資源管理部門專用，但無錫市一些開發區的管理機構也都配置上了這枚“千金之印”――這是他們以優化招商引資環境的名義，從當地政府手里爭取到的。就在五部委督察組即將到達之前，除了當地國土資源管理部門之外，其余的“2號圖章”都被收回并銷毀了。不過，在此之前，這枚章已經在這些機構手里掌管并使用了三年之久――大量的土地在這枚印章下流失了。
類似的情形在此次聯合督察組的行程中并不鮮見。一位專家在總結目前土地違規現象時指出，“地方政府違法，特別是建開發區亂占土地是其中突出的特點”，結果是“把本該由政府掌握的管地權，分散到了開發區管委會和‘指揮部’等本不具備土地管理權的機構，造成一些開發區成為大量土地違規行為的滋生地，可以不按規劃計劃批地、不按法規搞‘招拍掛’、不按規定用途和批準的條件搞建設。”
盡管在1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》中，已收緊批地權限，明確只有中央、省、市三級有權批地，對土地使用和交易的方式也陸續了出臺了相應的國務院文件或部門法規予以細化，但是地方政府在實際的操作中卻自有一套做法，屢屢與國家法規相悖（詳見輔文《缺少的不是法規》）。“比如北京。鄉鎮政府仍然可以與開發商簽合同批地。”曾任國土資源局局長、此次督察負責人之一鄒玉川舉例說。
在此次五部委的突擊檢查中，四川省共清查出市、縣國土部門之外的非法供地主體327個，各個城市都存在著城區和開發區國土資源機構與市局分離的情況。不少開發區成為突破國家法律政策的“特區”。
1996年，廣西欽州市委、市政府印發了《欽州經濟技術開發區管理暫行辦法》，向開發區下放市級土地審批權，2002年10月，市政府又公布了《欽州市欽州港經濟技術開發區管理辦法（試行）》，繼續保留開發區市級土地審批權，開發區管委會可自行確定供地方式、土地出讓價格、可與用地單位簽訂土地出讓合同；并規定開發區管委會負責開發區內建設項目的規劃管理工作，“一書兩證”，行使市級規劃管理權。
2002年8月，陜西省人大出臺《陜西省經濟技術開發區土地管理規定》對開發區賦予了某些特權，如“開發區管委會可以根據派出政府的授權，……對開發區內的土地統一規劃、統一征用、統一出讓和統一管理。”“負責區內土地使用權的出讓、具體組織建設項目供地……依法對于開發區內的土地使用權的轉讓、出租、抵押和參股實施管理。”
更有甚者，在督察過程中，還發現地方政府屢屢出臺與現行土地管理法律法規直接沖突的文件。今年6月26日，貴陽市委、市政府出臺了《關于進一步加大招商引資工作力度的若干規定》，其中第九條規定：“各區（市、縣）對建設項目可采用協議出讓方式出讓國有土地使用權。”隨后該規定還在媒體上進行了公布。而此前一年，國土資源部已下發了11號文，要求各地以招投標方式來進行經營性土地的出讓。
貴州省督察組指出，貴陽市的這一“土政策”有兩條嚴重錯誤。一是將批地權交給了區一級政府，違反了《城市房地產管理法》及《城鎮國有土地出讓和轉讓暫行條例》（國務院55號令）中關于土地使用權的出讓，由市、縣一級政府進行的規定。二是自2002年7月1日起實施的國土資源部11號文即《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》中已明確：“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。”而該規定籠統提出“建設用地可采用協議方式出讓土地”，明顯與國家法規政策相沖突。
如此不具用地政策基本常識的“低級錯誤”，令人費解。貴陽有關方面給出的解釋是，文件不是由當地國土部門、而是由政府負責招商引資部門完成的。在五部委到達之前，貴陽市政府已于8月14日再次下文，修正了有關規定。
中國土地學會理事長，前國家國土資源局局長鄒玉川，是這次掛職督察組長之一，曾帶隊赴遼寧省、河北省和江蘇省三地督察。他向記者介紹說，國務院在7月18日剛剛了《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》，停止審批各項開發區，而一個省會城市就在一個星期之后的7月25日新批準了七個開發區。督查組發現的當天，省政府召開緊急常務辦公會，了這個決定。 “這不是睜著眼晴違法嗎？！”鄒玉川大搖其頭。
被壓低的“龍頭”
被地方突破的不僅有土地管理權限，作為土地管理另一道重要防線的國家土地利用總體規劃也屢屢成為被突破的對象。
“在世界各國，對土地都是實施規劃管理，土地利用總體規劃就是土地管理的龍頭。” 中國人民大學公共管理學院土地經濟系的嚴金明介紹說。但是規劃在現實中的效用卻不能不令他扼腕。我國自上而下建立起的五級土地利用總體規劃，在《土地管理法》中確立了至高無上的法律地位，但多年來，很多地區不顧本地實際，違反規劃批地和超規劃用地。城區規劃面積無度擴張，以使得土地利用總體規劃名存實亡。
中國在1997年曾制定了至2010年的全國土地利用總體規劃。“可是到目前為止，用地指標在包括浙江在內的一些經濟發達地區已差不多用完了。”嚴金明認為，雖然存在客觀原因，但這首先應歸因于中央與地方在土地使用問題上目標并不一致，地方政府在操作中實際上把工業化和城市化等同于用地的非農化。
國家在制定土地規劃時，第一考慮公平，第二考慮效益，且規劃動輒十幾年，而地方上每屆政府的任期也就4年～5年，從政績上考慮總是效益第一，搞開發區都出現攀比現象。“你在城東搞，我在城西搞。”督察組在調查中發現，許多開發區根本未得到有效利用，甚至荒蕪了。新任領導班子不管前任的項目，寧可再搞新的開發區。
大部分城市化和政績化的開發，都存在著違反規劃的情況。首先是濫用規劃修改權，“領導一句話，規劃就改了，在他們看來，規劃規劃，紙上畫畫。”嚴金明說。實際上，在《土地管理法》中明確規定，下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制，建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。而規劃審批權則只下放到省一級。地市一級的規劃變動，如果是非農業人口在50萬以上的，也需國務院一級來批。但有的地方是幾乎每逢規劃必然報改，“有的自認為項目太復雜，或者需時較長，所以干脆就未批先用，連修改規劃的申請都不上報。”
無視規劃，必然導致未批先用、多占多用、非法占地、違法交易等現象，鄒玉川引用國土資源部的統計數字說：在全國450個各類園區中，未依法批準的就達310多個，將近68％是未批先用的。“多占多用的原因之一是地方政府急功近利，招商引資，有產值無產值甚至倒貼也愿意。”
早在1995年建設部頒布的《開發區規劃管理辦法》中，開篇即規定了“開發區規劃應當納入城市總體規劃。”另外，“國務院城市規劃行政主管部門負責全國開發區的規劃管理工作。”
由于各開發區密度過高，形成競爭，在招商引資時，壓低地價就成為一種必然。“這次督察過程中，發現河北和遼寧普遍存在利用效率低的情況，開發區內單位面積的土地的產出及稅費都較低。”鄒玉川說。
“招拍掛”難局
從去年7月1日開始，按國土資源部的11號文，所有經營性用地，都必須通過招標、拍賣和掛牌的公開方式進行出讓。“但到現在為止，全國城市建設用地中協議出讓和公開交易的比例仍在80：20。”嚴金明告訴記者。
“招拍掛”迄今得不到很多地方政府的青睞，在督察組專家看來，原因很多，但政府的違規行為及歷史遺留問題是主因。
很多地方政府將“招拍掛”當做可用可不用的“先進經驗”，而不是必須執行的國家政策。有的地方干脆自行決定將“招拍”掛制度的執行推遲到2004年。還有的地方政府先與開發商簽協議，后掛牌出讓，形成假掛牌。還有的在拍賣后又以各種名目暗地里返還出讓金，甚至干預“招拍掛”，擅自減免地價。
而對類似于北京這樣的大城市，則面臨另一個難題：由于經營性用地供應過多，多頭供應，導致土地公開交易難以進行。一位業內人士舉例說，某省會城市幾年來通過“招拍掛”方式出讓的土地只有25宗，面積僅千余畝，原因在于自1992年起，該市共批出房地產用地8萬余畝，用地單位已投入大量資金進行前期工作，目前尚余2萬多畝已確定用地單位，只需繼續完善協議出讓手續。還有一個地方的高新技術開發區在1998年之前自行批了大量房地產用地，近年大量竣工積壓，給下一步的“招拍掛”增加難度。
專家指出，以地換橋、以地換路在一些地區普遍實行，也在相當程度上排斥了“招拍掛”的競爭。在西部某市，幾年來只成功出讓一宗國有土地。另外，企業改制、城中村改造、舊城改造等涉及的土地出讓，都游離于“招拍掛”之外。還有一些地方政府通過變更土地用途、捆綁成片開發、以地抵債等方式，規避公開交易。
五部委督察組的領隊人之一，原國土資源局局長鄒玉川對此感受很深，有些地區把本應公開交易的土地，以修路、修公園等方式批出去，不收地價，讓開發商賺錢。他認為，應當盡可能減少這種批地方式，實在有必要搞，至少也要對土地本身及所涉工程引入評估程序。
此外，還有相當一部分開發區的土地以各種形式非法入市，形成了“隱性土地市場”，從而扭曲了市場價格，使得“招拍掛”難以進行。個別地方對于撤銷后的工業園區管理松馳，致使很多變臉成為房地產開發用地。對此，《土地管理法》和《房地產管理法》實際上都有明確規定，即使是已取得土地使用權，也嚴禁改變用途，私下交易。
嚴金明總結道：“名義上國務院是國有土地的代表者，主管部門是國土資源部，但‘招拍掛’的權力及操作都在地方政府手里，所以講到土地方面的違法行為，地方政府或官員都難脫干系。”
征地
取得土地的途徑一是新征農地，二是利用城區中的存量土地。但地方政府普遍對于征用農地情有獨鐘。對于地方政府來說，前者的拆遷成本太高，而向農民征地，則相對容易得多。盡管國家法規中有征地補償的規定，但具體安置時，違規壓價的現象比比皆是。
下放、分散批地權力的惡果之一，即是獲得批地權之后，地方官員在大搞開發區過程中，蓄意多征多占，其意也是利用法律上的薄弱環節。因為開發區土地的來源主要是農地征用，而征地權之所以被濫用，癥結在于目前國家對于農村土地的產權和農地征用制度缺乏法律上的明確界定。盡管現行的土地法規均明確規定農村土地歸農民集體所有，然而，集體產權卻是不明晰的概念，作為集體產權性質的農村土地在現實中一直被當做公共用品對待。
國土資源部1999年下發了《關于加強征地管理工作的通知》，2003年又先后補充了《關于嚴禁非農業建設占用基本農田的通知》和《關于加強城市建設用地審查報批工作有關問題的通知》等文件，試圖控制愈演愈烈的“圈地熱“。但各地征地的步伐卻遠比法規頒布的速度要快。現在，地方上征地項目不僅包括交通、能源、水利等法律許可的基礎設施領域，一些工商業、房地產的經營性用地也混入了征地范疇。一些開發商打著辦教育、發展高新技術產業的旗號騙取劃撥土地，然后改變土地用途搞房地產開發以牟取暴利。房地產業的此類違規現象已引起國務院高層的注意，最近國務院總理就專門批示，要完善土地產權和征地制度，并將此作為實行最嚴格的土地管理制度的一項重要措施。
中國土地規劃設計院總工程師周建春認為，《憲法》和《土地管理法》規定，只有公益性的用途，才能征地。可到了地方上，卻是什么用途的項目，都能征地。而所謂公益性，在現行法規中卻缺乏明晰的界定。“地方上的靈活性比較大，有規定的事情尚且不一定執行，更何況規定不清呢？”周說。
【關鍵詞】土地征收；公共利益；《國有土地上房屋征收和補償條例》
當前，我國正處于工業化、城鎮化發展的重要時期。2010年我國城鎮化率為46.6%，城鎮化水平近年每年提高0.8-1.0個百分點，每年有1000多萬人從農村轉入城鎮。伴隨經濟發展和城鎮人口規模的擴張，對城鎮公共設施、公共服務和住房等需求有增無減，從而需要在大量的土地上開展這些建設。同時，因城鎮房屋拆遷引發的利益沖突和社會矛盾，已成為影響我國工業化、城鎮化進程和社會穩定的突出問題。近期，國務院公布了《國有土地上房屋征收和補償條例》（以下簡稱《征收補償條例》）。條例的頒布實施，將有效緩解國有土地上房屋征收引發的利益沖突和社會矛盾，對穩步推進我國工業化、城鎮化進程具有重要意義。
一、公共利益及其特性分析
公共利益（publicbenefits，public use，publicpurpose），是與征收權關聯密切的一個用語，其內涵的界定必須追溯至“征收權”（eminentdomain）的概念。一般認為，為了限制政府獲得私人財產的能力，憲法應當規定私人財產的征收須服從“公共利益”，其目的是為了抵制個人財產由于政府的專斷或者不公正行為而喪失。但實際上，由于征收權從屬于范疇，是國家行使的警察權力的體現，具有絕對性、至上性和不可限制性，這使得“公共利益”只能成為一個在法律上極為模糊的概括條款或者彈性條款。
就我國《憲法》、《土地管理法》、《物權法》的相關規定來看，對于什么是公共利益都只是作了概括性的規定，未作列舉性的規定，梁慧星先生的《物權法建議稿》第鎬條對公共利益作出了較為明確的界定：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業，環境保護、文化古跡及風景名勝的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家規定的其他公共利益。”該條同時指出“征收不得適用于商業目的”。該草案也僅僅是確定了公共利益的大致范圍。
公共利益這一概念的最大特點，在于其“內容的不確定性”，即公共利益的“受益人”與“利益”的抽象。一般而言，要對公共利益作一個普遍有效且可適用于任何情況的定義，是不可能的。其原因如下：一是各個法律領域的本質及目的并不相同，即每一個法律規范的側重點不同，其目的和本質也就有所差異，因此。要建立每一法律或者法律部門都適用的公共利益概念，是不可能的；二是公共利益概念的內涵往往會受到當時社會關系的影響與制約，而社會、文化與政治的結構又往往是快速地發展變化的，因此，要確立一個普遍適用的公共利益概念也是不可能的。故我們無法找到一個普遍適用的公共利益概念，故此，多數人認為公共利益概念具有可變性口。
二、《國有土地上房屋征收和補償條例》中“公共利益”范圍認定的思考
《征收補償條例》頒布后最大的亮點莫過于征收城市房屋應該滿足的條件，即應當滿足符合“公共利益”的目的，才可征收公民城鎮房屋。其中，《征收補償條例》第8條規定：征收房屋應符合公共利益的目的，并對符合公共利益目的的情形做出了列舉性規定，包括國防設施建設；國家重點扶持并納入規劃的能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業；為改善低收入住房困難家庭居住條件，有政府組織實施的廉租住房、經濟適用住房等建設；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造；國家機關辦公用房建設以及法律、行政法規和國務院規定的其他公共利益的需要。
雖然一直以來，我國司法實踐中對“公共利益”理解存在不一致的現象，新的《征收補償條例》從用途角度對“公共利益”做了規定。但就公共利益與商業利益劃分，很難有一個涇渭分明的界限。以任志強為代表的觀點，認為根本不存在以純粹商業目的拆遷，此觀點雖非完全正確，卻頗具有極大合理性。縱觀中國近三十年來的城市化發展，城市拆遷雖是由商業利益主導的房產開發推動的，但房產開發對于城市整體功能的提升、配套設施的完善，卻具有非常明顯的公益性質，因此，很難將公共利益與商業利益進行有效區分，公共利益與商業利益并存的現象客觀存在。
值得注意的是，各國司法實踐中對于“公共利益”的理解也存在不同看法，即使是在美國各州法院，法院就同一事實的認定上也會有截然相反的判決。但其中有非常重要的一點極為相似，政府必須在法庭上接受被征收人關于“公共利益”是否存在的挑戰，政府必須就“公共利益”的存在負擔舉證責任，申言之，即政府應就整體規劃的公益性質作出說明，并且應當說明公共利益程度應高于商業利益，向社會公眾給出一個合理解釋，此點可以為我們審理城市房屋拆遷案件所借鑒。
然而，《征收補償條例》在實體標準外給我們提供一個形式標準：各項規劃中是否有民眾參與。《征收補償條例》規定：“征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。實施保障性安居工程建設、舊城區改建，應廣泛征求社會公眾意見，科學論證制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、土地城鄉規劃和專項規劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經過科學論證”。立法中存在這么一個假設，經過公眾參與并獲得通過的規劃即是代表公共利益，這就為我們在司法審判中，對“公共利益”的認定找到了另一條形式標準。
“公共利益”認定問題的復雜性決定了我們必須堅持實體標準與形式標準相結合的判斷方式進行綜合性判定。唯有如此，才能在我國司法實踐中關于“公共利益”認定這一問題上，保持一定司法統一。
【參考文獻】
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關鍵詞：教學有效性；土地資源管理專業；路徑
作者簡介：王兆林（1979-），男，山東沂南人，重慶工商大學旅游與國土資源學院，助理研究員。（重慶 400067）張婷（1984-），女，重慶永川人，重慶永川中學校教學發展中心副主任，中學二級教師。（重慶 402160）
基金項目：本文系重慶工商大學教學改革研究項目“土地資源管理專業研究性教學改革研究――以重慶市為例”（項目編號：130213）的研究成果。
中圖分類號：G642 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0079（2014）09-0038-03
土地資源管理專業的發展是與時俱進的，依據我國土地利用與管理中出現的新問題，教育部于1998年對我國高等教育專業目錄進行修訂并頒布，將原來的“土地管理”專業和“土地規劃與利用”專業合并更名為“土地資源管理”專業。土地資源管理專業是一門綜合性的學科，它涵蓋了經濟學、管理學、法學、系統科學、信息科學等諸多領域，是以公共管理大理論為核心，以規劃、信息技術為手段，多學科緊密聯系的綜合性、實踐性專業。因此該學科的綜合性、交叉性和邊緣性決定了土地資源管理人才的培養具有極大的挑戰性，需要教師必須具有寬厚的知識基礎和較強綜合研究能力。另一方面由于該學科體系復雜，同時該專業涉及眾多學科的交叉，也給缺少具體土地管理工作經驗及專業基礎相對薄弱的本科生學習帶來了不小難度。因而如何增強土地資源管理專業教學有效性成為該專業學生培養中一個非常有必要探討的問題。
一、對土地資源管理專業教學有效性內涵的理解
教學有效性是教學的根本目的與出發點，提升教學的有效性是當前深化高校課程改革的關鍵和根本要求。有關教學有效性內涵，理論界對此有兩種定義，余文森認為“課堂教學的有效性是指通過課堂教學活動，學生在學業上有收獲、提高、進步。[1]孫亞玲認為“教學有效性是教學效率、教學效果、教學效益三者的有機整合”。[2]認真分析上述定義發現，余文森將課堂教學有效性的落腳點定在學生身上，這是必要和必需的。他強調關注學生的認知與情感發展也是合適的，但他的觀點也有一定片面性。因為課堂教學固然主要應關注學生，但是教師的進步和發展也是不可少的。基于此，本文認為土地資源管理有效性學習是指土地資源管理專業教學對教師、學生的發展以及對課堂資源的開發與利用三者是有機統一，且都是有效果、有效率和有效益的，其外延還應包括該專業課堂教學的有效性、課外實踐教學有效性以及研究性教學的有效性。
二、當前土地資源管理專業教學低效表現及原因分析
1.專業教材過于陳舊
我國在2000年前后組織國內土地資源管理專業一些著名的老專家，如王萬茂、韓桐魁、葉公強等針對土地科學的學科體系編寫了一套面向21世紀的課程教材，如《土地利用規劃學》、《地籍管理》、《土地信息系統》等。有些教材首次出版的時間甚至比現在一些在校的本科生年齡還要大。盡管這些教材奠定了我國土地資源管理專業學科基礎，顯然一些內容已經不能與時俱進了。如劉耀林主編的《土地信息系統》中演示的軟件Arc/Info、ArcView等軟件，早已被更為先進的Arcgis軟件所替代。學生對于舊版軟件學習興趣不高，而對新版軟件Arcgis表現出較為濃厚的興趣。
2.專業課程設置較多且不成體系
有些高校在土地資源管理專業課程設置方面存在較大的隨意性，比如將“城市規劃原理”、“土壤學”、“生態學”等課程亦納入相關專業課程學習。盡管這些課程都是建立在土地資源科學基礎上的，但是這是課程與土地資源管理專業還是存在較大差距。學生在學習過程中理解有關專業問題有難度，導致學生對課堂學習提不起興趣；加之本來該專業課程設置較多，該專業絕大所數大四學生盡管學習了四年的專業知識，甚至不知道土地資源管理學科體系具體內容。
3.專業實踐教學缺乏
如前所述，土地資源管理專業是一門理論與實踐結合緊密的學科，脫離實踐單純向學生灌輸理論知識，不但乏味而且難以理解。如在“土地信息系統”課程學習過程中，單純講授空間數據編輯以及數據庫的理論，若不結合具體的上機實踐操作，對于非計算機專業的學生來講是非常抽象和難以理解的。由于有些高校該課程沒有設置上機操作部分，使得老師講授該課程感覺異常費力，學生學習也更加吃力。
4.專業研究性教學不強
這里所說的研究性教學分為兩部分內容，一方面教師通過對土地資源專業的課題研究與，將該領域最新的成果介紹給學生；另一方面學生通過參與有關課題研究與專業論文撰寫，理解課堂所學知識。當然兩者能夠結合是最為理想的。實際上，該專業有些教師由于參與有關科研任務不多，對于教材理解有限，無法舉出恰當的例子將先進的學科知識應用到理論教學領域，也就無法激發學生學習興趣；此外，很多本科生由于缺乏參與課題研究的機會，無法通過課題實踐來加深專業理論知識，因而如何將學生理論學習運用到實踐操作中來也是一個值得探討的問題。
5.部分教師職業素養存在問題
教師的職業道德關系到肯不肯教好；教師的教育觀念關系到會不會教好；教師的專業技能教育方法影響著能不能教好。在利益驅動下，有些土地資源管理專業教師對教學不負責任，一心謀“第二職業”，而不把精力放在教學上，工作馬馬虎虎，敷衍塞責；在這種情況下，教學能維持就不錯了，哪談得上提高教學有效性呢？ 有的教師不注意學生的差異，在教學中采取一刀切的方法進行教學；有的教學過程簡單化，完全是我講你聽，等等。教學方法的簡單化導致土地資源管理專業教學對學生失去吸引力，也會導致教學失去預期效果。
三、增強土地資源管理專業教學有效性的路徑
1.完善教學課程體系
高校教學方案的制訂，應依據我國未來經濟社會發展的需要，圍繞土地資源管理專業的學生培養目標，合理設置與當前土地資源管理熱點與難點問題息息相關的教學課程體系。在此前提下各高校可以依據自己的特色開設特色課程，形成模塊化的課程體系。也就是把課程體系中具有某種性質或擔負類似功能幾門課程的小集群劃分為同一模塊，具體遵照“課程體系課程模塊主干課程”遞進式分層。具體講，首先依據各學校的實際，遴選土地資源管理及其相關學科中可開設的備選課程，并由此通過學科交叉、內容重組組織主干課程；其次為了協調課程體系內部結構，需要按照教學內容及功能的相似性歸并成若干個課程模塊。本文參照吳壯金、嚴志強等人的研究將土地資源管理專業所開設的課程劃分為資源模塊、經濟模塊、管理模塊、技術模塊、應用模塊、選修模塊等六個模塊，并在選修模塊中，根據研究方向的差異又分為土地資源管理、房地產經營與管理、不動產評估四個系列。[3]
2.更新與完善實踐教學內容與體系
傳統的土地資源管理專業教學內容已經難以適應經濟社會快速發展的要求，必須及時更新實踐教學的內容。首先學校應積極組織和激勵專家教授根據經濟社會發展的新形勢及科學技術發展的新成果編著新教材，并按照社會對土地資源管理專業人才的素質要求及時更新與豐富實踐教學內容。其次教師應具有創新意識，將自身或者學界最新研究成果作為課堂教學內容，運用到課堂教學中來；最后，要完善土地資源管理專業實踐教學體系框架，建立“一個中心，五個系統”的土地資源管理專業實踐教學體系。“一個中心”即提高學生綜合能力為中心；建立“五個系統”，即通過建立課堂教學子系統、教學實驗子系統、專業實習子系統、畢業實習子系統、社會實踐子系統對學生進行漸進的系列培訓和鍛煉。[4]
3.構建研究性教學體系
作為一種全新的教學理念，研究性教學不再是把預先設計好的流程讓學生按部就班完成的過程，而是由教師提出一組相關課題，再由學生自己去查閱文獻，制訂流程或方案。在整個過程中，教師扮演的角色是指導者甚至是共同學習者。因而土地資源管理專業的研究性實踐教學體系的建設可使學生在鞏固所學理論知識，開展科學研究和社會調查，拓展并檢驗創新性思維等方面均可發揮重要作用。這就要求各院校依據土地資源管理專業特點，以科技進步和社會發展對人才的要求為背景，以基本能力訓練為基礎，以培養綜合素質為核心，以提高學生的科學實驗、工程設計、文藝創作等專業素質為目標，按照“研究性”教學和“產學研”相結合的理念，構建基本技能、專業技能、綜合能力、教學實踐基地建設、“雙師制”師資建設、考核評估為主體的研究性教學體系。[5]詳見圖3。
4.改良實踐教學資源
實踐教學資源是教學與實踐效果的重要保障，此處的實踐教學資源不僅包括教學的硬件設施還包括教學軟件設施以及教師隊伍等內容。當前很多院校缺少土地資源專業實踐教學所需的基本教學資源，因而各院校有必要加大校內實驗室投入，特別是軟件資金投入，提高實踐教學質量。同時，高校應建立完善的實驗室管理制度，學生根據自身的學習情況和興趣來擇實驗項目，使他們積極參與，提高學習興趣。再如，當前一些高校土地資源管理專業學習以封閉式學習為主，較少組織多種形式的社會調查與校外實踐，學生對當前學科前沿問題根本搞不清楚。有鑒于此，學校可以組織形式多樣的校外實踐考察，如組織知名教授進行專題講座，介紹本學科前沿動態，使學生了解本學科目前的研究動態和研究成果；還可以組織學生去相關研究機構管理機構參觀實習，加強學生對抽象概念的理解，拓展他們的視野通過校外實踐提高學生運用所學理論知識獨立分析問題以及解決問題的能力，提高學生理論水平。[6]最后針對教師專業素養不高的問題，要在強化教師隊伍管理的同時，努力為教師提供各種繼續教育深造的機會，還要為教師創造各種條件，定期到相關企事業單位交流鍛煉，并與管理人員以及技術人員廣泛交流，建設“雙師型”教師隊伍。
參考文獻：
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[2]孫亞玲.課堂教學有效性標準研究[D].上海：華東師范大學，
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[3]吳壯金，嚴志強，廖赤眉.土地資源管理專業課程體系優化的理論與實踐研究――以廣西師范學院土地資源管理專業為例[J].廣西師范學院學報，2006，（1）：24-25.
[4]王承武，馬瑛.土地資源管理專業實踐教學體系研究[J].廣西教育學院學報，2007，（5）：68-69.
關鍵詞：公共政策沖突；行政事實行為；法律救濟
中圖分類號：D9
文獻標識碼：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.25.062
1文獻與問題
任何一個國家、區域都存在公共政策沖的問題，表現為政策之間發生的不同程度的表面化的矛盾現象，其實質是公共政策主體之間的利益沖突。目前，西方學者們主要從兩個層面進行公共政策沖突的相關研究，一是公共政策沖突的一般性原理，涉及的具體問題有公共政策沖突的內涵、原因、治理方式等（吳錫泓、金榮枰等，2005；Deborah A.Stone，2006）；另一個則是具體的政策之間沖突的研究（Rosemary Sales，2011；Thomas R.Dye，2011）。
國內學術界對公共政策沖突的研究與國外學者的研究維度比較相似，但相關研究較之國外起步晚。如胡象明（1995）探討了公共政策沖突的內涵、表現，認為公共政策沖突就是政策體制中的政令的相互矛盾。袁明旭（2009）在總結前人研究的基礎上，著重分析了公共政策沖突的具體表現和可能產生的效應，并進一步對公共政策沖突的內涵進行界定，認為公共政策沖突是指在政策網絡系統之中由各級政府部門所制定的公共政策之間的相互矛盾、相互抵觸、相互對立的一種表面化的態勢和現象。王仰文（2011）從客觀因素、主觀因素、制度因素三個維度對公共政策沖突產生的原因進行了較為深刻的分析。任鵬（2015）以政策沖突為研究視窗，實證分析了不同類型的政策沖突中的地方政府行為，在政府行為邏輯的分析框架下探討了政策沖突是如何產生的。由于公共政策沖突不可能完全消除，只能通過各種方法手段盡可能減少。因此，越來越多的學者開始關注政策沖突治理的研究。王仰文（2011）認為公共政策沖突的基本治理需要明確權力界限，規范權力運行，建立有效的利益調整機制。蔡英輝、劉文靜（2012）指出解決中國政策沖突的一個可行路徑是構建一種兼容性的政策網絡。吳光蕓（2014）認為政策沖突治理要求政府模式從“回應性”向“前瞻性”轉變。也有學者以政策沖突的具體案例為研究對象，相關案例涉及經濟政策、房產政策、行政執法等。
綜觀學界的研究，目前學者們較多關注公共政策沖突的發生機理、行為過程和運作邏輯等方面。但公共政策沖突作為一種伴隨著權責利博弈的外顯的矛盾現象，這一過程中必然對政策相對人產生事實影響，甚至造成利益損失。因此，政策沖突所產生的事實影響極其法律救濟問題不容忽視。本文第一部分檢索相關文獻，提出基本的研究問題；第二部分呈現一個公共政策沖突的具體案例，探討政策沖突給政策相對人帶來的事實影響和利益危害；第三部分具體分析政策沖突的相關法律救濟缺失的現狀及原因；最后一部分進行一些討論。
2案例呈現與分析
2.1案例呈現
2009年，為推進A縣城鎮化建設，A縣人民政府立項征收A縣B鎮C社區第X村民小組（下文簡稱“村民小組”）所有的位于A縣B鎮的集體土地，共136畝。2009年A縣人民政府通過A政發[2009]64號文件和A政發[2009]73號文件公布相關的征地補償方案。經雙方協商后由A縣土地儲備中心與村民小組簽訂《征地協議書》。2010年8月，A縣人民政府下屬機構國土資源局和住房和城鄉規劃建設局與村民小組達成《承諾書》，承諾給予村民小組貨幣補償及每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產”用地宅基地。此后，根據雙方簽訂的《征地協議書》，村民小組將土地交付后，A縣人民政府給予了相應的征地補償款，征地工作按期進行，但協議中的安置方案有待實施。事實上，A縣人民政府的征地行為于2010年9月才得到上級政府的批復。
2014年5月，在雙方已經開始履行《征地協議》后，A縣人民政府認為《承諾書》中給予村民小組每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產”用地宅基地的補償安置方案與D省建設廳和國土廳下發的D建村鎮[2007]11號《關于加強獨立式城鎮居民私人住宅建設管理的通知》的相關規定相悖，應予改正，并作出A政發[2014]21號《A縣人民政府關于印發A縣B鎮片區及繞城路征地安置方案的通知》，單方面取消了原定的征地補償安置方案。新的補償方案為：將原來安置宅基地方式改為每征一畝地按30平方米建筑面積標準商用產業房或80平方米建筑面積標準住宅用房安置方式。
村民小組對改變后的安置方式不予接受，向A縣人民政府提出異議，未果。遂上訴至D省E縣人民法院，要求A縣人民政府撤銷[2014]21號文件和責令其執行[2009]64號文件和73號文件的安置方案。經E縣人民法院裁定，A縣人民政府作出的[2009]64號文件和73號文件的安置宅基地方案，雖然村民小組沒有異議，但與現行的規范性文件相抵觸，A縣人民政府有權予以改正和重新作出不同的安置方式。村民小組對[2014]21號文件的征地安置方案不服，是對征地補償安置的一種行政爭議。根據2011年8月7日最高人民法院釋[2011]20號公布的《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條規定，以及2011年5月18日國法[2011]35號《國務院法制辦公室關于做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》的相關規定，村民小組對[2014]21號文件的安置方案有異議，不能直接向人民法院提起行政訴訟，而是應當先經過政府行政裁決程序，村民小組可以向A縣人民政府的上一級地方政府即F市人民政府申請行政裁決。最終，E縣人民法院駁回了村民小組的。
2.2案例分析
上述案例中主要存在兩處政策沖突。一是A政發[2009]64號文件、73號文件、《承諾書》與D省建設廳和國土廳下發的D建村鎮[2007]11號文件之間的沖突。這一政策沖突較為明顯，屬于政府職能部門政策之間的沖突。二是A政發[2009]64號文件、73號文件、《承諾書》與《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《建設用地審查報批管理辦法》之間的沖突，這一公共政策沖突則相對較為隱蔽。
2.2.1案例中的第一個政策沖突點
根據A縣人民政府作出的[2009]64號文件、73號文件和《承諾書》三份文件，原定的征收補償方案為：土地補償費、安置補助費、青苗補償費共計40000元/畝，按征收被征地單位的集體土地計算，及每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產”用地宅基地。但根據D省建設廳和國土廳下發的[2007]11號文件的相關規定：從本通知發出之日起，各地城市規劃（建設）行政主管部門不得核發獨立式城鎮居民私人住宅《建設用地規劃許可證》，對未取得《建設用地規劃許可證》而辦理了土地使用權手續的，不能核發《建設工程規劃許可證》。此外，各地不得以任何名義、任何形式批準出讓土地給城鎮居民作私人宅基地。顯然，爭議點在于對宅基地的使用許可上。根據D省建設廳和國土廳下發的[2007]11號文件作出的新的補償方案A政發[2014]21號文件取消了對村民小組宅基地的補償，這也是整個案例的訴點。
2.2.2案例中的第二個公共政策沖突點
案例中的第二個沖突點涉及地方性政策和中央政策的沖突，也是行政文件與法律條款之間的沖突，而這一沖突在本文中顯得相對隱蔽。這種“隱蔽”是指因相關主體專業知識、認知結構、行動條件上差異產生的政策沖突“可視”程度的差異。一般而言，熟悉相關法律政策的專業人士能夠區分這種存在的公共政策沖突。但對于普通被征地群眾、農民或業務素質不高的征地工作人員來說公共政策沖突的“可視”程度有限。征地主體相對于被征地群眾占有較多的權力、物質、信息等方面的資源，但在某種“自利性”導向下，如果“有意規避”相關法律、政策，更降低了政策沖突的“可視性”。
根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《建設用地審查報批管理辦法》征用土地的一般工作程序應當是：“申請用地―受理申請并審查有關文件―審批用地―實施征地―簽發用地證書―征地批準后的實施管理―頒發土地使用證”。根據案例中呈現的情況，征地行為于2009年就已經開始，而到2010年9月D省才對相關征地行為進行批復。A縣人民政府的做法存在不規范的問題。因此在這個案例中A縣人民政府作出的[2009]64號文件、73號文件和《承諾書》等相關文件與《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《建設用地審查報批管理辦法》的規定與要求存在沖突。
2.3案例分析結論
綜觀整個案例，雖然A縣人民政府制定[2014]21號文件是為了完善優化[2009]73號的補充方案。重新制定的[2014]21號文件的安置方式合理合法。但問題在于，案例中D省建設廳和國土廳下發的[2007]11號文件早于A政發[2009]64號文件、73號文件和《承諾書》存在。A縣人民政府、國土資源局、住房與城鄉規劃建設局依然作出了與之沖突的政策方案。因此，案例中所呈現的政策沖突，既可能是一次因工作疏忽導致的偶發的政策沖突，也可能是一種異化了的實現征地目標的“特殊手段”。但無論是何種情況，既定事實已經發生，我們不僅要看到政策之間存在的沖突，更應當關注在“一來一去”的政策撕扯之中和政策沖突之后給相關主體帶來的事實影響和利益危害。A縣政府首先對被征地群眾做出了違背相關法律規定的方案和承諾，可能在既定事實上已經對被征地群眾造成了各方面的影響和損失。村民小組最后以訴訟的形式尋求利益保護，即是一個證明。經E縣人民法院判定雙方的糾紛是對征地補償安置的一種行政爭議，不應直接向人民法院，而是應當先申請行政機關裁決，最后駁回了村民小組的訴訟。實際上這也是我國公共政策沖突法律救濟缺失的一種表現。筆者將在本文的第三部分對這一問題進行闡述。
3公共政策沖突的法律救濟
3.1概念界定
公共政策沖突法律救濟的概念應當建立在法律救濟的概念之上。法律救濟是指公民、法人或者其他組織認為自己的人身權、財產權因行政機關的行政行為或者其他單位和個人的行為受到侵害，依照法律規定向有權受理的國家機關告訴并要求解決、要求予以補救的活動。因此，公共政策沖突的法律救濟是指公民、法人或者其他組織認為自己的人身權、財產權因公共政策沖突產生的事實影響而受到侵害，依照法律規定向有權受理的國家機關告訴并要求解決，予以補救，相關部門受理并做出具有法律效力的活動。其實質是保護權利人受損的合法權益。
3.2存在的問題
目前國內公共政策沖突的法律救濟現狀并不樂觀。一方面，不論是政策主體還是相對人，都缺乏法律救濟的意識和知識。另一方面，則是救濟制度本身的缺陷。在我國，法律救濟一般包括司法救濟、行政救濟等。司法救濟方式有行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟；行政救濟方式主要有行政申訴、行政復議、行政賠償等。相應地，公共政策沖突的法律救濟形式也應當包括在內。但不論是司法救濟還是行政救濟，都存在立法或是制度設計上的缺陷。在上述案例中我們也能發現這些存在的問題。
首先，由于政策沖突，導致政府先前作出的承諾成為一種過失，但承諾和約定又實際上影響了的征地行為，并且關系到被征地群眾的補償安置問題、利益問題，因此政府作出行政承諾不作為，一方面嚴重影響了政府的權威和信用，另一方面也對公共政策中的其他相關主體造成了損失。即使是由于政策沖突政府做出過失承諾，政府也仍應承擔相關責任，承認其中存在的問題，并及時補償相關人承受的利益損失，而不是經法院一紙裁決就不再承擔相關責任。
其次，申請行政機關裁決即申請行政復議，是行政機關內部低成本且高效的監督救濟的方式，但其制度自身也并不完善。較為突出的問題在于行政復議機構不獨立。這一問題內生于行政機關的層級制，即很多政策或方案是經過上級機關或部門的指示作出的，這就導致了一部分復議機關的設置違背了“自己不做自己法官”的原則，形成了行政機關自己既當運動員又當裁判員的局面。即使政策沖突給政策相對人造成了一些事實影響甚至是利益損失，但由于相對人維護自身權益的渠道相對比較狹窄，其合法權益可能也難以得到保障。如在本案例中，法院最后駁回了村民小組的訴訟請求，意味著只能選擇行政復議的救濟方式，似乎又陷入了上述“行政復議的悖論”。
4結束語
公共政策是政府的一種重要治理方法和工具。但由于不同政策主體利益沖突的客觀存在，公共政策的沖突難以避免。可以通過加強政策沖突的治理盡可能在事前和事中減少由于政策沖突帶來的不必要的損失和危害。但由于各方面因素的限制，我國還存在大量的相對隱蔽的政策沖突。因此，我們除了需要關注政策沖突產生的機理和過程，更應關注它的后果，即它對政策相對人產生的事實影響。只要這種事實影響使政策相對人的合法權益和利益受到損害，那么政策沖突就必須受到法律的規制，相對人也應得到法律對其合法權益的保障，即公共政策沖突的救濟。關注與加強政策沖突的法律救濟問題，一方面能由果推因地發掘公共政策制定中存在的問題，提升公共政策沖突的治理能力；另一方面有助于減輕公共政策沖突所帶來的危害。這不僅是我國政府依法行政，建設法治國家的題中之意，更是維護社會穩定和發展的必然選擇。法律救濟是權利人的一種法定的、不可剝奪的權利。一個重要的前提在于，法律救濟以損害合法利益事實的發生為前提，沒有損害事實就沒有法律救濟。但如何科學、合理、公正地界定政策相對人的合法利益事實是否遭受損害，則是下一步需要研究的問題。
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土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，在空間上、時間上對土地的開發、利用、治理、保護所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。土地利用結構優化又是土地利用總體規劃的核心。因此，土地利用結構優化能夠促進土地資源的合理利用，減少利用過程中對土地資源的浪費，確保土地資源的可持續發展[1-2]。
1土地利用結構優化配置的概念
土地利用結構就是指各種用途的用地比例和空間結構之間相互影響、相互作用的關系。土地利用結構優化是指通過土地資源的規劃配置，對土地水平和垂直方向進行開發利用，以減少土地資源的浪費，提高土地使用率，在獲得較好的經濟利益的同時獲得良好的生態和社會效益。
土地利用配置，可以簡單地認為是為了達到一定的生態經濟最優目標，依據土地的特性，利用科學技術和管理手段，對區域一定數量的土地利用結構、方向，在時空尺度上，分層次進行安排、設計、組合和布局，以提高土地利用效率和土地產出率，使土地生態系統維持相對平衡，實現土地可持續利用。
“優化”是一種針對不合理的土地利用問題而提出的人類期望和目標，包括目標優化、結構優化、效益優化等。隨著近幾年來經濟和社會的快速發展，人們對產品的產量和質量提出了更高的要求。如何在土地資源總量不變的前提下，獲得較高的產量和品質是土地資源進行優化的目的。“配置”則是一種過程，是通過對土地潛力適宜性進行評價之后，利用合理的土地利用管理方式進行配置。Plummer L N在1993年給出了具體的定義為：“土地利用結構優化是為了達到一定的生態經濟最優目標，依據土地資源的自身特征和土地適宜性評價，對區域內土地資源的各種利用類型進行更加合理的數量安排和空間布局，以提高土地利用效率和效益，維持土地生態系統的相對平衡，實現土地資源的可持續利用。”
2土地利用結構優化配置的目標設置
大多數的土地利用結構優化配置的目標都是基于短時間內、小范圍的規劃，例如生活的基本需求，包括水、食物、生活、交通、生產、居住等。實際上，經濟、社會和生態更是人們應該關注的目標。土地利用結構優化是土地利用優化配置的核心，其涉及到諸多的因素，例如科技進步、信息暢通、自然地理、人文環境等方面，因而其優化目標也具有多樣性，各目標相互制約，各目標的重要性也各不相同。對土地利用結構的優化配置不僅要符合單方面的目標，更要與綜合目標相統一。
3土地利用結構優化的模型設計
進行模型設計時不能僅以尋找靜態最佳方案為目的，這種思想不適應當前快速發展的社會環境。因為人群的思想和社會經濟水平構成的多樣性，再加上當今快速發展的經濟和產業，使得土地利用結構必須時刻保持動態的變化才可能適應當今社會條件下的土地利用。因此，選擇模型方案時必須要考慮到未來的各種情況進行模型建立，即動態的優化模型。在進行模型設計時可以把模型看作是一個系統，對系統進行分析和描述，進而形成模型設計的產物——土地利用結構優化的流程圖。
3.1準備工作階段
準備階段的工作主要包括以下幾個方面的內容：一是進行組織準備。建立領導機構，組織專業隊伍，舉辦技術培訓，制訂工作計劃。二是進行資料準備。需要準備的資料包括地形圖和遙感資料等。航片、衛片航片收集時要注意攝影時間、航高、焦距等參數資料。收集時還要注意航片是否經過糾正，對未糾正的要進行糾正或轉繪。三是進行背景資料收集。背景資料主要包括專業調查資料，如行政區劃圖、地貌、地址、土壤、水資源、草資源、森林資源、氣象、交通等圖件與資料；社會經濟統計資料，如人口、勞力、耕地、產量、產值、獸醫、分配等。
3.2土地現狀調查與評價
為了建立合理的土地利用結構優化方案，必須要建立評價指標體系，進行土地現狀評價，構建土地資源數據庫，主要包括土地利用布局、土地適宜性評價、土地利用現狀、土地生產潛力、土地物理經濟生態條件等。對這些選定的影響因素進行歸納總結，對各因素的重要性進行排序來設定其權重。
3.3分析與數學模型設計
通過對土地開發利用程度、土地集約經營程度、土地用途的選定及其與土地評價單元質量的比配，土地利用的綜合（社會、經濟、生態效益等）效益，土地供給量需求量的分析，了解土地利用的現狀，土地利用的優點和缺陷，掌握土地的質量狀況和土地的利用潛力等。
傳統的優化設計側重于定性研究，這就導致了主觀判斷占有主要地位。不同人群的判斷千差萬別，導致決策結果的不一致性。因此，要逐漸加大模型的引入，進行科學準確的定量分析，當然也不能舍棄定性分析，因為定性是定量的基礎，定量是定性的進一步延伸。通過定量與定性結合的分析方法，最終得出結論[3-4]。
由于土地利用需求受到社會經濟各方面的影響，這就需要使得規劃目標的時刻變動，也就是模型方案也要處于動態中，所以要建立規劃目標與規劃因素之間的對應關系，建立二者之間的信息反饋機制，從而能夠方便快速地進行模型的微調[5-6]。
3.4對比與決策
對比計算各種方案下區域土地的總生產潛力，作為評價土地經濟效益的標準；對比確定生態用地量和各資源利用率，評價土地利用結構的生態效益；對比考慮土地產出的產品和服務與社會需求適應性，評價土地利用結構的社會效益。最后通過總結3種綜合效益進行抉擇。
3.5方案實施與反饋
在土地利用結構化配置方案實施后，要運用計算機和相關軟件對提出的優化方案進行中長期的觀察反饋與糾正，并由決策者和優化方案實施者如土地管理者、土地利用規劃人員對優化方案進行實地的檢驗，動態評估優化方案的實施過程。只有經過反饋、糾正、實地檢驗這些過程，才能夠確定方案是否合理。
4土地利用結構優化配置的建議
4.1重視研究領域的學科交叉
由于土地利用空間結構的研究與經濟學、規劃學、房地產學、管理學、土地信息系統都有必然的聯系，因而在優化土地利用結構時也就要對相應的學科進行研究整理，將學科交叉應用到具體的土地利用空間中，做到土地利用空間結構在社會、經濟、生態等各方面的協調統一。
4.1.1建筑規劃學角度。在規劃、建筑學專業知識背景的基礎上，嚴格參照區域土地規劃和建設的要求，分析工程技術的可實施性、經濟性，并注重進行多因素綜合分析和多方案選擇。
4.1.2經濟學角度。以宏觀和微觀經濟學為基礎，運用經濟學中的各種模型，采用定量分析方法，著重從土地利用的經濟效益角度分析設計土地利用結構。
4.1.3地理學角度。對土地資源進行優化的目的就是為了提高土地資源的利用率。要更好地發揮土地資源的作用，就要在優化的過程中對地理的各種因素進行周密考慮。充分發揮人文地理學的優勢，將自然、經濟、社會理論緊密結合起來，以此作為研究土地利用結構優化的理論基礎。在此基礎上注重地域的差異和分工，采用GIS和CAD等專業工具進行繪圖。
4.14從生態學角度。生態學理論將土地作為典型的社會經濟與自然復合的生態系統，從物質能量流、生態協調系數、自我調節能力等方面為土地利用結構優化的研究設計提供了一個新視角。
4.2重視科學性
以應用土地信息系統和遙感技術為基礎，結合各種數學模型優化采集、存儲、操作、管理、分析和顯示輸出地球空間數據的各種操作過程，為規劃管理和決策提供信息和技術方面的支持。利用高分辨率衛星影像與GIS方法獲取土地利用現狀數據，在此基礎上建立土地利用空間數據庫，以促進信息共享，為合理開發利用土地資源提供資料，最終實現數據信息的采集、錄入、編輯、管理、瀏覽、查詢和數據的可視化功能。
4.3重視社會性
從社會學角度出發，要注重了解社會群體對土地利用結構各方面的需求，因地制宜地進行改革建設，加強公眾參與的土地利用優化配置研究。在以往的土地資源利用過程中，往往更加重視社會上層集團的利益，而忽視社會其他各方團體的利益。傳統的這種土地利用結構配置方法只能滿足人數較少的上層集團的利益需求，限制了土地資源的優化，不能使土地資源發揮其重要作用，不利于社會的進步和生產力的發展。因此，在土地資源利用過程中要注重基層土地用戶的需求，協調好個人與群體之間的利益關系，使人地關系協調穩定發展。
總之，隨著社會和經濟的逐漸發展，提高土地資源的利用率，優化土地資源利用方案，確保土地資源的可持續利用是社會發展的必然要求。只有優化土地利用結構和配置，才能確保土地資源合理利用，才能保證社會和經濟的持續、健康發展[7-8]。
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(云南農業大學 建筑工程學院，云南 昆明 650201)
摘要：
人文地理與城鄉規劃為新設置的本科專業，定位不清將影響到人才培養和畢業生就業。本文通過對國家本科培養不同層次、專業內涵以及云南地方經濟和社會發展需求宏觀分析，總結過去云南農業大學該專業三階段人才培養經驗，提出未來以職業為導向的專業定位，確定培養方向和課程結構體系，明確專業基本課程和方向拓展課程，以供其他地方高校探討和參考。
關鍵詞 ：地方高校；人文地理與城鄉規劃專業；專業定位
中圖分類號：G 640文獻標志碼： A文章編號： 1004.390X(2015)01.0051.05
收稿日期：2014.08.02修回日期：2014.10.22網絡出版時間：2015.01.0713：06
作者簡介： 吳曉敏（1970—），女，湖北蘄春人，副教授，主要從事城鄉規劃研究。
網絡出版地址：http：//cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150107.1306.011.html
Discussion on the Specialty Orientation of Human Geography
and Urban and Rural Planning for the Local University
WU Xiaomin， DONG Ping， LU Xiang， HU Hu
（College of Architectural Engineering， Yunnan Agricultural University， Kunming 650201，China）
Abstract：
Human Geography and Urban and Rural Planning is a new undergraduate specialty. In a long term， the specialty has an unclear orientation which has seriously affected on graduate′s job seeking. This article makes macro analysis on the different factors such as different levels of national bachelor′s education， professional connotation and local economic as well as the need of social development， on this basis， it summarizes the former personal training experience of three stages of this specialty inYunnan Agricultural University， and then it proposes an idea with a career?orientated undergraduate training program and main courses structure， as well as basic course and course expanding directions， at last，it offers a discussion and useful reference for other local universities.
Keywords： local universities； specialty of urban and rural planning；professional orientation
一、人文地理與城鄉規劃專業背景
人文地理與城鄉規劃專業來源于“資源環境與城鄉規劃管理”專業，是1998年教育部新增地理學科類本科專業， 1999年首屆招生，至2009年統計，全國開設該專業的高校（包括獨立學院、民辦院校）已達173所，成為了教育部新增速度最快的專業之一 ［1］。由于專業名稱涉及理、工及管理多種學科門類，全國開辦該本科專業的院系的學科背景多樣，包括理學、工學、管理學等，專業培養定位存在多種傾向：在綜合性大學、理工院校定位為資源環境規劃方向；在具有城市規劃和建筑學科背景定位為城鄉規劃方向；在以地理信息系統為基礎的定位為應用數字城鄉規劃管理方向；在管理學科為背景的院校定位為土地管理方向、房地產開發與經營管理、旅游管理方向等［2］。辦學十多年來，全國該專業缺乏統一而明確的專業培養目標，各校根據自己的學科背景設置專業培養方向，導致對新專業培養人才難以得到社會認可，影響到新專業持久發展。不少院校將各學科的主要課程拼接在一起，沒有形成一個專業基本理論和基本技能培養框架，從對畢業生就業來看，主要是專業方向不明，沒有對口的行業和崗位［3.4］ 。
基于實際情況，2012年教育部新公布的專業目錄中，將“資源環境與城鄉規劃管理”專業一分為二，即“070502自然地理與資源環境”和“070503人文地理與城鄉規劃”兩個專業［5］，可授予理學或管理學學士學位。2013年開始，各高校以原資源環境與城鄉規劃專業為基礎，調整新專業的人才培養計劃。在大學擴招背景下，對于一個全新的快速發展的專業，厘清專業定位顯得非常重要 ［6］。
二、地方高校人文地理與城鄉規劃專業定位分析
（一）國際國內本科教育定位政策導向
根據聯合國教科文組織通過的《國際教育標準分類2011》中規定，大學本科（LEVEL6） “3年以上的理論學習期，以具體職業需要為導向，注重基礎理論和實踐應用 ［7］”。《中華人民共和國高等教育法》對本科教育學業標準規定是：“應當使學生比較系統地掌握本專業必需的基礎理論、基礎知識，掌握本專業必要的基本技能、方法及相關知識，具有從事本專業實際工作和研究工作的初步能力。”
在我國實際的人才培養過程中，根據學科背景各高校在長期的辦學過程中形成了一定的層次，大體上可以分為三類 ［8］：（1）研究型和教學研究型高校，強調的是理論的應用性，屬于理論應用型人才，或稱工程研究型人才。其培養目標是培養能夠將發現的一般自然規律轉化為應用成果的橋梁性人才。（2）教學型的地方普通本科院校，培養目標介于工程研究型和技能應用型之間的工程應用型人才，這類人才主要從事第一線的技術應用和工藝過程的指導、監測、管理和控制等方面的工作，屬于使研究開發的成果轉化為產品，在生產第一線解決實際問題、保證產品質量和性能而必需的人才。（3）高職類院校，培養技能應用型人才，突出應用性、實踐性，有較強操作技能和解決實際問題的能力。
地方高校以服務地方經濟社會發展為目標。畢業生直接面向就業市場，出國、考研和再深造為少數，因此本科人才培養以應用型人才為主。在當今大學生就業困境下，明確的職業定位對于專業定位來說是其關鍵所在。
（二）地方高校人文地理與城鄉規劃專業人才培養解讀
2013年起，新調整人文地理與城鄉規劃本科專業從名稱上看，仍保留了多學科交叉專業特點，理學學位側重于人文地理，管理學學位側重于城鄉規劃。新調整的專業名稱可以解讀為“基于人文地理學科背景的城鄉規劃管理 ”，重點是城鄉規劃管理 ［9］。 根據政策確定的本科教育以職業為導向，確定以城鄉規劃管理作為新專業的職業方向，是制定人才培養方案的關鍵。
（三）云南地方城鄉規劃管理人才社會需求分析
在當前我國快速城鎮化背景下，當前及今后一段時期城鄉管理人才需求旺盛。1992年以后，我國城鎮化發展進入高速增長期，平均每年新增小城鎮800個左右。1978年我國城鎮人口為1.72億人，城鎮化率為17.9％，至2011年，城鎮化率到51.27%［10］，城市人口首次超過農村人口。這個階段，城鎮建筑數量多，規模大可謂史無前例。在城鎮化過程中，面臨著一些重大問題，城市建設與環境協調，城鄉協調，城鎮規劃與建設管理、新農村建設管理等，這些問題的解決需要大量的專業人才。2008年我國建設部更名為住房和城鄉建設部，從國家管理層面上，開始了對城鄉規劃進行全面統籌管理，并從根本上結束“城鄉分治”的局面，反映了國家對于城市、鎮和鄉村建設管理的重視。過去資源環境與城鄉規劃管理專業的迅速發展和招生旺盛的局面，在一定程度上反映了社會該方面人才的迫切需求。
云南屬于邊疆少數民族省份，資源豐富，但社會經濟不發達。城鄉建設水平比內地落后較多，2011年云南省城鎮化率為36.80%［11］，低于同期全國城鎮化率15%左右。以縣城鎮為主體的城鎮基本處于農業社會形態。云南教育相對落后，農村和少數民族地區受教育人數和教育程度低，有些地方甚至不懂普通話，城鄉建設的專業技術人才更加缺乏。
云南共有129個縣（市、區），建制鎮和鄉鎮1500余個。城鄉建設管理基層部門是縣級住房和城鄉建設局，主要職責是城鄉建設管理、規劃管理、園林綠化管理等，每個部門都需要相關專業的技術人才。據了解，目前大多數縣住建局主要領導為中專畢業生，技術崗位有本科相關專業學歷的僅有1~3人，有些偏遠縣住建局基本沒有土木建筑類本科專業畢業生，鄉鎮住建所普遍沒有具有基本建筑知識的人員，由此可見云南城鄉規劃建設和管理專業技術人才需求旺盛。然而，除云南大學以外，其他4所高校該專業學生培養方向定位為礦產資源、林業資源、房地產等，相關城市規劃、建筑學專業畢業生基本不愿意回地方，因此對口人才供給明顯不足。
三、云南農業大學人文地理與城鄉規劃專業發展歷程
（一）初期資源環境與城鄉規劃管理專業基本情況
云南農業大學為云南省省屬重點大學，辦學思想是植根邊疆、服務三農，圍繞國家和云南地方經濟發展需求，培養邊疆民族人才的具有農科優勢特色的地方高校。云南農業大學水利水電與建筑學院于2001年正式面向全國招收資源環境與城鄉規劃管理專業。除2007年停招以外，至2013年共招生13屆。已畢業和在校學生共計 600余人。從2008—2013年招生控制線來看，該專業比學校大部分專業錄取分數高，最低控制線高于錄取線18分以上，2011年最低控制線超出錄取線54分。總體上講，專業招生容易，生源質量相對較好，學生綜合素質高，思維活躍，云南籍生源約占80%以上。
據已畢業的8屆畢業生就業情況看，總體就業形勢不如其他工科專業，就業難成為學生和專業發展的首要問題。對往屆就業情況分析發現，就業去向不夠明確，零散分布于縣市建設局、規劃局、設計公司、房地產公司等、測繪公司等、建筑施工單位等。
（二）專業人才培養發展三階段
專業招生以來，人才培養方案歷經多次的修正與完善，大致可以分為如下三個階段。
第一階段，2001—2006年。按照教育部地理學科指導標準下設置的培養計劃。以地理學科為基礎，課程設置涉及地理、建筑學、城市規劃等專業。人才培養方案實施學生反映課程內容寬泛，能力與就業目標指向不明確，畢業生從事專業工作的實際能力有所欠缺。
第二階段，2007—2012年。對已畢業的學生在就業方向、業務能力兩方面進行調查的基礎上，改變按照地理學科的培養思路，確定以城鄉規劃為培養方向，主導就業方向是縣市建設局、規劃設計院所、房地產公司等。重新梳理該專業應具備的專業基礎知識和技能，特別強調學生畢業能夠有“建筑和規劃設計方面的”技能。在此原則下，調整課程結構，由原先較多的理論型課程改變為以規劃設計為主線，以造型能力、制圖表現以及綜合設計課程為專業主干課程。實施效果：由于學科背景和師資隊伍缺乏，規劃及設計課程沒有相關教師隊伍，導致主干課程不能完全按計劃安排。
第三階段，2013至今。基于學校專業整合，該專業由水利水電與建筑學院調整到建筑工程學院，隨著全國專業名稱調整，招生專業定為 “人文地理與城鄉規劃”，初步確定專業方向城鄉規劃管理，授予管理學學位。以建筑學和城鄉規劃為學科背景，師資隊伍、實踐基地、就業領域等能夠有效形成對專業的支撐，明確了城鄉規劃管理應用型人才培養為主線，為擴大就業面，增加國土與環境管理、建筑設計、房地產開發等三個拓展方向，從而確定專業基本課程和拓展方向課程，優化培養方案和課程結構體系。
四、基于職業導向的人文地理與城鄉規劃專業定位
（一）專業定位
結合云南農業大學定位，人文地理與城鄉規劃專業地區定位以云南為主，培養服務于云南邊疆城鄉規劃建設和管理應用型人才。專業培養目標面向規劃設計院所、城鄉建設管理部門和房地產行業，掌握城鄉規劃和建設管理基本知識和基本技能，能夠在城鎮和鄉村進行規劃設計、城鄉規劃管理、咨詢、房地產開發等行業和部門從事相關技術工作。
（二）畢業生的基本要求
1.素質要求。學生接受通識教育，打下較堅實的自然科學與人文科學基礎，具有良好的思想道德素質、文化素質和身心素質。系統學習城鄉規劃學科基礎課程，掌握扎實的學科專業基本理論和基本技能，畢業生能從事城鄉規劃及其相關規劃設計機構的業務工作；政府有關部門、土地綜合利用和市場服務機構，以及項目策劃、決策與工程等部門咨詢工作；城鄉規劃、建設、國土、環保等政府主管部門管理工作；城鄉規劃的相關教育及研究工作。
2.能力要求。以調查分析和研究能力、城鄉規劃及管理能力、信息技術運用能力、表達能力、其他能力（外語運用能力、自學能力）等構成畢業生的專業技能結構。畢業生必須具備從事城鄉規劃、設計和管理工作，可以拓展到從事建筑類相關行業的技術工作，如國土資源及環境管理、建筑設計、房地產開發管理等領域工作。
3.知識結構要求。在校期間，提供學生三種訓練：基本素質訓練、工程素質訓練和基礎研究素質訓練，使學生具備三種能力：工程應用能力、工程設計能力和一定的科技創新能力，最終達到工程應用型人才的基本要求。
（三）課程結構體系
根據專業定位，重構專業課程體系框架，如圖1。
專業課程體系分為專業基本課程和方向拓展課程。其中，專業基本課程共計28門，分別為：（1）基本方法工具課程：畫法幾何與陰影透視、建筑與規劃制圖、構成、美術、計算機輔助設計（CAD、Photoshop、Sketch up）、地理信息系統（Arc GIS）、建筑表現技法9門；（2）專業基礎知識及理論課程：工程測量、建筑材料、建筑初步、建筑設計原理、建筑構造、城市建設史、城市環境與生態、人文地理學、城市地理學、城市社會學、城市經濟學、城市規劃原理等12門；（3）城鄉規劃與管理技能課程：城鎮總體規劃、城鎮詳細規劃、城鎮工程系統規劃、城鎮道路交通規劃、景觀規劃設計、城鄉規劃管理與法規、城市設計等7門。專業方向拓展課程8門，分別為：（1）國土與環境管理課程：公共行政學基礎、土地評價管理、區域規劃；（2）建筑設計方向課程：建筑模型、中國建筑史，外國建筑史；（3）房地產開發方向課程：房地產策劃與管理、工程經濟等。
（四）畢業生就業主要領域
就業方向和部門主要有： （1）政府部門：建設局、規劃局、土地局、環保局；（2）企業：規劃設計院、房地產公司等。（3）考研究生：方向為人文地理學、建筑學、城市規劃、風景園林等；（4）教學科研部門：中學、職業教育、民辦大學等。
五、結論與探討
在我國大學擴招背景下，人文地理與城鄉規劃專業歷經十多年發展過程，反映了新專業發展的縮影。云南農業大學在總結專業定位不清的基礎上，初步探索了人文地理與城鄉規劃專業人才培養基本規律，結合地方城鄉建設，明確專業定位和職業方向為城鄉規劃管理。確定了專業課程結構體系，明確城鄉規劃管理應用與技能為課程結構主線，結合多樣化人才需求，提出國土與環境管理、建筑技術設計和房地產開發三個拓展方向。確定了專業基本方法工具課程、專業基礎知識及理論課程和城鄉規劃與管理技能課程等3個課群。
一個新專業在人才培養的具體實踐過程中，有些問題往往不是一所大學、一個培養方案就能解決的，而需要全國高等教育管理頂層設計。基于多年的辦學實踐，提出如下建議。
（1）盡快成立全國人文地理與城鄉規劃專業指導委員會。機構的確立便于研討本科專業辦學普遍性問題的，提出明確的思路和方向。盡快凝練人文地理與城鄉規劃這個“二次新”專業的統一規格，明確專業人才的基礎標準和基本要求，指導不同層次的大學所辦的該專業人才的基本規格，明確“門檻”和辦學方向。
（2）引導專業特色。目前各高校根據自己背景學科，培養具有自身特色的專業人才，社會對專業認可度不高，畢業生就業時往往“找不著北”。全國統一人才規格便于社會對新專業的認識和接納，有利于新專業的持續發展。規范的學科和人才培養標準，可以讓不同院校該專業的畢業生都找到“歸屬”和認同，對于新專業而言，共性比“特色”更為重要。
（3）理清與類似專業間的關系。與人文地理與城鄉規劃相近專業有：“資源環境與城鄉規劃”、“城鄉規劃”，三個本科名稱相近，各高校分清楚其中的差異很困難，更重要的是專業雷同，與“寬口徑”培養要求不符。從土木專業辦學經驗來看，由于它包含房屋建筑、地下建筑以及道路橋梁三個專業方向，畢業生就業面寬，對相關領域專業技術崗位適應性有明顯優勢，是近來成為熱門專業重要原因之一。
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