發布時間：2023-09-27 09:25:56
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法律權利是指社會主體享有的法律確認和保障的以某種正當利益為追求的行為自由。[1] 而救濟則是指社會主體有權通過一定途徑和程序，解決權利沖突或糾紛，以保證法定義務的履行，從而使其規范權利轉化為現實權利。《牛津法律大詞典》認為：“救濟是糾正、矯正或改正已發生或業已造成傷害、危害、損失或損害的不當行為。……救濟是一種糾正或減輕性質的權利，這種權利在可能的范圍內矯正由法律關系中他方當事人違反義務行為造成的后果。”[2] 從本質上看，救濟也是一種權利，只不過救濟是當實體權利受到侵害時，從法律上獲得自行解決或請求司法機關或其他機關給予解決的權利，這種權利的產生必須以原有的實體權利受到侵害為基礎。從結果上看，救濟是沖突或糾紛的解決，即通過救濟的程序使原權利得以恢復或實現。顯而易見，法律權利與救濟之間存在著辨證統一的關系。沒有法律上的權利就不存在救濟，合法權利是救濟存在的前提；反之，“沒有救濟就沒有權利”，一種無法訴諸法律保護的權利，根本不是法律上的權利。任何權利的真實享有不僅僅要看其實體、程序方面規定得如何，還要看其是否有完善的救濟途徑以保障權利的實現。在實踐中，權利的實現不僅受制于社會的政治、經濟、文化等各種客觀條件，而且取決于是否有相關有效的救濟途徑。因此，法律不僅應宣示權利，而且還應同時配置救濟的各種程序。而對于公民受教育權的保障而言，一方面需要從立法上予以明確而系統的確認，另一方面，應完善相關的救濟手段，具體而言，受教育權保護的基本手段包括教育申訴制度、教育復議制度、教育行政訴訟制度以及其它社會救濟手段。
（二）受教育權行政法救濟的基本手段
法律上對受教育權保護的規定只是對權利的認可，而受教育權人是否能夠實際享有受教育權則取決于救濟機制是否健全。如前所述，受教育權保護的基本救濟手段包括教育申訴制度、教育復議制度、教育行政訴訟制度以及其它社會救濟手段。筆者以下分別對此加以論述。
1、教育申訴制度
申訴是公民維護個人合法權益的重要手段，申訴權是我國憲法確認的公民的基本權利。《中華人民共和國憲法》第41條規定，中華人民共和國公民“對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”法律層面的申訴是指公民對國家機關以及國家機關工作人員做出的涉及個人利益的處理決定不服，依法向原處理機關或上級機關或法定的其他專門機關聲明不服，述說理由并申請復查和重新處理的行為。
教育申訴制度，是指學生在其合法權益受到侵害時，依照《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）及其他法律的規定，向主管的行政機關申明理由，請求處理的制度。我國《教育法》明確規定了學生申訴制度。《教育法》第42條規定，學生享有對學校給予的處理不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益提出申訴或者依法提起訴訟的權利。但是，《教育法》中只是十分簡略地進行了規定，并沒有法規或規章進行進一步的具體細化，因而本身存在許多不完善之處。例如，沒有設定專門負責受理學生申訴的機構和人員，沒有申訴時效的相關規定，以及對學生申訴的性質認識不清等等。而且《教育法》第42條也僅僅是原則性的規定，在實踐中并未形成一項專門的法定的救濟制度。因此，《教育法》第42條的規定雖然對維護學生的權益起到了一定的保障作用，但由于缺乏明確的制度構建方面的法律規定，在實施過程中有很大的彈性和隨意性，因而不能有效地保護受教育權人的權益。因此，建立健全的教育申訴制度是當務之急。
要建立專門性的教育申訴救濟制度，必須解決好以下幾個問題：首先，關于教育申訴的主體。根據《教育法》規定，申訴主體包括正規學校和非正規學校在校學習的學生，當然也包括被教育機構開除而就此提出申訴的學生，即，只要是認為自己的受教育權受到侵害的學生都可以依法提出申訴。其次，關于教育申訴的載體。結合《教育法》第42條的規定，應該在各級教育行政部門內設立專門的教育申訴機構。學生對于學校給予的處理決定以及其他損害其受教育權的行為不服的，向直接主管該學校的教育行政機關的專門申訴機構提起申訴。而對于教育行政機關侵犯學生的受教育權不服的，可直接向做出該行政行為的教育行政機關的專門申訴機構提起申訴。再其次，關于教育申訴的范圍。申訴的范圍因其受教育者的地位和《教育法》以及《中華人民共和國高等教育法》等賦予的權利以及教育實踐中可能出現的損害學生利益的行為的不同而不同。受到侵犯的權利應當是在相關的教育法律、法規及規章規定范圍內的。但由于我國相關的教育法制日前尚不完善，在實體法和程序法上對學生的受教育權利的保障還很不充分，甚至一些正當的權利尚未被立法所涵蓋。因此，在遵循權利法定的原則下，還應從保護學生合法權利的目的出發，將那些尚未在法定范圍內的正當權利法定化。
從《教育法》第42條的規定來看，教育申訴的范圍包括一切侵害公民受教育權的行為。不僅包括學校及其工作人員侵犯公民受教育權的行為（具體包括學校給予學生的處分，如警告，嚴重警告，記過，留校查看，勒令退學和開除學籍等，以及學生認為學校和教師侵犯了其受教育權的其他合法權益，這里的合法權益，不僅包括受教育權者在教育過程中享有的受教育權、升學權、公正評價權、隱私權、名譽權和榮譽權，而且還包括其他人身權和財產權），而且包括教育行政機關侵犯公民的受教育權的行為。再次，教育申訴中的時限。在現行教育法制中，受教育權者認為其合法權益受到侵犯后在何時申訴并沒有明確的規定。但是，正義不僅應該被實現，而且應該在合理的時間內被實現，遲到的“正義”本身就是一種“非正義”。因此，應該在法律中明確規定申訴的期限，在此可以參照行政復議的相關規定，即，當學生認為學校或其他教育機構、學校工作人員和教師侵犯其合法權益，應在知道處理決定60日內向有關申訴機構提出申訴。有關的申訴機構按照相關的期限對申訴予以受理和解決。最后，教育申訴的審理與決定。專門的申訴機關對申訴案件按照正當的程序進行審理，在審理中可以適當引進聽證制度，從而給予受教育權者充分的辯護的機會。
2、教育行政復議制度
行政復議，是指行政管理相對人認為行政機關做出的具體行政行為侵犯其合法權益，向做出該行為的上一級行政機關或原行政機關提出申訴、請求給予補救，由受理的行政機關根據相對人的申請對發生爭議的具體行政行為進行復查，判明其是否合法、適當和責任的歸屬，并決定是否給予相對人以救濟的法律制度。而教育行政復議是指受教育權人認為具有教育管理職能的機關、組織及其工作人員做出的行政行為侵犯其合法權益，依法向做出該行為的上一級行政機關或法律、法規規定的機關提出復議申請，并由受理機關依法進行審查并做出復議決定的法律制度。
相對來說，行政復議途徑由于有《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）的規定，在制度上比教育申訴要完善一些，而且行政復議的成本低，靈活便捷，是一種行之有效的法律救濟渠道，對于解決教育糾紛應該具有天然的優勢。但由于高校因學術自治而擁有的自治權力（包括對學生進行管理的權力），從而使得在實際運行中存在一定的困難。
就教育行政復議的實踐而言，盡管高校自治的權力并非不受任何的限制（若其不當行使，作為主管的行政部門有權進行干預），但是，一方面，由于法律規定的過于籠統，對行政機關與高校的權力分工以及權力機關對高校權力運作的監督缺乏具體的規范，從而使得在實踐中教育行政復議的可操作性差，對高校基本上起不到約束作用。另一方面，雖然我國的《行政復議法》將教育行政行為納入行政復議的受案范圍并將保護公民的受教育權與人身權、財產權并列規定為行政機關的法定職責，教育行政復議作為行政系統內部的監督和糾錯機制，是受教育權救濟的一項重要的法律手段。但在實踐中，教育行政復議又有很大的局限性，尤其是在非義務教育階段，學校有更大的辦學自主權，從而使得教育行政復議只適用入學階段和畢業階段，而在學階段則不適用行政復議。因此，在法律層面上明確教育行政復議的范圍是解決目前教育行政復議困境的關鍵所在。
就當前的實際情況，結合《行政復議法》和《教育法》的規定，完善教育行政復議制度應該做好以下兩方面的工作。首先，明確教育行政復議的受理范圍。
第一，教育行政機關行使行政職權行為侵犯受教育權人的合法權益。
第二，認為學校因非學術原因不予頒發學位證的行為以及實際剝奪受教育權人受教育機會的學籍管理的行為。在高等教育階段，高校頒發學位證的職權源于《學位條例》的授權，對于學生學籍的管理則出自《教育法》的相關授權。因此，在學位授予以及學籍管理上，可以認定學校具有行政主體的資格，屬于法律、法規授權的組織。因此，在實踐中如果學生對學校因學生英語四級未過、違紀被處分以及其他非學術原因而拒絕頒發學位證的，以及開除學籍等處理決定不服的，可以根據《行政復議法》第十五條第三款，“對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議”。
第三，對于學校做出的處理決定不服，依法向教育行政主管部門提出申訴，應該受理的教育行政機關不予受理的，可以以此教育行政機關作為被申請人提出行政復議申請。其次，關于教育行政復議的自身定位。教育行政復議應設置成為教育行政訴訟制度的前置程序，但應規定教育行政訴訟不是行政終局裁定。這不僅符合現代法治的“司法最終救濟原則”，也符合《行政訴訟法》第12條以及《最高人民法院執行若干問題的解釋》的相關規定，同時也在一定程度上集中了有限的司法資源。
3、教育行政訴訟制度
對公民受教育權而言，權利的平等保護不僅要求立法機關制定法律時為權利設計平等的保護，同時也要求法院為權利平等地提供救濟。司法救濟是保障公民受教育權得以實現的重要手段和最終途徑。教育行政訴訟不僅是司法介入受教育權救濟的具體手段，而且也是解決教育行政糾紛中最重要、最權威的一個環節。在目前的實踐之中，教育領域出現的新情況、新問題由于缺乏行政訴訟法律的明確規定，顯得十分棘手，常常處于尷尬的窘境。爭議的焦點就是行政訴訟受案范圍的問題，因為此問題長期懸而未決，“因此，很多受教育權利受侵害事件，只能以受教育者權利受到侵害致使財產受到損失，轉化為民事賠償，最終使公民受教育權侵害案件往往既不符合行政訴訟要求，又與民事訴訟存在著一定的差距，使得公民在維護自己的受教育權的訴訟以不在受理范圍為由被駁回，結果得不到應有的司法救濟。”[3]
從以上可以看出，教育行政訴訟制度的重新構建，主要應解決以下幾個方面的問題：
（1）受教育權是否具有可訴性。根據《行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的有關司法解釋，受教育權是公民的合法權益，行政機關侵犯公民的受教育權應當屬于行政訴訟受案范圍，但對于學校侵犯學生的受教育權情形，則分歧較大。因此，有必要對教育行政案件中這類案件的受理的可行性進行分析。這類案件主要涉及到學校的被告資格，即學校是否能夠作為行政訴訟的被告。目前可以肯定的是，對于學籍管理和非學術原因拒絕授予學位的行為，學校應該是適格的主體。其次，涉及受教育權案件是否屬于行政訴訟受案范圍的問題。《行政訴訟法》第11條第1款所列舉的受案范圍雖然不包括公民受教育權，但《行政訴訟法》也沒有將其作為排除條款列入第12條。
因此，受教育權是否具有行政法上的可訴性完全取決于其他法律法規的具體規定。1995年9月1日起施行的《教育法》第42條規定“對學校給子的處分不服向有關部門提出申訴對學校、教師侵犯其人身權、則產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”。對這一規定所指的可以提起訴訟的“合法權益”，是否包括受教育權，特別是不服校紀處分的爭議，能否納入人民法院受案范圍，存在不同看法。因此，對于這個問題，完全可以通過對《教育法》相關條文的法律解釋，使之“可以提起行政訴訟”，從而屬于《行政訴訟法》第十一條最后一款規定的“人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”的情形。因為法律解釋的重要性是平衡利益關系，維護社會正義。而當某一法條含義不夠明確，可以有不同的理解時，立法者和司法機關必須向更易受到傷害的弱勢一方傾斜。正如加里克利斯所言：“自然的正義和法律的正義不同。自然的正義是強者比弱者應得到更多的利益，而法律的正義是一種約定，是為了維護弱者的利益。”[4].
（1）關于教育行政訴訟的受案范圍。行政訴訟的受案范圍主要受以下幾個因素制約：立法者的法治意識，法院的能力和地位以及行政機關行使職權及自我約束狀況。[5]筆者建議，在對《教育法》的修改中，對于諸如降級、警告、記過、留校察看等并沒有改變學生身份，沒有限制其能夠享有的包括學習權在內的權利的處理決定，應該規定不能提起行政訴訟。但是，對于受教育權受到限制或剝奪的處理決定，應該給予最終的司法救濟。理由如下：首先，因為《教育法》并沒有明確規定此類決定是終局裁決。其次，在知識經濟的今天，給予開除學籍、勒令退學的校紀處分，“不僅使受教育者痛失學歷文憑，痛失優越的就業條件和收入的機會，而且被剝奪了追求知識、提升人生境界的權利，這事關教育資源的開發分享，事關社會的穩定”[6]，而且會使其人格尊嚴與身心健康慘遭損害，這都事關受教育者的基本人權。使這類糾紛免于司法審查，不僅體現不出平等權的精神，而且也有悖于社會公正。再次，高等學校辦學自主權不能免受司法審查。大學自治是從西方興起的，但西方國家同樣對教育進行必要管理和法律約束，許多國家均通過一系列的教育立法來建立完整的教育法制體系以保障教育的健康發展。有的西方學者指出：“傳統的高等教育自治現在不是，也許從來都不是絕對的。”。由西方興起的大學自治的初衷是針對政府和教會的干預而言，并非針對司法。而我國目前的狀況是高校自主權一方面難以落實，另一方面高校的自律又不夠，學術腐敗，財務腐敗等事屢有發生。因此，大學自治的實現不能沒有司法的保障，而這同時也是依法治教的要求。享有權力和承擔責任歷來都是相對等的，高校不能只要求對辦學自主權的司法保護，從而排斥相應的司法審查。但是，正如前面的諸多論證，司法介入的范圍只能是非學術的領域，一方面，學術的專業性不是法院的強項，另一方面，司法的介入也是以尊重學校的基本學術自由為前提的。
4、受教育權救濟的其它手段
（1）教育調解制度
調解是指由第三方居中協調，使矛盾的當事人之間協商一致，從而解決爭議的行為方式。調解主要存在以下三種形式：一是行政調解，二是司法調解，三是其他社會組織的調解。因為司法調解和行政調解通常情況下不是獨立的調解制度，而是司法裁判和行政裁決或行政仲裁的前置程序，而民間調解是唯一獨立的調解制度。所以，教育法律糾紛的調解，應該由中立的第三方征得當事人的同意后，對相應的教育法律糾紛進行協商以解決矛盾的法律制度。
在教育糾紛的調解中，要達到一個當事人都能滿意的結果，調解機構就必須是獨立和公正的，其行為也應當有一定的法律規范予以約束。因此，在有關調解的法律制度中，最重要的就是如何建立一個獨立而公正的調解機構以及如何制定合理合法的法律依據。在教育調解制度中，筆者建議建立一種專門的機構切實有效地解決教育糾紛，而《勞動法》中關于勞動爭議調解委員會的組成可以供教育調解制度借鑒。在《勞動法》中，用人單位內可以設立勞動爭議調解委員會，由職工代表、用人單位代表、工會代表組成，其中調解委員會主任由工會代表擔任。由此，教育調解制度中可以在學校內部設立一個獨立的教育法律糾紛的調解委員會，該調解機構應當由教師代表、學校管理部門代表以及學生代表組成，由其制訂自身的相關活動準則，在法律范圍內活動。教育糾紛的調解應在教育行政主管部門主持下，由調解委員會獨立做出決定。調解的范圍應為受教育權者認為學校給予的一切的侵害受教育權人的受教育權的行為，但重點應放在紀律處分等處理決定的糾紛解決上。由于此制度下的委員均來自于受教育者熟悉的環境之中，并可以對一切教育糾紛予以調解，不僅易于被受教育者接受，而且也具有高效公正的特點，同時也可以使教育管理者和受教育者進一步提高自身的法律修養。
（2）教育仲裁制度
仲裁是指雙方當事人將糾紛提交中立的第三者進行裁判，以求得公正、合理、便捷解決的一種糾紛解決機制和方式。仲裁是一種便捷、公正、有效的糾紛解決方式，在社會生活中得到了廣泛的應用，其專業性強、針對性強的特點，對化解特定糾紛具有天生的優越性。由于仲裁具有自治性，基于當事人自治原則，法院對仲裁一般不進行深度的干預（除非仲裁違反國家強行法的規定）。相對于以上幾種解決教育糾紛的機制，仲裁不僅簡便，迅捷，可以降低成本，而且仲裁具有準司法性以及高度的專業性使其具有很高的公正性。構建教育仲裁制度的關鍵在于仲裁組織的設立，因為受教育權兼有自由權和社會權的特點，現有的仲裁機構顯然無法受理教育糾紛的相關案件。因此，必須建立獨立的受理教育糾紛的仲裁組織和適用公正、中立的仲裁規則。
教育仲裁制度的建立，首先要建立獨立的教育仲裁委員會。通過對英國的教育行政裁判所和仲裁機構、加拿大的教育上訴法庭以及印度的學院法庭等專門解決教育糾紛的機構的考察，筆者認為，在我國建立教育仲裁機構可以通過對《教育法》的修改，由政府設立獨立的教育仲裁委員會。其中，教育仲裁委員會應由主任一人，副主任二人至四人和委員若干組成，仲裁委員會主任由政府主管教育工作的負責人或教育行政部門的主要負責人擔任。教育仲裁委員會的成員應有高校教師和學生的代表。高校教師仲裁員按學科分類從各高校和科研機構中選聘具有中高級職稱以上的專家學者，實行固定的任期制，學生代表則由高校學生會來推薦或自愿報名。[7] 另外，教育仲裁規則應基本上同民間仲裁規則相近，以此來保證仲裁的中立性和獨立性。而仲裁規則中的受案范圍，可以進行廣泛的規定，但教育仲裁委員會的受案范圍的主要優勢應該是針對因學術權力而產生的糾紛，如學位論文、學業成績等糾紛。總之，引入發達的、規范化和制度化的仲裁機制將是解決教育糾紛行之有效的重要舉措，也是受教育權法律救濟制度具體化的重要途徑。
注釋：
[1]卓澤淵主編：《法理學》，法律出版社2002年版，第107頁。
[2] [英]戴維斯·M·克：《牛津法律大詞典》，光明日報出版社，1998年版，第764頁。
[3]趙利：《當代教育科學論公民受教育權的實現》，載于《理論縱橫》，2005年第20期。
[4] 周輔成：《西方倫理學名著選集》，商務印刷館，1987年版，第30頁。
[5] 溫輝：《受教育權可訴性研究》，載于《行政法學研究》，2000年第3期。
【關鍵詞】高校管理權 大學生權利 權利沖突 權利救濟
近些年，學生高校的案件頻繁發生，這些案件背后蘊藏著高校管理中，如何在高效運行同時保障大學生合法權利的問題。高校如何依法治校已顯得至關重要。
一、高校管理中與學生權利沖突的現象
自從1998年田永訴北京科技大學開了學生高校先河以來，學生訴高校的案件猶如雨后春筍。高校擴招后學校管理機制中引入市場機制，學生的觀念也發生了變化，更注重自身與高校之間平等主體的關系，因此他們更加注重自身權利的維護，要求學校維護自身作為學生所享有的權利，同時也要求學校維護自身作為公民所享有的權利。學生以教育權、知情權、姓名權、隱私權、名譽權等受到侵犯為由，將學校推上被告席，這些訴訟幾乎涵蓋了學生管理的各個方面。高校性質向來爭論不休，理論界與實務界比較認同的是高校事業單位法人性質，但是高校的一些具體行為也是具有行政被告資格的，高校面臨著民事訴訟與行政訴訟，高校的紛爭將增多，這就要求高校在管理中切實做到依法治校。
二、高校管理權與學生權利沖突的原因分析
（一）高校管理法律體系的不完善及細化程度不夠
高校管理法律法規是高校行使自主管理權的前提和依據，也是對高校行使自主管理權的規范和監督。我國已經頒布了一系列規范高校管理的法律法規如：《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國學位條例》《普通高等學校學生管理規定》等。但隨著教育體制改革的不斷深化，學生管理法律法規的疏漏不斷顯現出來。如法律法規各層次之間存在矛盾，尤其是下位規范與上位規范相抵觸的現象比較普遍。另外，在法律法規中沒有對高校與學生沖突解決途徑做一些明確規定，對高校的性質也沒有明確定位，對一些具體事項細化程度不夠。
（二）學生權利意識提高而高校法治不足
在我國大力推行依法治校、依法治教的背景下，民主與法制觀念已經深入人心，學生法律意識明顯增強。《高等教育法》第三十條規定：高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。這樣就以法律的形式規定了高等學校的民事主體地位。2008年西安電子科技大學被學生戲稱的“卡門事件”正是體現了高校在自身行為方面法治理念的缺乏。
（三）高校管理缺乏正當程序
高校依法行使自主管理權時，尤其是對違紀學生做出處理決定時，缺乏符合法治精神的正當程序。學生高校案件中，很多案件都是高校沒有履行法定程序。如：沒有采取合法手段對其事實進行調查取證，告知其行為觸犯了學校管理或規定，另外，也沒給學生申辯機會對其行為做出解釋。學校在處理程序上過于簡單，校方自身操作完就結束，省略學生知情權這個環節。除此之外，處理結果出來之后，也沒有走合法程序，如田永訴北京科技大學一案，學校沒有將通知直接以書面形式送達，也沒有告知學生在知道處理結果后，多少期限內有哪些救濟途徑。
（四）高校缺乏完善的學生權利救濟機制
在學生與高校的管理糾紛中，需要有健全的權利救濟機制來維護和保障學生合法權益。雖然現行申訴機制對于學生權利起到一定保護作用，但也存在諸多問題。法律和規章均沒有規定申訴的性質，導致申訴在一定程度上無法行使。另外，缺乏申訴程序性規定，沒有對行政申訴受理部門、受理條件、申訴處理方式做出具體的規定，因此申訴結果也沒有保障。在實踐中，雖然一些學校付諸實行校內調解制度，但由于缺乏必要的監督和制約機制，其并沒有充分發揮應有的作用。所以，權利救濟機制的不健全導致許多學生的被侵權利得不到有效救濟，從而使學生與高校的沖突升級。
三、如何平衡高校管理權與學生權利
（一）完善高校學生管理的法律法規
近年來，高校管理中與學生沖突最根本的原因是由于缺乏法律條文作依據，雙方從自身利益出發各執一詞，法院審理時也必須參照《民法》及《行政訴訟法》等。因此擴大現有《中華人民共和國高等教育法》法律中的規范事項及對其法律規定進行細化則越顯關鍵。另外，最高人民法院應該對已有法律中的某些比較模糊或者容易產生歧義的事項做出司法解釋，這樣一來，法院在接受案件之后就不會顯得沒法可依。我國法律存在滯后性，但是高等學校與高校學生都是特殊的主體，因此必須要在完善擴充現有《高等教育法》的基礎上，對一些高校與學生的沖突產生一些前瞻性和預測性的規定。國運興衰，系于教育！因此完善教育方面的法律日趨緊迫。
（二）樹立“依法治校”理念，規范學校管理行為
高校管理已趨向法治化，但是在實際中，高校領導及各部門，并沒有完全做到依法行事，法治理念還需深入貫徹實施。《高等教育法》第十一條規定：高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。《教育法》第二十八條規定：學校按照章程自主管理。這賦予高校自主管理權限，但是，高校必須做到在管理中不與現有法律法規沖突。比如：高校規章制度必須與國家的高等教育法律法規相協調，而不能與現有的法律法規相抵觸，因此學校要注意更新自身的學生管理規定，及時梳理校紀校規，去除與法律法規相抵觸的規定，制定符合法律法規而又具有現實管理意義的規章制度，也就是高校管理制度法治化。在制定章程過程中，可以聘請法學專家對其進行審查，確認沒有問題才投入實際操作，以免等沖突產生后學校處于被動地位。
（三）建立高校合理的管理程序
高校在管理中要做到程序合法，規范行使管理權。正當程序是法治的核心，是法治從法律形態到現實形態必不可少的環節，是實體性權利的保障。因此，高校在管理過程中要做到以下程序：1.對學生的違紀事項進行調查取證，對事實進行確認；2.學校提出的當事學生違紀的事實證據和處分意見，告知當事學生可以進行申辯和質證，各高校應根據規定，制定本校的《學生申訴委員會工作條例》并依此作為學生申訴處理委員會開展工作的依據，學校對學生申訴應當出具申訴決定書，送達本人或其人，申訴決定書應包括處分的事實和理由，真正做到程序正當；3.對處理決定以書面形式告知學生并進行校內備案。
（四）完善學生救濟機制
《教育法》第42條第4款規定：對學校給予的處分不服可向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提訟。因此，高校要建立健全校內申訴制度，學校應該在申訴人員組成上經過民主選舉方式產生，被選舉人中要包括：學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表等，真正建立起校內申訴制度，把申訴制度落到實處，保障學生權利。另外，對于學校一些具有行政主體地位而做出的管理決定，應該允許學生進行行政復議，比如在畢業證和學位證的頒發上，學校是被以法律法規形式直接授權或者間接授權其行政主體地位，因此在此事項上產生的沖突要告知學生其行政復議的時間期限。司法救濟是大學生權利受到侵害進行救濟的最后渠道，亞里士多德稱之為“矯正的正義”。法院受理案件的范圍大小直接影響學生權利保護范圍大小，因此我國應以法律法規擴大法院的受理高校案件的范圍。對于沒有明確規定的案件可以援引其他法律，比如齊玉苓案則是直接援引了《憲法》和《民法》。
結語
高校有其自身的特殊屬性，加之學生是特殊的權利主體，正確處理好高校發展與學生權利保障之間的關系，影響到我國和諧校園的構建。因此，我們必須平衡兩者關系，規范高校管理，也要讓學生遵守校規校紀，不能不維權也不能盲目維權。
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關鍵詞：高職院校；學生工作；法律問題；應對策略
中圖分類號：G717 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）16-0025-02
目前，全國高職院校共有一千多所，超過了全國高校的二分之一，這是一個不容忽視的龐大的大學生群體。學生管理工作是與學生利益密切相關的教育工作，隨著高職院校改革的深入，高職院校的學生工作面臨新的挑戰，學生工作中出現的法律問題也日漸引起關注，并需要有效解決。
一、高職院校學生工作中的法律問題
高職院校學生管理工作在改革的進程中面臨著新的挑戰，明確高職院校學生工作中可能存在或者實際存在的法律困境，既是順應依法治國、依法治校、依法治班的要求，也是為了更好地指導學生管理工作的要求。
1.理論層面：高職院校學生管理規定的缺陷。①缺乏系統性，高職院校是一個特殊的大學生群體，高職院校的教育偏重于培養高等技術應用型人才。對學生工作方面的管理規定，高職院校相對而言，缺乏統一、完整、有序的理論體系。當前，除了《教育法》和《高等教育法》對大學生管理有普遍性要求的基本法律外，缺乏一套健全的高等教育法律法規體系，導致高職院校的學生管理規定往往只是以零散的文件下發給各個系，有些甚至是學校出現相關問題后，以一種事后救濟的方式對學生管理工作中出現的問題作出規定，這樣很難形成一個系統的、完整的學生管理規定。②欠缺可操作性，很多高職院校的學生管理規定屬于粗線條的規定，過于原則和粗陋，實體性和程序性的規范不夠具體，對學校、教師、學生的權利和義務規定得不明確，導致學生遇到侵權時，往往不能通過有效的法律途徑維護自己的合法權益，抑或學校碰到學生將其告上法庭時，往往顯得束手無策或者難以接受。同時導致學校的自由裁量權空間很大，如高職院校對學生做出開除學籍或者勒令退學的處罰，學生管理規定對此往往缺乏聽證程序的規定，有的學校即使有聽證的規定，也只是一帶而過，在具體應用時，可操作性很弱，很容易侵犯學生的正當權利。
2.實踐層面：高職院校學生工作中可能出現的侵權。①學生人身安全保障所涉及的法律問題，這類問題歸納起來主要表現為：一是因學校的管理行為所引發的學生傷害事故，這類事故通常發生在教學過程中或者學生宿舍中；二是學校場所內的其他非學校主體對學生所造成的傷害，例如學校內小賣部的食品經營者出售不合格的食品所引發的學生傷害事故；三是學生與學生之間所引發的傷害事故，例如學生之間的打架、斗毆等行為所造成的傷害事故；四是意外、偶發性事件，例如不可抗力對學生造成的傷害以及學生自殘、自傷、自殺等行為造成的傷害等。這類問題涉及的學生的生命權和身體健康權，目前處理這類事件的主要法律依據是教育部2002年8月21日頒布的《學生傷害事故處理辦法》。②學生人格權所涉及的法律問題，學生人格權中的隱私權是近些年來學生特別關注的權利，學生管理工作如果不能較好地處理學生工作需要與學生權利保護之間的關系，學校很有可能要吃官司。有的學校為了監督和管理的需要，侵犯學生隱私權的事件也不少見。2003年8月，上海一名大學生因高中母校公開播放他與女友在教室接吻的錄像，因此將母校告上法庭，成為全國首例因侵犯學生隱私母校的案子。學生管理工作過程中要尊重學生的人格權，例如學校對經濟特困學生的資助工作，既要嚴格審核這些學生是否符合資助的標準，又要兼顧保護這些經濟特困學生的信息。
3.教育管理行為所涉及的法律問題。不當的教育管理行為，很容易造成對學生正當權利的侵犯。一是學生管理制度。如《獎學金評比辦法》、《宿舍管理條例》，一般都是由學校主管部門醞釀擬定，制定前很少傾聽學生的真實想法和征求學生的意見。在具體操作過程中，由于公平、公開、公正程度未得到完全保證，個別學生的權利很可能會受到侵害。二是自由裁量權的行使。由于學校管理規定的原則性和模糊性，學校的各種決定有很大的彈性。如學校對違紀學生的處分，尤其是開除學籍或者勒令退學的處分，沒有聽證程序的規定，學生往往沒有申訴、辯解的機會，這很可能侵犯學生的受教育權。
二、應對高職院校學生工作中出現的法律問題的策略
高職院校學生工作中出現的法律問題導致的法律糾紛頻頻出現，關于高職院校的訴案也逐漸引起了教育界的關注和重視，因此需要在熟悉當前高職院校學生工作中出現的法律問題的同時，提出應對策略。
1.完善高職院校學生管理規定。①健全高職院校學生管理規定，高職院校應根據《教育法》和《高等教育法》制定統一、完整、系統的學校規章制度和各種實施條例，要樹立依法治校、依法治班的觀念，切實依法管理學生，杜絕單純以行政手段支配學生、命令學生。要健全與學生利益密切相關的《學生行為規范》、《獎學金評比辦法》、《宿舍管理條例》等，在制定這些規章制度的過程中，要貫徹民主精神，傾聽學生的真實想法，讓學生的訴求得以表達，吸納一些可以采取和推行的意見，從而使制定出來的學生管理規定既體現學校的人文關懷精神，又體現學校依法管理的工作作風。②細化高職院校學生管理規定，原則性和模糊性的學生管理規定為學校濫用學生管理職權提供了空間，孟德斯鳩曾說過：一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。為規范高職院校依法行使學生管理職權，高職院校應細化學生管理規定。明確高職院校對學生的管理權限，哪些該管、哪些不該管以及怎樣管；明確學校、教師、學生的權利和義務，從而減少學校行使學生管理權力時的隨意性。例如學校對學生的獎勵規定，要細化認定獎勵資格和具體辦法的操作步驟，減少實施過程中學生的不滿甚至抱怨；學校對學生的處分規定，要在《違紀學生處罰規定》中細化各種處分，尤其是開除學籍或者勒令退學的處分，要有聽證的規定，并要細化聽證程序，給予學生申訴、辯解的機會。
2.設置專門的學生糾紛解決機構。①成立專門的調解機構，隨著高職院校學生的法律意識和權利意識的增強，學生拿起法律武器維權的案例不再稀奇，高職院校成為被告也不再是鮮見的事情。但是，從訴訟效果來看，這類糾紛通過訴訟的途徑，往往并沒有取得期望的效果，而且整個訴訟過程的時間拖得太長，這種司法救濟在實踐中或許并不是最佳選擇。高職院校面對這樣的挑戰，可以設置專門的調解機構，巧用調解的方式解決學校與學生之間的糾紛，既可以減輕學校和學生的訴訟負擔，又可以更高效地解決問題。從國家最新出臺的《人民調解法》來看，我國也非常重視這種非訴訟糾紛解決機制。學校專門的調解機構要負責完善校內申訴的程序，讓學生知道到哪個主管部門申訴以及怎樣申訴，這也是充分發揮調解作用的前提和有效途徑。②建立專業的調解隊伍，高職院校成立專門的調解機構解決學校與學生之間的糾紛，這需要考慮調解機構的隊伍建設問題。調解機構的隊伍建設問題關乎工作成效，學生管理工作中的糾紛尤其涉及法律問題的糾紛，讓有一定法學理論功底和法律實務經驗的人來調解會更合適些。因此高職院校在招聘此類工作人員時，應該傾向于招一些有一定法學專業背景的人承擔此機構的工作，這樣既可以更好地用法律的眼光依法處理和審視事件，又可以更好地樹立調解的威信和認同感。專門的調解機構，要加強分工合作，具有法學專業背景的工作人員要認真研究學校的學生管理工作現狀，完善校內救濟制度即陳述權、申辯權、申訴權，讓學生知道如何使自己的權利得到救濟。③完善配套的權利救濟，學校對學生進行紀律處分時，學生有權知悉對其進行紀律處分的事實、證據以及處分依據，有權就紀律處分所依據的事實和理由進行申辯。學生申訴制度，是指在合法權益受到可能的侵害或者實際的侵害時，依據《教育法》和《高等教育法》以及其他法律的規定，向有關的主管部門提出申訴理由，請求處理或者重新處理的制度。學生申訴制度是權利救濟制度之一，一套完整的權利救濟制度能為維護學生的合法權利提供切實可行的保障，也是最大限度發揮調解作用的前提和有效途徑。因此，要完善配套的權利救濟，明確賦予學生某些程序性權利，如陳述權、申辯權、申訴權等，從而更加有效地發揮調解的作用，解決學校與學生之間可能涉及的法律問題。
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論文關鍵詞 高校學生 違紀處分 法律問題 法律措施
隨著我國高等教育體制改革的不斷推進、“依法治校”理念的不斷深入及學生自我維權意識的不斷增強，高校在自主辦學及日常管理中存在的一些問題也愈加凸顯。近年來，不少高校學生因不服學校作出的違紀處分決定而尋求法律救濟，但由于目前高校學生違紀處分權及其實施中存在的一系列法律問題，一些受處分學生的合法權益很難得到有效維護和保障，因此，應著重圍繞“實體”、“程序”兩方面加以改進。
一、高校學生違紀處分權的概念
關于“高校學生違紀處分權”的概念，《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）等相關法律并未予以界定。教育部2005年的《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱《高校學生管理規定》）第52條指出：“對有違法、違規、違紀行為的學生，學校應當給予批評教育或者紀律處分”，第53條還規定了五種具體的紀律處分形式。學界基于上述規定對“高校學生違紀處分權”作了廣義、狹義之分：狹義者專指紀律處分權，是高校對違反學校紀律的學生進行懲戒的權能；廣義者還包括其他會對學生權益造成強制性不利影響的管理措施，是指高校為維護其良好的學校秩序，根據法定事由和程序對違反學校紀律或達不到學校要求的受教育者進行強制性消極處理的權能。
在此基礎上，筆者認為，“高校學生違紀處分權”是高校基于日常管理需要，為維護良好的學校秩序，對違反學校制定的紀律性管理規定的學生作出相應處理，限制或剝奪學生某項權益的權能。具體來講，作出處分的主體是依法律、法規授權擁有該項權能的高校，處分對象是“違紀學生”，處分針對的是學生的“違紀行為”，處分的依據是高校依法律、法規授權所制定的諸如《紀律處分規定》、《違紀處分條例》、《日常行為規范》等學校內部條文性紀律管理規定（以下統稱“高校處分規則”），處分具有單方性、強制性、消極性等特征。
二、目前高校學生違紀處分權及其實施中存在的主要法律問題
（一）實體規則方面
1.對作出違紀處分決定的主體授權不明。《教育法》雖明確學校可以對受教育者實施處分，但“學校”是一個抽象概念，具體由誰、由學校的哪個部門來行使這項權利，法律并未明確規定，而《高校學生管理規定》僅僅對“開除學籍”處分行為的作出主體作了說明。法律規定不明確就意味著能夠作出處分決定的主體只能是學校本身，而作為學校內設機構的不具有獨立法人資格的院（系）或職能部門不能以自己的名義作出處分決定。然而實踐中，經常有高校的學生工作部門、教務處或是院（系）以部門名義對學生作出處分決定。
2.對學生應受處分的具體行為及應承擔的不利后果界定模糊。哪些行為應該處分，應受何種處分？現行法律法規同樣未作明確規定，《高校學生管理規定》也只是列舉了幾種可以給予開除學籍處分的情形，而將更多的決定、裁量權賦予高校。這種內容不明確、界定不統一、授權不明晰的法律規定使不同高校在制定處分規則、行使處分權的過程中存在很大差異，而執行標準、處罰力度的各不相同也造成了“相同違紀行為不同處理結果”的現實困境。
3.可能侵犯受處分學生的合法權益。對受處分者來說，處分決定本身就是對其個人名譽、身份的一種消極評價，這種評價會因為記錄在學生的個人檔案中而對其產生不良影響，甚至會因為學校行使權利不當而直接侵犯學生的合法權益。更值得商榷的是，受教育權是憲法賦予我國公民的一項基本權利，當憲法及憲法授權的法律法規并未明確說明可以剝奪公民受教育權的具體情形時，高校更不能在這一方面發揮自由裁量權，但目前許多高校制定的處分規則都是與之相違背的。
4.受處分學生尋求訴訟救濟時無法律依據。《教育法》第42條規定：受教育者享有“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴”的權利，《高校學生管理規定》第61、63條也對學生不服處分決定的救濟途徑作了說明。根據上述規定，學生如果對處分決定不服，可以向學校有關部門及學校所在地省級教育行政管理部門提出申訴，但并未言及訴訟，而《行政訴訟法》及相關司法解釋也未將高校對學生的處分行為納入行政訴訟受案范圍。司法實踐中，許多法院據此駁回了當事人的起訴。還有一部分法院認為，只有當學生向有關部門提起申訴并對處理結果仍不滿意時，才能以申訴機關為被告提起行政訴訟，此時法官有權審查的只能是被告的具體行政行為而不是作為第三人的高校的處分行為。在高校處分權由于立法授權不明而導致雖不合理卻合法的前提下，作為問題關鍵點的高校處分權行為，法院卻無從審查，使得作為原告的受處分者處于不利地位。
（二）相關程序方面
1.高校制定處分規則的程序存在缺陷。《高校學生管理規定》第68條明確規定：“高等學校應當根據本規定制定或修改學校的學生管理規定，報主管教育行政部門備案，并及時向學生公布。”上述規定雖未對高校處分規則的制定程序、方式、參與主體等內容作出說明，但從“及時向學生公布”這一要求來看，高校在制定處分規則的過程中，應當充分考慮作為當事人的廣大學生的意見。從另一個角度講，作為高校處分規則“上位法”及“授權法”的相關法律法規在制定過程中尚需嚴格遵守《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的有關規定，通過座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，更何況是高校處分規則的制定程序。但在實踐中，許多高校僅憑管理者的主觀認識或日常管理經驗就制定出處分規則，忽視或從未考慮過學生們的真實想法和感受，而“及時向學生公布”這一重要環節也被入學時向每位新生發放一本厚厚的制度匯編所取代。
2.高校作出處分決定的程序存在缺陷。《高校學生管理規定》第55至第59條規定了學校行使違紀處分權的必要程序，如“決定前聽取當事人陳述、申辯，開除學籍要由校長會議研究決定，將決定書送達本人并備案”等。但目前高校在處分學生時多采用的是“學校單方設定的內部程序”，并未經過深入細致的調查研究，而受處分者很難真實、充分、自由地表達其意志，為自己申訴辯解。一方面是學校不執行有關規定，另一方面是學生們的程序意識普遍較差，使得相關實踐活動嚴重偏離了立法的預期目的。
3.受處分學生尋求救濟的程序存在缺陷。第一，申訴形同虛設。雖然《教育法》、《高等教育法》明確表示學生的合法權益受法律保護，《高校學生管理規定》進一步明確了學生享有申訴的權利并就處理期限、受理部門、組成人員、申訴形式等內容作了專門規定，但這些保障機制在實行中卻面臨尷尬局面：一方面，學校為維護其自身權威和形象，千方百計地維持原處分決定；另一方面，上級教育行政部門因顧及高校與其在人事、資金、管理等方面存在的密切聯系而盡量維持學校作出的處理決定，使這一救濟程序基本流于形式。
第二，復議執行力差。雖然我國《行政復議法》第6條第9款將公民的受教育權納入行政復議范圍，但在現實中，行政復議機關一般不受理因行政處分而提起的復議申請，而高校對學生的處分行為同樣被排除在行政復議范圍之外。
第三，訴訟無章可循。訴訟是當事人尋求救濟的最后一道屏障，由于缺乏實體法律規定的有力支持，在司法實踐中，許多法院都駁回了當事人的起訴，使當事人尋求最后救濟的希望也徹底落空。
三、完善當前高校學生違紀處分權及其相關問題的主要法律措施
（一）完善相關制度
1.完善相關法律法規。第一，整合現有教育法律法規，提高學生管理規定的法律位階。一是要根據《立法法》對現有教育法律法規進行“法律清理”，在廢除、修改不合時宜的法律規定的基礎上，對保留下來的條款進行有效整合，并按照相應的規范體系重新確定其法律效力，防止立法漏洞、規定滯后以及法律法規間的沖突，形成一個完整、嚴密的法律體系。二是要提高學生管理規定的法律位階，早日形成完備的專門性法律規范。理想模式是由最高權力機關制定《普通高等學校學生管理法》，以法律形式對高校處分權加以界定，對相關主體及其權利義務、處分的范圍和條件、作出處分的程序及其監督審查、受處分學生尋求救濟的途徑和程序、相關權利的制約及責任的承擔等問題作出明確、具體的規定，特別是對高校享有的自由裁量權作出明確限制，防止權力的濫用及越權行為的發生。三是必須將“開除學籍”處分相關規定提高到法律層面。“開除學籍”處分將直接影響學生的受教育權，而受教育權是憲法性權利，對限制公民憲法性權利等專屬立法事項，適用“法律保留”原則，必須由最高權力機關通過法律予以規定。因此，即使在現階段難以形成統一的《普通高等學校學生管理法》，也應將“開除學籍”處分以法律形式加以限定，不應由教育行政部門和學校自行創設有關規定。
第二，賦予學生尋求訴訟救濟的權利。將高校學生違紀處分權納入司法審查范疇是保護學生合法權益最有力的方式，但司法應當尊重高校作為一個獨立、特殊行政主體的自治權，不能干擾其正常的工作和管理秩序，因此，在制定具體規則時還應注意以下兩點：一要合理限制審查范圍，按照處分權影響學生權益的大小加以區分，將留校察看、開除學籍、勒令退學等涉及學生重大利益、足以改變學生身份或是對公民受教育權造成嚴重不良影響的處分行為作為審查對象，而對警告、嚴重警告、記過等學校為維護其日常管理秩序而作出的未改變學生身份的處分行為，法院不應加以干涉。二要嚴格把握審查深度，一般應以程序性審查為主，必要的實體性審查為輔。法院所審查的只能是高校的處分行為是否經過法定程序、是否違反相關法律規定。如程序不合法，應給予及時、有效的司法救濟，若實體不合法也不應直接作出判決，而應撤銷原處分決定，責令高校重新審查。
2.規范高校處分規則。高校處分規則是學校行使處分權最直接、最重要的依據，對其進行全面、系統的修訂已迫在眉睫，而修改現有規則中與法律規定不一致的內容是這項工作的重中之重。高校應嚴格按照“上位法”的有關規定對現有處分規則進行梳理，不得自行擴大或縮小法律規定的事項特別是擴大處分權的范圍。“上位法”只有原則性規定而無實施細則時，高校制定的具體管理規則必須符合“上位法”的原則和精神，不允許出現限制學生法定權利和排除學校法定義務的條款。此外，規則應當明確而具體，不能出現含糊不清、語意不明，需要進行主觀價值判斷和評價才能確定的內容。
（二）完善相關程序
1.完善高校處分規則的制定程序。第一，加強規則制定過程的監督審查。《高校學生管理規定》第68條明確規定：“省級教育行政部門根據本規定，指導、檢查和督促本地區高等學校實施學生管理。”建議根據這項規定，由省級教育行政部門指定某個專門機構負責對高校處分規則進行監督審查，在重點審查高校依據自主管理權自行設置的規則條款的同時，更加注重對規則制定主體的資格和范圍、召開聽證會及聽取專家意見的實施情況等程序性問題進行監督審查。
第二，確保規則制定過程的民主、科學。在規則制定過程中，必須通過座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取學生、教師和專家學者的意見。此外，還要注重科學性、合理性，積極借鑒先進的管理經驗，組織有關專家和法律工作者對各項規則進行論證，在充分保障學生合法權益的基礎上實現學校自身的科學、民主、高效管理。
第三，公開與違紀處分有關的信息。信息公開制度是《高校學生管理規定》第68條的明確要求。高校在平時就應注重對學生進行相關規定的宣傳教育，讓學生在熟知各項規章制度的前提下預先在思想上設置自我警戒，并明確權利的救濟程序、內容等。即使對待違紀學生，高校在處分前也應向其本人詳細公開處分所依據的主要事實、理由及相關證據，保障學生的知情權、申訴權。
2.完善高校處分決定的作出程序。第一，成立專門的紀律處分機構。在現階段法律授權不明的情況下，為統一高校內部不同部門間行使處分權的尺度和范圍，高校應當成立由學校領導機構牽頭，各院（系）及相關職能處室共同組成的專門性紀律處分機構，代表學校對學生的違紀行為展開調查并依據有關規定作出初步意見。在機構成員的選拔上，應由各部門按比例推選責任心強、師生認可度高、踏實負責的教師及學生代表，實行逐年換屆選舉，并對經選舉后進入該機構的成員進行業務培訓。
第二，紀律處分機構“預審”，告知學生參加并認真聽取其陳述、申辯。紀律處分機構應按照有關規定和程序對學生的“違紀行為”進行“預審”，除表決程序外，全程必須有學生本人參與并給予其充分、自由的陳述和申辯。在此基礎上，全體成員應對“預審”結果進行民主表決，利害關系人還應主動“回避”。此外，對留校查看、開除學籍等涉及學生重大權益的處分，如學生提出請求還應舉行聽證會，吸納紀律處分機構成員以外的學生代表、家長代表、教職工代表以及有關專家學者的廣泛參與，認真聽取各方面意見。
第三，校長辦公室會議最終決定。紀律處分機構在“預審”后應當形成初步意見，并將有關材料及處理意見上報校長辦公室會議，由其進行最后的審核。校長辦公室會議認為事實不清、證據不足或違反有關規定及程序的應當發回紀律處分機構“重審”；認為程序正當、證據充分、依據明確、定性準確、處分適當的，應當作出正式、書面的處分決定并及時送交學生本人。處分決定書應當包括處分和處分事實、理由及依據等內容，并明確告知學生尋求救濟的具體途徑和期限。
3.完善受處分學生的救濟程序。第一，扭轉申訴制度形同虛設的現狀。應當在完善相關法律法規的過程中高度重視與其相關的程序性問題，對“學生申訴處理委員會”的人員組成及比例作出明確規定，建議參照“紀律處分機構”的人員設置另行選舉其他代表組成“申訴委員會”，使兩者之間形成有效的監督和制約，并在處理學生重大權益問題時，吸納更多的法律人士及校外知名專家學者參與其中，防止因高校管理層占據多數而使校內申訴制度形同虛設。
關鍵詞：學生申訴制度；問題；對策
中圖分類號：G40-058文獻標志碼： A文章編號：1002-0845（2012）09-0087-02
申訴權是我國公民的一項基本權利，作為公民組成部分的高校學生當然應擁有這一權利。《中華人民民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第四十二條第四項對此做出了明確規定，教育部2005年頒布的《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱《管理規定》）對此也做出了較為具體的規定。
根據《教育法》的規定，高校學生申訴制度，是指學生在接受教育的過程中，因對學校給予的處分不服或認為學校、教師侵犯了其合法權益而向學校或有關部門提出重新認定并做出處理的制度，是一種特殊的權利救濟制度。參照《管理規定》，我國高校學生申訴制度分為校內申訴和行政申述兩種。
然而，無論是校內申訴還是校外行政申訴，在實際運作中都暴露出了一些問題。在筆者掌握的實例中，很少有學生通過申訴而獲得權利救濟的。我們不禁要問，為什么會出現這種情況？高校學生申訴制度到底存在哪些突出的問題？
一、高校學生申訴制度存在的問題
1.校內申述制度存在的問題
校內申訴即由學校成立的學生申訴處理委員會來處理學生申訴。這一制度存在的問題主要體現在以下兩個方面。
（1）申訴機構的地位和權限不明確
校內申訴機構是學生申訴處理委員會。根據《管理規定》第五十九條的規定，學生申訴處理委員會屬于學校的內設機構，不具有獨立的法律地位，不能撤銷或者變更學校的處理決定。如果認為需要改變原處分決定的，應由學生申訴處理委員會提交學校重新研究決定。這一制度的設計，一則違背了“自己不做自己法官”的自然公正原則，導致學生申訴處理委員會的復查結論根本不具有法律效力，不能真正達到維護學生權益的效果。二則學生對這一制度缺乏信任感和認同感，很多學生認為這種制度根本就是學校在作秀，與其說在校內申訴浪費時間，還不如直接到法院。
（2）申訴程序規范缺失的問題
申訴程序是學生申訴處理委員會受理、審查、得出復查結論的步驟、時限、過程和順序的總和。合理的程序規則是實現實體正義的必要保障，然而我國歷來重實體，輕程序。《管理規定》中除規定了時限之外，對于申訴的步驟、順序和方式沒有做出具體的規定，尤其是對說明理由制度、回避制度、聽證制度這三項重要制度都沒有做出任何規定。由于程序規范的缺失，導致各高校各行其是，很難保證學生的權益能夠得到維護。
2.行政申訴制度存在的問題
行政申訴是指學生對學校的處理決定不服向有關教育行政部門提出申訴的制度。參照《管理規定》，行政申訴以校內申訴為前提。受理行政申訴的機關是“學校所在地省級教育行政部門”。
筆者認為，行政申訴制度存在的問題可以用以下四個字來概括：空白、浪費。所謂“空白”，是指立法上的空白。關于行政申訴制度無論是在《教育法》中，還是在《管理規定》中都是一筆帶過，惜墨如金。關于行政申訴機構的設立、地位、權限，案件受理、案件審理的程序要求，教育行政部門能否直接變更或者撤銷學校的處理決定，等等。以上法律和行政規章中都無任何規定。這是典型的立法不作為。這樣做的結果，無疑擴大了各地教育行政部門的自由裁量權。
所謂“浪費”，是指兩個方面的內容。學生若對學校的處理決定不服，首先要向教育行政部門提出行政申訴，如果再對教育行政行政部門的答復不服，還可以向有關部門提出行政復議。而行政申訴和行政復議到底有何區別？無論從立法的角度，還是從理論或者實踐上，都沒有給出明確的答案。這樣必然導致以下兩個方面的浪費。第一，行政資源的浪費；第二，也是至關重要的，浪費了學生的救濟時間，造成了不必要的“訴累”，使學生的權利得不到及時的救濟。甚至使學生最后不得不放棄行政內的救濟，轉而選擇其他方法。
3.制度銜接問題
所謂制度銜接，是指學生在窮盡申訴救濟方法后，權
利還沒有得以恢復，或者對復查結論還不服的，能否提出行政復議或者提起行政訴訟的問題。即申訴制度和行政復議制度、行政訴訟制度的銜接問題。我國相關法律、規章中對這一問題，都沒有明確的規定。
第一，《行政復議法》規定，只有教育行政部門不履行保護學生的教育權時，學生才能提出復議。言外之意，對于學生的其他權利，我國的《行政復議法》是不予保護的。因此，學生對于學校的處理決定不服，是不能直接提出行政復議的。
第二，我國的《教育法》和《行政訴訟法》對于學生不服學校的處理決定，能否提起行政訴訟都沒有明確的規定。《教育法》規定對學校、教職員工侵犯學生人身權、財產權等合法權益的，可以提訟。可見，關乎學生受教育權乃至就業權、發展權的教育行政糾紛和學術糾紛是不能提起行政訴訟的。
二、高校學生申訴制度存在問題的原因剖析
1.受傳統文化思想觀念的影響
我國歷來尊師重教，這是一個優秀的傳統。然而受此傳統思想的影響，衍生出了“一日為師，終生為父”、“師道尊嚴”、“天地君親師”等觀念，而這些觀念至今還深刻影響著我國人民。
作為學生，一旦與學校發生糾紛，與“母校”對簿公堂，絕非首選，甚至連申訴也是不得已而為之。最常見的做法是，懇求學校給予較輕的懲戒或請求學校再次調查核實，以便給自己洗清“罪名”。另外，由于大學生們長期接觸的管理者都是自己熟悉的教師或學校管理者，一般即使有了爭議，也愿意表現出極其誠懇的態度，希望得到學校的寬容、諒解或是希望學校能調查研究后再作慎重處理，給自己以讀書學習的機會。
作為學校，則認為與學生發生的矛盾或糾紛，屬于學校內部事務，本著“家丑不可外揚”的思想，也希望把這些糾紛通過協商的方式消弭于內部，而不希望有外力介入。
在學生與學校的“互動”下，二者的糾紛往往無法得到及時的解決。最后，要么無疾而終，導致學生受損權利得不到救濟；要么尋求其他途徑解決問題，導致學校與學生之間矛盾的激化，造成“雙輸”的結局，而不是雙贏。為此，在制度設計上，既要維護學生合法權益，又要維持學校正常的教育管理秩序，維護其辦學自，尊重學術自由和大學自治。
2.受特別權力關系理論的影響
特別權力關系理論起源于十九世紀的德國，系指在特定行政領域內，為達到行政目的，在人民與國家之間建立的增強人民對國家的從屬關系的理論。
我國雖然沒有明確采納特別權力關系理論，但立法與司法實踐中普遍存在與該理論相類似的法律制度。如《教育法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《管理規定》中，對于學生不服學校的處理決定能否提起行政復議、行政訴訟都沒有明確的規定。在實踐中，教育行政部門對于學生提出的申訴或者復議，要么不予答復，要么發回學校重新審查，讓學校自行處理；人民法院對于學生的，往往以不屬于受案范圍為理由，而不予受理。雖然有的法院受理并且做出了裁判，但是終歸缺乏法律上的根據，這種判決或裁定的合法性令人質疑。有些理論工作者也為教育行政部門和人民法院的上述做法找到了理論根據，即認為學校對學生的處理屬于內部行政行為，而內部行政行為是不可提出復議和訴訟的，只能申訴。
三、完善高校學生申訴制度的對策
基于以上分析，筆者對于完善高校學生申訴制度提出了以下對策：
1.健全校內申訴制度
程序公正是達到實體正義的有力保障。針對校內申訴制度程序規則不完善的現狀，筆者認為應建立以下三項制度。
其一，必須建立回避制度。對于直接承辦學生處理案件的人員，如案件調查人員、處理意見的提出者，在申訴階段必須回避。回避可以參照行政訴訟法的相關規則進行。
其二，必須建立聽證制度。聽證可以防止暗箱操作，更有利于對案件的公正處理。學生可以提出聽證；學生申訴處理委員會認為有聽證必要的案件，也可以主動以聽證方式審理案件。聽證可以參照行政處罰法的規定進行。
其三，必須建立說明理由和權利告知制度。即在對學生做出處理或者對學生的申訴做出答復時，必須告知學生做出處理的理由，同時要告知學生如不服處理或者復查決定，其在法定的時間內還享有哪些權利救濟方式。這樣就可避免學生不知道自己為何被處罰，也可也防止學生因不知救濟（復議、訴訟等）時效，而影響其權利的行使。
2.改行政申訴為行政復議
為了節省行政資源，減少學生的“訴累”，筆者建議取消行政申訴制度，直接改為行政復議。即學生對于學生申訴處理委員會的復查決定不服的，可以直接向教育行政部門提起行政復議。行政復議程序完全按照《行政復議法》的規定進行。要特別強調的是，復議機關可以直接變更或者撤銷高校的處理決定，以防止復議機關的不作為以及復議機關與高校之間的互相推諉。
3.完善制度銜接
對于學生申訴或者復議后，還能否提出行政訴訟這一問題，我國相關法律、法規都沒有明確的規定。針對這一狀況，筆者建議，對于影響學生受教育權、就業權、發展權的事件，如學校做出的開除學籍的處分、退學處理、取消入學資格、不授予學位證書、不頒發畢業證書等均可提出行政訴訟。需要強調的是，對于高校不授予學位證書的事件，法院審判人員限于自己的專業知識，只能做出程序性審查，不宜做實質性審查。
根據“行政內救濟優先”和“窮盡行政救濟”的原則，筆者認為，在申訴和復議、訴訟的關系上，應當把校內申訴作為提起復議和訴訟的前置程序。在行政復議和行政訴訟的關系上，應按照行政復議法的規定，由當事人選擇。
另外，筆者認為還可以建立教育仲裁制度，并將其作為學生權利救濟方式的一個選項。
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關鍵詞：高等教育合同；民法屬性；法律特征；違約責任
中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1672-4038（2013）04-0020-05
一、高等教育合同的民法屬性
從國際視野看，有關高校與學生的關系研究大致有三種代表性理論：一是特別權力關系理論。該理論曾是大陸法系主導性理論，認為學校作為“公營造物”有權在沒有個別法律依據的前提下通過校紀校規限制或者剝奪學生的權利，學生僅僅是學校的利用者，必須服從學校的概括命令。并且排斥司法審查。該理論因使學校成為法治外的真空，漠視學生權利而為后世批評并得以修正，但僅對其中涉及公民基本權利和地位的部分可適用司法救濟。而對屬于學校工作關系的內容仍排斥司法介入。二是公法契約理論。該理論盛行于日本，認為學校與學生之間是一種公法契約關系，并在此基礎上出現兩種觀點：一種觀點認為該公法契約關系即行政契約，糾紛解決機制適用行政訴訟；另一種觀點認為該公法契約關系既非一般行政法上的行政契約關系，也非單純私法上的契約關系，而屬于一種“教育法獨特的契約關系”，但糾紛解決機制仍采用行政訴訟。三是私法契約理論。主要產生于英美法系國家（在日本也有一定市場），該理論將學校與學生均視為契約當事人，二者的關系基于雙方合意而訂立的契約關系，糾紛解決機制適用民事訴訟，但該理論在適用公立學校時可能會產生一些疑問。當然，也有學者認為高校與學生之間以上三種關系同時存在。
教育關系的演變過程為梅因的論斷作了最好的腳注，上述公法契約理論、私法契約理論可謂順應了當代教育關系發展的潮流。高等學校與其學生之間的關系實質上所體現的就是一種合同（契約）關系。并且，現代管理學已賦予“管理”新的內涵。即便是學校與學生之間的教育管理關系，也已逐步摒棄了傳統的“身份”因素而顯現出強烈的“契約”性質，在“契約”框架下表現為權利與義務關系。筆者主張，將高校與學生之間的關系統一歸結為高等教育合同關系，以便整體納入法律規制。關于高等教育合同的性質。我國學界大致也有三種觀點：一是“行政合同說”，認為這類合同主要受《教育法》《高等教育法》等行政法調整；二是“民事合同說”，認為高等教育非義務教育，特別是在我國高等教育大眾化所形成的“教育市場”中，無論高校還是學生均存在較多的自由選擇權，這類合同主要應受民法調整；三是“行政合同與民事合同并存說”，認為此類合同兼具行政合同與民事合同的性質，應視具體情形分別適用行政法和民法，此為法學界教育法學者主流觀點。
筆者認為，合同主體法律地位的平等性以及合同訂立過程的意思自治性決定了高等教育合同屬于民事合同。第一，現代教育理念強調教育主體的平等，教育過程也是一種平等的互動關系。同時，從根本上確立合同主體的平等地位是現代大學制度建立的前提。第二，與義務教育的強制性截然不同，高等教育關系的建立，即高等教育合同訂立過程在學校與高考學生之間完全是自由的，民法謂之“意思自治”。當然，教育的公益性、教育的意識形態特征決定了這種意思自治對于高校一方來說要受到極大的限制。第三，我國已加入WTO，其中屬于《服務貿易總協定》管轄范圍的12個部門中包括了教育服務，承認教育屬于服務是我們要承擔的國際義務。教育行業的服務性質決定了高等教育合同的法律行為性質。第四，將高等教育關系定性為民事合同。使司法得以全面介入學校管理中的學校與學生糾紛。能夠消除法治的真空，有利于弱勢一方當事人學生的權利救濟。否則，如果仍將其定性為行政合同，則首先需要判斷是否屬于行政訴訟受案范圍，在過去幾年連續發生的大學生狀告母校的案例中，不少原告正是被法院以“不屬于行政訴訟受案范圍”為由駁回的，其后果是使大學生權益得不到最終保護；如果定性為行政合同與民事合同并存關系，則首先需要判斷糾紛的性質，哪些適用行政訴訟？哪些適用民事訴訟？這些問題仍將導致當事人和法院無所適從，既不利于司法統一，也不利于權利救濟，同類案件不同處理將直接導致實質上的不公平。第五，明確高等教育關系民事合同性質并不排斥國家基于政策考量的行政干預，事實上我國合同法體現國家干預的合同類型比比皆是。從來沒有人因為合同法關于建設工程合同規范包含大量的強制性條款而認為其屬于行政合同，也從來沒有人因為電、水、氣、熱由國家統一管理和定價而否認此類合同的民事法律關系性質。
二、高等教育合同的法律特征
1.高等教育合同為有償、雙務合同
與義務教育不同，高等教育合同的有償性十分明顯。學生一方有義務繳納學費并服從學校教育教學管理，學校一方需要付出的教育成本（包括教育設施與智慧勞動）。表面上看，現階段大多數學生所繳納的學費與學校所付出的教育成本之間不能形成對價關系，但從人才培養與國家建設需要的宏觀關系來看，即便在免費高等教育時期，免費的對價實際上是學生畢業后服從國家分配，“到祖國最需要的地方去”，仍存在事實上的對價關系。近年來國家在部分師范院校試行免費就學也非無條件。有觀點認為，“有償教育關系的建立，使教育主體與受教育主體之間管理關系轉化為民事法律關系。”其實，高校與學生之間民事法律關系的性質是由兩者之間平等法律地位所決定的，只不過合同的有償特征使高校與學生之間的民事法律關系更加明晰了。
高等教育合同雙方當事人互負對待給付義務，學校和學生互為債權人、互為債務人。故高等教育合同為雙務合同。對于合同一方當事人――高校而言，其首要義務是給予前來報到的學生注冊；其次是在整個合同存續期間向學生提供符合國家規定的專業設置標準的教育服務，其中既包括由合格專業教師實施的授課行為，也包括軍訓、日常管理、社會實踐等行為養成教育等；最后是在學生完成學業后按期向其頒發畢業證書、學位證書。學校頒發畢業證書、學位證書的權利是行使行政權的行為，屬于“行政確認”，如：我國1980年頒布的《學位條例》第8條第1款規定：“學士學位，由國務院授權的高等學校授予……”這也是學者主張高等教育合同“行政合同說”的重要依據，當時的立法是基于“教育是國家的”這一理念，2004年修訂后仍延續了這一計劃經濟色彩。其實法律不應該一成不變，“法律必須在某些情況、某些時候加以變革。”在筆者看來，無論是頒發學歷還是授予學位，本來就是應該屬于學校的“權利”，沒有必要先將其上升為國家“權力”，再反過來授權學校行使，國家只需要從整體上審查學校的頒證資格。
對于合同另一方當事人――學生而言，其首要的義務是按照相關規定繳納學費。我國《高等教育法》第54條第1款規定：“高等學校的學生應當按照國家規定繳納學費。”該款明確了合同的義務主體是學生，按照教育部2005年《普通高等學校學生管理規定》第10條的規定，學生未按學校規定繳納學費的，學校有權不給予其注冊，此為行使雙務合同履行中的同時履行抗辯權。但在實踐中，在新生入學時繳納學費的行為大多是由學生家長來完成的，此時學生家長的繳費行為應解釋為代為履行而非行為，因為第三人（無論學生是否已成年其家長不可能成為合同當事人）的履行是以自己的名義清償他人債務，其后果由自己承擔；學生在整個合同存續期間的主要義務是按照學校要求完成學習任務，同時需要接受學校的日常管理并承擔不違反校紀校規的不作為義務。
2.高等教育合同為不要式、實踐合同
高等教育合同的成立除了要求雙方當事人已達成合意，還須滿足學生在收到學校錄取通知書后按時前往學校報到這一條件，完成“學生前往報到”這一特定“給付”時合同成立，因此，高等教育合同為實踐合同。盡管考生填報了某學校志愿（包括填報了服從志愿），學校錄取通知書也已經寄達考生，此時雖然雙方當事人意思表示一致，但若考生放棄入學機會而未來校報到，則合同仍未成立。我國多數學者仍將高等教育合同視為諾成合同，認為考生報到是“合同履行行為”，其邏輯結論是讓不報到的考生承擔違約責任。筆者認為此種定位對一方當事人考生極為不利，這不僅因為實踐中追究考生違約責任不現實，學校也難謂因此而遭受到了何種損失，更因為考生與學校之間的信息不對稱，其填報志愿時因對學校情況的了解不可能做到仔細與確定，考生所掌握的信息嚴重匱乏使其明顯處于弱勢地位，法律為實現公平正義、平衡當事人利益，應賦予考生是否放棄入學的選擇權，需要對高等教育合同作實踐合同類型設計。事實上近年來國家對考生放棄入學行為并無實質性限制，無須因此而承擔影響今后高考、錄取等不利后果。普遍做法是高校根據新生“報到率”產生的缺額以征求志愿的方式補充錄取，高校為此所付代價屬于其締約成本。
3.高等教育合同為格式合同
作為高等教育合同客體（標的）的“教育服務”標準是確定的，合同的內容當然由作為當事人一方的高校事先擬訂。我國高等教育的性質與任務決定了這個事先擬訂的合同內容不僅要體現學校意志，而且要體現國家意志，國家意志包含了意識形態價值取向與教育公平理念。目前我國高考錄取規則、教育標準均體現出非常多的強制性，高校的自主辦學空間較小，合同的格式化模式更便于國家對高等教育的控制與統一管理。
雖然在高考錄取過程中“填報志愿”環節體現了合同自由原則，但這種志愿體現的只是當事人的“整體性”意愿。基于高等教育資源的稀缺性，更基于無差別的公平對待，高校不可能做到就合同的每一個條款與每一個考生進行個別磋商。作為一方當事人的高校，實際上在高考錄取時提供了一個對不特定考生均適用的固定標準，這個固定標準實際上就是格式條款或者稱為格式合同的內容。而作為相對人的考生只能對合同被動地、從整體上表示同意或不同意，即“要么接受要么走開”，雖然考生享有接受與否的自由，但卻沒有個別條款的協商余地與選擇空間，一旦填報了志愿、被錄取并且報到入學即意味著無條件接受學校的教育與管理。當然，學校所提供的教育與管理必須具有其正當性，否則學校可能構成違約或侵權，學生有權拒絕。
為防止由于高等教育大眾化可能引發的生源競爭進而可能出現的教育秩序的混亂，必要時教育行政部門可以制定統一的高等教育格式合同示范文本，作為最低標準強制性地由高校向相對人提供，以最大限度地保護合同相對人利益。格式合同對一般考生的無差別化適用并不排斥特殊情形下的個別條款的協商或者補充，例如境外學生、個別特招生、身體殘疾學生等，在其與學校之間的高等教育合同關系中，教育內容以及合同履行方式等可能存在特殊性。
4.高等教育合同是繼續性的、動態的合同
高等教育合同的履行，包括學校提供的教育服務和學生繳納學費（作為）、遵守校紀校規（不作為）等行為。履行行為并非一次性的，而是在一定時間內即學生在校期間持續的、不間斷地進行。不僅如此，在合同履行過程中，由于國家政策的調整、教育理念的更新以及其他情勢的變更等還可能產生新的權利義務關系，例如教學計劃的調整、教育手段的現代化等等。因此，高等教育合同為繼續性的并且可能是動態的合同，而且此種繼續性合同具有不可回復性，即便因某種原因而導致合同的解除，其效力并不具有溯及力，即不能產生恢復原狀的效果，學校提供的教育服務無法返還，學生所繳納的學費原則上也將不予返還，除非學校一方構成根本違約。
5.高等教育合同目前尚屬非典型合同，但典型化應當是立法趨勢
我國1999年的《合同法》對教育合同未作為典型合同安排，其他相關法律如《教育法》《高等教育法》等也未就教育合同作專門規定，因此高等教育合同尚屬非典型合同（無名合同）。
隨著教育市場在我國的確立。合同履行中的許多問題特別是高等教育大眾化過程中高校與學生之間的糾紛不斷出現，而司法實踐卻不能提供一個一致的并且令人滿意的解決方案。因此，明確高等教育合同的民事法律關系性質并在立法中將其“典型化”，在民法典中或在修訂《合同法》時在分則中增加典型合同的種類，包括高等教育合同在內的教育合同應當在典型合同中有一席之地，對于建立現代大學制度具有理論價值。
三、高等教育合同的違約責任
“雖然教育合同的內容不具有明顯的價值上的可估性，但仍應服從市場規律，體現對價關系，具有相對等價性。因一方違約造成另一方損失的，即應承擔相應責任。”高等教育合同當事人的違約形態各異，違約責任形式相應也有所不同。在此指的是當事人一方不在履行合同債務，或者其履行不符合合同約定或法律規定時，對另一方當事人所應承擔的強制實際履行、賠償損失、支付違約金等民事責任。按照合同法理論。違約即構成違約責任，除非有免責事由。
學校一方違約，應對相對人承擔違約責任。例如我國《高等教育法》第31條明確規定：“高等學校應當以培養人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準。”若學校因硬件條件、師資力量欠缺而不能向學生提供符合標準的教育服務，學校應當創造條件使教育服務達到標準，學生有權要求學校按照標準提供教育服務，此為強制實際履行；若學校不能創造條件提供或者根本無法提供符合標準的教育服務。學生有權要求賠償因此所遭受的損失：若在合同中約定了違約金、定金，學生還可以通過違約金、定金獲得救濟。不僅如此，學校一方違約還可能違反教育法等相關法律法規的強制性規定，因此將承擔相應的行政責任，接受教育主管部門的處罰。再如，學生無思想品德問題，按照規定修完所有課程并且考生合格、完成并通過論文答辯，學校應當按期向其頒發畢業證書、學位證書，如果學校拒發證書則構成違約。在“劉燕文案”中，當事人提起行政訴訟，一審法院以北京大學不授予劉燕文博士學位證書時程序不合法為由，撤銷了北京大學學位委員會1996年1月24日作出的不授予劉燕文博士學位的決定，責令北京大學學位委員會于判決生效后3個月內對是否批準劉燕文博士學位的決議審查后重新作出決定，一審法院重審以及二審法院也僅以超出訴訟時效為由駁回和維持一審第二次判決，遺憾的是，法院均未就北京大學拒發學位證書本身的正當性進行審查。如果從合同違約角度來考察本案思路則要清晰得多，弱勢一方當事人學生的正當權益也更容易得到及時救濟。
關鍵詞： 高校處分權 受教育權 高校和諧發展
自1998年田永訴北京科技大學拒發雙證行政訴訟案和2000年劉燕文訴北京大學不授予博士學位案發生以來，學生與其就讀的高校之間的訟爭就屢見諸報端，高校處分權與學生的受教育權發生沖突愈來愈受到社會各界的重視。如何協調二者的關系，實現高校和諧發展是高校行政法治發展的必然要求和趨勢。
一、案例分析
我國《憲法》第46條和《教育法》第9條第1款都規定了“中華人民共和國公民享有受教育的權利”。[1]2005年3月29日出臺的《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱新《規定》）第5條還針對高校學生的受教育權內容作了詳細規定。因此，確保學生受教育權的實現已成為我國法律法規和高校管理工作的題中應有之義。高校處分權是高校自治權的重要組成部分，是高校依據相關的法律或校規對違法違規違紀的學生進行懲處的權力。高校在其管理中，行使處分權時侵犯了學生的受教育權的事例較多，筆者擬對以下兩個案例進行分析。
案例一：兩名在校大學生訴重慶郵電學院案
重慶郵電學院大二學生李靜與本校男友在暑假旅游時同住了一晚，發生了性關系。2002年10月，當她在校醫院驗出懷孕后，學校以“品行惡劣、道德敗壞”為由勒令二人退學。次月，兩學生以“定性錯誤于法無據”為由向法院，要求母校撤銷處分，并以侵犯隱私權和名譽權為由向母校索賠100萬元，但被法院以訴訟不在司法范圍內為由駁回。[2]后經協商，雙方和解，兩學生回校繼續學業。
案例二：韓冰訴沈陽農業大學案
2006年初，沈陽農大大二學生韓冰在該校考試中作弊，被取消考試資格后又被予以開除學籍處分。同年5月，韓冰將母校告上法庭。法院認為，根據新《規定》的相關規定，韓冰的作弊行為并不屬于農大處罰中的“開除學籍的情形”，農大屬適用法律錯誤。此外，農大沒有經校長會議研究決定就對韓冰作出開除學籍處分，屬程序違法。故一審判決：撤銷農大對韓冰“開除學籍”的處分通報。
以上都是比較典型的高校處分權與學生受教育權發生沖突的案例。案例一法院不予受理，體現了我國法律法規的不健全；案例二的學生勝訴體現了對受教育權的不容侵犯。以上兩個案例體現了當前高校管理中存在對于違反“校規”的學生施以勒令退學、開除學籍的懲處，此舉剝奪了學生的受教育權。
二、原因探析
高校處分權與學生受教育權均為我國法律明確規定的兩項重要權利。隨著法治觀念的不斷深入，高校的管理更加規范。但是，目前高校管理的法制化程度仍然有待提高。自20世紀90年代以來，高校涉訴案日益增加，體現了高校處分權的強大與學生受教育權的弱小，學生受教育權極易受到高校不當處分的侵犯。產生這一現象主要有以下兩個原因。
1.大學生受教育權的法律救濟機制不健全
在我國教育領域有兩類救濟方式：一種是學生申訴制度，另一種是法律救濟。但是我國的救濟制度還不夠完善。一方面，在申訴制度方面，新《規定》雖對申訴受理機構、申訴范圍、申訴實效及處理期限等相關事宜作了規定，但在申訴期間對申訴人的受教育權的保護，申訴效力，學生對申訴處理結果不服能否提起行政訴訟等方面存在著立法漏洞。并且多數高校并未籌建申訴委員會，這就使學生申訴無門。在案例一中，李靜被法院駁回，這就是由于學生申訴制度不完善，導致該生無法獲得司法救濟。另一方面，目前，我國現行教育法律體系尚未制定一套完善的法律救濟程序，高校處分權可訴性仍有待加強。
2.高校處分權的執行不規范
（1）高校處分權的執行不規范，運用不公正，缺乏正當程序，透明度不高。其一，高校的學生處分制度作為一種規范性制度具有普適性。實際上，許多高校對待同類的違規違紀行為的態度并不一致，甚至有悖于公平、公正和比例的原則。其二，從學生狀告高校侵權的訴訟案中可以看出，高校在行使處分權時缺乏正當程序，是一個較為普遍的問題。例如，案例二中，農大未經校長會議研究決定就對韓冰作出開除學籍處分的決定，屬程序違法。其三，高校學生處分規章的制定與執行環節沒有公開，透明度不高，使得學生的權益容易受侵害。
（2）高校處分權運用不合理，損害了學生其他的合法權利。高校應在不影響學生其他權益的情況下行使處分權。然而，一些高校在執行合法的處分權時也會不可避免地侵犯學生的其他權利。例如案例一中的女大學生懷孕被高校強制寫下同居詳細經歷并被給予通報批評，此舉極其嚴重地侵犯了學生的隱私權。目前，社會對于高校將學生的違紀行為（如作弊、同居、代考）公布于眾并公開處分結果這一行為是否侵犯了學生隱私權的見解各不相同。筆者認為這應根據具體情況具體分析，不能一概而論。
總之，大學生受教育權的法律救濟機制不健全及高校處分權的規制及執行不規范，凸顯出高校不夠重視學生權益，導致高校涉訟在近年呈上升趨勢。因此，必須采取一些有力措施切實保障學生的合法權益。
三、協調措施
針對我國現行的教育法律法規不完善，高校學生受教育權的法律救濟途徑不暢通及高校處分權的規制和執行不規范，筆者擬提出以下對策來彌補這些不足。
1.遵循原則規范高校學生處分制度與執行程序
（1）高校處分程序須遵循正當程序和比例原則。首先，高校應嚴格依法貫徹正當程序，進一步規范處分程序。如高校管理部門的調查程序、校長會議的研究決議程序、實施處分的細節程序等，特別是對作出勒令退學，開除學籍這些嚴重影響學生受教育權的處罰措施應由聽證委員會監督，并將聽證作為處分的必經環節和首要條件。其次，高校處分權的運用應遵循比例原則。比例原則，又稱“最小侵害原則”，這就要求高校在對學生進行處罰時要將這種處分對學生的所造成的不利影響控制在最小范圍內，使“目的”和“手段”之間保持適度的比例。
（2）高校處分權的行使須保障大學生的其他合法權利。大學生權利一般指公法權利和私法權利。高校的規章制度不得恣意侵犯學生的以上權利。高校對學生的懲治也必須控制在法定范圍內以尊重學生權利為前提。如學校在處理考試作弊、兩性關系違紀違法行為時，將其結果在全校通報批評，這是否會侵犯學生的其他權益，學校要三思而后行并酌情處理。
2.健全大學生受教育權的法律救濟機制
正如法諺所說：“沒有救濟就沒有權利。”即要保證權利的實現，一定要有救濟措施做后盾，“無救濟的權利是無保障的權利”。所謂“救濟是指矯正正在發生或業已造成傷害、危害、損失或損害的不當行為”。[3]因此，要確保學生充分享有受教育權，不僅需要法律程序方面的規定，還要有相關的救濟措施予以保障。
（1）加強大學生申訴制度的建構。在機構設置上，各級教育行政部門和高校應建立專門的、獨立的申訴受理機構，并為之配備充足的專業人員。在立法上，教育立法部門可以出臺具體的《大學生申訴管理條例》和《大學生申訴實施辦法》等相關法律，將申訴制度的重要內容：申訴主體、申訴形式、申訴受理范圍等明確化，并保證教育行政申訴的公正，使學生在申訴中有法可依。在執行環節上，當處理學生的申訴時應該堅持“執法必嚴，違法必究”，并適時運用“回避原則”。
（2）完善教育行政復議制度和訴訟機制。首先，將行政復議制度作為解決高校涉訟的重要方式，如將勒令退學和由紀律處分而引發的開除學籍的行為納入行政復議渠道，并進一步深化行政復議制度，為學籍和紀律處分糾紛的解決提供有力的制度保障。同時要不斷完善《行政復議法》對抽象行政行為中的處理機關和處理程序的規定，制定高校具體行政行為明顯不當的鑒定標準，增強行政復議對不當行為的監控力度。其次，完善教育行政訴訟機制：通過深度的司法解釋確認高校的行政被告資格，并且加強法院對高校學生紀律處分規定的審查。最后，完善民事訴訟機制。當高校處分權在程序上或行為上侵害了學生的名譽權、知情權和隱私權等時，學生完全可以提起民事訴訟。
（3）完善教育仲裁制度。教育訟爭出現后，當事人雙方在和解不成的境況下，可以申請教育仲裁，教育仲裁委員會按照高效、公平、規范的原則進行處理。教育仲裁是繼申訴救濟之后的一種有效補救措施，是對行政訴訟和行政復議缺陷的彌補，是高校學生法律救濟的重要途徑。[4]因此，不斷完善教育仲裁制度，有利于及時解決教育糾紛，緩和高校與學生的矛盾。
綜上所述，要實現高校處分權與學生受教育權之間的平衡，確實保障學生的合法權益，首先要規范高校的處分制度與執行程序；其次要不斷健全大學生受教育權的法律救濟。只有這樣才能減少高校與學生之間的權利糾紛，從而真正實現高校學生管理法治化。
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論文摘要:隨著國家法治化建設的不斷完善和教育改革的深入，大學生維權意識日益增強，而以往以學生義務為本位的高校學生教育管理規范越來越不適應時代的要求。因此，構建以學生權利為本位的法治化教育管理模式，實現法德相濟，便成為高校的現實選擇。
近年來，隨著國家法治化建設的不斷完善和教育改革的深人，大學生維權意識日益增強，層出不窮的大學生狀告學校事件引起了人們對高校學生教育管理絕對權威的質疑。新的《普通高等學校學生管理規定》頒布實施后，使得高校也開始審視自己部規定的合法性、懲戒程序的正當性等問題。由于我國高校形成以道德教化學生的歷史傳統，并以道德規范為基礎構筑學生管理規則，高校對學生的管理實際上是以學生的義務為本位，而不是以學生的權利為本位。在以德管理和依法管理的過程中，學校未能及時區分道德與法律的界限，以至于高校學生教育管理規范在依法治校的過程中越來越顯得不適應時代的要求。因此，構建以學生權利為本位的法治化教育管理模式，實現法德相濟，便成為高校毋庸置疑的現實選擇。
一、學生教育管理以學生權利為本位的基本內涵
學生權利本位是指在肯定學生權利和義務不可分的前提下，以學生權利而不是以學生義務為起點、軸心和重心的教育管理。高校學生教育管理以學生權利為本位，是我國高等教育從精英教育轉向大眾化教育，從以道德和政策管理為主轉向依法管理和以德管理相結合的必然趨勢。特別是我國高等教育實行繳費上學制度以后，相當一部分學生必須付出一定的，甚至昂貴的成本才能進人大學。大學畢業后，國家不再統一分配，就業競爭越來越大。自費就學、自主擇業使得大學生在接受高等教育過程中更加注重自己應該享有的合法權利，當自己覺得權利受到侵害時也就更多地利用法律去尋求保護。近幾年高校教育管理過程中所引發的各種法律糾紛，已經從另一個側面反映了學生的權利正在從一種潛在需要迅速地成為顯性需求，學生越來越追求教育管理過程中的自由、公平與公正，越來越重視教育活動中對自身權利的確認與維護。從學校看，大學生的合法權利能否實現或不被侵害，在相當程度上取決于教育管理是否堅持了以人為本，體現了對學生的人文關懷，是否在制度設計或執行時都遵循了合法、公正的原則，尊重了學生的權利。
過去由于儒家文化傳統根深蒂固的影響，教育管理往往重義務，輕權利，以學生義務、學校權力為本位。這種教育管理主要以道德標準來評價學生的行為，用學生應當或不應當等限制或禁止的義務性規范來設計學生教育管理制度，并以道德規范為基礎構建學生教育管理規則。當然，在高校的特殊環境中，這種教育管理在一定程度上符合高等教育自身發展的規律、符合我國學校傳統的道德文化，也保證了學生正常的學習和生活秩序。但這種教育管理理念對法治原則與精神重視和遵從不夠，主觀隨意性大，特別是在從嚴管理的思想指導下，在制定或執行一些規章制度時，片面強調學校的權力而忽視學生的權利，從而導致學校權力與學生權利的沖突，甚至造成對學生權利的侵害，相應也加大了教育管理的難度。
因此，高校學生教育管理以學生權利為本位，必須明確學生權利的范圍。首先，絕大多數高校的在校學生不是未成年人而是具有完全的民事行為自主能力的人，其法定權利大于中小學校學生的權利范圍，這是高校學生不同于中小學校學生的根本特點。其次，高校學生具有雙重身份，一是受教育者，二是有完全行為能力的公民，由此決定了在校大學生權利的雙重性。作為受教育者，高校學生享有我國教育法、高等教育法等教育法律規范規定的受教育權，如學習權、聽課權、結社權、勤工助學權、畢業權、學位權等權利;作為公民，高校學生享有民事法律和行政法律規定的完全的公民權，如人格權、人身權、結婚權、選舉權、財產權等權利。目前，高校學生教育管理對于學生兩種權利的關注尤其是對高校學生公民權完整性的關注很不平衡，重視學生的受教育權而忽視學生公民權的完整性。所以高校學生教育管理無論從形式到內容，都應該充分反映高校學生的受教育權和完整的公民權。
二、設計學生管理制度要遵循學生權利本位的原則，完善權利保障機制
高校學生教育管理制度從行政法學的角度看屬于學校管理的抽象行范疇，是針對全體在校學生所做出的學校教育管理行為規范。一般而言，應包括三個方面的具體制度:一是實現學生合法權利的制度，包括教育救助制度和教學公開制度、生活保障制度;二是保護學生合法權利的制度，包括學生處分等級、處分決定、處分告知等制度;三是學生合法權益的救濟制度，包括校內申訴制度和聽證制度。學校制定這些教育管理制度的宗旨和目的必須符合學生權利本位的原則。因為在高校學生教育管理實踐中，之所以可能對學生合法權利造成侵害并引發訴訟案，問題主要集中在兩個方面:一個是下位法違背上位法，校內管理規章違背法律法規，對學生實施開除學籍、剝奪學位權等重罰，從而直接侵害到學生的受教育權等基本權利;另一個是學校依法行使自主管理權對學生做出處罰時，缺乏符合法治要求的正當程序，學生沒有參與的機會，只能被動地接受處罰結果。因此，高校要真正構建起一套集科學性、合法性、合理性于一體的學生權利保障機制，應注意和解決以下三方面的間題:
首先，制度內容的合法性。這是學生權利保障的前提和基礎。任何模式的學生教育管理都必須首先制定內容相對完備的規章。法治化模式下規章制度的制定絕不能超越法律法規規定的范圍，不能與法律法規相悖或相抵觸，尤其是涉及學生權利的限制或剝東
其次，處理程序的正當性。這是學生權利保障的基本要求。正當程序是法治的基本原則，也是法治的基本要求。沒有程序的正當，就不會有過程的公開和結果的公毛高校在學生管理活動中，特別是在做出影響學生權益的處理或處分決定時，應當事先告知當事學生，向其說明理由和依據，同時要通過適當方式給當事學生以陳述、申辯的機會，讓當事學生參與到處理程序當中來。
第三，權利救濟的必需性。這是保障學生權利完整性的必要環我有權利就必然有救濟，沒有救濟就沒有權利。法治精神和人文關懷不僅體現在權利的事前保障，還應體現在權利的事后救濟上。就高校內部而言，申訴權是救濟的重要方式，也是學生認為權利受到侵害之后，恢復、補救和維護自身權利的重要途徑。雖然新的《高等學校學生管理規定》對此作了較為詳盡的規定，但學生申訴處理委員會的機構與人員的設置、申訴主體、申訴范圍、申訴程序、申訴的時效與處理期限等，必須根據本校的實際，形成合法的制度機制，并積極創造條件，使其更加完善。
三、學生教育管理以學生權利為本位并不排斥德育
高校作為非政府的公共教育機構，其內部管理涉及的基本主體主要是學校和學生。學校與學生之間具有雙重法律關系。首先，從教育與管理的角度看，二者是管理與被管理的關系;其次，學生與學校之間在貸學金、租賃學生宿舍等方面又成為平等的民事關系。無論是法律關系，都是權利義務的統一體，都要遵循“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”這一法律準則。超級秘書網
